La Dette sociale de la France: 1974-2024
Author: Nicolas Dufourcq
Date: 2025-10-14T23:00:00+00:00
Keywords: Business & Economics; General
Description: « Le secret de famille de la société française n'est pas la dette. Tout le monde en connaît l'existence. Mais c'est qu'elle est sociale. Deux tiers de la dette publique française financent des prestations sociales. Il s'agit d'un crédit à la consommation, et non d'un investissement dans le futur de la France ou dans sa défense contre des ennemis. Elle paie les factures mensuelles de millions de nos concitoyens. Pour les jeunes, cette réalité n'existe pas. Pour les retraités, elle est incompréhensible. Ils ont tant travaillé, comment est-il possible que l'État soit obligé de s'endetter pour pay
Publisher: Odile Jacob

© ODILE JACOB, octobre 2025
3, rue Auguste-Comte, 75006 Paris
www.odilejacob.fr

ISBN : 978-2-4150-1287-8

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Ce livre est dédié aux entrepreneurs de notre pays,
source de prospérité collective et fondement de l’État providence

Introduction

Pourquoi le patron de la Banque publique d’investissement écrit-il une histoire de la dette française ? Il y a plusieurs raisons à cela. J’étais en 1992 aux côtés de René Teulade1 en charge des finances de la Sécurité sociale, à l’époque où Pierre Bérégovoy était à Matignon. Je me souviens de notre terreur à l’idée qu’on puisse accumuler une dette sociale, c’est-à-dire s’endetter pour financer les retraites, la santé, la solidarité. Or la dette que nous avons accumulée depuis 1974, année où commence cette histoire, est une boule de neige de dette sociale. Sur les 3 500 milliards d’euros d’aujourd’hui, 2 000 milliards au minimum sont des prestations sociales versées depuis quarante ans à crédit. La dette finançait 1 % des dépenses sociales annuelles en 1980, contre 10 % aujourd’hui. Un dixième, cela veut dire que, sur trente jours de retraites, de prime d’activité, de RSA, de chômage, de prestations de santé, d’allocations familiales, d’allocations logement, versés chaque mois, trois jours sont financés par de la dette renvoyée aux générations futures. Les Français ne s’en sont pas rendu compte, car on ne le leur a pas expliqué. À peine, d’ailleurs, s’en est-on aperçu.

Parfois on se dit que, pour comprendre un tel aveuglement, il faut relire les philosophes du déni et notamment Clément Rosset2. Les humains, dit-il, ne cessent de fuir ce qui est, et de vénérer ce qui n’est pas. Ils partagent tous le rêve d’un double de la réalité, un rival fantomatique du réel. Ce monde parallèle, tant souhaité, est celui de la protection sociale infinie. Projet magnifique s’il est construit sur des bases qui le rendent durable ! Or le fondement de la protection sociale est démographique et économique, et ces deux composantes ont connu depuis les années 1960 une transformation essentielle. Nous avons cru que notre natalité élevée, trésor national, nous protégerait contre le vieillissement. Mais celui-ci nous a rattrapés, car l’État providence lui-même, donnant au plus grand nombre accès au progrès scientifique, a engendré une augmentation toujours sous-estimée de l’espérance de vie. Il n’a pas rajeuni la société, mais en a au contraire accentué le vieillissement. Partant, on a surestimé notre capacité collective à rester sur des niveaux élevés de croissance, ne voulant pas accepter qu’une société qui vieillit, grâce au progrès, ne peut plus croître comme auparavant, surtout quand, en plus, elle décide de travailler moins. La chimère du point de croissance qui nous manquait toujours, mais qui allait venir nous sauver, nous a fait commettre d’immenses erreurs, dès lors qu’on ne traitait pas le problème central du taux d’emploi des jeunes et des seniors. D’autant que notre économie n’était pas construite pour profiter de la croissance planétaire qui commençait. Notre taux de croissance s’est affaissé quand celui du monde entier prenait son essor. Nos déficits extérieurs se sont creusés à partir de 2003, et ils nous disaient quelque chose qu’on ne voulait pas entendre : si notre économie n’est pas compétitive, c’est que toutes nos marges de manœuvre, y compris notre levier d’endettement, sont consacrées à la protection sociale et à la baisse du taux d’emploi. On verra que des réformes étaient faites, difficiles, comme en 1993, 2003, 2010, mais le mot qui les qualifiait était toujours le même : tardives. Elles étaient en retard de dix ans sur la réalité de la dynamique fulgurante de progression de la dépense de retraites, de santé, de chômage et d’assistance.

À toutes ces tentatives, la résistance féroce du monde syndical, associatif, et de l’électeur lui-même, nous a fourni le spectacle d’une tragi-comédie de quarante années, où l’on voit quelques valeureux combattants3 se démener pour colmater les fuites sans cesse plus béantes dans le barrage contre le Pacifique de la demande infinie. Jusqu’à la rupture du front après le covid et le côté rocambolesque des chiffres affichés depuis. On aurait peut-être réussi à infléchir le courant de cette histoire, si les corps constitués qui tiennent le pays – administrations, élus, associations, syndicats, médias – s’étaient mis d’accord pour dire la vérité aux Français : cette dette que nous accumulons finance des prestations sociales, elle est un crédit à la consommation qui couvre les dépenses de la semaine et ne prépare en rien l’avenir, elle compense un modèle en dérive et transfère la responsabilité de le réparer aux générations futures. Comment se fait-il que l’on ne soit pas parvenu à se mettre d’accord sur un diagnostic commun ?

C’est aussi l’objet de ce livre que d’expliquer par quel artifice tout le monde a accepté de voir double. On a cherché à forcer à exister ce qui n’est pas : un État providence toujours plus généreux assis sur une économie qui ne croît plus car la démographie du pays, aggravée par de vieux archaïsmes, l’en empêche. Au lieu de vouloir chercher la vérité sous les apparences, on a cherché à solidifier ces dernières par toute une construction de faux espoirs. Or, le plus dur, en démocratie, est de se défaire des apparences car le courage ne fait pas l’élection. Les campagnes électorales n’ont donc jamais exercé leur rôle de correction des dérapages de notre psychologie collective. Sous des dehors martiaux, elles ont été démagogiques, cherchant à « enrichir le réel comme avec de l’uranium4 », en laissant entendre qu’on pourrait toujours ajouter du progrès au progrès. Dans le même discours, on a entendu que l’argent magique n’existait pas, mais qu’on le trouverait quand même. Réussir à regarder ce que l’on a sous les yeux, que la dette du mois sert à financer une partie des prestations du même mois, n’a jamais été l’objectif principal de la politique française. On a demandé à cette réalité déplaisante d’accepter sa mise au placard, au point qu’une partie écrasante du monde politique n’en a même pas pris conscience. La sonnette d’alarme a parfois été tirée, mais très vite les œillères ont été posées à nouveau et la conscience mise à l’abri, devant l’immensité des décisions à prendre pour changer le cap. C’est pourquoi ce livre est aussi la suite, et la contraposée, du livre précédent sur la désindustrialisation de la France5. Même refus de voir les choses en face, même empilement de croyances protégeant la conscience.

Il s’agit maintenant de faire l’histoire de la construction de cette machine de déni. En isolant un périmètre artificiel de « la Sécurité sociale », ne couvrant pas la totalité du champ de la protection sociale mais visant l’équilibre à coups de plans « jugulaires », on a laissé croire aux Français que la dette n’avait rien à voir avec les prestations sociales du quotidien, mais plus avec l’inefficacité et le coût des administrations régaliennes de l’État, qu’on a par là même méthodiquement paupérisées. Il fallait toujours que l’État donne l’exemple de la frugalité, au point qu’on a aujourd’hui l’impression d’être dans un pays du tiers-monde quand on rentre dans certains commissariats. Dit autrement, si l’université, la recherche, la justice sont pauvres, c’est qu’on a tout misé sur les retraites et plus généralement sur le social. Bien sûr, il y avait des moments de grande crise, comme après la guerre du Golfe, après la bulle Internet, pendant la crise de l’euro ou pendant le covid, qui justifiaient de creuser la dette en envoyant les canadairs de la dépense sociale. Mais on n’écopait jamais l’excès de charges par la suite. De toute façon, la dette venait probablement « d’ailleurs », en tout cas pas du social. On disait qu’elle venait de l’« État ». C’est qu’on n’expliquait pas aux Français que le quart des retraites sont celles des fonctionnaires, dont le déficit est enfoui dans les comptes publics sous des couches de casuistique, pas plus qu’on ne leur donnait une idée de l’ampleur du coût budgétaire des prestations assistancielles et des allègements de charges sociales. L’idée qu’il y avait une deuxième Sécu logée dans le budget de l’État et des collectivités locales, et non consolidée, était inconnue. Cette absence de transparence pouvait s’expliquer dans les années 1970 et 1980, quand les instruments de pilotage étaient encore rudimentaires, mais pas dans les années 2000, quand se sont multipliés les hauts conseils chargés de faire la lumière sur nos dérives, puis dans les années 2010, quand la Cour des comptes a entamé le lent virage stratégique qui devait l’amener à devenir le lanceur d’alerte suprême du système. C’est que la réalité du drame est si indigeste qu’elle est difficile à exprimer. Aujourd’hui encore, aucun président de la République n’a jamais dit que près de 60 % de la dette publique étaient composés de prestations sociales. Tous en sont restés à une sorte de « Je vous ai compris » gaullien et ambigu, lancé pour calmer la bête populaire et lui faire accepter quelques réformes, toujours insuffisantes à l’échelle du problème, car le mot clé qui définit l’exercice des fonctions électives dans notre République sociale est, malheureusement, le mot typiquement rossetien « inaudible ». On ne peut pas dire aux gens que le bleu est bleu et que le rouge est rouge. La France est fragile, elle en mourrait. Le temps est venu de dire qu’elle en mourra si on ne lui dit pas les choses : on ajoute au grand livre de l’État 100 milliards de dette sociale supplémentaire chaque année6.

L’autre raison de l’écriture de ce livre est directement liée au mandat donné à Bpifrance. On ne peut pas, en effet, ne pas se poser la question de l’impact de l’action de la Banque publique, et plus généralement de la politique de l’offre, sur la France à moyen terme. En un mot, si l’État providence galope toujours devant l’économie, on n’y arrivera jamais. Après-guerre, le PIB par habitant avait baissé de 40 %. Il fallait restaurer la France, et on savait bien qu’on ne pouvait tout se payer d’un coup. Les forces politiques qui signaient, à l’unanimité, le programme du Conseil national de la Résistance avaient conscience de la nécessité d’y aller pas à pas. Il était évident pour tout le monde que la protection sociale devait suivre la progression de l’économie et non l’inverse. Or elle court devant depuis des décennies grâce à la dette.

Bpifrance, comme ses partenaires bancaires et investisseurs, est un instrument de production de croissance économique par le biais de l’émancipation des entrepreneurs. Comme si nous étions une maison d’édition, ils sont nos auteurs, leurs projets sont une fierté collective, nous les finançons, nous les faisons grandir, ils sont notre famille. L’énergie vitale qui s’en dégage est une merveille, et une promesse de prospérité pour le pays si on lui laisse libre cours. C’est l’esprit « Vendée Globe ». Vertu des hommes et des femmes de terrain, ils voient tout de la société française : le talent de nos chercheurs, le dévouement des collaborateurs, les vents contraires qui nous ralentissent, l’extrême difficulté à recruter dans la société du loisir, et enfin la fragilité de notre modèle social, attaqué par l’hyperbole des demandes et l’asymptote des recettes. Ils voient tout et ils aiment la France. Peuvent-ils réussir dans la durée si la France ne maîtrise pas ses finances sociales ? Non. Payant les cotisations, les impôts de production (dont deux cinquièmes financent les retraites), la formation, le transport et l’impôt sur les sociétés, ils sont lucides. À la question de savoir ce dont ils ont besoin pour réussir, ils répondent donc : d’une politique de redressement des comptes publics et du taux d’emploi. « Comment en est-on arrivé là ? » est la question qui les taraude. Plus encore, comment la société française a-t-elle pu, alors qu’elle recevait, comme Danaé, les bienfaits d’une pluie d’or de nouveaux droits individuels et collectifs, déployer une radicalité neuve contre le capitalisme et ses méfaits ? Contre eux, en somme. Ils s’interrogent. Ce livre leur est dédié.

Nous nous rapprochons de la bouée autour de laquelle il va falloir tourner, non pas pour revenir en arrière, mais pour choisir le bon cap pour le deuxième quart de notre siècle. Il ne tient qu’à nous de virer proprement. Et c’est tout à fait possible sans remettre en cause les fondements du trésor qu’est notre État providence. Pour y parvenir, il faut faire l’histoire des décennies récentes, car nos erreurs doivent pouvoir nous guider. Il s’agit de faire une histoire des Français et de leur dette, une histoire du progrès social, une histoire intellectuelle de l’oubli des règles d’équilibre, une histoire des espoirs déçus et des croyances, un vrai bilan sincère des raisons pour lesquelles, tous ensemble, alors que nous avions tant d’atouts, nous nous sommes mis dans l’impasse.

Comment mieux faire l’histoire du temps présent qu’en en interrogeant les acteurs ? C’est ce que propose ce livre. Cinquante d’entre eux ont accepté de raconter ce qu’ils ont tenté de faire pour encaisser le choc de la demande infinie, de crise en crise. Ce sont nos grands élus, président de la République, Premiers ministres, parlementaires, ministres, leurs collaborateurs dans les cabinets et dans les directions des ministères. Ce sont aussi des syndicalistes, des économistes et des philosophes. Ils racontent leurs actions, leurs contraintes. Le chant choral de leurs témoignages laisse l’impression d’un combat terriblement inégal, comme si l’on luttait contre des chars d’assaut avec des sarbacanes.

Car dans les éléments du réel que, par refus du tragique, on n’a pas voulu voir, il y a la transformation intime de l’anthropologie française par l’individualisme démocratique. La rupture des cadres familiaux, maritaux, religieux, partisans, syndicaux, territoriaux, a laissé émerger un individu beaucoup plus isolé qu’auparavant, et en demande insistante d’une pharmacopée de prestations compensatoires de sa solitude. Le ministère des Affaires sociales a répondu à ce basculement par une multiplication de droits déconnectés du travail et de la structure familiale. La pauvreté, depuis toujours mesurée par référence aux revenus du foyer, a commencé à être établie sur la base des seuls revenus de la personne. Le traitement social du chômage a littéralement éduqué, pendant quarante ans, des millions d’individus à avoir une relation subventionnée directe avec l’État, responsable en dernier ressort de leur trouver des emplois et, avec la prime d’activité, de compléter leurs revenus. Le droit au logement opposable a donné aux préfets une obligation de résultat pour trouver des logements aux personnes, et le « bouclage » des aides a supprimé l’obligation de travailler pour en bénéficier. Le défaut de paiement des pensions alimentaires a été compensé par la création d’un service public des pensions alimentaires protégeant les droits des femmes seules. Le citoyen français est devenu peu à peu le détenteur d’un capital de droits allant du logement à la santé et au loisir, en passant par le « droit » à la rupture conventionnelle, et donc aux allocations chômage sans avoir subi la perte d’emploi qui va avec. En la matière, tous les citoyens ont obtenu les mêmes droits, créant une société égalitaire que Robert Castel a appelée la « néobourgeoisie sans capital7 ». La question de la limite posée à l’État providence, qui n’était pas taboue dans les années 1950 et 1960, n’a pas été traitée. Dès lors que le barrage moral de la dette était tombé, que pouvait-on répondre à ceux qui voulaient augmenter le RSA de 20 %, prolonger d’un tiers la durée des congés parentaux ou réduire le reste à charge dans la maladie à 5 % ? Pourquoi pas 30 %, 50 % et zéro ? Aucun corpus intellectuel ne nous a aidés à répondre à cette question. Du coup, les trois quarts de l’augmentation des dépenses publiques depuis 1975 sont issus des prestations sociales, accordées par des pouvoirs publics dépassés par la multiplication de leurs guichets. En démocratie, sans règle s’imposant à tous, et sans l’amortisseur des corps intermédiaires, au premier rang desquels les entreprises, la confrontation directe de l’individu à l’État se termine toujours par la défaite de ce dernier. Car la compassion l’emporte sur la responsabilité. Les lois de consolation sont votées à l’unanimité, les lois de responsabilité passent au 49.3. C’est la démagogie de la « démocratie des droits », que dénonçait déjà François Furet8. Il faut retrouver le courage de dire non à la demande sociale.

À ce prix, le retour aux équilibres est tout à fait possible. Le modèle de civilisation qui est le nôtre peut se résumer à un cocktail de services publics universels et gratuits, au premier rang desquels la santé, et à un équilibre vie personnelle/vie professionnelle unique au monde quand on le mesure à la quantité de congés donnée aux actifs, au nombre de jeunes arrivant tard sur le marché du travail grâce à la gratuité de l’université, et à la masse des adultes s’arrêtant tôt de travailler. Il n’est pas nécessaire de paniquer les gens en leur faisant croire que cette construction est intrinsèquement en péril. Il faut simplement faire bouger quelques curseurs, comme l’ont fait TOUS nos voisins : désindexations, moratoire sur les nouveaux droits, augmentation de l’âge de départ en retraite, et accessoirement suppression de jours fériés9. Mais pour cela, il faudra décréter une interdiction morale, atteignable en quelques années : plus un euro de dette publique ne doit être contracté pour financer des prestations sociales. Cette règle doit s’imposer à toutes les autres, elle doit redevenir la loi d’airain de la République.

1. Ministre des Affaires sociales en 1992-1993.

2. Clément Rosset, Le Réel et son double, Gallimard, coll. « Folio », 1993.

3. Dont certains sont interviewés dans ce livre.

4. Clément Rosset, À voix nue, France Culture, 20 février 2006.

5. Nicolas Dufourcq, La Désindustrialisation de la France, 1995-2015, Odile Jacob, 2022.

6. 56 % des 180 milliards de dette annuelle supplémentaire.

7. Cité par Dominique Schnapper, La Démocratie providentielle, essai sur l’égalité contemporaine, Gallimard, coll. « NRF-Essais », 2002, p. 129.

8. Entretien de Jean-Marie Colombani et de Pierre Lepape avec François Furet, Le Monde, 19 mai 1992. Furet déclarait que : « Dans les plus grands problèmes auxquels notre démocratie doit faire face, on voit à l’œuvre, parallèlement à la revendication d’égalité, l’affaiblissement du lien social et l’atomisation de la société. C’est au fond ce qu’exprime l’idée des “droits”, devenue une religion civile au moment où s’éteint celle de la lutte des classes et où disparaît quasiment le syndicalisme. Ce qu’un Français est en droit d’attendre de la politique, c’est une volonté de refaire de la solidarité nationale. »

9. Les Italiens ont supprimé tous les jours fériés religieux en 1977. Il s’agissait de la Saint-Joseph (17 mars), de l’Ascension (29 mai), du Corpus Domini (19 juin). Ils ont également supprimé le 4 Novembre, fête de l’Unité nationale.

1969-1981 :
nouveaux droits et grands prélèvements

Il est toujours difficile de choisir le point de départ d’une histoire, ce moment où des dirigeants prennent une direction qui, comme le mauvais sentier en montagne, finit par emmener tout un pays dans une impasse parce que l’on n’a pas voulu rebrousser chemin dans la nuit. L’année 1968 est sans doute ce moment, en ce qu’elle ébranle disciplines et certitudes de toute une élite dirigeante. On connaît les faits. On a peut-être oublié qu’ils se déroulaient dans un monde de changes fixes, et que le marché sanctionnait les messages des événements de mai. Fallait-il dévaluer ? Le général de Gaulle convoqua Raymond Barre1, qui le lui déconseilla. C’était en effet plutôt à l’Allemagne de réévaluer. Le communiqué de presse était prêt, les rumeurs de dévaluation couraient et, dans un dernier geste auguste avant sa chute, de Gaulle annonça qu’il n’en était pas question. Il avait écouté Barre sans trop comprendre pourquoi lui seul était de cet avis. Il disait savoir à qui s’adresser quand il était question de défense, mais être dépourvu quand il était question de change. Mais il sentait qu’un contretemps était ce qu’il fallait pour calmer la fièvre monétaire.

Moins d’un an plus tard, Georges Pompidou était élu. Il nommait Valéry Giscard d’Estaing au ministère des Finances par nécessité politique, sans l’apprécier puisqu’il l’avait rayé de son gouvernement en 1965. Giscard se savait fragile. Pompidou était convaincu que l’inflation était la seule solution pour lutter contre le chômage. Il en sous-estimait la toxicité. Trois mois après son arrivée, alors que le franc n’était pas attaqué, il dévalua de 12,8 %. Il ne s’agissait pas d’un ajustement cosmétique, mais d’une injection massive de fausse compétitivité. Ses conseillers le lui recommandaient pour absorber le choc des accords de Grenelle, qui avaient accordé une augmentation du Smic de 35 %. À la vérité, c’était le vrai début de la spirale inflationniste qui devait nous accompagner pendant quinze ans, avec sa conséquence sur le chômage et donc sur les finances publiques. La dévaluation de 1969 est donc le point de départ que je propose de choisir pour cette histoire de la dette. Elle donna un coup de fouet à nos exportations, mais n’encouragea pas nos industriels à moderniser plus encore leur outil de production. L’Allemagne était dans le diptyque investissement/monnaie forte, hérité de Ludwig Erhard2 et incarné déjà par la figure montante de Helmut Schmidt3. La France était encore guidée par le diptyque dévaluation/protection. Mai 68, bloc de futur tombé soudainement sur la France, a ainsi engendré une mesure monétaire qui entretenait l’archaïsme de son économie. On peut toujours rappeler que Georges Pompidou aimait les PME et les recevait chaque mois à l’Élysée, la décision qu’il prit à l’automne 1969 n’en est pas moins funeste et contraire à sa volonté de moderniser l’économie française. Lorsque arrive le choc pétrolier, nous sommes moins résilients que les Allemands4.

En 1974, Giscard est élu, avec seulement 0,5 point d’avance. Cinq ans plus tôt, il a voté pour le Non au référendum5. Pompidou a pu lui en savoir gré, car il avait une dent contre le Général depuis 1968, comme sa déclaration de candidature à Rome début 1969 l’avait révélé. Mais la base du parti gaulliste ne pardonnait pas à Giscard. Elle jugeait qu’avec un écart aussi faible le jour du scrutin, il lui devait totalement sa victoire. Ce dernier eut beau nommer Jacques Chirac à Matignon, ils le haïssaient et n’auront de cesse de le faire battre. Mitterrand vit très vite que cette nomination était une erreur fatale dont il allait pouvoir jouer. Ainsi sont les constantes humaines.

Dans la continuité du protocole pompidolien, encouragé par toute l’école keynésienne, Giscard décida dès 1975 d’un plan de relance qui creusa immédiatement un trou de 2,8 % du PIB dans les finances publiques. En août 1976, Chirac démissionna pour protester contre l’élection au suffrage universel du Parlement européen. Giscard décida alors de nommer Raymond Barre avec mission de lancer un plan d’austérité. Il lui avait confié le ministère du Commerce extérieur dans le gouvernement Chirac, et l’avait longuement observé. Il voyait en lui l’incarnation française de la discipline macroéconomique des ordo-libéraux allemands, que Barre avait beaucoup côtoyés quand il était, nommé par de Gaulle, commissaire européen aux Finances. Comme Pompidou, Barre considérait que toute prospérité procède des entreprises et des entrepreneurs. Mais contrairement à lui, il considérait l’inflation comme un poison mortel. Il était en cela très influencé par Mendès France, dont il raconte qu’en le croisant un jour au début des années 1960, ils avaient parlé du taux cible idéal. Les Allemands voulaient 2 %, Barre demandait son avis à Mendès, qui lui avait répondu : « Il faut zéro6. » Mendès était un économiste orthodoxe, qui avait fait sa première thèse avec Poincaré. Barre avait par ailleurs en horreur la dévaluation. Il était déterminé à convaincre les Français qu’une monnaie forte est la base de la compétitivité d’une nation en économie ouverte. Il voyait le retard d’adaptation du tissu productif, et jugeait qu’il en était ainsi car il avait été trop protégé. Il rappelait, longtemps après, le drame qu’avait été l’effondrement soudain de la sidérurgie du Nord et de la Lorraine. La famille Wendel, encouragée par l’État pompidolien, avait continué d’investir massivement alors que l’Europe était en surcapacité et que le Japon montrait sa force. Vu de Bruxelles, c’était une folie. Dans ses mémoires, Barre conclut qu’on paie toujours très cher le courage qu’on n’a pas eu. C’est en 1969 qu’il fallait renoncer à relancer la sidérurgie.

À Matignon, les constantes de sa politique ont été la lutte contre l’inflation, le franc fort, et naturellement la discipline budgétaire. Barre considérait que la compétitivité de l’économie imposait une monnaie stable, qui elle-même découlait de déficits maîtrisés. La dette n’était pratiquement pas un sujet.

Du côté des dépenses sociales, sujet qui nous occupe ici, Raymond Barre héritait de plusieurs dynamiques qui s’entrecroisaient. 1968 avait engendré une hausse du coût du travail, partiellement annulée par la dévaluation d’août 1969 et par l’inflation qu’elle avait engendrée. Elle avait repris avec une spirale prix-salaires qu’on retrouvait partout en Europe. Cette politique créait du chômage, avec son corollaire de déficits. Il y avait bien sûr le déficit de la Sécurité sociale, mais aussi celui, en pleine explosion, d’un deuxième pilier de la protection sociale : les dépenses sociales qui ne relèvent pas du système de la Sécurité sociale et qui sont prises sur le budget de l’État. Or ce deuxième budget social va jouer un rôle de plus en plus important dans les décennies suivantes et dans l’explication de la croissance continue de la dette. Il est composé aujourd’hui de tous les minima sociaux, des compensations de charges de solidarité imposées à la Sécurité sociale, des compensations d’exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises, des compensations de charges de protection sociale payées par les départements, et enfin de la retraite des fonctionnaires dont il sera souvent question ici.

Au début des années 1970, ces dépenses sociales pesaient d’un poids encore faible dans le budget de l’État. Il y avait bien sûr la charge de la retraite des fonctionnaires (y compris les postiers et les agents des télécommunications) et les subventions d’équilibre aux régimes de pensions des cheminots, des électriciens-gaziers, des transports parisiens et des autres régimes spéciaux. Ça n’était pas encore un gros problème, et tout le monde gardait le souvenir amer des grandes grèves qui avaient empêché en 1953 Joseph Laniel de les réformer, bloquant la France pendant un mois7. Il y avait par ailleurs deux autres prestations sociales importantes : l’aide au logement (aujourd’hui APL), créée en 1949 au moment de la suppression de l’encadrement des loyers et notamment de la catégorie des loyers de 1948, et le minimum vieillesse, créé en 1956. Ces deux prestations étaient attribuées sous condition de ressources du ménage. L’aide au logement était faible, mal indexée, avec une condition de ressources basse, qui excluait la moitié des familles. Elle était généralement mal défendue par les ministres du Logement, qui préféraient mettre leur nom sur des dispositifs fiscaux d’aides à la pierre. Le minimum vieillesse était lui aussi « conjugalisé ». Il avait été créé pour venir au secours des personnes âgées en situation de pauvreté. Il est longtemps resté très bas, jusqu’à ce que Giscard s’empare de la pauvreté de ceux qu’on appelait « les vieux » et le revalorise fortement. Ces deux prestations, versées sans contrepartie de cotisation, correspondaient à une société fondée sur le mariage, et qui se préoccupe de la grande pauvreté de certains couples, veufs et veuves. Il n’y avait pas grand-chose pour les jeunes, sauf l’aide sociale à l’enfance, et rien pour les jeunes femmes seules avec charge d’enfants, qui étaient de plus en plus nombreuses, notamment depuis le vote de la grande loi sur le divorce en 1975. La monoparentalité n’était pas reconnue et son explosion totalement sous-estimée. L’aide sociale, pilotée par le ministère des Affaires sociales, était issue du service des enfants abandonnés créé en 1811 et de l’Assistance publique créée en 1849.

Or Giscard avait fait une partie importante de sa campagne sur la nécessité d’adapter la protection sociale à son temps. Il parlait de rattrapage. Il l’a fait par conviction, mais aussi en réponse au programme de l’Union de la gauche. Des risques sociaux majeurs, concernant les femmes seules, les personnes âgées pauvres et les handicapés, n’étaient pas couverts par les caisses de la Sécurité sociale. Un homme, René Lenoir, ancien directeur de l’Action sociale au ministère de la Santé, s’était fait connaître par un livre, publié en 1974, intitulé Les Exclus : un Français sur dix, qui portait sur les handicapés et les différentes catégories mal couvertes par le filet de sécurité. Giscard l’avait nommé secrétaire d’État à l’Action sociale auprès de Simone Veil.

René Lenoir avait une conception très avancée du sujet, et poussait une idée qui n’était objectivement pas mûre, celle du revenu d’inactivité. Giscard ne pouvait raisonnablement le suivre, mais il avait beaucoup d’intuition politique : il a demandé à Simone Veil de se concentrer sur la mise en œuvre d’un minimum social pour les femmes seules, celles qui étaient divorcées et pauvres, et celles qu’on appelait les filles-mères, dont on parlait beaucoup dans le cadre de la loi sur l’avortement. L’idée était de dire que l’avortement était un dernier recours, et qu’une jeune femme seule avec un enfant serait secourue. C’est ainsi qu’est née l’Allocation parent isolé, API, premier grand minimum social après le minimum vieillesse. Elle était sous condition de ressources, mais avec un niveau beaucoup plus élevé que celui de l’Allocation logement. C’était une allocation différentielle, de très haut niveau en pourcentage du Smic, qui permettait de ne pas travailler pendant un an. Dans la philosophie de ce que sera le RMI, mais en beaucoup plus généreux, elle s’est en cinquante ans transformée en un large bouquet de prestations, de plus en plus grand au fur et à mesure qu’explosait, sur la période, la monoparentalité, la solitude des femmes et la pauvreté qui l’accompagne. Aujourd’hui, 450 000 femmes isolées bénéficient du « RSA parent isolé8 ». S’y ajoutent des prestations créées depuis : l’allocation de soutien familial (ASF), prestation différentielle pour les femmes sans pension alimentaire ou dont la pension n’est pas ou peu versée9. Pour celles qui paient l’IRPP, il est prévu une demi-part supplémentaire. Aux parents isolés est aussi réservé un plafond de condition de ressources très élevé pour l’accès à la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), qui comprend une prime de l’ordre de 1 000 euros à la naissance, augmentée d’environ 200 euros par mois pendant trois ans, mais aussi une aide à la garde spécifique pour les parents isolés versée par Pôle emploi (540 euros par an), un rehaussement de l’allocation logement (50 euros par mois) ainsi que les aides départementales aux vacances et au soutien scolaire des enfants de familles monoparentales. Enfin, à partir de deux enfants, s’ajoutent les allocations familiales. On voit par là comment une prestation créée en 1974 dans le contexte de la loi Veil donne lieu cinquante ans plus tard à un dispositif complet de solidarité, qui cherche à combler tous les « trous dans la raquette » dans le suivi des familles monoparentales.

C’est également dans ces années du gouvernement Chirac que sont créées les premières aides à la garde des enfants. Il s’agit moins de soutenir la démographie, comme ce sera le cas trente ans plus tard, que d’accompagner l’entrée massive des femmes sur le marché du travail. Aujourd’hui, le budget annuel des dispositifs d’accueil du jeune enfant est de l’ordre de 17 milliards d’euros, dont 7 % seulement sont pris en charge par les familles.

La pauvreté de nombreuses personnes retraitées était également un chantier auquel Giscard avait décidé de s’attaquer. Il pensait notamment aux jeunes veuves isolées. Il en fit un marqueur de son septennat. En 1978, 2,2 millions de Français bénéficiaient du minimum vieillesse créé en 1956, et Giscard l’avait revalorisée de 60 % en 1974. « J’ai fait disparaître du vocabulaire le mot horrible de “vieux” pour les désigner. J’ai souhaité que les personnes âgées puissent vivre au présent, par l’amélioration de leur situation matérielle. Une société qui traite mal ses anciens est un arbre qui coupe ses racines10. » La pauvreté des personnes âgées ayant beaucoup reculé, 723 000 personnes perçoivent le minimum vieillesse en 202311, dont 50 % de femmes seules (célibataires, veuves ou divorcées), pour un coût d’environ 4 milliards d’euros par an.

C’est également à ce moment que naissent de nouveaux droits pour les handicapés. La loi Lenoir du 30 mars 1975 crée l’AAH, allocation pour les adultes handicapés, à l’époque sous condition de ressources du foyer. Cette prestation s’élève aujourd’hui à environ 1 000 euros mensuels pour une personne sans ressources, non cumulable avec le RSA mais cumulable avec la retraite, si l’incapacité est supérieure à 80 %12. Surtout, elle est « déconjugalisée » depuis 2023, ce qui signifie que la condition de ressources est calculée sur les revenus de la personne handicapée et non de son foyer fiscal. 1,4 million de Français bénéficient de l’AAH en 2024, et c’est le minimum social dont la croissance est aujourd’hui la plus forte. L’ensemble du budget du handicap représente désormais environ 50 milliards d’euros par an dans les comptes de la protection sociale.

La révolution giscardienne sur les prestations sociales ne s’est pas arrêtée là. En 1974 est créée l’allocation de rentrée scolaire (ARS), dans un premier temps réservée aux familles bénéficiant de prestations familiales. Sous condition de ressources assez basse, d’un montant d’environ 500 euros, elle bénéficie aujourd’hui à plus de 3 millions de familles, pour un budget annuel d’environ 2 milliards d’euros.

Enfin et surtout, la crise de 1974 inaugure ce qu’il conviendra d’appeler le traitement social du chômage, une sorte de « quoi qu’il en coûte » avant l’heure. C’est notamment la création en octobre 1974 de l’allocation supplémentaire d’attente (ASA), deuxième étage d’allocation chômage permettant de maintenir aux chômeurs 100 % de leur salaire net pendant un an, avec compensation par l’État. 100 % ! Très coûteuse, cette promesse électorale de Giscard était réservée aux licenciements économiques et a touché environ un demi-million de Français dans les deux premières années. 40 % des cadres au chômage en bénéficiaient. Elle sera supprimée en 1982, car sa charge budgétaire et son aspect désincitatif au retour à l’emploi la condamnaient. Elle sera remplacée en 1984 par l’allocation spécifique de solidarité, financée par l’État, dont bénéficient aujourd’hui près de 300 000 chômeurs, pour un coût budgétaire de l’ordre de 2 milliards d’euros. Elle indique, avec l’instauration de l’autorisation administrative des licenciements, l’état de panique dans lequel se sont trouvés les gouvernants devant l’explosion du chômage en 1974.

Ainsi, en très peu de temps, et sous un gouvernement de centre droit, naît au cœur de l’État, à côté de la protection sociale assurantielle gérée par la Sécurité sociale, une protection sociale solidariste composée d’un ensemble d’allocations amené à prendre une dimension que ni Giscard ni ses ministres Simone Veil et René Lenoir n’imaginaient. Les Français découvrent ce que Dominique Schnapper a appelé « la démocratie providentielle13 » : un État social qui reconnaît que les institutions de la Sécurité sociale de 1945 ne peuvent plus suffire, et qui affirme nettement que le niveau de développement économique qui a été atteint après trente années de croissance permet de financer des protections dont l’absence était vécue comme une grave injustice.

Celle-ci ne s’exprimait d’ailleurs pas par la voie syndicale, mais par la voie sociétale. À la différence de la retraite et de la maladie, les prestations d’assistance ne sont en effet pas considérées comme un salaire différé. Elles ne sont pas la conséquence du paiement de cotisations. Elles sont donc étatiques et financées par l’impôt. Elles sont défendues par des collectifs d’associations de handicapés, de familles, de retraités, mais pas par les syndicats de salariés ou d’employeurs. La notion de paritarisme n’y a pas cours. C’est un autre principe représentatif.

Parle-t-on de la Sécurité sociale dans le débat politique de ces premières années du giscardisme ? Relativement peu, alors qu’il y a eu deux années de déficits importants en 1974 et en 1975, du fait du ralentissement de la croissance de la masse salariale. Il n’y a pas encore vraiment de problème de retraite, et les dérapages constants de l’assurance maladie sont souvent traités par des augmentations de cotisations. Les institutions de la Sécurité sociale ont été entièrement réformées par les ordonnances Pompidou-Jeanneney de 1967, qui ont créé les quatre branches du régime général des salariés, gérées par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, la Caisse nationale d’assurance maladie, la Caisse nationale d’allocations familiales et les caisses locales des accidents du travail. Cette nouvelle organisation, pilotée par des conseils paritaires, a remplacé la grande caisse unique de 1945, qui était gérée essentiellement par les salariés et qui reposait sur une cotisation unique couvrant tous les risques. Dans ces années d’après-guerre, le patronat détenait seulement un quart des sièges dans les conseils. Il avait été largement écarté de la gouvernance de la Sécurité sociale. La gauche et la CGT lui reprochaient d’avoir, sinon collaboré, du moins omis de se battre avec la même ardeur que les « 100 000 fusillés14 ». Les caisses locales avaient donc été mises en place avec une influence très forte de la CGT, puis, progressivement, de la CFDT et de FO. Cette prééminence des syndicats de salariés était aussi la conséquence du choix fait par l’État, dans les ordonnances de 1945, de ne pas confier la Sécurité sociale aux institutions, anciennes, de la Mutualité. Une sorte d’accord avait été passé avec elles, par lequel elles se verraient réserver le champ de la protection sociale complémentaire. La Sécurité sociale devait être une institution entièrement neuve, vierge d’antécédents, dotée de ses propres ressources, indépendante de l’État, et non contrainte par un quelconque passé. Certains directeurs de caisses locales, dans les années 1950, faisaient visiter leurs locaux aux assurés en leur rappelant que c’était leur bien commun, et qu’il fallait le préserver15.

Cette conception de l’autonomie du social remontait aux grandes années du mouvement syndical de la fin du XIXe siècle. Il était alors traversé par un puissant courant antiparlementaire. On disait qu’un ouvrier élu député courait un risque d’embourgeoisement. L’ouvrier ne pouvait représenter le monde qui l’avait vu naître, et dont il était l’incarnation, que par l’intermédiaire du syndicat. Il y avait parallélisme des formes avec l’organisation du monde religieux, fondée sur un État nouant une relation d’égal à égal avec une Église sous la forme du concordat. Le syndicat était la nouvelle église des ouvriers, il était habilité à signer un pacte avec l’État, qui lui déléguait la gestion du social. L’indépendance des mutuelles dans les années 1930 était une conséquence de cette conception politique, mais elles n’avaient pas de prétention à exercer la représentation politique du social. Les syndicats de 1945 l’avaient, et ils ne souhaitaient pas voir le patronat en travers de leur chemin. Pour autant, la CGT n’avait pas réussi à empêcher la dissidence de FO et l’essor de la CFDT. La division du champ syndical compliquait donc la mise en œuvre de l’idéal-type d’une Sécurité sociale verticale sous un commandement syndical unique. Les élections aux conseils des caisses, alors en vigueur, mettaient ces conflits en lumière.

Surtout, il y avait le sujet des cotisations patronales et, corrélativement, celui de la représentation patronale. Dans les premières années d’après-guerre, ces cotisations avaient été très difficiles à recouvrer. De nombreuses PME refusaient de les payer, et il avait fallu des actions de la force publique. Les organisations patronales nationales avaient apporté largement leur concours de l’État et regagné en légitimité à cette occasion. Dans le champ de la retraite, la révolte des cadres contre l’idée d’être intégrés dans le régime général sans reconnaissance de leur spécificité, avait entraîné la création en 1947 de l’Agirc, dotée dès le départ d’une gouvernance paritaire. Tout cela faisait que, peu à peu, le patronat revenait dans le jeu. En 1958, l’Unedic était créée d’emblée sur un modèle paritaire, par le patronat et par FO, sous l’impulsion du général de Gaulle, convaincu par André Bergeron. L’Unedic couvrait au début quelques dizaines de milliers de chômeurs, mais fonctionnait bien. En 1961, l’Arrco était créée, pour unifier, avec un mécanisme de compensation démographique, tous les régimes complémentaires de retraite. Sa gouvernance était également paritaire.

C’est le modèle que Jean-Marcel Jeanneney retint en 1967. Les dépenses de santé étaient en croissance à deux chiffres depuis plusieurs années, et il souhaitait isoler la branche maladie pour lui donner plus de responsabilités dans la maîtrise des charges. Un plan de retour à l’équilibre composé de déremboursements, de blocage des prix des médicaments et, pour la première fois, d’un déplafonnement des cotisations maladie, était mis en œuvre. C’était une révolution, si bien que les ordonnances de 1967, dans l’atmosphère électrique qui précédait mai 1968, engendrèrent quatre journées unitaires des syndicats et une explosion des jours de grève dans les entreprises. Au Parlement, Giscard, Mendès France et Mitterrand exprimèrent leur opposition à ce qu’il était convenu d’appeler l’« étatisation de la Sécurité sociale ». Or elle représentait déjà l’équivalent de plus de la moitié du budget de l’État, et cela justifiait, du point de vue de Jeanneney, que soient désignés, pour gérer les Caisses nationales, des hauts fonctionnaires. Pour autant, les nouveaux conseils paritaires avaient théoriquement un vrai pouvoir. Il leur était demandé de prendre les mesures qui s’imposaient pour équilibrer les comptes. FO avait pris la présidence de la CNAM, la CFTC celle de la CNAF, et le CNPF celle de la CNAV. Souhaitée par FO et par la CFTC, la suppression des élections était actée.

En 1976, quand arrive Raymond Barre, ces nouvelles institutions fonctionnaient depuis huit ans, et déjà on mesurait l’impuissance des conseils d’administration à prendre, comme ils savaient le faire à l’Agirc-Arrco et à l’Unedic, les mesures d’équilibre. Les dérapages venaient, il est vrai, de l’assurance maladie, et les mesures à décider étaient beaucoup plus sensibles qu’une simple variation de la valeur du point. Il fallait piloter une dépense de santé en progression continue, et sous une pression syndicale et sociétale forte.

En 1976, Raymond Barre était donc confronté à la nécessité de refroidir l’économie, tout en limitant les déficits sociaux engendrés par la crise, d’une part, et par le rattrapage social décidé par Giscard, d’autre part. Il héritait de nouvelles dépenses de protection sociale au profil très dynamique créées en 1974 et 1975, et d’une assurance maladie qui continuait de déraper. Le contexte était tendu. L’inflation était de 13 % en France, de 24 % en Grande-Bretagne, et de 5 % en Allemagne. Le marché des changes était traversé d’attaques engendrées par ces écarts. La Grande-Bretagne et l’Italie avaient épuisé toutes leurs réserves et empruntaient au FMI. Les quatre directeurs du ministère des Finances avaient adressé à leur ministre en juillet une note recommandant un changement radical de politique pour éviter à la France le sort de la Grande-Bretagne. Nommé fin août 1976, Barre avait déclaré que « la France vivait au-dessus de ses moyens ». Trois semaines après son arrivée, il lançait un plan de rigueur à base fiscale, augmentant les cotisations sociales, l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, la taxe sur les carburants, et en décrétant le blocage des prix et des salaires.

Le plan fut vécu comme un tournant majeur de la politique économique française. Après un quart de siècle de stop-and-go monétaire, l’accent était mis sur la stabilité de la monnaie, la compétitivité de l’économie et la désinflation. Giscard, commentant le plan Barre, parla d’« économie sociale de marché16 », manière de dire que la ligne politique française était désormais un libéralisme responsable à l’allemande, celle qui permettra aux Allemands d’accepter trois ans plus tard la création du SME17. L’effet d’affichage du plan Barre, avec le recul, est un moment d’autant plus marquant que la réalité restera durablement éloignée des intentions affichées. Lestée d’un taux d’inflation de 14 % en 1981, en conséquence directe de ses archaïsmes, la France montrait qu’elle évoluait lentement. Mais c’est la vertu des horizons : ils fixent la volonté. La France suivra une ligne de rigueur jusqu’à l’entrée dans l’euro en janvier 1999, modulo vingt et un mois, de mai 1981 à mars 1983, où une politique alternative fut tentée en vain.

Barre héritait du plan de relance Chirac, et des déficits sociaux importants entraînés par la croissance du chômage et la montée en puissance des nouveaux droits accordés par Giscard. Le souvenir de mai 1968 restait vivace, et le monde politique voulait éviter le retour des troubles. Barre allait devoir prolonger l’effort. Il choisit de le financer par les prélèvements obligatoires et, comme Juppé en 1995, sa main n’a pas tremblé, quand il fallut rétablir les comptes sociaux en 1979. De 1974 à 1981, les prélèvements obligatoires passèrent de 34 à 40 % du PIB.

Raymond Barre était en fait un grand redistributeur. Dans ses mémoires, il n’hésite pas à défendre, par exemple, l’idée d’une assurance maladie sous condition de ressources, c’est-à-dire un système de santé qui n’a plus rien d’assurantiel. Il n’a donc pas hésité à recourir à une mesure massivement redistributive et contraire au modèle bismarckien de proportionnalité de la cotisation et de la prestation, le déplafonnement des cotisations d’assurance maladie. On peut s’étonner d’ailleurs qu’il n’ait pas suscité plus de débats dans la classe politique, car c’était une révolution dans la conception politique du système de 1945.

Certes, la cotisation d’assurance maladie avait été pour partie déplafonnée en 1967, mais dans une très faible proportion. En 1976, et en 1979, elle augmente en revanche de plusieurs points. Il en va de même de la cotisation vieillesse. Rien qu’au 1er janvier 1979, par exemple, la cotisation vieillesse sous plafond augmente de plus d’un point, la cotisation maladie hors plafond augmente de 2 points, et les retraités sont invités à payer une cotisation maladie sur leurs retraites de base et complémentaires. Un cadre percevant un salaire mensuel de 7 000 francs en janvier 1979 se voit informé par Roger Gicquel au 20 heures de TF1, le 13 décembre 1978 que ses cotisations maladie et retraite vont augmenter de 35 %18. Devant l’envol du déficit, la cotisation maladie est elle-même augmentée de 1 % à nouveau au 1er août 1979, dans le cadre du plan Barrot, le premier des grands plans de redressement de la maladie, pour un an. En 1980, triomphant, Jacques Barrot, qui avait succédé à Simone Veil partie présider le Parlement européen, annonçait sur TF1 que la Sécurité sociale était équilibrée, et que les efforts réalisés depuis 1979, réduisant de 20 à 15 % la croissance annuelle des dépenses, avaient porté leurs fruits. L’augmentation temporaire de 1 point de cotisation de l’assurance maladie ne serait donc pas reconduite. Mais il lançait aux Français un appel à la discipline, en écho avec celui lancé par Simone Veil un an plus tôt. L’équilibre était précaire, et chacun en était comptable dans sa vie quotidienne. Les méthodes de maîtrise des dépenses de santé étaient rudimentaires, on ne comptait pratiquement rien. Jacques Chirac et Simone Veil avaient lancé le numerus clausus, se raccrochant à l’idée qu’il fallait comprimer l’offre. La maîtrise du prix des médicaments commençait. Le ticket modérateur était augmenté, et les malades devraient payer désormais un forfait journalier à l’hôpital. Barre était très soucieux du contrôle des dépenses de l’assurance maladie. Il demandait un tableau mensuel de suivi. Il était plus exigeant sur la dépense que son propre ministre Jacques Barrot19. Toutes les mesures prises étaient courageuses, mais relativement faibles en comparaison du rendement des augmentations de cotisations, qui étaient le cœur du réacteur. Gestionnaires de l’Agirc-Arrco, les partenaires sociaux n’hésiteront pas eux-mêmes à augmenter les cotisations de façon systématique jusqu’à la fin des années 2000. Ces décisions entraînaient un alourdissement considérable du coût du travail, annonciateur du chômage de masse des années 1980 et 1990.

Raymond Barre était effrayé par les risques d’emballement de la dépense sociale. Le jour où il avait installé la désormais célèbre commission des comptes de la Sécurité sociale, en 1979, il annonçait que le système, « auquel les Français sont attachés », est « compromis, si on ne ramène pas le rythme de croissance des dépenses au niveau de la croissance de la production en valeur. C’est la condition de la sauvegarde dans le moyen et le long terme du système de la Sécurité sociale20 ». Ce qu’il essayait de dire, et dont il sera souvent question dans ce livre, est qu’il allait falloir trouver un moyen de forcer une indexation de la croissance des dépenses sociales sur la croissance du PIB. En juin 1978, il avait déjà déclaré que « ce serait une des tâches des prochaines années que d’établir la compatibilité entre la superstructure du système des avantages sociaux et l’infrastructure économique et démographique du pays ». Il avait notamment dit sa conviction qu’on ne pourrait pas « continuer à concevoir un système d’avantages sociaux à partir du mécanisme de la répartition, et qu’il faudra bien, comme dans d’autres pays, arriver à des mécanismes de capitalisation21 ». Cela ne l’empêchait pas de faire des compromis politiques, comme lorsqu’il fallut à l’automne 1977 accorder aux retraités une réduction de leur impôt sur le revenu, sans doute pour les préparer aux élections législatives de 197822.

Le plan Barrot de 1979 fut le premier d’une série de plans de redressement des comptes de la Sécurité sociale, qui devaient être annoncés environ tous les deux ans pendant vingt ans. Elle trouvera son terme quand, en 1996, les ordonnances Juppé créeront le PLFSS, c’est-à-dire le vote chaque année d’une loi de financement et d’équilibre de la Sécurité sociale, qui instaurera le rituel du plan annuel. Dans l’intervalle, il y aura eu une dizaine de plans, composés toujours des mêmes instruments : des augmentations de cotisations, des transferts de charges vers l’État et vers les mutuelles, et un ralentissement, toujours insuffisant, de la croissance des prestations. Le tout rendant le système de plus en plus illisible même pour ses concepteurs.

Durant ces années de redressement, le paritarisme de 1967 n’a pas complètement passé l’épreuve de la grande crise que traversait la France, et dont les composantes étaient sans précédent. Les partenaires sociaux auraient bien été incapables de décider par eux-mêmes de ces mesures, mais ils les votaient dans les conseils sans déclencher de grands mouvements contestataires dans la rue. Publiquement, ils se bornaient à réclamer le remboursement à la Sécurité sociale de charges que l’État faisait indûment peser sur elle, et ils l’obtinrent en 1979. Alors que les dépenses de la Sécurité sociale étaient déjà supérieures en volume au budget de l’État, les syndicats n’en répétaient pas moins que, s’ils avaient eu tous les pouvoirs, ils auraient obtenu de meilleurs résultats. Pourtant, les plans se succédaient et c’était bien le gouvernement qui prenait sur lui de les annoncer à la télévision.

Qu’en était-il du second pilier de la protection sociale, les dépenses sociales du budget de l’État financées par l’impôt ? Emportées dans leur dynamique, elles étaient elles aussi financées par des augmentations de prélèvements. Mais surtout elles étaient couvertes, pour la première fois sans doute dans l’histoire des finances sociales, par de la dette. Il y avait d’abord les retraites des fonctionnaires, mais aussi les nouveaux droits accordés par Giscard à son arrivée, et enfin, de manière de plus en plus lourde, des droits nouveaux accordés par Raymond Barre lui-même.

Il avait en effet créé en 1977 une nouvelle prestation familiale, le complément familial. C’était une aide aux familles ayant au moins trois enfants à charge de plus de 3 ans. Surtout, c’était la première fois qu’était supprimée la condition d’activité professionnelle : le système devenait universel. Il est aujourd’hui de 200 à 300 euros environ par mois, sous condition de ressources, versé à environ 800 000 familles. En septembre 1977, on l’a vu, Barre avait également accordé aux retraités, qui représentaient à l’époque l’équivalent du quart des actifs, un abattement de 10 % pour frais professionnels.

Enfin, et surtout, commençait la croissance ininterrompue des dépenses de traitement social du chômage. En avril 1977, Barre annonçait le Pacte pour l’emploi des jeunes. Il prévoyait des aides à l’embauche, à l’apprentissage, à la formation professionnelle, et des recrutements dans le secteur public. Dans le même temps, un volet de préretraites pour libérer des postes en accélérant le départ en retraite des salariés de plus de 60 ans était proposé aux partenaires sociaux. L’accord annoncé un mois plus tard était extrêmement coûteux. Il concernait 400 000 salariés de plus de 60 ans, auxquels une garantie de ressources de 77 % du salaire net était versée jusqu’à ce qu’ils aient 65 ans. Ils devaient démissionner et avaient l’interdiction d’exercer une activité rémunérée. Les employeurs proposaient de remplacer 70 à 80 % des partants par des jeunes. Cet accord était valable deux ans, mais chacun anticipait sa prorogation. La gauche annonçait de toute façon la baisse de l’âge de la retraite à 60 ans, et il est bien vrai que le succès des préretraites de 1977 contribua largement à l’effondrement du taux d’activité des sexagénaires en France à la fin des années 1970, notamment chez les cadres qui furent largement incités par les entreprises à s’emparer du dispositif. Cette politique de préretraites fut tout particulièrement mobilisée dans le traitement de la crise de la sidérurgie en 1978. L’État reprit la dette du secteur (qui représentait 110 % du chiffre d’affaires des entreprises du Nord et de la Lorraine), et garantit que les 25 000 suppressions d’emplois s’accompliraient sans licenciements secs. 15 000 préretraites à 50 et 55 ans furent accordées, financées par l’État. C’est à ce prix que le calme revint, avant qu’un deuxième plan Acier, en 1984, ne vienne ajouter aux volumes de pertes d’emplois. Entre-temps, la gauche avait décidé d’annuler le plan et de relancer la production pour ne pas perdre le soutien du PC aux élections présidentielles, ce qui n’avait pas empêché Jacques Attali de publier dans Le Monde une tribune établissant qu’avec les méthodes de production japonaises, on pourrait faire fonctionner la sidérurgie avec 40 000 salariés sur les 140 000 de l’époque.

Que dire du paysage syndical, en cette fin des années 1970 ? La CGT était encore forte dans ses bastions industriels, la CFDT était loin d’être le syndicat réformiste qu’elle devint avec Nicole Notat. Elle était encore très imprégnée de marxisme. Le syndicat avec lequel Barre aimait parler était FO. Il appréciait André Bergeron, dînait souvent avec lui, avec la tradition de la petite prune en fin de repas. Avec Bergeron, on pouvait nouer des accords. Et puis il y avait la CGC. La montée continue de la gauche, depuis les 21,3 % qu’avait obtenus Jacques Duclos au premier tour des élections présidentielles de 1969, était le fond de tableau. Le monde intellectuel classait beaucoup d’idées par rapport à ce qu’en aurait pensé Marx. Il était le philosophe fondamental de l’époque. C’est frappant quand on relit Pierre Uri23 ou Simon Nora. Tout le monde prétendait l’avoir étudié, et tout le monde parlait, comme disaient les Anglais, le pidgin marxism. Par contraste, l’école libérale de Hayek et de Friedman était perçue comme totalement étrangère à l’esprit français du moment. Ils venaient d’une autre planète. L’arrivée de Paul Volcker à la FED en 1979 fut perçue comme l’atterrissage d’un météore dans le jardin à la française des doctrines socio-économiques. Restaient les économistes ordo-libéraux allemands, mais ils n’étaient pas lus, probablement faute d’être traduits. On écoutait pour l’essentiel les quelques aphorismes de Helmut Schmidt. De même, à part Raymond Aron, personne n’avait lu Schumpeter. C’est dans ce contexte que les leçons d’économie du Premier ministre étaient livrées. Il était, pour cela, respecté, et Giscard le soutenait. Le patronat, enfin, était en pleine transition. Un livre éclairant publié en 1978 par Harris et de Sédouy, intitulé Les Patrons24, dressait un tableau contrasté allant de Ferdinand Béguin, tout droit sorti des années 1930, à Francine Gomez, la dynamique présidente du fabricant de stylos Waterman. C’était un monde en train de sortir de son archaïsme, comme le reste de la France. Il avait été beaucoup protégé, notamment par les dévaluations, mais il irriguait tout le territoire, dans une France deux fois plus industrielle qu’aujourd’hui. Il tentait tant bien que mal de s’adapter à une époque où la toute-puissance du chef était révolue, et où les puissances asiatiques montraient une intelligence productive qu’on n’avait pas connue. Il était de bon ton dans les cercles parisiens de brocarder leur conservatisme, voire leur incapacité à investir et innover. Déjà, la France de l’État providence se plaignait beaucoup que l’économie ne produise pas à la hauteur nécessaire pour financer les prestations sociales auxquelles les Français aspiraient légitimement. Les sociologues se délectaient d’enquêtes sur toutes les catégories sociales françaises, ouvriers du textile, agriculteurs du Tarn, Bretons, mais jamais sur les entrepreneurs, que la gauche considérait comme des « privilégiés ». Le « Projet socialiste » de 1980 affirmait : « La crise, c’est eux : ce sont leurs habitudes, leurs idées, leur égoïsme, leur inconscience. » Les communistes parlaient des « fauteurs de crise25 ». Comme beaucoup de leaders syndicaux et politiques, les figures du patronat avaient connu la guerre, et parfois plusieurs guerres. Ces critiques ne les impressionnaient pas. Le CNPF de François Ceyrac portait des positions de rigueur dans la dépense sociale, protestait contre l’augmentation des cotisations, prônait la capitalisation et le financement de l’État providence par la TVA. Sur la protection sociale, il était très équipé. Quantité de rapports étaient écrits, et le CNPF était capable d’envoyer les bons experts. Mais il était débordé par le chômage, conséquence de la faible compétitivité de l’industrie française, que l’on découvrait, et par la multitude des blocages d’une société ultra-administrée. Il dépendait beaucoup de l’État pour couvrir la charge explosive des licenciements. Le retard d’adaptation de l’économie, chargée de prélèvements très supérieurs à ceux qui pesaient sur les entreprises allemandes, le manque de compétitivité d’une grande partie du tissu industriel pris de court par l’augmentation des prix de l’énergie, la conflictualité sociale énorme dans ces années, la montée de l’Union de la gauche avec son programme de nationalisations dressaient le tableau d’un patronat inquiet, mal armé pour comprendre à la fois la crise économique et la crise des consciences, et donc peu enclin à investir. Il était incontestablement minoritaire dans l’opinion publique dirigeante.

En définitive, même si l’on peut considérer que Raymond Barre a mis un terme à la doxa du Trésor héritée des années 1960 pour lancer la politique du franc fort, il n’a pu empêcher le dérapage considérable des dépenses sociales et son financement par un alourdissement du coût du travail sans équivalent en Europe. Barre assumait totalement cette politique. Plusieurs années après avoir quitté le pouvoir, il disait n’éprouver sur sa politique sociale « aucun complexe en ce qui concerne le passé et, notamment, les années à Matignon ». Il ajoutait : « Il paraît qu’au cours de ces années les prélèvements obligatoires ont fortement augmenté, que cela n’était pas compatible avec une société de liberté, et que les coûts supportés par les uns et les autres devenaient un frein à l’esprit d’entreprise. Les cotisations sociales ont fortement augmenté. Pourquoi ? Parce que, lorsqu’on fait de la protection sociale, il faut éviter de la faire à crédit : il convient de la financer de manière saine. L’augmentation du chômage ne pouvait pas ne pas avoir de conséquences financières. Ayant par ailleurs à financer l’augmentation des prestations aux personnes âgées, celle des prestations familiales, notamment à la suite de l’institution du complément familial et enfin, l’aide aux handicapés, j’avais le choix entre accroître le déficit budgétaire ou recourir à des impôts ou des cotisations complémentaires. J’ai choisi les prélèvements obligatoires et s’il fallait recommencer demain, je le referais. Je ne me laisserai pas saisir par le moindre complexe d’infériorité vis-à-vis du problème des prélèvements obligatoires26. » Il ajoutait ne pas croire à la possibilité de les baisser. Les années Barre étaient les dernières où l’instrument des cotisations serait utilisé à plein. Pour Raymond Soubie, c’étaient des années heureuses, relativement faciles par rapport à ce qui s’annonçait. Pourtant, c’est cette politique qu’il a fallu ultérieurement démanteler, aux frais de l’État, et donc pour beaucoup via le recours à la dette, par la politique de compensation des allègements de charges. On peut dire qu’aujourd’hui, une partie essentielle des 80 milliards d’euros d’allègements de charges sociales dans le budget de l’État27 vient compenser des décisions d’augmentation de cotisations au régime général prises dans les années 1970 par Raymond Barre.

Ce dernier était en revanche plus discret sur la dette publique, qui avait financé la relance Chirac et qui commençait à porter la croissance très forte des charges de retraite des fonctionnaires et des dépenses sociales de solidarité mises à la charge du budget de l’État. Il est vrai qu’elle était encore faible, si bien que sa croissance en taux était immédiatement très élevée. Elle était donc montée très vite, de 8 % en 1974 à 21 % en 1979, puis à 22,6 % du PIB en 198128, sans vrai débat. Les dettes publiques des pays développés restaient faibles à l’exception de celle de l’Italie. Elles étaient, en 1980, de 28,6 % pour le Japon, de 25,6 % pour les États-Unis, de 22,6 % pour la RFA, et de 58 % pour l’Italie29. Il n’y avait pas de marché de la dette dans ces années. Le financement passait par les banques privées, qui achetaient les bons du Trésor et, pour l’Italie, par la Banque européenne d’investissement. Déjà, la direction du Budget était à la manœuvre pour sortir du bilan de l’État les dettes des services publics. Le plan électronucléaire était financé par un endettement d’EDF. Et celui du train à grande vitesse, dont les travaux commençaient en 1976, par celui de la SNCF, une dette que l’État devra reprendre beaucoup plus tard. Il y eut bien un moment où la France dut demander une ligne de crédit à l’Arabie saoudite, mais cela n’enclencha rien de sérieux dans l’opinion. Il y eut aussi cette initiative de fin de mandat, portée par Giscard et Schmidt, d’un emprunt franco-allemand de 30 milliards de francs (5 milliards d’écus), à parité entre France et Allemagne, destiné à financer des prêts bonifiés pour les PME des deux pays, distribué par le Crédit national et le Crédit d’équipement des PME, les ancêtres de la BPI30. Les entreprises, en effet, se finançaient essentiellement par la dette, que l’inflation effaçait pour partie. Il n’y avait pas de fonds d’investissement, et le manque de capital était criant. L’emprunt Schmidt-Giscard suscita les critiques de la gauche, qui dénonçait l’aggravation de l’endettement de la France, à quoi Giscard répondit que la dette publique n’était pas un sujet. Ce fut la première fois que la dette s’invita dans un débat de campagne présidentielle.

Au total, Barre laissait l’image de finances publiques en ordre de marche. Il est vrai qu’il était professoral, déterminé et pédagogue. On l’appelait le « père la rigueur ». Pourtant, sans qu’on en mesure les conséquences, la grande transformation de l’État libéral des années 1960 en État providence chargé de toutes les protections, et donc en déséquilibre permanent, s’était produite sans retour. C’était une première version de ce que Jérôme Fourquet appelle aujourd’hui le « modèle étato-consumériste31 ». Il était l’enfant de la grande crise de 1974, et personne n’imaginait qu’il y en aurait d’autres, de plus en plus rapprochées, de plus en plus graves. Les gens avaient l’œil rivé sur la présidentielle de 1981.

1. Alors vice-président de la Commission européenne chargé des finances.

2. Ludwig Erhard (1897-1977) a été ministre de l’Économie de la République fédérale d’Allemagne de 1949 à 1963, puis chancelier fédéral jusqu’en 1966. Il est l’un des pères de l’ordo-libéralisme allemand (cf. Alexis Karklins-Marchay qui fait l’histoire de ce mouvement dans Pour un libéralisme humaniste, préface de Nicolas Dufourcq, Presses de la cité, 2023).

3. Helmut Schmidt (1918-2015) a été chancelier fédéral de 1974 à 1982.

4. D’autant qu’ils ont encore une très forte production de charbon alors que nous sommes dépendants du pétrole.

5. Giscard ne souhaitait pas la disparition du bicamérisme, l’un des objets du référendum, et son vote a contribué à la chute du général de Gaulle.

6. Raymond Barre, L’Expérience du pouvoir, conversations avec Jean Bothorel, Fayard, 2007.

7. Joseph Laniel avait obtenu de faire voter des ordonnances (on disait à l’époque des décrets-lois) pour rétablir les finances publiques, ruinées par la guerre d’Indochine. Il souhaitait relever de deux ans l’âge de la retraite des fonctionnaires, à 67 ans pour tout le monde et à 60 ans pour les services actifs. La grève avait commencé au service des PTT de Bordeaux, puis s’était généralisée à toute la fonction publique du pays. Laniel avait reculé.

8. Égal à environ 1 000 euros par mois pour un enfant à charge, source : DREES.

9. 140 euros par mois pour 37 000 familles.

10. Discours du 16 décembre 1981 à Nogent-sur-Marne in Le Monde, 18 décembre 1980.

11. 1 000 euros par mois environ pour une personne seule sans ressources.

12. Ou partiellement si elle est supérieure à 50 %.

13. Dominique Schnapper, La Démocratie providentielle, essai sur l’égalité contemporaine, op. cit.

14. Le PC a scandé toute la vie politique des années 1950 avec l’épopée fictive des 100 000 fusillés. Il y en a eu en réalité quelques milliers, dont environ un tiers issu des rangs communistes.

15. Interview avec Jean Claude Mailly, infra.

16. Les Français, réflexion sur le destin d’un peuple, Plon, 2000, p. 132.

17. Système monétaire européen.

18. INA.

19. Entretien avec Marie-Hélène Bérard.

20. INA, TF1, 27 juin 1979.

21. Le Monde, 12 juin 1978.

22. Cf. infra.

23. Pierre Uri, Plan quinquennal pour une révolution, en toute liberté, Fayard, 1973.

24. André Harris et Alain de Sédouy, Les Patrons, Seuil, 1977.

25. Gilles Martinet, Cassandre et les tueurs, cinquante ans d’une histoire française, Grasset, 1986, p. 193.

26. Raymond Barre, Réflexions pour demain, Hachette-Pluriel, 1984, p. 310.

27. « Pour un redressement durable de la Sécurité sociale », rapport des trois Hauts Conseils, juin 2025, p. 54.

28. De nouvelles séries tendent à indiquer que le niveau de dette en 1974 était en réalité plus proche de 17 %. Juliette de Pierrebourg, Eric Monnet et Clara Léonard, Nouvelles Séries historiques de la dette française : une mise en perspective inédite, Institut Avant-garde, 8 juillet 2025. Ces chiffres se comparent à ceux des séries plus classiques, qui donnaient 8 % en 1974, pour atterrir à 22 % en 1981.

29. Raymond Barre, Une politique pour l’avenir, Plon, 1981, p. 87.

30. Interview de Giscard à La Vie française, 18 avril 1981.

31. Ifop, no 242, mai 2024.

1981-1986 :
les marchés font tourner la gauche

Mai 1981 marque un de ces périodiques retours en force de l’idéologie dont la France a le secret. Il avait été préparé par un intense bouillonnement intellectuel depuis 1972, dont les protagonistes étaient pour beaucoup des économistes en chambre, des technocrates de la haute administration pratiquant une double vie, des enseignants et des militants chauffés à blanc dans les cellules. Le cœur du sujet, pour Mitterrand, avait été de prendre le parti à Épinay, et de le garder en dépit des offensives de Rocard, sur sa droite, et des communistes sur sa gauche. Le congrès de Metz, en avril 1979, avait été le moment de l’habileté suprême, où Mitterrand avait réussi, en profitant d’une erreur tactique de Rocard1, à empêcher l’alliance des motions de celui-ci et de Mauroy contre la sienne. Jacques Delors, prévoyant, avait voté la motion Mitterrand, alors qu’il était infiniment plus proche des thèses de Michel Rocard. Par la suite, pour continuer de casser l’offensive des rocardiens, Mitterrand voulait se situer le plus à gauche possible dans le parti. C’était d’autant plus nécessaire qu’il fallait continuer de rallier les communistes, après la fin de l’Union de la gauche en 1977. Ces derniers ne supportaient pas que Mitterrand, dans les sondages d’abord, dans les urnes ensuite, les ait dépassés. Aux élections de 1978, le Parti socialiste était arrivé devant le Parti communiste pour la première fois depuis 19362. C’était le reflet d’un changement profond de la société française, où enseignants, professions intermédiaires et employés devenaient prééminents dans le corps électoral3. Ils votaient PS quand les ouvriers, complètement sous-représentés parmi les militants socialistes, continuaient de voter PC. Leur recul donnait raison à la prédiction de Mendès France qui, en 1954, avait théorisé l’étouffement du Parti communiste par le progrès matériel4. Le groupe parlementaire socialiste de 1978 était composé à 60 % de fonctionnaires, dont trois quarts d’enseignants. Le dirigeant socialiste type était donc un enseignant encadrant un corps militant, composé de salariés du secteur public. Le Parti socialiste lui-même n’était pas réellement ce qu’on appelle un parti social-démocrate, car non seulement sa base ouvrière était faible, mais encore il n’avait pas de lien consubstantiel au syndicalisme, contrairement au SPD ou au Parti travailliste britannique. FO, en particulier, était très hostile au programme commun, et n’adressa pas de consigne de vote en 1981. La CGT était un bras armé du PC, et la CFDT, très idéologique à l’époque, avait mis, jusqu’à son changement de ligne du congrès de 1978, un accent fort sur une autogestion dont la portée n’était pas toujours comprise par les enseignants socialistes. Après son tournant de « resyndicalisation » de 19785, elle n’accorda qu’un « soutien critique » au programme de l’Union de la gauche. Ainsi, la courroie de transmission entre le PS et l’économie réelle était faible, et parfois reconnue comme telle. Le CERES de Jean-Pierre Chevènement, par exemple, refusait le « néotravaillisme », soupçonné d’enlever de sa prééminence au politique. Il n’y avait en réalité qu’avec la Fédération de l’Éducation nationale, la FEN, que les liens étaient étroits. Au surplus, les syndicats étaient plus que jamais divisés. En 1964, la CFTC s’était transformée en CFDT, sous l’impulsion d’Eugène Descamps. On ne récitait plus le Notre Père dans les congrès. Une discussion s’était amorcée avec André Bergeron, qui venait de prendre la tête de FO, pour parler de rapprochement. Bergeron avait posé comme condition la renonciation à toute fusion ultérieure avec la CGT. Descamps, qui n’était pas guéri du rêve unitaire, refusa. « André Bergeron leva les bras au ciel6. » La CGT, de son côté, avait rompu l’unité d’action avec la CFDT en 1978 et suivait le PC. Les tendances profondes qui devaient conduire à l’affaiblissement considérable du syndicalisme français étaient déjà à l’œuvre, renforcées par la montée du chômage et les débuts de la désindustrialisation. La victoire de la gauche ne devait rien y changer, d’ailleurs. À la différence de 1936, de 1948 et de 1968, les syndicats n’ont alors bénéficié d’aucun mouvement d’adhésion après l’élection de 198178.

En dépit du fait que le rapport de force avec les communistes s’était inversé depuis 1972, Mitterrand savait que la condition de la victoire au second tour de la présidentielle était le maintien de l’alliance avec eux9. Il tenait donc à rester sur les principes du programme d’Union de la gauche, pourtant établi dans et pour un monde qui ne connaissait pas encore la crise, et qui persistait à croire que la croissance potentielle de la France était de 6 %. Il avait donc confié à Jean-Pierre Chevènement le soin de piloter la rédaction du « Projet socialiste », en y mettant quantité de mesures inacceptables pour Rocard et favorables aux communistes.

C’était un programme fondé sur le triptyque autogestion-planification-nationalisations, comportant la promesse pour la CGT de s’emparer, à l’occasion des nationalisations, de grands ensembles industriels. À la différence du mendésisme ou du barrisme, qui étaient a-idéologiques, le programme était théorique, fondé sur un équilibre subtil entre centralisation planificatrice et création de nouveaux espaces de liberté, par la décentralisation et le partage du pouvoir dans les entreprises. Son présupposé essentiel était que les salariés, dans l’entreprise et dans l’État, à l’échelle du pays, feraient toujours mieux que les patrons pour développer l’économie et vaincre le chômage. C’était orthogonal avec l’esprit du rapport Nora-Ortoli de 1967, qui avait tant inspiré le régime précédent. L’expérience socialiste devait commencer par un plan de relance, de la consommation et de l’investissement, qui inverserait les paramètres du dernier plan que Barre avait mis en œuvre pour répondre au second choc pétrolier. À la lecture des 110 propositions, beaucoup pensaient que Mitterrand, dans la grande tradition mollétiste10, n’appliquerait pas son programme. Pourtant, il y travaillait avec son entourage depuis si longtemps qu’il lui était impossible, arrivé au pouvoir, de faire comme s’il ne croyait pas un mot de ce qu’il avait tant défendu. Le programme fut donc appliqué.

La victoire de 1981 était due pour beaucoup aux erreurs de Giscard. Il avait voulu créer un grand bloc central et l’avait théorisé dans son livre Démocratie française. Il avait pris, comme on l’a vu, des mesures qu’aucune gauche ne pourrait renier, conduisant à un développement rapide du pilier de solidarité de la protection sociale. Mais il était prisonnier du RPR, et il n’avait pas réussi à neutraliser Chirac. Raymond Barre devait donner des gages à la droite, et malgré cela il utilisa le 49.3 comme jamais auparavant sous la Ve République. La loi Sécurité et liberté de Peyrefitte, le refus de libéraliser les ondes, et le comportement monarchique personnel de Giscard déplacèrent le centre de gravité de ses soutiens vers la droite, permettant au PS de capter les couches nouvelles du salariat, clientèle principale de l’État providence.

Les 110 propositions étaient généreuses sur la protection sociale. Elles prévoyaient que le montant de l’allocation adultes handicapés serait porté à l’équivalent de deux tiers du revenu moyen, de même que le minimum vieillesse. Les prestations familiales seraient augmentées de 50 % en deux étapes. De nouvelles prestations remplaceraient le quotient familial. Les allocations familiales seraient versées au premier enfant. Un congé parental d’éducation de deux ans serait créé. Les indemnités chômage seraient également fortement accrues. L’âge de la retraite était porté à 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes. Les cotisations prélevées sur les retraites seraient supprimées. Le ticket modérateur d’ordre public, qui s’imposait aux mutuelles, était supprimé. Un système national de protection sociale commun à tous les assurés était créé. Enfin, le tiers payant était progressivement généralisé. La durée de travail dans l’entreprise serait portée progressivement à 35 heures, et la cinquième semaine de congés payés serait généralisée. Seule mention d’un regard porté sur l’entreprise, l’assiette des cotisations patronales de la Sécurité sociale serait modifiée afin de ne pas pénaliser les entreprises de main-d’œuvre. Pour le reste, l’État prendrait les rênes de l’économie pour la relancer, notamment par des politiques sectorielles vigoureuses. La philosophie globale était à la fois colbertiste, assistancielle et libertaire (décentralisation, radios libres, droit de réunion pour les appelés, etc.).

Et puis il y avait le plan de relance par la dépense publique. À la direction du Budget, afin de nourrir le collectif budgétaire, ordre fut donné de ressortir tout ce qui avait été refusé dans les trois dernières années. Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, lâchait les vannes sur les collectivités locales11. Au cabinet de Pierre Mauroy cohabitaient des budgétaires, comme Jean Peyrelevade, et des dépensiers, comme Bernard Brunhes. Ils recevaient des notes du Trésor et de la direction de la Sécurité sociale, qui les alertaient. Très vite, la corde de rappel monétaire imposa de dévaluer, alors même que Mitterrand avait défendu les vertus du franc fort pendant la campagne. Le lendemain du 10 mai, le franc avait décroché pour rejoindre son plancher dans le SME, imposant à Barre, intérimaire, d’engager 40 milliards des réserves de la Banque de France pour le stabiliser. La dévaluation socialiste était la première depuis celle de Georges Pompidou en août 1969, qui avait enclenché la spirale inflationniste. Celle d’octobre 1981 fut un échec, car elle intervenait au moment où la France était la seule à relancer. Pierre Mauroy était tombé dans le piège d’une note de l’OCDE du printemps, qui prédisait une reprise à laquelle personne d’autre en Europe ne croyait. L’explosion des importations fut une surprise pour le nouveau gouvernement. Il n’avait pas anticipé un tel décalage conjoncturel avec ses voisins, qui déversaient leurs produits sur notre marché. Par ailleurs, la libération des prix décidée par Barre au second trimestre de 1978 avait fait sortir les entreprises françaises d’une condition où elles étaient de facto « embaumées12 ». Pourtant, jusqu’au printemps 1982, les budgétaires eurent du mal à empêcher la prolifération de mesures baroques. Le budget initial pour l’année avait été voté avec un déficit de près de 100 milliards de francs, un chiffre absolument « hors de portée mentale13 » pour ceux qui s’étaient habitués aux déficits barristes de 25 milliards par an. Dans le champ économique, l’une de ces mesures fut, après un long combat, la décision de payer 39 heures au niveau des 40. La CFDT d’Edmond Maire déclara que c’était une erreur historique. Delors, à Rivoli, et Peyrelevade au cabinet de Mauroy, étaient contre. Ils perdirent l’arbitrage, et le message fut donné aux Français qu’on pourrait désormais travailler moins pour le même salaire. En réalité, dans ces mois de la première année mitterrandienne, les sociaux-démocrates qu’étaient Delors et Mauroy étaient isolés, au point que leur carrière politique devait trouver son terme assez vite, en 1984 pour Mauroy et très vite après pour Delors. Ils étaient traités par les militants de traîtres à la cause. Mitterrand ne les soutenait apparemment pas, et cependant finissait par arbitrer en leur faveur sur l’essentiel. C’était épuisant. Après un tour de table de ministres en juin 1982, Mitterrand avait dit à Mauroy, avec un humour glaçant : « En somme, vous n’êtes d’accord qu’avec vous-même14. » Et pourtant il avait donné son aval au plan de rigueur. En février 1982, Delors avait fixé la limite des dérapages acceptables. Il ne fallait pas dépasser un déficit de 3 % du PIB et une dette de 25 %. Le 3 % avait le mérite d’être à la fois la réalité vécue depuis 1982, et le résultat du calcul fait par la direction du Trésor du déficit maximum permis pour que l’effet boule de neige de la dette ne s’enclenche pas15. L’objectif de Delors n’était donc plus, comme Barre, de revenir à l’équilibre. On allait dire aux Français que le déficit était bénin, puisqu’il représentait « une pincée de PIB », alors qu’il aurait fallu leur donner le ratio du déficit sur le total des dépenses budgétaires. Surtout, le ratio lui-même n’avait de sens que si, dans l’interprétation allemande, on ajoutait qu’il devait être équilibré dans la durée par des années excédentaires. Dès le début, Fabius présenta le chiffre de 3 % comme « le montant raisonnable à ne pas dépasser pour que le déficit soit acceptable16 ». C’est ainsi qu’on transforma la ligne rouge du déficit en une ligne grise de la perte rationnelle, celle, bon an mal an, qu’un grand pays peut se payer. Ajouter 100 milliards de francs de dette chaque année était le reflet d’une maîtrise. Repris par François Mitterrand le 9 juin 1982 en conférence de presse, il deviendra la doxa française pendant dix ans, avant d’être présenté comme une borne inférieure dans la règle juridique définie en février 1992 dans le traité de Maastricht, et qui imposait aux États d’être close to balance or in surplus. C’est un chiffre doublement important pour la question qui occupe ce livre, car non seulement il sera interprété pour toujours comme un droit de tirage qu’on a le droit de saturer, en contravention complète avec l’esprit du traité, mais aussi parce qu’il contient l’autorisation implicite de financer les prestations sociales d’État (retraite des fonctionnaires, allocations aux handicapés, minima sociaux, politique familiale, aide au logement, etc.) par de la dette. Cela, personne ne s’en est aperçu sur le moment. Ni en France ni d’ailleurs dans les autres pays signataires de Maastricht, qui avaient aussi, à des degrés divers, des dépenses sociales logées dans les comptes de l’État en sus de leurs régimes d’assurances sociales autonomes. Dans l’esprit de tous, en ce début des années 1980, on a validé une construction mentale où il y avait une règle d’or d’équilibre des comptes de la Sécurité sociale, et une règle d’argent donnant droit à 3 % de déficit dans les dépenses de l’État. La première était suivie par la commission des comptes de la Sécurité sociale, la seconde par les commissions des finances de l’Assemblée et du Sénat. La première explosera en 1995, quand la seconde sera enfoncée par les crises géopolitiques des années 1990 et 2000. L’équilibre dans le champ des dépenses de solidarité, qui pourtant connaissaient une croissance explosive depuis les réformes de Giscard et qui étaient rendues très dynamiques par la croissance de l’espérance de vie des fonctionnaires, aurait nécessité des recettes affectées. En leur absence, les dérives étaient inévitables et allaient avoir des conséquences considérables. Avec le 3 %, on a permis à la classe politique de « regarder ailleurs ».

Il y avait heureusement encore, à cette époque-là, une corde de rappel pour forcer les dirigeants à faire des plans de redressement. C’était le change. D’ailleurs, le 3 % s’adressait aux spéculateurs et était destiné à les rassurer. La politique monétaire et la politique budgétaire étaient liées par un canal de transmission extrêmement sensible. Quand Helmut Kohl, élu en mars 1983 sur le slogan « l’austérité avec le sourire », annonce que les dépenses publiques augmenteront de 250 points de base de moins que l’inflation, le mark s’apprécie et le franc est immédiatement attaqué. La défense de la monnaie interdisait donc à la France une dérive idéologique prononcée. Mauroy et Delors réussirent donc, comme leurs homologues belges et italiens l’avaient fait en février 1982, à imposer en juin 1982 un premier plan de rigueur, avec blocage des prix, des salaires, des loyers et des dividendes, ainsi qu’une dévaluation de 5,75 % du franc parallèle à une réévaluation de 4,25 % du mark et du florin. Peu après, début 1983, ils firent voter la grande loi de désindexation des salaires.

S’ils ne réussirent pas à infléchir la décision politique sur la retraite à 60 ans, c’est que très rares étaient ceux qui y voyaient un contresens historique et une mesure absurde. Elle était dans l’ordre des choses et c’était seulement la 82e des 110 propositions. Raymond Barre avait déjà fait voter la retraite à 60 ans à taux plein pour les femmes salariées en juillet 197717. Il y avait bien eu une note de Rolande Ruellan, sous-directrice des retraites à la direction de la Sécurité sociale, mais personne ne l’avait lue18. Directeur du cabinet de Pierre Mauroy, Robert Lion avait publié au Commissariat au Plan en 1980 un rapport, Vieillir demain, où il estimait qu’il y avait des réformes plus urgentes, mais il avait très vite quitté Matignon. Il y avait encore 3 actifs pour un retraité, la natalité restait forte, et on n’imaginait pas l’explosion de l’espérance de vie qui allait se produire, alors que c’était précisément ce à quoi conduisait l’État providence. Le recul du monde ouvrier, la montée des emplois de services, les progrès de la couverture santé, le plan de modernisation de l’hôpital, l’augmentation considérable du nombre de médecins, la lutte contre la pauvreté, le changement du statut de la femme, l’amélioration des logements, tout contribuait à la croissance de l’espérance de vie, et on ne le voyait pas. Pourtant, comme aujourd’hui avec le changement climatique, on savait bien que la bosse démographique du baby-boom serait atteinte assez vite, mais on en sous-estimait les effets. Enfin, Raymond Barre avait été extrêmement généreux sur les préretraites, conseillé en cela par Raymond Soubie, dans l’atmosphère ultra-tendue de la crise de la sidérurgie. Étendues largement et conjuguées à la prolifération des possibilités de départs anticipés dans le secteur public, elles avaient anticipé sur la retraite à 60 ans, avec un taux effectif d’activité entre 60 et 65 ans qui avait très rapidement baissé et qui était déjà inférieur à 40 %. La mesure d’âge à 60 ans était une très vieille revendication du monde syndical19, un idéal-type de victoire sociale, qui trouvait d’autant plus sa légitimité qu’on était dans un monde de chômage de masse où il fallait laisser la place aux jeunes. Il n’y eut pas de bataille rangée dans l’État et à l’intérieur de la gauche sur ce sujet, comme il y en eut sur les 39 heures payées 40, le plan de rigueur ou la CSG. Sur la base d’un voile d’ignorance très largement partagé dans les administrations, tout le monde était pour l’essentiel d’accord, à l’exception de Jacques Delors, qui ne s’est pas battu. Faisant ses premières armes à la direction de la Sécurité sociale comme sous-directeur en charge des retraites à compter du début 1983, Raoul Briet raconte sa surprise de constater que la réforme avait été décidée sans la moindre projection sérieuse des charges du régime général de retraites. Aucun outil de projection à dix ou quinze ans n’existait, sans même parler d’horizons plus lointains. Les prévisions étaient à trois ans avec, outre l’effet des revalorisations, un effet « volume » aux fondements empiriques ne s’appuyant sur aucun modèle. Le premier travail des équipes avait alors été de construire un instrument technique d’anticipation robuste, cependant qu’à la même époque, les partenaires sociaux gestionnaires des régimes Arrco et Agirc disposaient, quant à eux, de projections solides à quinze ans. Elles les avaient conduits à n’accepter de mettre en œuvre l’abaissement de l’âge de la retraite à 60 ans qu’avec beaucoup de réticences et au prix d’une longue négociation avec le gouvernement20. En attendant, l’ordonnance de Nicole Questiaux sur la retraite à 60 ans, qui augmentait d’un quart le nombre de retraités, n’était pas financée.

Dans son programme social, la gauche avait par ailleurs promis le rétablissement des élections à la Sécurité sociale, qui avaient existé de 1945 à 196721, avant d’être supprimées par Pompidou22. En 1967, un intense débat avait en effet eu lieu au sein de son gouvernement. Jean-Marcel Jeanneney avait imaginé une élection indirecte, où des délégués seraient élus au niveau des cantons par les conseils municipaux. Ces délégués auraient désigné les administrateurs des caisses. Mais le CNPF était échaudé par le dévoiement des élections patronales via le dépôt, par la CGT, de listes fictives d’employeurs de gens de maison entièrement acquis aux intérêts des salariés. FO, fidèle à la tradition héritée de Léon Jouhaux, ne voulait pas non plus d’élections. André Bergeron considérait que, loin de donner une légitimité aux personnes, les élections engendraient la démagogie. Il « ne voulait pas faire de politique23 ». La CGT défendait les élections, mais reconnaissait que la désignation leur permettrait de mieux contrôler les camarades. Seule la CFDT était authentiquement attachée au scrutin démocratique. Après une longue discussion avec André Bergeron, Pompidou avait désavoué Jeanneney et on abandonna les élections.

L’espoir, pour Mauroy et son entourage, était de faire renaître une démocratie sociale moderne. Le scrutin eut lieu un an plus tard, avec un faible taux de participation24, et fut « une victoire à la Pyrrhus des partisans de l’onction élective pour les administrateurs représentant les salariés dans les caisses25 ». Elles furent ensuite reportées à de nombreuses reprises, puis définitivement supprimées dans le plan Juppé de 1996. Elles étaient devenues incompatibles avec la réalité du pouvoir d’État dans la gestion de la Sécurité sociale. Aujourd’hui encore, la CGT considère cette suppression comme une des raisons fondamentales de la dérive de la dette sociale, « qu’ils n’auraient pas laissé s’aggraver en l’état26 ».

À l’automne 1982, les attaques monétaires se poursuivirent, et la tentation de la sortie du SME revint. Beaucoup de choses ont été dites sur le tournant de 198327, de nombreux acteurs s’attribuant une influence sur la décision finale de Mitterrand. Il est toutefois permis de douter qu’il ait sérieusement envisagé de sortir de l’orbite communautaire. En revanche, il est vrai que la perspective d’une troisième dévaluation en deux ans a rendu de sa vigueur à un courant qui prônait le splendide isolement. Les réunions se succédaient, y compris dans le nouveau format d’un Conseil restreint aux affaires économiques, convoqué à l’Élysée après les journées de juin 1982, dans lequel Mauroy et Delors étaient objectivement minoritaires. Pris dans son conflit avec Chevènement, Delors se levait, furieux, alertant sur la dette. Début 1983, après la défaite aux élections municipales, Mitterrand indiqua à Mauroy, de façon ambiguë, qu’il pesait le pour et le contre des paramètres des deux chemins possibles. Mauroy lui indiqua qu’il ne serait pas l’homme de la sortie du SME. L’effondrement des réserves de change de la Banque de France, sur lequel alertait Michel Camdessus, ramena tout le monde à la raison. Il fallait rester dans l’Europe, dévaluer à nouveau, imposer le carnet de changes, bloquer les paiements par carte, faire une pause dans les réformes sociales, et s’attaquer aux déficits. Dans son allocution télévisée du 23 mars 1983, Mitterrand pointait la croissance de 29 % du chômage en Allemagne en un an, alors que, « par une politique coûteuse pour nos finances publiques », la France avait au contraire contenu la croissance de son chômage à 4 %. Il ajoutait que, depuis 1981, il avait mené une politique certes audacieuse, mais qu’un grand pays comme la France, « sûre et fière de son droit à l’indépendance de ses choix », pouvait se permettre de choisir un « chemin ardu », et se le payer. Il défendait la dévaluation, rappelant qu’il n’avait pas de leçons à recevoir de la droite. La décision prise par son prédécesseur de sortir du serpent monétaire et de laisser flotter le franc équivalait, après tout, à une perte silencieuse de valeur de la monnaie de 40 %. Il invitait les Français à la discipline. Le lendemain, sur Europe 1, Raymond Barre soutint la décision prise28, au grand dam des ténors de la droite. De son côté, le Parti communiste décidait de rester au gouvernement29.

Après 1983, les déficits continuèrent de se creuser, dans l’État et à la Sécurité sociale. Les cotisations ne rentraient pas, la dynamique des dépenses restait très supérieure à la croissance économique. Delors, appuyé par Pierre Mauroy, Henri Emmanuelli, et Isabelle Bouillot, conseillère économique de Mitterrand30, imagina alors de créer dans la loi de finances pour 1984 une taxe proportionnelle aux revenus. Un embryon en avait été acté dans le plan de rigueur d’avril 1983, une taxe exceptionnelle de 1 %. Cette fois, l’idée était de faire un prélèvement pérenne de 2 %, dont 1 point irait à la Sécurité sociale et 1 autre aux dépenses sociales de l’État. Les revenus fonciers avaient été mis dans l’assiette. La CFDT était constructive, mais Marc Blondel, à FO, était farouchement contre. C’était également le cas de Bérégovoy, qui avec une certaine prescience anticipait que le taux serait très vite porté à des niveaux beaucoup plus élevés, poussant les prélèvements obligatoires vers les sommets. Delors n’arriva pas à convaincre. Il fut battu lors d’un fatidique petit déjeuner d’arbitrage, où Jospin et Bérégovoy emportèrent la décision. Il fallut attendre Rocard pour ressortir le projet, à la suite de Séguin qui, en 1986, le remit brièvement sur le devant de la scène. Faute d’une nouvelle ressource, les déficits continuèrent de se creuser. On les parquait, en demandant à l’ACOSS, l’agence de gestion de la trésorerie du régime général, de gérer le passif avec des lignes de financement à court terme. À côté de cela, les dépenses extrêmement dynamiques de solidarité sociale et de retraites dans le budget de l’État pesaient toujours plus lourd.

En 1984, cela faisait déjà dix ans que les finances publiques n’avaient pas été équilibrées. Dans le respect des règles fixées par la doctrine Rueff, elles l’avaient été de 1960 à 1974, sauf en 1968 où le déficit était tombé à 1,5 % du PIB. En 1975, il s’était creusé à – 2,5 %, créant la situation qui avait amené Raymond Barre à Matignon. Grâce aux augmentations de prélèvements, le déficit public avait été pratiquement résorbé en 1980. Il plongeait à nouveau en 1981, passant ensuite à – 3 % tous les ans de 1982 à 1986 en application du nouveau paradigme Fabius-Delors. En conséquence, la dette publique est montée pendant le premier septennat de Mitterrand de 21,3 % du PIB en 1980 à 22,6 % en 1981, 26,2 % en 1982, 27,7 % en 1983, 30,2 % en 1984, 31,9 % en 198531, à la veille des élections législatives de 1986. 10 points de PIB en cinq ans, à peu près autant que dans la période du choc pétrolier, dix ans plus tôt, et que pendant la crise des subprimes, trente ans plus tard.

En 1984, Mauroy tombe sur la loi Savary. L’échec de la réforme de l’enseignement est le chant du cygne de la gauche idéologique. Fabius est nommé, et annonce sur le plateau de l’émission L’Heure de vérité vouloir mettre l’accent sur la formation professionnelle. Bérégovoy tient les finances sociales autant que possible, avec les outils de l’époque, le forfait hospitalier, le ticket modérateur et le budget global. La gauche de gouvernement est empêtrée dans l’affaire du sang contaminé et les barbouzeries du Rainbow Warrior. Mitterrand se consacre à son grand dessein européen, et recentre sa communication pour mieux faire oublier son impuissance, au point de se forcer à parler un langage qui n’est pas le sien au journal de 13 heures, chez Yves Mourousi le 28 avril 1985.

1. Rocard était allé à la télévision et à la question de savoir ce qui se passerait si les motions Rocard et Mauroy l’emportaient, il avait eu l’imprudence de répondre qu’il en serait fini de la carrière politique de Mitterrand.

2. Aux élections législatives de 1978, le PS avait obtenu 113 députés, le PC 86.

3. Alain Bergougnoux et Gérard Grunberg, Le Long Remords du pouvoir. Le Parti socialiste français, 1905-1992, Fayard, 1992, p. 364 et suivantes.

4. « Le danger communiste dans un pays comme la France découle de la situation économique et sociale. Si la situation interne s’améliore, le danger diminuera. Si la situation économique et sociale empire, cela renforcera le communisme. C’est pourquoi je considère comme très important que nous suivions une politique active et dynamique afin d’obtenir une production accrue, un meilleur niveau de vie, et des conditions meilleures de logement. Si les gens sont plus heureux, s’ils sentent que les écoles de leurs enfants montrent un progrès vers le bien, ils ne se montreront pas réceptifs à la démagogie communiste », interview de Mendès France au journal US News, and World Report, par Robert Kleinman, 28 septembre 1954.

5. Entendre « dépolitisation », sous l’impulsion d’Edmond Maire, de Jacques Moreau et de Jacques Chérèque, in Christiane Rimbaud, Raymond Barre, Perrin, 2015, p. 326.

6. Cité in Gilles Martinet, Cassandre et les tueurs, cinquante ans d’une histoire française, op. cit., p. 148.

7. Alain Bergougnoux et Gérard Grunberg, Le Long Remords du pouvoir. Le Parti socialiste français, 1905-1992, op. cit., p. 375.

8. En 1976, la CGT revendiquait 2 millions de membres, FO près de 1 million, la CFDT plus de 800 000 et la FEN un demi-million. Ces chiffres sont, en 2022, de 605 000 pour la CGT, 380 000 pour FO, 610 000 pour la CFDT, 200 000 pour un nouveau-né, l’UNSA, qui récupère une partie de la FEN après son éclatement en 1992. Ibid., p. 378.

9. Sachant que, de toute façon, Georges Marchais se présenterait au premier tour.

10. Guy Mollet était connu pour faire, une fois élu, l’inverse de ce qu’il avait promis en campagne.

11. Voir interview de Marie Hélène Berard.

12. Selon l’expression de Michel Cicurel, cité in Christiane Rimbaud, Raymond Barre, op. cit., p. 320.

13. Le récit de ces journées en a été donné par Guy Abeille, alors chargé de la synthèse à la direction du Budget, dans La Tribune, 1er octobre 2010.

14. Entretien avec Jean Peyrelevade.

15. Guy Abeille raconte avec humour comment le chiffre fut établi. 3 %, c’était le rapport des 100 milliards de francs de déficit au PIB de l’année 1982, ni plus ni moins. Le 3 % sacral des finances publiques françaises intégrait donc les folies de la relance par la consommation de 1982.

16. Guy Abeille, cité supra.

17. Christiane Rimbaud, Raymond Barre, op. cit., p. 339. Et Anne-Marie Brocas, « Les femmes et la retraite », Retraite et société, 2004, no 43.

18. Entretien avec Rolande Ruellan.

19. Depuis 1895 pour la CGT.

20. Négociation qui, en pratique, avec le recyclage de fonds consacrés aux préretraites, a permis aux régimes complémentaires de ne pas être déséquilibrés par la réforme. Entretien avec Raoul Briet.

21. Scrutins de 1947, 1950, 1955 et 1962.

22. Voir interview de Jean-Marc Daniel, infra.

23. La Sécurité sociale, son histoire à travers les textes, 1945-1981, t. 2, Comité d’histoire de la Sécurité sociale, p. 511.

24. 52 %.

25. Selon l’expression de Didier Tabuteau.

26. Interview avec Bernard Thibault, infra.

27. Interview avec Jean Peyrelevade, infra, et l’étude complète de l’événement par Frédéric Bozo, Le Tournant de 1983, une histoire politique, Odile Jacob, octobre 2025.

28. In Raymond Barre, L’Expérience du pouvoir, conversations avec Jean Bothorel, op. cit., p. 230.

29. Il ne le quittera qu’en 1984.

30. Interview avec Isabelle Bouillot.

31. Séries de l’Insee, 2025.

1986-1988 :
les débuts du franc fort

Le 1er juin 1985, le RPR de Jacques Chirac présente aux 4 000 délégués réunis au Parc floral de Vincennes son « pacte pour la France », un document de 109 pages1, intitulé « Le renouveau ». Coordonné par Alain Juppé, secrétaire national au redressement économique et social, il promet de tourner le dos à l’expérience socialiste, mais sans revenir au barrisme. Ça n’est pas une restauration. Ça n’est pas non plus un brûlot libéral. Le libéralisme étant qualifié de « sauvage » par nature dans la France de l’époque, le mot est banni et remplacé par le concept de « retour aux libertés ». Jacques Toubon, secrétaire général du parti, tient même à mettre d’abord en avant la politique sociale. Elle doit « mettre un terme à la régression enregistrée depuis quatre ans avec la hausse du chômage, l’aggravation du pouvoir d’achat, la détérioration des acquis sociaux. Il faut rattraper le retard pris dans le domaine de la protection sociale ». Il ajoute que dans un deuxième temps, « après l’élan initial », il conviendra de « poursuivre les mesures de redressement2 ». L’UDF est invitée à se rallier à ce programme, ce qu’elle fera très vite.

Le texte du programme commun de la droite, appelé « Plateforme pour gouverner ensemble », est signé le 16 janvier 1986 par le RPR et l’UDF. Sous l’influence de l’UDF, la dette publique fait pour la première fois son apparition. Parmi les 20 engagements fondamentaux, il est décidé en effet de « desserrer la tenaille de l’endettement extérieur par le retour à la compétitivité, et de l’endettement intérieur par la remise en ordre des finances publiques. La dette publique ne doit pas croître plus vite que la richesse nationale3 ». Dans le champ social, on dit vouloir « sauvegarder la Sécurité sociale, grâce à la croissance retrouvée et au développement des valeurs de responsabilité dans la gestion des organismes de protection sociale et dans les comportements individuels ». Plus loin, il est question de « sauver notre protection sociale, menacée par les déficits creusés depuis 1981 ». Il est toutefois prévu de nouvelles dépenses : « des contrats d’insertion pour les jeunes avec réduction des cotisations sociales, une allocation parentale d’éducation, et des droits nouveaux à la retraite pour les mères de familles nombreuses ». Sur les rouages de notre système social, il est envisagé « un allègement des charges assises sur les salaires en transférant les cotisations familiales sur une autre assiette, le développement d’une épargne retraite fiscalement encouragée ». Tout cela devra être financé par un plan d’économies de 1 point de PIB, qui se traduira notamment par le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Le texte ajoute, pour la première fois, que « comme toutes les comparaisons internationales le montrent, l’alourdissement massif des charges salariales et sociales opéré en 1981 a joué contre l’emploi. Les charges assises sur les salaires payées par les entreprises françaises pèsent deux à trois fois plus lourd que celles supportées par les entreprises étrangères ». Il omet de dire que tout a commencé sous Giscard. En revanche, il n’est pas question de remettre en cause la retraite à 60 ans, « un droit maintenu », mais « un étage facultatif par capitalisation sera favorisé4 ».

La première année du gouvernement de cohabitation est consacrée essentiellement aux privatisations, qui sont un grand succès, à la suppression de l’impôt sur les grandes fortunes, désapprouvée par 72 % des Français5 même si elle est politiquement équilibrée par une exonération d’impôts pour 2 millions de foyers modestes, à la baisse de la tranche marginale de l’IRPP, à l’époque de 65 %, à la suppression de l’autorisation administrative de licenciement, à la conclusion définitive d’un mouvement de libération des prix engagé dix ans plus tôt par Barre, et enfin à la tentative avortée de réforme des universités6.

Dans le champ de la Sécurité sociale, c’est Philippe Séguin qui est à la manœuvre. C’est l’homme des grands plans et des grandes colères. Il commence par polémiquer avec Georgina Dufoix sur l’ampleur des déficits, que la commission des comptes de la Sécurité sociale estime à 20 milliards de francs en 1986 et 40 en 1987. C’est gigantesque. Séguin hérite donc d’une situation très dégradée. Dans son intervention sur Antenne 2 en juin 1986, il parle de survie. « Survie », « sauver », les mots depuis le plan Barrot de 1979 sont toujours les mêmes. La gauche a évité de les employer, mais n’en pensait pas moins. Ils sont d’autant plus durs que la règle d’or de l’équilibre est toujours dans les esprits. Les dépenses galopent et les recettes ne suivent pas, parce que l’économie ne suit pas elle-même. Sur les pensions, pour la première fois, Séguin critique le contretemps de la retraite à 60 ans, dont les conséquences financières commencent déjà à se faire sentir. La seule assurance vieillesse est attendue en déficit de près de 30 milliards de francs en 1987. Comme il est impossible de revenir sur la promesse chiraquienne de conserver la mesure d’âge à 60 ans, il n’y a pas mille solutions : il faut d’abord augmenter les cotisations. Séguin l’annonce le 11 juillet 1986. Ce sera 0,7 % de cotisation salariale, pour ne pas peser sur les charges patronales des entreprises. Cette mesure étant insuffisante, il décide de « faire appel à la solidarité nationale », en instaurant une recette nouvelle assise sur les revenus perçus en 1985 et en 1986 par l’ensemble des contribuables, avec la même assiette que la contribution de 1 % créée en avril 1983 par Delors au moment du tournant de la rigueur, que Fabius avait supprimée au 1er janvier 1985. On voit donc que les services du ministère des Finances ont obtenu de Balladur que soit reprise la marche en avant vers ce qui deviendra la CSG. Ce sera une contribution exceptionnelle et temporaire de 0,4 % sur le revenu, sauf pour les non-assujettis à l’impôt sur le revenu. Il s’y ajoute une contribution de 1 % sur les revenus du capital. Par ailleurs, Séguin désindexe partiellement les retraites en ne les revalorisant que de 0,5 % au-dessus des prix, alors qu’auparavant elles étaient indexées sur les salaires. Cette décision fondamentale, qui rapporte plus que tout le reste, est prise par une simple circulaire, dans l’ombre. Il peut électoralement se le permettre puisque les retraités n’ont pas encore le poids politique qu’ils ont acquis aujourd’hui. Elle sera consolidée en août 1993 par Balladur. Enfin, pour partager la charge politique des mesures à prendre, il crée une commission d’évaluation et de sauvegarde de l’assurance vieillesse, composée de partenaires sociaux et de retraités, chargée de réfléchir à des mécanismes de retraite à la carte, ainsi qu’à la pérennisation de la nouvelle méthode de revalorisation des pensions, sur les prix plutôt que sur les salaires. Ensuite, dans le champ de la maladie, Séguin dérembourse, et surtout commence à limiter les droits au remboursement à 100 % aux bénéficiaires du régime des affections de longue durée. Un diabétique ne peut plus se faire rembourser à 100 % son aspirine.

Huit mois plus tard, Chirac présente au Parlement son programme pour l’année qui lui reste à Matignon. Avec des accents de profonde inquiétude sur la pérennité du modèle social français, notamment dans le contexte de l’ouverture à la concurrence engendrée par le marché unique de 1992, il lance les « États généraux de la Sécurité sociale », sous la responsabilité de Philippe Séguin. Il le fait « car le second problème de notre société après l’emploi, le voilà : le maintien de notre Sécurité sociale au bénéfice notamment des plus défavorisés. Je saisirai le Parlement en temps voulu pour qu’il débatte des solutions à mettre en œuvre ». Les états généraux, œuvre de Philippe Séguin, sont une sorte de grand débat, d’abord régional, puis national, qui se déroule d’avril à décembre 1987. Ils prennent l’emblème de la baleine, un animal à la fois lourd et sympathique, normalement insubmersible, mais fragile. L’idée du ministre est de tenter de consolider les principes constitutifs du système de 1945, en reprenant à la base l’explication pédagogique, auprès des Français, des mécanismes de fonctionnement de la Sécurité sociale. Antoine Durrleman, alors au cabinet de Chirac à Matignon, a beaucoup œuvré en ce sens7. La retraite et la maladie sont devenues des institutions compliquées, connues seulement des initiés. Personne ne comprend plus rien. Il faut déplier l’origami, l’expliquer et prendre l’opinion à témoin. Il ne s’agit pas de parler à des assujettis, mais à des personnes. Le corps préfectoral est mobilisé, des kits sont distribués, des réunions organisées non seulement avec les salariés, mais aussi avec les indépendants et les agriculteurs. Les états généraux sont pilotés par un comité des sages, qui se déplace. Les préfets remontent des synthèses. Sur la Sécu, c’est la première fois depuis les années 1950, et la dernière fois, qu’un débat de terrain, à hauteur d’hommes et de femmes, est organisé dans toutes les villes de France. Nombreux parmi les professionnels interrogés dans ce livre pensent que cette méthode de politique « foraine » est la seule possible pour forger un consensus dans notre pays. Pourtant, l’énorme infrastructure de dialogue que sont les états généraux accoucha non pas d’une refonte du schéma général de la Sécurité sociale, mais d’un plan, proposé par Jean Marmot et voté en janvier 1988, assez classique dans ses composantes, et qui rendait encore moins aisée la compréhension du modèle : reconduction du prélèvement sur l’ensemble des revenus, augmentation du prélèvement sur les revenus du capital, augmentation des cotisations salariales maladie et vieillesse, augmentation de la cotisation sur les retraites et sur les indemnités chômage, augmentation du prix du tabac. Séguin n’avait pas caché sa conviction qu’il faudrait asseoir durablement le financement à l’avenir sur l’ensemble des revenus8. Il l’a fait temporairement, sans pouvoir être l’auteur de la réforme définitive, la création de la CSG. Dans le temps imparti, il ne pouvait faire guère mieux. Pour éviter l’enterrement de son idée de taxe générale, le projet fut transmis au Conseil économique et social, qui poursuivit les travaux sous l’égide d’Yvon Chotard, avant que Rocard ne s’en empare. La rigueur de ce plan ne sera pas étrangère à la défaite électorale aux présidentielles de 1988, comme celle du dernier plan Barre l’avait été aux présidentielles de 1981. Les sauveurs de la Sécu ne sont jamais réélus.

Dans ces moments de crise des finances sociales, les institutions paritaires issues du scrutin démocratique de 1983 furent naturellement débordées par la gravité de la situation et sa conséquence, le volontarisme de l’État. Il est vrai qu’il y avait de quoi être consterné par le conservatisme des postures et la guerre de tranchées entre les syndicats, chacun marquant son territoire et se partageant les zones d’influence. FO avait la maladie, la CFTC la famille, le CNPF l’Unedic. Les branches étaient devenues des apanages et des appareils d’influence, où chaque confédération se sentait propriétaire d’un morceau de l’ensemble. Le paritarisme rhénan espéré en 1967 n’avait pas marché. Il n’y avait jamais de proposition neuve et de sens de la gravité des défis. C’est dans ce contexte que Michel d’Ornano avait déposé, sans succès, une proposition de loi imposant un débat parlementaire annuel sur les budgets gigantesques de la Sécurité sociale, sur lequel les députés et sénateurs n’avaient encore aucun droit de regard. Cette proposition sera reprise huit ans plus tard dans le plan Juppé.

En revanche, dans les champs de la protection sociale relevant du budget de l’État, il y eut à cette époque également une novation aux conséquences financières importantes. Chirac avait nommé Adrien Zeller, un Alsacien, secrétaire d’État à la Sécurité sociale. Il prit à bras-le-corps le sujet de la pauvreté et proposa de créer une allocation versée pour six mois aux personnes sans ressources, en échange d’un travail d’intérêt local à mi-temps. Il avait expérimenté ce « revenu minimum d’existence » chez lui, à Saverne. En homme de l’Est soucieux de ne pas tomber dans une politique d’assistance, il estimait qu’il fallait une contrepartie. Il ne put convaincre ni Séguin ni Chirac. Mais c’était l’ancêtre du RMI, qui sera repris deux ans plus tard par Rocard. Nombreuses sont les idées qui traversent les alternances.

Du point de vue des finances publiques, le bilan de Chirac ressemble à celui de Barre : une réduction des déficits de la Sécurité sociale par le recours important aux prélèvements obligatoires, et un financement par la dette d’un déficit budgétaire encore très élevé, tiré par les dépenses sociales. Cependant, alors que Barre était pratiquement revenu à l’équilibre en 1980, Chirac n’y parvint pas. La croissance était pourtant revenue à 4,8 % en 1988, notamment grâce à une embellie des prix du pétrole, mais la France avait encore 2,7 % de déficit. Sa dette continuait donc de monter, à 34,7 % du PIB.

1. Et pas 110, pour éviter le parallèle avec les 110 propositions.

2. Cité in André Passeron, Le Monde, 19 juin 1985.

3. Un an et demi plus tard, dans sa déclaration de politique générale, le 7 avril 1987, Chirac dira que de 1981 à 1986 « le déficit budgétaire avait progressé à un rythme tel que notre dette publique avait triplé », ce qui était faux, in site Vie publique.

4. Site Vie publique, « Direction de l’information légale et administrative », Services du Premier ministre.

5. Sondage Ipsos, 22 juin 1986.

6. Loi Devaquet.

7. Cf. infra son interview.

8. Le Monde, 9 avril 1987.

1988-1993 :
la première occasion manquée

La campagne présidentielle de 1988 est dure. Raymond Barre, qui avait refusé d’apporter son soutien au principe même de la cohabitation deux ans plus tôt, se présente. En 1986, l’Union des droites n’avait gagné qu’avec deux sièges d’avance et Mitterrand aurait théoriquement pu bloquer son arrivée au pouvoir et tenter de gouverner avec un Premier ministre socialiste en minorité relative, comme Rocard le fera en 1988. Il a préféré appeler Chirac pour le présidentialiser, lui permettre de dépasser Barre, et les neutraliser tous les deux dans l’élection suivante, avec le soutien d’un FN renforcé par la proportionnelle. C’est ce qui s’est produit. Barre était l’adversaire le plus dangereux au second tour, comme le prédisaient les sondages de l’automne 1987, qui lui étaient extrêmement favorables1. Pourtant, il n’a obtenu que 16,5 % des suffrages, quand Chirac rassemblait 19,5 % et Le Pen 14,4 %. C’était le début de la fin du centrisme, sept ans avant la création de l’UMP. Mitterrand a concentré son tir sur l’État RPR et ses « dérives libérales », même si rien dans les deux années de cohabitation ne ressemble au traitement de choc du parti conservateur britannique. Au contraire, les questions sociales sont centrales dans tous les programmes de la campagne de 1988, de droite comme de gauche. Barre propose une baisse de l’impôt sur les sociétés, des charges et taxes sur les entreprises, mais veut une « sauvegarde de la Sécurité sociale », un doublement de l’allocation parentale d’éducation, un « revenu social garanti2 », une aide sociale personnalisée, un maintien du pouvoir d’achat des retraités, le tout partiellement compensé par une réduction des emplois publics. Chirac, quant à lui, promet une « activité minimum d’insertion garantie » pour les chômeurs en fin de droit, sur le modèle de la proposition Zeller, à laquelle il s’est finalement rallié, un « revenu parental » élargi, un statut de la mère de famille avec un renforcement important de la politique d’accueil du jeune enfant, et une révision imprécise des conditions de l’équilibre de l’assurance vieillesse. À quoi, dans sa longue « Lettre à tous les Français », un document étonnant publiée en forme d’encart publicitaire dans les journaux le 7 avril, Mitterrand rétorque que le programme social de son adversaire n’est pas financé, et qu’il cache le noir dessein de livrer la Sécurité sociale aux intérêts privés. Il lève l’étendard de la révolte du peuple de gauche pour bloquer le funeste projet. Il promet de revenir sur les dispositions Séguin, qui avaient limité la générosité du régime des affections de longue durée. De manière frappante, il déclare qu’il n’y a pas de problème de retraites. Il accuse la droite de laisser des déficits alors que la gauche lui a laissé des excédents. Chirac fait mention d’économies nécessaires dans l’État, mais Mitterrand est au contraire convaincu que l’Acte unique et le grand marché européen de 1992 produiront un « coup de fouet » de croissance qui permettra de financer les besoins. Tous les deux protestent de leur volonté de stopper la croissance des prélèvements obligatoires, qui s’établissent à 42 % du PIB en 1988. Ce qui n’empêche pas Mitterrand d’annoncer le rétablissement de l’ISF, pour financer le RMI. Il n’est rien dit sur la CSG, qui est dans les cartons de la gauche depuis Delors, et de la droite depuis Séguin.

Aucun des deux finalistes ne parle de la dette, et aucun de la nécessité de revenir à l’équilibre des finances publiques, après deux années de déficit à près de 3 % du PIB. Une pointe de fatalisme traverse déjà les textes des deux programmes3.

Mitterrand l’emporte d’autant plus brillamment que ça n’est pas l’économie qui a fait chuter Chirac. Elle est bonne, avec un taux de croissance de 2,7 % en 1986 et en 19874, portée par une dynamique si positive que la croissance sera de 4,8 % en 1988, avec une inflation maîtrisée à 2,5 %. C’est le début d’une période économique bénie qui durera jusqu’à 1991 et qui ne sera pas mise à profit. On aurait pu penser en effet qu’avec de tels chiffres, et la réputation de gestionnaire de Rocard et de Bérégovoy, les équilibres seraient rétablis et la dette, notamment sociale, stabilisée. Or, après un effort passager en 1989, la France repartira dans la mauvaise direction. Les déficits sous Rocard vont s’établir à 2,7 % en 1988, 1,8 % en 1989, 2,5 % en 1990 et 2,9 % en 1991. La dette passera donc de 34,7 % du PIB en 1988 à 36,8 % en 1990, puis 41,7 % en 1992, avant la catastrophe des années 1993-1996, où elle prend 20 points.

Elle est plus indolore qu’auparavant, car, avec la création de la nouvelle obligation du Trésor, l’OAT, en 1985, elle est financée par un mécanisme beaucoup plus moderne que les expédients du passé. Depuis la fin du circuit du Trésor, le ministère montait en effet de grands emprunts tout en allant chercher des lignes de pétrodollars en Arabie saoudite56. L’obligation assimilable du Trésor, calquée sur les Treasury bonds américains, met fin à cela. Elle a été pensée pour faciliter et fluidifier le recours à l’emprunt, et offrir aux prêteurs un canal simple d’accès à la dette française. Un marché à terme, le MATIF (marché à terme international de France), fonctionnant à la criée, a été créé en 1986 pour créer de la liquidité sur le marché des obligations du Trésor. En 1991, à la fin de la période Rocard, un tiers de la dette française sera détenu par des investisseurs étrangers7. La France, comme d’autres pays, s’est subrepticement raccordée à un réseau mondial d’adduction à la dette, qui deviendra une addiction. Or, avec des taux d’intérêt qui montent à 9 % au printemps 1991 à la suite de la réunification allemande, elle va devenir simplement hors de prix. À la fin de la période Rocard, la charge d’intérêts représente plus de 2 % du PIB, à comparer aux 3 % du budget de la défense. Elle pèse d’un poids très lourd sur le déficit. C’est un terrible résultat quand on se souvient des promesses du discours de politique générale le 29 juin 1988. Rocard avait alors déclaré : « J’ai la réputation d’avoir prêché pour la rigueur. Mais jamais la rigueur ne sera ni mon ambition ni ma soumission. Si une gestion rigoureuse de l’économie s’impose, c’est qu’il n’y a pas de trésor caché. Ni à gauche dans la relance, ni à droite dans la déréglementation. La maîtrise des dépenses publiques et sociales s’impose, car tout alourdissement de la dette publique se paie un jour par une limitation du taux de croissance. »

Pourtant Rocard va augmenter les dépenses sociales, sans traiter les dérives de la maladie et de la vieillesse, ce que Philippe Séguin lui reprochera durement dans le débat parlementaire sur la CSG. Il ne se lancera pas dans une politique de rétablissement des finances publiques. Il est vrai qu’il ne bénéficie pas d’une majorité absolue. Les Français ont bien voulu renouveler Mitterrand, mais sans lui donner carte blanche. Le PS, dirigé par Lionel Jospin, ne dispose que de 270 sièges sur 575. Le Front national a été laminé par le retour du scrutin uninominal à deux tours, et n’a que le siège de Jean-Marie Le Pen. C’est le Parti communiste, avec 27 sièges, et les députés centristes de l’Union des droites qui font la rotule. Par ailleurs, le PS est moins uni qu’en 1981, et on commence à voir émerger l’opposition entre les partisans de Fabius et ceux de Jospin. Heureusement pour Rocard, le 49.3 n’a pas encore été castré.

En choisissant Michel Rocard, Mitterrand a voulu ouvrir au centre. Il a promu son adversaire, très populaire, plutôt que Bérégovoy, qui redevient ministre de l’Économie et des Finances. Ce dernier va pouvoir livrer, en vrai numéro 2 du gouvernement, sa « guerre de sept ans » pour imposer le franc fort, au prix d’une politique de taux d’intérêt très élevés. Rocard respecte beaucoup Bérégovoy. Sauf sur la CSG, il n’y a pas de tension politique entre eux. L’amélioration de la compétitivité de la France depuis cinq ans commence à valider le théorème de Bérégovoy et de son directeur de cabinet Hervé Hannoun que « la désinflation d’hier engendre la compétitivité d’aujourd’hui et la croissance de demain8 ». Mais elle fait aussi beaucoup de chômage.

Dans sa déclaration de politique générale du 22 juin, Rocard présente son programme social. Il promet de supprimer les restrictions apportées par Séguin aux remboursements maladie à 100 %, de poursuivre en contrepartie les efforts de maîtrise des dépenses de santé, sans dire comment, et de travailler à un mécanisme permettant de faire contribuer les inactifs au financement de la retraite. Il ne revient pas sur l’indexation des retraites sur l’inflation. Il n’annonce pas clairement la CSG, mais son discours est tout de même inspiré par des considérations d’équilibre des finances de la Sécurité sociale. Sur l’autre front, au contraire, celui des prestations de solidarité financées par l’État, il renforce le traitement social du chômage et lance le RMI. La création de ce dernier sera présentée en Conseil des ministres au pas de charge, trois semaines plus tard. Mitterrand confirme que son coût sera compensé par le rétablissement de l’impôt sur la fortune.

Au titre du traitement social du chômage, Rocard poursuit le financement des préretraites initié par Barre en 1980 et maintenu par Fabius en 1982, alors que les Allemands ont décidé d’y renoncer totalement en 19889. Il y a 400 000 préretraités en 1990, dont un quart d’anciens de la sidérurgie et des charbonnages, et ce chiffre augmentera à partir de 1995 avec les préretraites de France Télécom10. Le coût est très élevé, pris en charge à 85 % par l’État11.

Rocard remplace aussi les travaux d’utilité collective (TUC), créés par Fabius en 1984, par les contrats emploi solidarité (CES), auxquels s’ajoutent, pour un coût budgétaire élevé, des exonérations de charges pour les jeunes sans qualification (les exo-jeunes), ainsi qu’un maquis de formations, de programmes d’insertion et de stages parking, dont l’objectif inavoué est de faire baisser les chiffres du chômage.

C’est la naissance d’un monde très profond d’acteurs sociaux et d’organismes de formation qui forment aujourd’hui encore l’armature du traitement social du chômage. Car, malgré l’expérience de l’échec coûteux de ces politiques, il y a toujours, trente-cinq ans plus tard, un vaste ensemble de dispositifs composé des contrats de professionnalisation (70 000 bénéficiaires en 2024), des emplois francs (50 000 la même année), des programmes d’insertion par la vie économique (150 000), des contrats aidés (60 000), des contrats d’engagement jeunes (200 000), des parcours contractualisés d’accompagnement vers l’emploi (200 000), des programmes de formation des chômeurs (qui accueillent environ 1,2 million de personnes), et depuis 2021, du volume désormais très important de l’apprentissage financé par l’État12.

Le RMI vient compléter la gamme. Il est la « dernière étape de construction de la protection sociale moderne après la généralisation de la Sécurité sociale en 1945, et après l’instauration du minimum vieillesse en 1956 et des allocations chômage en 195813 ». Le thème de la nouvelle pauvreté a traversé toute la campagne électorale et les trois candidats s’en sont emparés. Dix années de chômage de masse, la très forte croissance des divorces et des familles monoparentales, la désindustrialisation, l’immigration, la drogue ont engendré une pauvreté que la Sécurité sociale et l’Unedic ne savent pas traiter. ATD Quart Monde, Médecins du Monde ont lancé les alertes, et Mitterrand les a cités dans sa « Lettre à tous les Français ». À la mairie de Paris, où Chirac se réinstalle en 1988, et dont 15 000 des 50 000 agents sont affectés aux affaires sociales, on vit douloureusement le paradoxe d’une dépense qui croît et d’une précarité qui galope. Bientôt Chirac créera la carte Paris santé, ancêtre de la couverture maladie universelle (CMU) de Martine Aubry.

La raison principale de la montée de la nouvelle pauvreté est le chômage de longue durée. Les années ont passé depuis l’explosion des licenciements entre 1976 et 1979, et des centaines de milliers de Français n’ont jamais retrouvé d’emploi. Ce chômage structurel est une spécificité française, qu’on ne retrouve pas dans les pays voisins14. Or l’Unedic, au bord de la faillite en 1982 à cause des dispositifs ultra-solidaristes mis en œuvre en panique à partir de 1977, a dû resserrer durement les critères d’éligibilité au chômage. En un mot, après avoir garanti sur longue durée 90 % du salaire brut, soit 100 % du net, à tout le monde sans condition de durée de travail15, grâce aux pactes pour l’emploi de Raymond Barre, l’assurance chômage a progressivement supprimé tout ce qui n’était pas assurantiel dans son fonctionnement, à charge pour l’État de prendre le relais. Elle l’a fait en réservant d’ailleurs la qualification floue de ce qui est assurantiel à un nombre de plus en plus restreint de droits. Ce virage a été souhaité par les partenaires sociaux, qui montraient par là que, quand ils sont en responsabilité, ils n’hésitent pas à décider de mesures antiredistributives. Elles ont eu pour conséquence de considérablement augmenter la charge du traitement social du chômage dans le budget de l’État. En résumé, les réformes de l’Unedic en 1982 et en 1984 ont différencié les droits d’indemnisation en fonction de la durée préalable de cotisation, excluant beaucoup de jeunes et d’adultes aux carrières hachées. Auparavant, elles n’étaient liées qu’à l’âge de la personne. C’est un changement majeur par rapport au système antérieur, où l’Unedic était le guichet unique et où l’État lui remboursait plus ou moins les charges de solidarité. Une troisième réforme en 1992, prise dans l’urgence par Édith Cresson pour traiter l’aggravation des déficits, instaurera le principe de la dégressivité des allocations dans le temps et réduira les périodes d’indemnisation, en même temps qu’elle augmentera le taux de cotisation.

Or ces réformes « expulsent » vers le régime de solidarité de l’État des cohortes de plus en plus importantes de personnes n’ayant plus accès à la couverture chômage. Il y a les fins de droits bénéficiant de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), créée en 1984 par Pierre Bérégovoy, alors ministre des Affaires sociales, pour les chômeurs de longue durée ayant épuisé leurs droits, mais également celles qui reçoivent une allocation d’insertion, qui se transformera en RMI. Et il y a les jeunes actifs qui n’ont pas suffisamment cotisé16. La nouvelle pauvreté est donc, souvent, la conséquence des réformes successives, et financièrement nécessaires, de l’Unedic.

Défendant son projet au Parlement, Rocard déclare que « le RMI s’adressera à certains qui n’ont même pas d’état civil, que l’illettrisme empêche de lire un formulaire ou un chèque, que le repli sur soi a coupés depuis longtemps du monde extérieur. Dans d’autres cas, il s’agira de chômeurs depuis peu en fin de droits ou de familles provisoirement privées de toutes ressources ». Il ajoute « qu’il faudra veiller à ce que cette réforme atteigne ses buts sans créer des abonnés à l’assistance ». Pour cela, un contrat d’insertion est prévu. Le RMI rend la pauvreté visible et, par là, force la société à s’en préoccuper. C’est l’époque des journaux de chômeurs dans le métro. Quatre ans plus tard, la mairie de Paris créera le Samu social sous l’impulsion de Xavier Emmanuelli.

Aujourd’hui, on est frappé par la sous-estimation totale de la dynamique future de cette prestation quand elle a été créée. En décembre 1990, le RMI concernait 400 000 foyers allocataires, auxquels il fallait ajouter les 130 000 bénéficiaires de l’allocation parent isolé (API) créée par Chirac en 1976. Aujourd’hui, 4 millions de personnes vivent dans un ménage qui touche le RSA, avec une part prépondérante de personnes isolées, avec ou sans enfant. La moitié est bénéficiaire du RSA depuis plus de quatre ans, 35 % depuis plus de huit ans. S’y ajoutent 270 000 bénéficiaires de l’ASS, l’allocation de solidarité spécifique vue plus haut, et attribuée aux sans-emploi ayant épuisé leurs droits à bénéficier de l’assurance chômage. Par ailleurs, sur la période, le nombre de bénéficiaires de l’AAH, l’allocation adultes handicapés, a plus que doublé pour dépasser aujourd’hui 1,4 million, une partie de plus en plus importante d’entre eux étant des chômeurs de longue durée17. Ces chiffres sont d’autant plus frappants quand on sait que, le taux de non-recours au RSA étant de 30 %, ils pourraient de surcroît être encore supérieurs18. Quant à la dimension contractuelle, qui prévoyait que la personne s’engage à poursuivre ses efforts d’insertion, elle est succincte et non engageante. Seuls 35 % des bénéficiaires sont informés de leurs devoirs19. Avec de tels chiffres, on constate que le RMI, son ancêtre l’API, et son successeur le RSA ont profondément transformé le contrat social français. Personne, à l’époque, n’aurait imaginé cela. Et probablement personne ne l’aurait voté si ces conséquences avaient été connues. Certes, à l’échelle des 400 milliards d’euros de retraites, des 260 milliards d’euros de dépenses maladie, des 50 milliards d’euros de dépenses d’aide au handicap, en 2025, il représente une somme assez faible : de l’ordre de 12,5 milliards d’euros, soit l’équivalent de 1,4 fois l’abattement pour frais professionnels des retraités. Mais son coût macroéconomique est en réalité indirect : en permettant à des populations de rester durablement éloignées du travail, il contribue à la faiblesse du taux d’emploi français, qui explique elle-même une partie de nos déficits et de nos dettes.

Le 1er décembre 1988, après de longs débats traversés de considérations classiques sur l’assistanat, la culpabilisation, et le mérite, la loi créant le RMI est votée à une écrasante majorité, seuls 3 députés votant contre et 22 s’abstenant. Le drame du chômage est tel que pratiquement toute la droite a voté la loi. On retrouvera cet esprit d’universalisation des prestations sociales, avec une autre grande réforme rocardienne dans le domaine de la protection sociale, qu’il est convenu d’appeler « le bouclage des aides aux logements ». Créées en 1977 par le gouvernement Barre, les aides étaient limitées dans leur périmètre. Rocard a souhaité en faire bénéficier les étudiants, et de fil en aiguille, sous condition de ressources, toute la population. De 1988 à 1993, le nombre de locataires en bénéficiant va doubler, passant de 900 000 à 1,8 million20. Cette révolution se fera avec un très large assentiment de la classe politique, dans une unanimité que l’on constatera trente-cinq ans plus tard à nouveau, lors du vote sur la déconjugalisation de l’AAH, qui désincite pourtant les handicapés à aller sur le marché du travail. Les grandes lois assistancielles sont rarement l’objet de confrontations parlementaires.

Ainsi, sans en être consciente, quatorze ans après le premier choc pétrolier, la France est rentrée à bas bruit dans une politique de l’emploi de plus en plus malthusienne, à l’opposé de ce que faisaient nos voisins. Préretraites, contrats aidés, minima sociaux ont peu à peu recueilli l’adhésion unanime de tous les partis. On a considéré que l’emploi était un stock fini et qu’il fallait diminuer le nombre de gens en recherche, plutôt que d’augmenter le nombre de postes disponibles grâce à une politique de l’offre. On a refusé de voir que les rigidités du marché du travail étaient une cause racine du chômage français. L’OCDE le disait, donc c’était faux. Tout alignement sur les modèles des autres pays européens était considéré comme « un asservissement21 ». On est ainsi entrés dans un tunnel de quarante années de dévalorisation du travail, en ancrant l’idée que les revenus de solidarité sont des revenus de substitution pérennes et non pas des revenus temporaires octroyés le temps de revenir à meilleure fortune.

Nous en serions sortis par la force des choses si les marchés des changes avaient pu continuer de nous aiguillonner, comme dans les années 1970 et 1980. Mais l’euro, on le verra, allait briser cette corde de rappel. L’histoire commence par une concomitance historique, qui pourrait n’avoir aucun rapport avec notre sujet : sept jours après le vote de la loi sur le RMI, le 8 décembre 1988, Gorbatchev monte à la tribune de l’Assemblée générale des Nations unies pour mettre un terme à la doctrine Brejnev. Celle-ci promettait l’automaticité de l’intervention militaire soviétique en cas d’insoumission des pays de l’Est. Ce message de désarmement est parfaitement reçu par les peuples, et conduira à la chute du mur de Berlin dix mois plus tard et au traité de réunification allemande dans la foulée. L’accélération fulgurante de l’histoire rend possible la décision, au sommet européen de Strasbourg de décembre 1990, d’aller au plus vite vers la création de l’euro. Deux ans plus tard, c’est Maastricht.

Or l’euro sera, dès l’an 2000, le grand narcotique permettant aux dirigeants, et au peuple français qui les a choisis, de fermer les yeux sur la croissance de la dette. La peur des attaques sur le franc, la crainte de la dévaluation et la sensibilité au niveau des réserves de change disparaissent du jour au lendemain. Le pouvoir anesthésiant de la monnaie commune, où l’on est défendu par la discipline des autres, va jouer à plein dans la décennie suivante, au point que les économies sur les budgets de défense, les « dividendes de la paix22 », ne seront pas utilisées pour revenir à l’équilibre budgétaire, mais pour augmenter les dépenses sociales23.

La réforme du RMI accomplie, Michel Rocard lance la réflexion sur la création de la CSG. Elle sera votée dans la loi de finances en décembre 1990. Elle est créée pour alimenter la branche de la Sécurité sociale la moins assurantielle, et donc la plus susceptible d’être financée par l’impôt : la famille. Son assiette est élargie aux revenus de remplacement et aux revenus du patrimoine. Son taux est de 1,1 %. Bérégovoy, qui s’y était opposé quand il était ministre des Affaires sociales, donne un nihil obstat, sans aller jusqu’à défendre la réforme à l’Assemblée : il envoie Michel Charasse le faire24. Il craignait que les gouvernants ne soient tentés sans cesse d’augmenter le taux, et c’est bien ce qui se produira. Rocard répond que, puisque les modifications devront être votées par le Parlement, alors que l’augmentation des cotisations se faisait de manière non démocratique par décret, en général « un vendredi soir à la veille d’un pont », la fuite en avant sera plus difficile. Il pensait que le débat démocratique conduirait à la discipline. Bérégovoy préférait au contraire l’opacité, que les partenaires sociaux connaissent bien quand ils sont gestionnaires. Il pensait également que le risque de sanction politique aux prochaines élections serait très élevé. Il avait raison sur les deux points. La CSG sera augmentée en 1993, 1997, 1998, 2005, 2018, 2020. Le taux est aujourd’hui de 9,3 % sur les revenus du travail et du patrimoine des actifs. Il est plus faible pour les retraités. Et la gauche connaîtra sa pire déroute électorale en 1993. En attendant, Rocard est fier de promettre que la création de la CSG se fera à prélèvement constant, par une baisse des cotisations vieillesse et la suppression de l’embryon d’impôt général qu’avait créé Séguin, à la suite du 1 % Delors. Mais dans le même temps, il achève le déplafonnement des cotisations maladie et famille engagé depuis 1978. La réforme de la CSG est un tour de force, tant les opposants sont nombreux : sauf la CFDT, tous les syndicats sont contre, de même que la plupart des partis, et Bérégovoy lui-même. Elle passe au 49.3, la censure étant évitée à 5 voix. La droite et le centre votent contre.

Dans son discours devant le Parlement, Rocard évoque par ailleurs les retraites. En 1990, elles représentent 12 % du PIB, contre 14 % aujourd’hui. On voit venir les grands déséquilibres. Mais Rocard pense que les esprits ne sont pas mûrs et reporte à plus tard la réforme paramétrique. Il annonce donc le lancement d’un Livre blanc, pour pacifier le terrain. Comme Chirac l’avait proposé dans son programme, une commission de sages et de techniciens devra rendre son rapport début 1991. Contrairement à Mitterrand, qui avait dénoncé pendant sa campagne « l’affolement prématuré » sur les retraites, Rocard veut affronter la réalité. Dans sa préface au Livre blanc, publié en 1991 sous forme de livre de poche et largement diffusé, Rocard rappelle que la France a, « vis-à-vis des générations futures, un devoir de lucidité et un impératif de solidarité. Nous leur devons des choix pour garantir leur avenir ». « Nous devons éviter les bricolages qui sacrifient une génération parce qu’elle aurait à payer deux fois, pour les retraites actuelles comme cotisant, et pour ses propres retraites futures, par l’épargne individuelle25 ». Pourtant, l’enjeu de l’espérance de vie va être presque absent du rapport. Ce dernier multiplie les variantes de fécondité, de taux d’activité et de chômage, mais pas de longévité, qui est expédiée en quatre lignes, de même que l’immigration. Il s’appuie en effet sur les projections démographiques réalisées par l’Insee en 1986, qui sous-estiment très fortement les gains d’espérance de vie26. Ce qu’il ne dit pas non plus, c’est qu’on finance une partie des retraites des fonctionnaires par de la dette publique, de même que les préretraites des plans de restructuration. Il veut lancer un grand débat, avant de saisir le Parlement. Le rapport invite à comprendre l’urgence d’une réforme. Il établit qu’en supposant le plein-emploi atteint et une progression de 2 % par an du pouvoir d’achat des actifs, le besoin de financement en 2010 équivaudrait à 6 points de cotisations vieillesse supplémentaires, et 17 points en 2040. Autant dire, des chiffres inaccessibles. Il cite les exemples allemand et américain. En Allemagne, après des mois de débats, il a été décidé de reculer l’âge de départ, de réduire de 3 points les cotisations pesant sur les entreprises, et de transférer le déficit résiduel à l’État. Aux États-Unis, l’âge de départ à taux plein est passé à 67 ans. Le Livre blanc prône un allongement de la durée de cotisation à quarante ans et la référence aux vingt-cinq meilleures années pour le choix du salaire de référence. Rocard promet de ne pas toucher aux 60 ans, et prévoit que le ministre des Affaires sociales constituera un groupe de travail avec les syndicats et le patronat, qui pourra déboucher sur un « Grenelle des retraites ». Le jour même de la publication, les syndicats de cheminots déclenchent une grève à la SNCF « à titre d’avertissement27 ». Démissionnaire en mai, Rocard n’aura pas le temps d’agir, et ni Cresson ni Bérégovoy ne prendront le relais, alors que les textes, écrits par les services du ministère des Affaires sociales, sont prêts. C’est Balladur, dans le creux de l’été 1993, qui fera le Blitzkrieg de la réforme par décret.

Sur la maladie, Rocard souhaite « rompre avec la logique des grands plans qui se sont succédé depuis quarante-cinq ans ». « Est-il bien utile d’ajouter un nom supplémentaire à la liste impressionnante des 15 ministres qui, depuis 1945, ont laissé leur nom à des plans aussi impopulaires qu’insuffisants ? » Claude Évin, son ministre, commande au Commissariat au Plan un rapport « Santé 2010 », rédigé par une commission de prospective présidée par Raymond Soubie. Dans son rapport, la commission imagine de faire voter un budget santé par le Parlement, de mettre en place une gestion régionalisée de la santé, le tout avec un financement par la CSG, les droits à l’assurance maladie étant ouverts sous condition de résidence régulière et stable, et non plus sur la base de l’activité professionnelle. Ce sont les fondements des réformes futures, et notamment du plan Juppé. Mais la commission passe complètement à côté de l’explosion à venir du nombre de Français atteints de maladies chroniques28. En attendant, il y aura les plans Évin et Durieux, composés de manière assez rituelle d’augmentations et de déplafonnements de cotisations, de déremboursements de médicaments non essentiels, et de taxes diverses sur la publicité et le tabac. Ils contiennent toutefois une mesure coûteuse et une rupture systémique. La première concerne le remboursement des soins des personnes en affection de longue durée, qui est aujourd’hui le facteur essentiel du dérapage de l’assurance maladie. Évin décide en mars 1990 d’aller au-delà de l’annulation des mesures Séguin, et d’exonérer du ticket modérateur toutes les ALD « hors liste29 », les médicaments à vignette bleue des personnes en ALD, et de supprimer le délai de six mois entre le début des soins et le début du remboursement à 100 % dans le cadre de la « maladie exonérante ». Cette extension du régime de l’ALD sera extrêmement onéreuse dans les trente ans qui suivent. La seconde rupture, en juillet 1991, est l’enveloppe globale, c’est-à-dire l’imposition aux professionnels de la médecine ambulatoire d’objectifs quantitatifs nationaux. Il s’agit des prémices de ce qui deviendra l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM), créé par les ordonnances Juppé en janvier 1996.

Ce maquis de mesures n’empêche cependant pas le dérapage des déficits de la santé en 1990 et en 1991, alors que la croissance économique est exceptionnelle depuis 1988, et que les cotisations rentrent bien. Le solde de 1991 marque une très forte dérive. Bientôt, ce sera le gouffre de 1992 et 1993, lié cette fois-ci à un effondrement des recettes.

S’agissant des finances de l’État, elles restent dégradées, elles aussi, en dépit du fait que la croissance a retrouvé son niveau d’avant le choc pétrolier, à près de 5 %. C’est que, on l’a vu, le budget embarque un grand nombre de dépenses sociales dont la dynamique est désormais très forte. Certes, Rocard décide en mars 1989 de procéder à un gel de 5 % des crédits des ministères, à l’exclusion de l’Éducation et de la Recherche, pour rester en deçà de 2 % de déficit. Soutenu par Fabius à l’Assemblée30, il impose par ailleurs à Jean-Pierre Chevènement une baisse de 10 % des crédits de la loi de programmation militaire 1990-1993. Mais il ne va pas plus loin. La règle des 3 %, improvisée en 1981 et confirmée en 1982 pour calmer les marchés, est devenue un principe d’autorisation. Si le franc tient, alors c’est qu’on peut se permettre ce déficit. Surtout, on pense que la croissance restera durablement dynamique.

À l’automne 1989, dans sa présentation du budget pour 1990, Rocard reconnaît que les recettes sont exceptionnelles, mais il ne les affecte pas pour autant à la stabilisation, ni a fortiori à la réduction, de la dette. Au contraire, il baisse les impôts31 ! De facto, il juge bon que l’État s’endette à un taux de 9 % pour rendre du pouvoir d’achat aux Français. Alors que les taux sont punitifs, le retour à l’équilibre ne fait déjà plus partie des grands objectifs de la politique économique française. Il est vrai qu’à l’Élysée, on veut bien du franc fort, mais on se souvient des promesses sociales faites pendant la campagne. La pression est intense pour qu’on utilise les bonnes nouvelles de la croissance afin d’offrir aux Français un « grand dessein ». Mitterrand, malade, se désintéresse à peu près totalement des finances publiques. Son esprit est entièrement tourné vers l’international, comme l’avait laissé entendre sa « Lettre à tous les Français ». À Matignon, dans l’équipe de Rocard, Guy Carcassonne plaide en vain pour le « devoir de grisaille », afin qu’il ne soit pas reproché au Premier ministre de glisser à nouveau vers les errements de 1982. Mais il est entouré de dépensiers. Les années 1988-1991 porteront la marque de cette tension incompatible avec la stabilisation de la dette, alors que la croissance est exceptionnelle.

Un an plus tard, dans sa présentation du budget pour 1991, Bérégovoy évoque pour la première fois la croissance de la charge d’intérêts à 2,3 % du PIB32 et les dangers qu’il y a à être en déficit primaire33. On commence à parler de l’effet boule de neige de la dette dans les couloirs de Bercy, où le ministère vient d’emménager.

Fin 1991, la conjoncture se retourne, après les événements de la guerre du Golfe, neuf mois plus tôt, et la décision du président de la Bundesbank, Helmut Schlesinger, de monter les taux allemands à 9,6 %. Elle force la France à remonter les siens jusqu’à 13 %, alors qu’elle pouvait se permettre de les baisser enfin. L’économie française est lentement asphyxiée. Dans la seconde partie de l’année 1991, le nombre de chômeurs s’envole, avec 235 000 nouveaux inscrits. Les recettes, dont la TVA, ne rentrent plus, et les dépenses liées aux réformes récentes comme le RMI montent en régime. La direction du Budget alerte Bérégovoy : le déficit pour 1991 sera de 130 milliards de francs. Isabelle Bouillot raconte qu’il en était très mécontent34. La fête est finie.

Avec le recul, les années de prospérité, de fin 1987 au premier semestre 1991, ont produit une augmentation des recettes fiscales de 200 milliards de francs, qui aurait permis une stabilisation de la dette si les dépenses de l’État n’avaient pas augmenté exactement d’autant, alors que les dépenses de Défense commençaient à refluer. Sur la même période, l’Allemagne a fait des efforts considérables : en 1986, elle a relevé l’âge de la retraite à 63 ans d’un coup. Et de 1982 à 1989, le total des dépenses publiques, y compris la protection sociale, est passé de 49,8 % du PIB à 43,9 %, vs une baisse de 52 à 51 % seulement en France. Notre pays a raté une occasion unique de stopper temporairement la machine infernale et de constituer des réserves pour l’hiver.

Le 7 février 1992, le traité de Maastricht est signé. Avec lui, la dette devient pour la première fois un objet politique. Il a fallu en effet définir des critères de bonne gestion des finances publiques, et les négociateurs se sont mis d’accord sur le fait que les États devaient voter des budgets proches de l’équilibre, ne dépassant certainement pas les 3 % du PIB, et devaient s’en tenir à une dette maximale de 60 %. Ce plafond était retenu car tous les États en étaient proches, et cela leur donnait une raison politique de s’en soucier devant leurs électeurs. Le 20 septembre, le traité est approuvé en référendum par 51,1 % des Français, avec une participation de 69 %. C’est un « petit oui », que les marchés interprètent immédiatement comme un refus des Français de donner blanc-seing à leurs gouvernants pour tenir la discipline des finances publiques. Commencent cinq mois d’attaques sur le franc. Une première offensive est repoussée en septembre, mais, devant les incertitudes d’une alternance qui s’annonce, les hostilités reprennent en décembre. Elles sont si violentes qu’en janvier 1993, Bérégovoy, découragé, convoque Michel Sapin, Jean-Claude Trichet et Jacques de Larosière pour leur dire qu’avec le franc fort il s’est trompé et qu’il faut renoncer, avant de leur dire, d’une voix éreintée : « Faites ce que vous pensez bon pour la France35. » Michel Sapin se souvient d’une réunion avec François Mitterrand, auquel il essayait d’expliquer les volumes inédits de swaps sur le mark. Le président, impavide, lui avait répondu : « Je ne comprends rien à ce que vous me dites, je vous demande de faire l’euro. »

Celui qui a vécu l’automne 1992 en cabinet ministériel, comme c’est mon cas36, sait ce que signifie une crise des finances publiques. Les recettes sont tombées comme une pierre. Le déficit de la Sécurité sociale était annoncé à 7 milliards de francs en juillet, il finira à 30, avant de plonger encore beaucoup plus bas en 1993. La masse salariale, représentant alors 90 % de l’assiette du financement de la Sécu, a cessé complètement de croître pour la première fois depuis 1945. En décembre 1992, avec l’explosion du chômage, il s’en est fallu de peu qu’elle passe en territoire négatif. Du côté du budget de l’État, le déficit pour 1992 termine à – 200 milliards de francs pour un budget à – 90, et la barre des 3 % du PIB est pulvérisée avant même de fêter le premier anniversaire du traité de Maastricht. Le déficit est de près de 5 % du PIB, la charge de la dette monte à 2,5 % et le déficit primaire explose à 3 %37.

1992 est l’année des heures sombres, pour Pierre Bérégovoy et pour son gouvernement. La star du franc fort est devenue le Premier ministre du déficit. Il est arrivé à Matignon en avril, et les comptes présentent immédiatement un tableau alarmant. Il reste moins d’un an pour agir avant les élections, avec une majorité divisée. Le constat d’impuissance est assez rapidement fait. Avenue de Ségur, un premier, puis un second plan d’économies dans la branche maladie, de facture classique, sont préparés, très insuffisants. Pierre Bérégovoy décide de ne pas réunir la commission des comptes de la Sécurité sociale, tant la visibilité sur l’atterrissage est faible38. Une augmentation de la CSG est envisagée en décembre, mais est écartée, faute de majorité à l’Assemblée. Une subvention du budget de l’État de 5 milliards de francs pour réduire le déficit est actée en décembre 1992, dérisoire au vu des 60 milliards de déficit cumulés et des 55 autres qui s’annoncent pour 1993. Comme le titre Jean-Michel Normand dans Le Monde du 24 décembre39, c’est un « échange de déficit » entre la poche État et la poche Sécu. Un dessin de Jacques Faizant montre Pierre Bérégovoy en Sapeur Camember creusant des trous. L’ACOSS, l’agence qui gère la trésorerie de la Sécurité sociale, obtient une ligne de crédit exceptionnelle de court terme de 50 milliards de francs de la Caisse des dépôts pour passer le mois de décembre au taux invraisemblable de 11,5 %, et la question se pose d’endetter la Sécurité sociale à long terme. Un prérapport du Commissariat au Plan le recommande. Christophe Chantepy, conseiller social à Matignon, explique en réunion son refus : « La France ne sera pas l’Argentine. » René Teulade, ministre des Affaires sociales, parvient au tournant de l’année à convaincre Bérégovoy de transférer 20 milliards de plus du budget de l’État au régime général. Il lui écrit le 7 décembre que, dans le contexte électoral, « un déficit de 20 milliards de francs pour 1992 ruinera toute tentative du gouvernement visant à communiquer sur la défense de notre système de protection sociale ». Fait exceptionnel dans l’histoire de la Sécurité sociale, Bérégovoy donne son accord. Il annonce en Conseil des ministres que cette subvention sera équilibrée par un plan massif d’économies dans l’État. Pendant la séance du Conseil, il écrit à René Teulade un message qui dit le fond de sa pensée : « Nous faisons de la politique, rien que de la politique. Sur les 20 milliards, nous les équilibrerons par des réformes structurelles. Ce sera plus s’il y a chômage croissant, moins si le chômage décroît. Tout le reste est objet de débat public. Je vais être accusé de creuser le déficit du budget de l’État. Tant pis40. » Bérégovoy ne veut pas quitter le pouvoir sans laisser les comptes de la Sécurité sociale en ordre. L’obsession de l’équilibre des comptes sociaux est la marque de l’ensemble des dirigeants du moment et de leurs collaborateurs, souvent composés d’anciens du tournant de 1982. Le déficit pour 1992 et le déficit prévisionnel pour 1993 sont une abomination et ne pas les combler est une hérésie, même si, de fait, l’aggravation consécutive du déficit de l’État est elle-même financée par la dette. En tout état de cause, ce transfert n’aura pas lieu, faute de temps pour mettre en œuvre le plan d’économies dans l’État. En arrivant au pouvoir, Édouard Balladur et Simone Veil découvriront une situation de « cessation de paiements et de quasi-faillite de la Sécurité sociale41 ».

Faisant feu de tout bois, Teulade et Bérégovoy mettent par ailleurs sur le métier une réforme des retraites ambitieuse, consistant à contourner le ni-ni de François Mitterrand sur les privatisations en plaçant dans une « Caisse de garantie des retraites » la moitié du portefeuille de participations de l’État42, pour une valeur d’environ 100 milliards de francs. C’est une idée de Guillaume Hannezo qu’Anne Lauvergeon, à l’époque à l’Élysée, a jugée « capitale » et dont elle a convaincu le président, qui écrit en marge d’une note à l’automne : « Idée très intéressante, me la mettre en forme pour une éventuelle décision43. » L’État devra les privatiser progressivement et transférer à la caisse les fonds collectés. « La caisse contribuera à la couverture, à partir de 2005, les charges additionnelles de la branche retraite du régime général résultant de l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses d’après-guerre. » La loi prévoyait qu’elle ne serait activée qu’en contrepartie d’un allongement de la durée de cotisation à quarante ans44, conformément aux recommandations du Livre blanc. Présentée en Conseil des ministres mi-février, la loi ne sera jamais débattue au Parlement. C’était pourtant l’amorce d’un fonds de pension par capitalisation collective, à la française, qui inspirera plus tard, quoique sans lendemain, le Fonds de réserve des retraites45.

1. Sondage Ipsos, 16 septembre 1987 : à la question « Entre Barre et Chirac, qui est le plus capable d’exercer les fonctions de chef de l’État ? », Barre : 36, Chirac : 21, nsp : 43.

2. Depuis 1986, cette idée traverse toute la classe politique. Alain Minc la défend dans son livre La Machine égalitaire, sorti en 1987, p. 248. Le livre se vend à 400 000 exemplaires.

3. « Lettre à tous les Français », 7 avril 1988, publiée sous forme d’encart publicitaire dans les journaux quotidiens. « La décennie du renouveau », programme de Jacques Chirac, 6 février 1988.

4. Contre 1,4 % pour l’Allemagne et 5,4 % pour la Grande-Bretagne.

5. Voir entretien avec Christian Sautter.

6. François Ecalle, Mécomptes publics, Odile Jacob, avril 2025, p. 68. Ecalle raconte que ces emprunts n’étaient même pas enregistrés au grand livre de la dette.

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7. Pascal Riché et Eric Aeschiman, La Guerre de sept ans. Histoire secrète du franc fort, Calmann-Lévy, 1996, p. 80.

8. Et de fait, les échanges extérieurs se redressent à partir de 1993 et seront excédentaires pendant sept ans.

9. Il faudra attendre 2012 en France pour que les préretraites du Fonds national de l’emploi soient supprimées.

10. Les CFC, congés de fin de carrière, permettent un départ à 55 ans avec 70 % du salaires et 100 % des droits à retraite.

11. Maryline Baudouin, septembre 1996, Insee, no 484.

12. Synthèse des politiques de l’emploi et de la formation, 20 décembre 2024, DARES.

13. Discours de Michel Rocard à l’Assemblée nationale.

14. Le taux de chômage allemand est de 7,3 % en 1985, et retombe à 5,6 % en 1989.

15. Un salarié au Smic ayant travaillé trois mois bénéficiait de trente-six mois de couverture. Source : Christine Daniel, « L’indemnisation du chômage depuis 1979, différenciation des droits, éclatement des statuts », Revue de l’IRES, hiver 1998-1999.

16. Après la réforme de 1984, un jeune ayant été affilié 6 mois n’est plus indemnisé pendant 36 mois, mais 15. En 1992, ce sera 7 mois. Source : ibid.

17. L’AAH est aujourd’hui l’une des prestations en plus forte croissance, notamment depuis la réforme du RSA, qui augmente l’incitation à revenir au travail et qui renvoie beaucoup d’allocataires vers l’AAH.

18. Le non-recours étant considéré comme une injustice, un projet en cours de test de « solidarité a la source » vise à automatiser les prestations sociales sans qu’il soit nécessaire de les demander.

19. Jean-Benoît Dujol et Fabrice Lenglart, « 35 ans de regards sur la protection sociale », Regards, no 60, 2022.

20. Cour des comptes, « Rapport public particulier sur les aides au logement », juin 1994, p. 29.

21. Entretien avec Olivier Dussopt.

22. Selon l’expression de Laurent Fabius dans un discours prononcé le 10 juin 1991, déclenchant l’ire de Jean-Pierre Chevènement, in Le Monde, 13 juin 1990.

23. La France consacrait 3,5 % du PIB à la défense en 1970, 3 % en 1989, contre 2 % en 2024.

24. Entretien avec Philippe Wahl.

25. Michel Rocard, « Préface », in Livre blanc, La Documentation française, 1991.

26. Entretien avec Franck von Lennep.

27. Entretien avec Raul Briet, qui était à l’époque rapporteur de la commission du Livre blanc.

28. Entretien avec Michel Yahiel.

29. Les maladies graves qui ne sont pas dans la liste, et qui évoluent sur une durée prévisible supérieure à six mois, dont le traitement est particulièrement coûteux. On parle de la 31e maladie.

30. Le 11 juin 1990, devant son mouvement réuni au Pré-Saint-Gervais, il déclare souhaiter que la France, en revoyant la part des dépenses militaires dans le budget de l’État, commence à « engranger les dividendes de la paix ». Chevènement est furieux (Le Monde, 13 juin 1990).

31. La TVA, la TH, l’IS, le prélèvement sur le revenu du patrimoine.

32. Contre 1,7 % en 2023.

33. Le déficit primaire est le solde entre recettes et dépenses hors charge d’intérêts. Il sera de – 1 % cette année-là. La boule de neige commence quand le taux de croissance nominal de l’économie est plus faible que le taux d’intérêt moyen sur la dette cumulée. Il est alors impératif de stopper la croissance de la dette et de commencer à en réduire le volume.

34. Entretien avec Isabelle Bouillot.

35. Entretien avec Michel Sapin, p. 265.

36. J’entre au cabinet de René Teulade en avril 1992 comme directeur adjoint du cabinet en charge des finances de la Sécurité sociale.

37. Il sera à 3,7 % en 1993, proche des 4 % de 2023. Il aurait été plus négatif encore en 1992 si le Japon n’avait pas fait un chèque providentiel pour financer notre intervention en Irak.

38. Jean-Louis Rey, Histoire de la Sécurité sociale, Institut d’histoire de la Sécurité sociale, p. 314.

39. Jean-Michel Normand, « Échange de déficits », Le Monde, jeudi 24 décembre 1992.

40. Archives de l’auteur.

41. Édouard Balladur sur Antenne 2, interviewé par Arlette Chabot et Alain Duhamel le 27 juin 1994.

42. AGF, UAP, GAN-CIC, Crédit Lyonnais, BNP, ELF, Rhône-Poulenc, Péchiney.

43. Archives de l’auteur.

44. C’était un établissement public administré par un conseil présidé par le premier président de la Cour des comptes et comportant les trois grands directeurs du Budget, du Trésor et de la Sécurité sociale.

45. Entretien avec Michel Yahiel.

1993-1995 :
le double drame

Le 28 mars 1993, la gauche connaît une déroute sans précédent aux élections législatives. La droite l’emporte avec 58 % des voix au second tour, la gauche, y compris le PC, totalise 36 %, 20 points de moins. Le FN progresse à 5,7 %1. Laminés par le scrutin uninominal à deux tours que Rocard, ennemi de la proportionnelle, a maintenu, les socialistes n’ont plus que 52 sièges contre 258 cinq ans plus tôt. La vague bleue est plus puissante que celle de juin 1968, et que la vague rose de juin 1981. Cette défaite est vécue comme un drame profond. Sur fond de déficits explosifs, elle a sans doute contribué à la tragédie du 1er mai, le suicide de Pierre Bérégovoy. En Conseil des ministres, entre les deux tours, Mitterrand avait prévenu son gouvernement : « Lundi, un énorme poids va tomber sur vous tous, un grand deuil, de ceux dont on croit qu’on ne se relèvera pas2. » Le Parti socialiste pense à vendre l’immeuble de la rue de Solférino et à changer de nom. Des états généraux se réunissent à Lyon, on veut comprendre la sanction. Michel Rocard, devenu premier secrétaire le 3 avril, demande de faire le deuil du PS tel qu’on l’a connu. Avec le recul, la gauche n’aurait peut-être pas fait pire score si elle avait, comme l’Allemagne entre 1985 et 1989, pris des mesures difficiles de stabilisation de la dette publique en réduisant fortement les dépenses sociales et en ne baissant pas les impôts. La générosité paie rarement dans les urnes.

Le programme de la droite a été présenté quatre mois plus tôt à la presse par François Bayrou, Alain Juppé, Alain Madelin et Nicolas Sarkozy3. La commission des comptes de la Sécurité sociale ne s’étant pas réunie, ses rédacteurs n’ont aucune idée de la bombe financière qui menace d’exploser à leur arrivée. La crise de la Sécurité sociale sera donc totalement absente de la campagne. Le programme promet de baisser les impôts et d’alléger les charges sociales, de maîtriser les dépenses publiques, « notamment par la privatisation et la décentralisation ». Il promet un impôt sur le revenu à base très large4, à taux modéré et à progressivité faible. L’épargne retraite deviendrait déductible5, la TVA serait baissée6, les cotisations de la branche famille seraient transférées au budget de l’État7, la Caisse nationale d’assurance maladie serait rendue pleinement autonome8, la tarification à la pathologie serait installée dans le système hospitalier9, le régime général deviendrait un système par points. Pas plus dans ce programme que dans celui du PS, il n’est question de la récession. Or elle débute dans l’hiver 1992-1993, et va se révéler plus profonde que celle de 197510. Elle met la Sécurité sociale et le budget de l’État vraiment à terre pour la première fois depuis 1945.

L’arrivée d’Édouard Balladur à Matignon déclenche, du moins dans les sondages, une sorte de coup de foudre chez les Français, transformé par la presse en phénomène politique. Balladur découvre la gravité de la situation, mais ne met pas tout de suite en place les mesures de redressement. Les responsables de la direction de la Sécurité sociale, convoqués à Matignon, constatent avec stupeur que la nouvelle équipe des conseillers n’a pas de feuille de route autre que les allègements de charges des entreprises11. Ils sont absolument impréparés à faire ce qu’il faudrait, c’est-à-dire un levier churchillien sur les événements pour sortir la France de sa léthargie sur le sujet des déficits.

C’est Simone Veil, ministre des Affaires sociales, et Nicolas Sarkozy, ministre du Budget, qui décident en urgence de porter le fer sur les retraites. Ils proposent à Balladur de faire la réforme que recommandent tous les rapports depuis le Livre blanc, l’allongement à quarante ans de la durée de cotisation, le passage à la référence aux vingt-cinq meilleures années, et l’indexation sur les prix. De son côté, Sarkozy le demande non seulement pour le régime général, mais aussi pour les régimes spéciaux. Comme le dira cependant Balladur sur Antenne 2 en juin 1994, « il y a une place pour le courage, et il y a une place pour la prudence » : il refuse de toucher aux régimes spéciaux, et décide pour les salariés du privé de passer par la voie réglementaire au moment des départs en vacances. Contrairement à Rocard, qui avait voulu avec la CSG créer de la transparence démocratique, Balladur, fidèle à son expérience de jeune conseiller de Pompidou au moment des ordonnances de 1967, exclut complètement d’en faire un débat public et une pédagogie de la responsabilité auprès des Français. Enfin, alors que son ministre Edmond Alphandéry avait, comme professeur, recommandé de reprendre le projet de fonds de pension de René Teulade, il l’abandonne.

La défaite a rendu la gauche muette, les syndicats ne jettent pas toutes leurs forces : la réforme paramétrique est un succès. Beaucoup de Français, qui avaient lu le Livre blanc, pensaient qu’il avait déjà été suivi d’effet. L’étalement sur dix ans de la montée en charge prévue par la réforme a été conçu pour limiter les conséquences sociales et éviter la mobilisation populaire. Il est vrai que beaucoup de ceux qui partent en retraite à l’époque ont commencé tôt, à 14/16 ans dans les années 1950, et ont de toute façon déjà travaillé quarante ans.

La réforme traite également de la question de la dette sociale engendrée par le cumul des déficits de 1992 et de 1993, qu’il faut bien mettre quelque part. Elle crée une structure, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui reprend la dette de la branche vieillesse en la finançant par un transfert de l’État, manière de dire qu’elle va désormais « rouler » comme le reste de la dette publique. Enfin, dans les propositions des administrations en ce printemps 1993, il y avait aussi l’idée de mieux identifier le poids budgétaire de la retraite des fonctionnaires. Cela passait par la création d’une caisse de retraite, comme il y en a pour les autres régimes spéciaux. Marc Blondel, secrétaire général de FO, s’y est vigoureusement opposé, avec un argument spécieux : les fonctionnaires le sont à vie, ils ne défroquent jamais, on peut les rappeler, ils sont pensionnés de l’État parce qu’ils « sont » l’État jusqu’à leur mort. La retraite est donc du salaire. La vérité est que l’absence de caisse permet surtout de voiler la transparence des comptes et de protéger les acquis. Balladur n’insiste pas, pas plus que ses successeurs dans les réformes de 1995, 2003, 2010, 2013 et 2023. Ce point est majeur pour expliquer un des plus grands mystères de notre histoire sociale, l’absence de débat parlementaire sur le déficit du régime des fonctionnaires, qui représente le quart des retraites françaises12.

Pour finir, Simone Veil introduit dans la loi une disposition essentielle pour le sujet qui est le nôtre : puisque les gouvernements qui se succèdent semblent décidés à introduire, année après année, des allègements des charges sociales sur les bas salaires, détricotant en cela toutes les mesures d’augmentation de cotisations prises depuis Raymond Barre, il faudra désormais que l’État les compense intégralement à la Sécurité sociale. Jusque-là, l’État refusait de les prendre à sa charge au motif que ces mesures créaient de la richesse collective, et donc des recettes potentielles pour la Sécurité sociale. Cet argument n’aura plus cours, car le levier des allègements sur la croissance n’est pas établi. Les allègements Balladur, Juppé, Aubry (pour les 35 heures), Raffarin, Fillon, Hollande, Macron, sont désormais des charges du budget de l’État, et représentent, on l’a vu, 80 milliards d’euros par an. Enfin, pour que ne se reproduise pas l’expérience de l’automne 1992, où la commission des comptes de la Sécurité sociale n’avait pas été convoquée, contribuant au brouillage du débat démocratique, son existence est désormais reconnue par le législateur. Onze ans après la loi de 1982, c’est au total une réforme des retraites efficace, qui va ralentir la croissance des dépenses. L’avenir montrera que ces petits pas sont cependant toujours coûteux dans les urnes, et il n’est pas exclu que Balladur l’ait payé en 1995.

Pourtant, il a tout fait pour ne pas abîmer une popularité sans équivalent dans l’histoire des Premiers ministres de la Ve République. Il veut d’autant moins bousculer les Français qu’ils n’ont pas du tout été prévenus de la gravité de la situation pendant la campagne. La droite pense gouverner dix ans. Elle ne sait pas qu’elle n’a plus que quatre années avant la dissolution, avec une élection présidentielle au milieu. Balladur juge que l’« état psychologique, moral et social » des Français est fragile13, trop sans doute pour leur révéler qu’il suffit d’un choc externe pour que notre État providence, trop lourd et sans flexibilité, tombe en piqué. Il ne veut donc pas les prendre à témoin pour forcer des mesures difficiles. Le déficit budgétaire explose en 1993 à 360 milliards de francs14, et la Sécurité sociale termine avec un trou de 55 milliards15. Pourtant, très présent médiatiquement, Balladur se veut rassurant. Avec le recul, c’est une terrible occasion manquée d’expliquer à la nation que le modèle social doit être réformé.

On dit même l’inverse aux Français : au lendemain du dimanche de l’Ascension en 1993, Balladur annonce qu’il lance un grand emprunt de 100 milliards de francs auprès des Français « pour financer l’accès au travail des jeunes et la relance des travaux publics et du bâtiment ». En somme, on va s’endetter à un taux d’intérêt de 7 % pour financer le traitement social du chômage, qui est de la dépense courante. Il précise que « ça n’est pas de la dette16 » ! Jean-Claude Trichet a beau dire que cet emprunt est parfaitement inutile puisque l’OAT existe, moins onéreuse à mettre en place et au taux d’intérêt plus favorable, il n’est pas entendu. C’est donc une opération purement politique et Bercy comprend que Balladur va être candidat et qu’il ne fera pas une politique de redressement. Les Français plébiscitent l’emprunt. Quant au reste de la dette, il est aisément financé par les marchés, rassurés par la personne du Premier ministre et par le franc fort. Sa charge passe de 200 milliards de francs en 1993 à 230 en 1995, soit 2,9 % du PIB. Elle culminera à 3,1 % du PIB en 1996, avant de décroître continûment après l’an 2000, grâce à la baisse rapide des taux d’intérêt engendrée par le passage à l’euro. On a peine à croire aujourd’hui qu’on ait pu accepter ces chiffres sans mettre en œuvre un plan de rétablissement vigoureux. Mais l’ère des plans de rigueur de la génération Delors-Bérégovoy est passée. Delors est parti, Bérégovoy est mort. Le déficit public passe de 4,6 % du PIB en 1992 à 6,4 % en 1993, dont un déficit primaire de 3,7 %. La dette augmente de 20 points et monte de 37,8 % du PIB en 1991 à 57,8 % en 1995. On peut raisonnablement dire que c’est là que les finances publiques françaises ont décroché pour la première fois. Face à cela, Balladur a fait une réforme des retraites essentielle, mais il n’a rien fait d’autre, en tout cas rien qui soit à la mesure du moment. En 1994, il ne se passe déjà plus rien.

Le 17 juin, il déclare : « Je sais qu’on l’oublie, on n’en parle plus, mais il faut le rappeler : il faut diminuer les déficits publics. L’État et les collectivités publiques empruntent trop sur les marchés et cela est un facteur de baisse de la production. Et les taux montent, car les marchés demandent qu’on mette de l’ordre dans nos finances publiques. Je vous rappelle notre objectif : nous avons hérité de 360 milliards de francs de déficit budgétaire en 1993. Nous sommes à 301 en 1994. Notre budget pour 1995 sera de 275 milliards de francs, nous ne devons pas nous laisser détourner de notre voie. Maintenant, s’il nous reste de l’argent, s’il y a une marge, que faut-il en faire ? Je n’ai pas pris ma décision. Baisse des charges car un facteur du chômage est la lourdeur des charges sur les bas salaires, mais aussi baisse de l’impôt sur le revenu, car il pèse lourd, je n’ai pas encore décidé17. » Balladur laisse entendre qu’une baisse du déficit de 25 milliards est largement suffisante et que, à partir de là, une bonne nouvelle du côté des recettes devra nécessairement se traduire en baisse des prélèvements, plutôt qu’en réduction du déficit primaire afin de stabiliser la dette. C’est que la campagne pour l’élection présidentielle de 1995 a déjà commencé.

1. Contre 1 % en 1988.

2. Cité in Le Figaro, 2 mars 2017.

3. Le Figaro Magazine, 14 novembre 1992.

4. Donc revenant sur la réforme Chirac de 1986.

5. Ce sera fait dans la loi Madelin en février 1994, qui crée un plan facultatif pour les seuls indépendants, dit « plan Madelin », étendu par la réforme des retraites de Fillon le 21 août 2003 avec la création du plan d’épargne retraite populaire (PERP) et du plan d’épargne retraite d’entreprise (Perco), et parachevé par la loi Pacte du 22 mai 2019 créant le PER, qui remplace tous les anciens produits d’épargne retraite, populaire, d’entreprise, art. 83.

6. Cela ne sera pas fait. Au contraire, Alain Juppé l’augmentera de 2 points.

7. Les allègements auront lieu.

8. Ce sera fait dans la loi Douste-Blazy dix ans plus tard, en 2004.

9. Elle le sera également en 2004 dans la loi Douste-Blazy.

10. Le PIB n’avait baissé que de – 0,5 % en 1975, contre – 1,5 % en 1993.

11. Entretien avec Jean-Louis Rey.

12. Entretiens avec Jean-Luc Tavernier et Jean-Pascal Beaufret.

13. « Réunissant les ministres à l’Hôtel Matignon, M. Balladur relance l’action de son gouvernement », Le Monde, 23 novembre 1993.

14. Contre 130 milliards de francs en 1991.

15. Après les 30 milliards de 1992.

16. Entretien avec Isabelle Bouillot.

17. Interview par Alain Duhamel et Arlette Chabot le 27 juin 1994. Et il lance un ballon d’essai sur la TVA sociale. « Sur la Sécurité sociale, je lance l’hypothèse d’un financement de l’assurance maladie qui pèserait plus sur le consommateur que sur le salaire, une réforme d’une immense ampleur qui prendra plusieurs années. »

1995-1997 :
la malédiction des ambitions

Quelle ne fut pas la surprise de la gauche, en 1995, de voir Jacques Chirac enfourcher le thème de la fracture sociale ! Il avait profité de sa retraite forcée, depuis février 1993, pour parcourir la France en tous sens. Il était entouré de séguinistes comme Henri Guaino, qui n’avaient pas basculé chez Balladur. Ces derniers, finalement assez proches des chevènementistes, incarnaient une ligne de gaullisme social au tempérament ombrageux. Ils côtoyaient l’autre cercle resté fidèle à Chirac, celui de Juppé et de son équipe d’inspecteurs des finances soucieux de qualifier la France pour l’euro. Chirac devait réconcilier les deux pôles et fit timidement campagne pour le second et vigoureusement pour le premier. La seule chance de battre Balladur était de le surprendre par la gauche. Il fallait lui infliger le traitement dont il avait été lui-même la cible en 1988 : la dénonciation de l’oligarchie et l’accaparement de l’État par les marquis poudrés de la pensée unique. À aucun moment il ne fut question de dette publique dans la campagne, alors qu’elle avait grimpé de 500 milliards de francs depuis 1992, soit + 50 %, passant de 38 % en 1991 à bientôt 58 % du PIB en 1995. Le déficit prévu pour 1995 était de 5,5 %, très loin des seuils de Maastricht, avec un déficit primaire de 2 %. Les intérêts de la dette étaient deux fois plus lourds en pourcentage du PIB qu’un quart de siècle plus tard, en 2021. En arrivant à Matignon, Juppé dira découvrir une situation de quasi-faillite, utilisant les mêmes mots que Balladur parlant de l’héritage de Bérégovoy. Pourtant Chirac n’a rien dit, sauf en fin de campagne, où il déclare prudemment que « l’État doit être soucieux de la bonne gestion des deniers publics1 ».

Dans son dernier livre, Robert Darnton a tenté de faire l’histoire des petits ruisseaux et des courants intellectuels de la France urbaine, qui ont fini par produire l’esprit des temps prérévolutionnaires entre 1750 et 1789. Il appelle cela « l’humeur2 ». De même, pour comprendre la passion des électeurs de 1995 pour le thème nouveau de la fracture sociale, qui allait devenir une tragique machine à culpabiliser l’État dans la durée, il faut plonger dans l’actualité socio-intellectuelle de l’époque.

Il y a d’abord le chômage de masse. En janvier 1994, 3,3 millions de Français sont en recherche d’emploi, dont 1,2 million sont chômeurs de longue durée. Voilà vingt ans que le chômage progresse, passant de 3 % en 1975 à 6 % en 1981, puis 9 % en 1986, puis 11 % au premier trimestre 1994. En Seine-Saint-Denis, il est de 13 %. La démographie est encore bonne, les jeunes entrent en grandes cohortes sur le marché du travail. Le chômage des jeunes hommes de moins de 25 ans monte de 12 % en 1990 à 21 % en 1994. Celui des femmes de moins de 25 ans de 21 à 29 %3. Le chômage de longue durée s’est installé comme donnée fondamentale de la société française. Une nouvelle catégorie entre dans la nomenclature sociale : celle des exclus, pour qui le RMI a été créé4. L’État court après la marée, et le traitement social du chômage, comme on l’a vu, a pris petit à petit des proportions systémiques. Aux sources du problème, il y a, déjà, la morsure de la désindustrialisation. Le tissu productif français est secoué par l’irruption des industries asiatiques et l’ouverture du marché unique de 1992. Les charbonnages et la sidérurgie dans les années 1970, le textile et l’électronique grand public dans les années 1980 ont été mis à terre. En pourcentage du PIB, l’industrie a perdu plus de 1,2 point depuis 19925. Le coût du travail français, conséquence des augmentations et des déplafonnements de cotisations de la décennie Barre-Mauroy, est un boulet pour les PME. Le Code du travail est encore, et pour longtemps, un texte tragiquement sacré. Il est presque aussi difficile de se séparer d’un salarié que de divorcer. Beaucoup de territoires commencent à se dépeupler, et Chirac s’en rend compte dans ses déplacements. Cela fait trois septennats qu’on est en crise, la campagne est l’occasion d’en faire un bilan. Tant de mesures ont échoué.

Pour autant, il y a un retournement positif du marché du travail en 1994, qui aurait dû théoriquement profiter à Édouard Balladur. Après avoir perdu 570 000 emplois de 1990 à fin 1993, la France recrée 160 000 emplois au cours de l’année, grâce à la très vigoureuse reprise qui démarre à la veille de l’été 1994. Le rythme de croissance du PIB fin 1994 est de 4 %6. L’augmentation des effectifs salariés en 1994 fait plus que compenser la baisse enregistrée en 1992 et 19937. Enfin, l’industrie manufacturière, qui représente encore 14,2 % du PIB, ne détruit plus d’emplois. L’industrie automobile bénéficie en particulier de la généreuse et coûteuse prime à la casse mise en œuvre par Balladur. C’est au total une embellie, au point que le solde financier de l’Unedic redevient positif8. Le chômage n’est donc pas la raison unique du succès de la thématique sociale de la campagne.

Il y a un second catalyseur, c’est « la banlieue ». Elle est devenue un objet politique en soi, depuis le lancement de la politique de la ville par Michel Rocard en septembre 1990, consécutif aux émeutes de la région lyonnaise. Avec la création de la délégation à la politique de la ville, l’identification d’une topologie de 400 quartiers, le quintuplement des moyens, Rocard fait de la ville un marqueur politique. L’objectif est clair : prévenir la révolte des jeunes plutôt qu’avoir à la punir. Il est vrai que, depuis quelques années, les médias se sont emparés du sujet et lui donnent une portée nationale, inventant un 8e art, celui de l’émeute filmée. Le point de bascule a été le soulèvement de Los Angeles en avril 1992, d’une violence telle que George Bush s’est adressé à la nation américaine pour la rassurer en décuplant les forces de sécurité, et en les mettant sous le commandement militaire central de Colin Powell9. Les images du meurtre de Rodney King et des destructions ont fortement imprégné les banlieues françaises, qui voient la multiplication des violences urbaines dans les années 1993 et 1994. Filmé à Chanteloup-les-Vignes en novembre 1994, le film La Haine de Mathieu Kassovitz débute par la captation d’une émeute réelle10. Dans son grand discours de lancement de campagne, le 15 février 1995, Chirac met le sujet au centre de son propos : « Quand trop de jeunes ne voient poindre que le chômage ou les petits stages, au terme d’études incertaines, ils finissent par se révolter. Pour l’heure, l’État s’efforce de maintenir l’ordre, et le traitement social du chômage évite le pire. Mais jusqu’à quand ? Une fracture sociale menace de s’élargir en fracture urbaine, ethnique et même parfois religieuse11. » Jospin, lui aussi, promet la reconstruction des banlieues12. Revient en boucle l’antique peur des classes dangereuses13. Elle avait reflué depuis la fin des années 1960, puis rejailli brièvement à l’occasion des descentes de « casseurs » dans les manifestations parisiennes des ouvriers de la sidérurgie lorraine en 1982. L’image d’un policier acculé place Saint-Sulpice avait frappé les esprits. Pour le reste, anesthésiée par la manne publique et dépourvue de représentation politique, la France du chômage n’était pas violente. Avec la jeunesse issue de l’immigration revient la peur du peuple.

En conséquence, c’est dans le champ des idées politiques que se joue une grande partie de la bataille. Le marxisme des années 1970 n’est plus en mesure de produire un discours de généralité, du fait des progrès incontestables du niveau de vie des Français depuis Pompidou. Au centre de la société s’est installé un ensemble politique sans grande personnalité, composé de « tous les gens qui ont un emploi fixe et la certitude d’exister dans la société14 ». C’est donc Bourdieu qui prend la relève de Marx, partant de l’analyse des habitus de classe pour dénoncer la fin de l’ascenseur social et l’arrogance des élites. Sa pensée est radicale, puisqu’elle assigne l’individu à son origine sociologique et lui dénie toute possibilité de s’en affranchir par l’émancipation. Comme l’aiguille de l’aimant, la conscience de classe est théoriquement libre d’aller ou non vers le nord, mais elle y va toujours. Le bourgeois est un bourgeois15. En février 1993, Bourdieu publie un recueil de 900 pages d’entretiens réalisés par 22 sociologues avec une soixantaine de Français de toutes origines. C’est un miserere. Vingt ans après le rapport de René Lenoir et la création des premiers minima sociaux, alors que les emplois publics ont crû de 1,6 million entre 1980 et 1996, beaucoup pour développer l’accompagnement social et dans les territoires, six ans après la création du RMI, c’est un tableau de détresse absolue et une dénonciation de l’impéritie de l’État. De même qu’aujourd’hui les associations défilent à Matignon pour expliquer qu’en dépit des grands efforts budgétaires pour lutter contre la pauvreté, c’est « toujours pire », La Misère du monde de Pierre Bourdieu devient l’évangile de la dénonciation des élites. Pourtant, s’il y a bien une chose qui ne soit pas prouvée par les auteurs, c’est la responsabilité des pouvoirs. Mais pour eux, il n’y a pas de souffrance existentielle dont quelqu’un ne puisse être tenu responsable. Il y a pouvoir caché dès qu’il y a souffrance. Les coupables ultimes sont ceux qui ont capturé l’État à leur profit. Nous, peuple, avons donc le devoir de reprendre le contrôle. Cette vision victimaire du monde imprègne une large partie de l’intelligentsia, qui trouve en Chirac un auditeur intéressé, alors que ni Bérégovoy, ni Delors, ni Rocard ne sont jamais tombés dans ce piège. François Furet, dans une magnifique interview donnée au Monde le 19 mai 1992, l’avait dit avec ses mots : « Le pire ennemi de la réforme démocratique est la démagogie démocratique. » Il ajoutait que « l’idée des “droits” est devenue une vraie religion civile, au moment où s’éteint celle de la lutte des classes, et où disparaît quasiment le syndicalisme ». À écouter Bourdieu, qu’on verra bientôt haranguer les foules de la gare de Lyon pendant les grèves de décembre 1995, rien n’aurait été fait depuis des décennies, alors que la France a produit un continent de nouveaux droits et des nouvelles protections depuis 1974, dont la progression de la dette est le reflet. Des droits de moins en moins liés au travail16, mais des droits toujours insuffisants puisqu’il reste des souffrances. L’État, coupable tant qu’il en existera toujours, doit ajouter du progrès au progrès. Messianique et thérapeute, c’est par l’octroi de nouveaux droits qu’il peut expier sa nature d’État dominateur, accaparé par les dominants. Cette idéologie porte une responsabilité immense dans le dérapage de la démocratie française sur le sujet de la dette. Paraphrase infinie de la réalité, elle met l’État sous une tension insoutenable. Avec le recul, elle mérite le jugement que Voltaire, quatre ans après la publication du Contrat social, portait sur Rousseau, « ce judas de la troupe sacrée des philosophes, qui fait plus de tort à la philosophie que les arrêts du Parlement de Paris17 ».

Or elle est spécifiquement française. Dans aucun pays européen, il n’est considéré comme acquis que l’État doive avoir réponse à tout. À la table de Bruxelles, les ministres français sont les seuls à porter cette responsabilité en bandoulière. Pendant la pandémie, Angela Merkel disait à Emmanuel Macron qu’« en Allemagne, personne ne demande au Chancelier de trouver des masques18 ». Or, pour gagner, Chirac n’a pas hésité à ancrer cette pensée dans l’imaginaire de la droite. Aux membres de la Fondation Saint-Simon qui prenaient la parole pour le lui dire, un jour de février 1995 où il était invité rue du Cherche-Midi, il répondit qu’ils ne connaissaient plus la France. L’exil du pouvoir avait convaincu Chirac que la valeur principale était la cohésion nationale. Emmanuel Todd a joué, on le sait, un rôle non négligeable dans cette mutation. Il était alors encore essentiellement démographe, et ses cartes donnaient l’impression qu’on ne maîtrisait plus l’époque. Chirac avait multiplié les voyages, sans présence de journalistes, en train, à la rencontre des gens. Il retrouvait l’esprit du combat qu’il avait livré en 1976 pour les handicapés. Le souvenir de cette main tendue aux causes sociales, pendant les longues semaines de l’année 1994 où Les Guignols de l’info le criblaient chaque soir, explique, trente ans plus tard, la permanence de sa popularité. Il a installé l’idée que la lutte contre la fracture sociale était une valeur supérieure à la réalité budgétaire. Alors que ce n’était pas son tempérament, il a été conduit à réhabiliter la fonction onirique de la politique, se souvenant « qu’une société, où la “fonction utopique” n’existe plus, est en danger, de la même manière qu’un individu privé de sommeil et de rêves devient fou19 ». Croyait-il vraiment à ce qu’il disait ? Pas au point de nommer Philippe Séguin à Matignon après la victoire. Il est en fait probable que, sans la trahison de Balladur, qui le forçait à se déporter vers la gauche, il n’aurait pas fait la même campagne. Il y aurait eu des mesures sociales, naturellement, mais il n’y aurait pas eu le lancement dynamique d’une théorie politique de longue portée. Il est également permis de penser qu’il n’aurait pas non plus perdu les élections de 1997. Car les Français, qui virent bientôt ce qu’était réellement sa politique, lui signifièrent qu’il n’était finalement pas crédible pour promettre le grand soir.

Il est vrai que la France était fatiguée. Elle avait beaucoup changé. Elle commençait à reconnaître les effets de ce que Charles Taylor et Marcel Gauchet appellent le « désenchantement de l’individu démocratique », confronté aux conséquences de l’effacement, qu’il a souhaité lui-même, des cadres de référence familiaux, religieux, territoriaux, sexuels, syndicaux, et de travail, depuis la fin des années 1960. Tocqueville l’avait écrit, « la démocratie de l’égalité renferme l’individu tout entier dans la solitude de son propre cœur20 ». Or, l’État providence, en progression fulgurante dans les années 1970 et 1980, a été la réponse à cette solitude. Il est à la fois la conséquence et la source de l’explosion des structures anthropologiques qui faisaient tenir la société civile. Il émancipe les Français, tout en les rendant dépendants. Il se substitue aux solidarités de proximité, et, plus il est gratuit tout en étant opaque, plus il contribue à la perte de sens. Déjà en 1983, Michel Foucault avait identifié cette aporie21. Selon lui, jusque dans les années 1970, le système social était bâti pour apporter d’abord de la sécurité. Or il a été progressivement investi d’une nouvelle mission : donner de l’indépendance. Il est devenu le mécanisme qui rend possible une nouvelle étape de l’individualisme, qui, elle-même, engendre fatalement la demande de droits compensatoires des nouvelles solitudes. Celles-ci sont par ailleurs aggravées par l’effet ravageur du malthusianisme de la politique de l’emploi et de sa conséquence, la dévalorisation du travail. Finalement, l’individu obtient de l’État une rente d’autonomie, qui devient un capital sur lequel il veille jalousement, et dans lequel le travail n’est pas l’essentiel. Dans le même temps, la participation électorale, qui devrait légitimer cet État, baisse inexorablement. En 1995, ce malaise commence à être perceptible. Il y a quelque chose de cassé dans le royaume, et pour la première fois, tout le monde s’en rend compte sans trouver les mots pour le dire. La droite pourrait tenter de canaliser cette inquiétude en réinventant un libéralisme moderne, mais la manœuvre chiraquienne l’en empêche.

Ce terreau explique la résonance particulière du thème de la fracture sociale. Une partie de l’élite dirigeante22 a peu à peu glissé, comme Chirac lui-même, vers une approche compassionnelle et populiste de la question sociale. Il est devenu légitime d’aller bien au-delà de ce que Rocard avait pu faire avec le RMI, alors que ce dernier, dans son discours à l’Assemblée, avait déclaré que le revenu minimum mettait un terme à la construction de la Sécurité sociale de 1945. Le chômage n’avait que trop duré, et l’esprit du temps était à la culpabilité. Beaucoup de dirigeants étaient convaincus que la nouvelle société de marché, engendrée par l’Acte unique européen et confrontée à la dérégulation anglo-saxonne, finirait par être aussi inégalitaire que la société américaine. L’indice de Gini des inégalités23 avait beau être stable en France, grâce à l’immense machine de la redistribution, il était jugé incorrect. On était invité à reconnaître qu’il y avait une explosion des « inégalités nouvelles », notamment de statut ou de rang24, celle-là même que dénonçait Bourdieu. Cette atmosphère explique l’opposition au rapport Commissariat au Plan sur « la France de l’an 2000 », présidée par Alain Minc, à l’automne 1994. Le groupe d’experts avait souhaité introduire dans le débat public le concept d’équité, qui éclairerait d’une lumière moderne, celle d’un Karl Popper notamment, la notion révolutionnaire d’égalité. Ils furent crucifiés, car pour une partie de la gauche, le concept nouveau cachait le dessein secret de laisser filer les inégalités. J’avais moi-même, dans un article, proposé de placer certaines prestations de Sécurité sociale sous condition de ressources25. Or pour beaucoup de gens, s’il fallait plus de redistribution dans le système, ce devait être uniquement par l’impôt. La mouvance de la gauche responsable et du franc fort fut donc désignée comme ennemi principal par Chirac, dans son grand discours à la porte de Versailles, le 17 février 1995. Le Zeitgeist était égalitaire et dépensier. Le programme parlait d’allègement de charges sociales, de protection des personnes âgées dépendantes, de nouvelles solidarités, et de lutte contre le chômage de longue durée avec un nouveau contrat baptisé « initiative emploi ».

Pour autant, Chirac n’était pas dupe. Il connaissait la gravité de la situation des finances publiques et des comptes de la Sécurité sociale, et savait les efforts qu’il allait falloir fournir pour qualifier la France pour l’euro, d’autant plus que nos partenaires européens (Allemagne, Royaume-Uni, Italie) pratiquaient au même moment des politiques budgétaires restrictives26. Ce qu’il ne savait pas, c’est que l’économie allait ralentir fortement à l’automne, et qu’en dépit des dépenses budgétaires importantes mobilisées pour financer son nouveau contrat initiative emploi, pérenniser les contrats emploi solidarité, relancer les préretraites, et alléger les cotisations patronales au niveau du Smic, le chômage repartirait à la hausse pour dépasser 11 % fin 1996.

Le 7 mai 1995, il l’emporte sur Lionel Jospin, candidat du Parti socialiste après l’explosion en vol de Rocard au lendemain de sa défaite aux élections européennes de juin 199427, et le retrait surprise de Delors en décembre. Jospin a tout fait pour démasquer ce qu’il pensait être l’imposture d’un candidat de droite se prétendant de gauche, sans succès. Dans son tract de second tour, il écrit que « le vrai changement ne viendra pas de [s]on adversaire de droite. Quel que soit son discours du moment – et il en a changé souvent –, sa carrière politique et ses responsabilités présentes montrent qu’il favorise toujours les privilégiés ». Le soir de son élection, Chirac confirme cependant sa ligne de centre gauche : « Notre bataille principale est la lutte pour le chômage. Puis la lutte contre l’exclusion. Ce sont les deux fléaux. La France doit redevenir une terre de solidarité. De nouveau naîtra l’espoir de l’ascension sociale. »

C’est pourtant Alain Juppé qu’il nomme à Matignon, et Alain Madelin aux Finances. Il garde par ailleurs la chambre bleu horizon de 1993, avec une majorité de 472 députés. Dans sa déclaration de politique générale, le 23 mai 1995, Alain Juppé reste fidèle à l’esprit de la campagne, à laquelle il s’est rallié in extremis fin 1994. Il démarre son discours par la référence à la fracture sociale : « Plusieurs millions de Français ne sont plus partie prenante du pacte républicain ; plusieurs millions sont séparés du reste du corps social ; plusieurs millions sont exclus. Cette exclusion déséquilibre notre société, car le chômage de masse gangrène le corps social et compromet les équilibres économiques et financiers. » Il faut attendre quatre-vingt-dix minutes de discours pour que soit évoquée la nécessité de réduire la dette française en lui affectant les recettes de privatisations.

Commence alors une version de droite du molletisme où, après avoir été élu sur sa gauche, Chirac va permettre à Alain Juppé de lancer un agenda rigoureux, quoique insuffisant, de redressement des finances publiques et de réforme de la Sécurité sociale. Il est vrai qu’entre-temps l’un et l’autre ont vraiment pris la mesure de la gravité de la situation des comptes. Le contraste entre l’esprit utopique de la campagne et les premiers cent jours est donc poussé à son point d’incandescence. À peine installé rue de Varenne, Alain Juppé augmente de deux points la TVA, l’impôt le plus dur pour les classes populaires, alourdit la fiscalité sur les contrats d’assurance vie, augmente le taux de cotisations sociales pour certains assurés avant, on le verra, de créer en décembre un nouvel impôt social universel non progressif, la CRDS. On comprend qu’il faille contrebalancer ces mesures punitives par un gage symbolique donné au parti de la fracture sociale. Ce sera d’abord le coup de pouce sur le Smic et la revalorisation ruineuse des retraites, puis surtout la reconduction de la surtaxe de 10 % sur l’ISF et le déplafonnement de ce dernier, une mesure tragique qui accélérera la désindustrialisation en forçant souvent le capitalisme familial des territoires à vendre ses actifs28. Ainsi, la campagne sur la fracture sociale aura accouché d’une très importante augmentation des prélèvements obligatoires29, compensée par une mesure dite de justice fiscale dont le premier effet est de décourager les entrepreneurs et les forces vives du pays, que Chirac voulait pourtant réveiller. Il n’y a jamais de ticket gratuit, et c’est souvent l’économie qui trinque quand un parti fait une campagne pour partie insincère, avant que ce dernier ne soit lui-même sanctionné dans les urnes.

Cela étant, Alain Juppé applique aussi le programme social. Il commence par étendre largement les allègements de charges sur les bas salaires, que Balladur avait prudemment testés30. Un consensus a commencé en effet à émerger sur l’idée qu’avec la baisse du coût du travail, et contrairement à ce que disait Mitterrand, on tenait peut-être enfin une solution efficace au chômage31. Il faudrait encore vingt ans pour qu’on en tente une autre, nettement moins coûteuse, la réforme du Code du travail lui-même. Juppé met donc tous les moyens de son côté et fait exploser les allègements Balladur sur les bas salaires. On passe à une baisse de 18 points, dégressive jusqu’à 1,3 Smic. On l’a vu, cette mesure aura une grande descendance. On est aujourd’hui parvenus à une suppression de 40 points de cotisations patronales et salariales sur le Smic, dégressifs jusqu’à 3,5 Smic, pour un coût annuel équivalent à 11 % du total des salaires versés en France et désormais pris en charge par l’impôt et par la dette32. Grâce à l’augmentation de la TVA, Juppé assume d’y aller sans frein, car c’est une des grandes promesses de Chirac. C’est d’ailleurs ce dernier qui impose de l’augmenter de 2 points, alors que Juppé voulait se limiter à 1,433. La TVA est devenue de facto « sociale ».

Juppé crée également un nouveau contrat aidé promis pendant la campagne, le contrat initiative emploi, un CDI permettant aux entreprises de recruter des chômeurs de longue durée et des bénéficiaires de minima sociaux, en majorité des femmes, avec une contribution de l’État équivalente à 35 % du Smic mensuel pendant deux ans34. Entre juillet et décembre 1995, plus de 150 000 personnes sont embauchées dans ce cadre. En 1997, elles seront 210 00035.

Ce CIE, pourtant conçu pour être temporaire, est toujours présent au catalogue du traitement français du chômage. Il contribue aux 21 milliards d’euros du budget du ministère du Travail en 2024, en croissance continue depuis trente ans alors même que le taux de chômage est passé de 11 % en 1995 à 7,4 % en 2025. C’est que, à chaque échéance électorale, la logique démocratique des acquis conduit à intégrer de nouvelles prestations dans le socle supposé intangible de dépenses sociales. On peut ainsi mettre une date de scrutin en face de toutes les prestations du corpus d’aujourd’hui. Deux d’entre elles viennent de la campagne de 1995. Pour qualifier cette pérennisation coupable des dépenses, la Cour des comptes utilise d’ailleurs un euphémisme : le « soclage36 », un mot qui vient renforcer la lingua franca des gestionnaires de la dérive, dans laquelle on trouve également l’extraordinaire verbe « sincériser37 ».

En parallèle, convaincu qu’il faut apurer la dette accumulée par le régime général de la Sécurité sociale depuis Édith Cresson, et donner à l’institution un cadre d’ensemble qui garantisse une discipline de long terme38, Alain Juppé assemble une équipe de professionnels pour tenter une réforme complète de la Sécurité sociale, la plus ambitieuse depuis 1967. Elle n’a pas été annoncée dans la campagne et à peine esquissée dans le discours de politique générale. Elle capitalise sur des idées élaborées par les ministères, les think tanks39 et par certains parlementaires depuis le début de la décennie40. Ce sera le « plan Juppé » et sa traduction juridique en janvier 1996, les « ordonnances Barrot41 ». Élaboré pendant l’été, le plan est présenté à l’Assemblée le 15 novembre 1995. C’est une date incontestablement marquante de l’histoire des finances publiques françaises, car elle lance un agenda ambitieux de réformes de la protection sociale en même temps qu’elle crée, par le conflit historique qu’elle déclenche, les conditions d’une paralysie de l’État pendant huit ans sur ces sujets.

Dans le contexte inflammable de la campagne, Alain Juppé s’apprêtait en effet à accomplir un miracle, en réussissant sans opposition la réforme de l’assurance maladie, la création révolutionnaire de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), l’invention d’un nouvel impôt général (CRDS), et la réforme constitutionnelle créant le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, dit PLFSS. Il était soutenu par la CFDT, et FO donnait un nihil obstat sur le contrôle parlementaire des finances sociales. Avec la Mutualité, les syndicats réformistes avaient même créé « Vigisécu », un instrument collectif pour vérifier que le plan serait proprement exécuté. Mais, pressé d’agir par les marchés pour rétablir les finances publiques, n’écoutant ni Jacques Chirac, ni Nicole Notat, ni Marc Blondel, ni ses principaux conseillers, il voulut également annoncer une réforme du régime de retraite des cheminots, des agents de la RATP et des fonctionnaires de l’État, comme Joseph Laniel en 1953. Certes, les sondages donnaient 70 % d’approbation des Français à une réforme des régimes spéciaux. Mais dans les 30 % restants, il y avait les cheminots eux-mêmes. Or, Juppé ne savait pas que les services du ministère des Transports, confrontés au casse-tête des pertes de la SNCF, étaient en train de proposer 6 000 kilomètres de fermetures de lignes dans le nouveau plan triennal, exactement ce qu’Emmanuel Todd dénonçait dans ses cartes. L’annonce d’une réforme des régimes spéciaux fut, comme le rappelle Bernard Thibault avec humour, « la goutte d’eau qui mit le feu aux poudres42 ».

Cet épisode marquant rappelle que, parfois, l’histoire bascule sur un frôlement d’aile de papillon. Personne n’avait parlé de la SNCF pendant la campagne, et pourtant elle allait très mal, chargée d’une dette considérable, non comptabilisée dans la dette publique, qu’elle avait contractée pour construire les premières lignes du TGV. Elle héritait en parallèle d’un réseau conçu pour une France révolue, avec des milliers de kilomètres de lignes déficitaires, entretenues par un personnel pléthorique. La SNCF de l’époque n’était ni une entreprise ni un opérateur. C’était une sorte de principauté du service public, dont les citoyens étaient les cheminots. Dans un tract hostile au plan de modernisation, publié en mars 1994, la CGT demandait au ministre, Bernard Bosson, de « répondre aux besoins des cheminots, des usagers, du pays43 ». C’était l’ordre naturel des priorités, les cheminots d’abord, puisqu’ils étaient un clergé séculier avec charge d’âmes. Comme les fonctionnaires pour Blondel, clercs à vie de l’État, ils étaient investis d’une mission non pas de service public, mais de défense de la stabilité absolue du service public, ce qui n’est pas la même chose. Il fallait protéger le réseau jusqu’à la micheline sur des lignes reculées44. La grande SNCF des années 1960 était l’idéal-type à partir duquel mesurer le présent, et qualifier les plans de transformation, toujours vicieux, des dirigeants. La mutation territoriale de la France était en marche, mais beaucoup de cheminots rêvaient d’en rester à la France des petites villes endormies qu’avait dénoncée Marc Bloch. Une France où la République sociale leur servait entre cinq et dix années de retraite de plus que leurs concitoyens, tout en desservant généreusement les territoires ruraux. Juppé avait été ministre du Budget en 1986 et ministre des Affaires étrangères en 1993. Il était très loin de ces sujets, où la rationalité technocratique est à des années-lumière du réel affectif des gens. 50 000 cheminots avaient défilé dans Paris au lendemain de la formation du gouvernement, et Bernard Pons, nouveau ministre des Transports, ne les avait pas reçus45. La SNCF était un chaudron, mais Matignon ne le savait pas.

Tout commençait pourtant bien. Mi-octobre, Chirac, qui se souvenait sans doute qu’il était secrétaire d’État à l’Emploi en 1967 auprès de Jean-Marcel Jeanneney au moment des grandes ordonnances, fit un grand discours pour les 60 ans de l’institution. Il parla de l’exigence d’équilibre et de la prohibition des déficits. Il annonça qu’il y aurait désormais une loi dite « d’équilibre de la Sécurité sociale ». Cette clarification était d’autant plus importante que les marchés commençaient à attaquer le franc.

Le 15 novembre 1995, Juppé est ovationné debout. Il pose la question de confiance, et reçoit un soutien de 473 voix contre 87, avec l’appui des députés rocardiens et notamment de Claude Évin, ancien ministre des Affaires sociales sous Mitterrand. Sur le plateau de télévision de Jean-Marie Cavada, le soir même, Nicole Notat et Claude Évin applaudissent. Juppé confirme d’abord la volonté chiraquienne de faire voter chaque année une loi de financement de la Sécurité sociale. Elle ne s’appellera finalement pas « loi d’équilibre », car son ministre, Jacques Barrot, a eu peur de culpabiliser les Français46. On parlera donc du « projet de loi de financement », le PLFSS, en miroir du projet de loi de finances de l’État, le PLF. Cent quatre-vingts ans après l’instauration du contrôle parlementaire des dépenses de l’État, les ordonnances de 1996 donnent aux élus le contrôle des dépenses de la Sécurité sociale.

Le plan permettait ensuite à l’État de prendre le pouvoir sur les caisses du régime général en nommant par décret leurs directeurs généraux. C’était le passage obligé pour sortir Marc Blondel et FO de la gestion de la branche maladie. Par ailleurs, Juppé créait des agences régionales de gestion des hôpitaux, qui deviendront les agences régionales de santé. Il ajustait automatiquement les rémunérations des médecins en fonction de l’atteinte ou non d’un objectif national annuel des dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM. Enfin il créait la Caisse d’amortissement de la dette sociale, CADES, pour reprendre les passifs accumulés depuis 1992, et il la finançait par une contribution au remboursement de la dette sociale, la CRDS, un impôt proportionnel doté d’une assiette plus large encore que celle de la CSG.

Les débats sur la CADES sont fondamentaux pour comprendre l’esprit de ses concepteurs. La crise du Golfe à l’origine de la dette était considérée comme exceptionnelle, un tel événement, où la France repartait dans un conflit de haute intensité, ne s’étant jamais produit depuis la fin de la guerre d’Algérie. Dans le référentiel de valeurs de l’époque, cette dette était considérée comme inadmissible. Personne n’imaginait qu’un drame comparable puisse arriver à nouveau demain. La chute des recettes avait été déclenchée par une guerre, qui avait été gagnée dans les déserts irakiens, qui était une sorte d’anomalie dans le déroulement normal de l’histoire. Il n’y avait pas d’autre explication à un déficit comme on n’en avait jamais vu. Le moment « Fukuyama » commençait, et un tel événement ne se reproduirait plus. Il fallait donc qu’elle soit isolée, mise au pilori, visible. On ne devait surtout pas la fondre dans la dette de l’État et la laisser « rouler ». Promesse était faite au Parlement, aux assurés et aux citoyens, qu’elle serait éteinte en treize ans, donc à l’intérieur d’une génération, et qu’on ne ferait plus jamais une telle entorse aux principes47. Une recette nouvelle lui était donc affectée, visible sur le bulletin de salaire, abrasive. L’assuré devait se souvenir, chaque fois qu’il recevait son salaire, que le crime de l’endettement de la Sécurité sociale était en train d’être puni48. Le plus curieux dans tout cela est que les mêmes qui qualifiaient la dette de la Sécurité sociale de « péché capital49 » n’étaient pas choqués par le fait qu’une grande partie de la protection sociale, celle qui est logée dans le budget de l’État, et notamment les retraites publiques, soit quant à elle financée par l’endettement.

Or l’oubli de la règle d’or de l’équilibre des finances sociales, manifeste depuis des années dans l’État, a fini par contaminer le périmètre de la Sécurité sociale précisément à partir de la création de la CADES. À chaque crise, un nouveau stock de dettes sociales lui a été transféré. Ce fut le cas après l’éclatement de la bulle Internet en 2003, puis à nouveau en 2010 avec la crise financière. L’État s’apprêtait à l’éteindre enfin quand la pandémie, en 2020, a mis un terme à tous les espoirs. Elle a donc été rechargée et prolongée jusqu’en 2032. Puis vint la guerre en Ukraine. En 2025, un stock supplémentaire devra lui être transféré, avec l’obligation pour l’État de trouver une ressource fiscale nouvelle permettant de l’apurer dans le temps, puisque depuis 2010 le Conseil constitutionnel impose que les recettes affectées à la caisse soient du même montant que les charges. L’État va donc devoir transférer des impôts qui jusqu’ici lui étaient réservés, accroissant d’autant son propre recours à la dette, comme il l’a fait quand il a commencé à transférer de la CSG vers la CADES. Jamais, d’ailleurs, les concepteurs de la CSG n’auraient imaginé qu’elle deviendrait pour partie une taxe affectée au remboursement de la dette sociale. La Caisse d’amortissement, désormais gérée par les services de gestion de la dette publique à la direction du Trésor, est non seulement devenue un antalgique, mais plus encore un narcotique encourageant l’accoutumance de l’État à la dette sociale.

Le PLFSS est la seconde création fondamentale du plan Juppé. Il met un terme à l’idée selon laquelle le social est piloté à l’écart du monde parlementaire, une fiction remontant au mouvement mutualiste du XIXe siècle et reprise dans le plan Laroque en 1945, puis dans les ordonnances de 1967, et dans la loi de 1983. La conséquence de cette conception politique était que le budget de la Sécurité sociale n’était ni présenté ni voté par la représentation nationale, mais par les conseils d’administration des caisses, composés des partenaires sociaux, majoritairement salariés entre 1945 et 1967, puis paritaires après les ordonnances. De 1945 à 1967, puis de 1983 à 1994, les représentants des salariés étaient élus par les Français. Pourtant, après le dernier scrutin de 1983, les élections furent reportées plusieurs fois, par la gauche comme par la droite, car leur calendrier entrait en conflit avec les élections parlementaires et présidentielles. Elles furent définitivement supprimées par les ordonnances Juppé. La Sécurité sociale avait pris une telle ampleur qu’il n’était plus possible qu’elle échappe au contrôle du Parlement, qui détenait seul la légitimité électorale. C’était l’étatisation, et la fin d’un courant de pensée qu’avait incarné Jeanneney, consistant à penser que « plus l’État transmet de responsabilités à d’autres, mieux cela vaut politiquement et civiquement50 ». Il est vrai que, au regard du peu de soutien apporté par les syndicats, et notamment FO qui contrôlait la maladie, aux plans Veil, Barrot, Séguin, Évin, Durieux et Bianco, le ministère des Affaires sociales avait de bonnes raisons de penser que l’expérience de délégation ne marchait pas et qu’il valait mieux reprendre complètement les commandes. Si la CFDT a soutenu la réforme, c’est à la fois par réalisme, et par conviction citoyenne qu’il fallait une main forte pour stopper la dérive des charges, comme on le verra en 2003 avec le soutien de François Chérèque à la réforme des retraites, et par opportunisme, puisqu’elle récupérait la branche maladie. Elle allait, peu à peu, le payer d’une chute du nombre des militants. Car si ce sont les congrès qui décident des orientations des confédérations, force est de constater que les désirs de la base n’allaient pas dans le sens du courage gestionnaire. En revanche, on l’a vu, la CGT pense encore aujourd’hui que la fin des élections n’est pas la conséquence de la déresponsabilisation des partenaires sociaux, mais bien sa cause51.

La troisième novation du plan Juppé est l’ONDAM, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. Il consiste à faire voter chaque année un objectif de budget pour les hôpitaux, et un objectif de dépenses pour la médecine et les soins de ville assorti de mécanismes de conventions avec les médecins contenant des dispositifs correctifs en cas de dépassement. C’était une idée déjà pratiquée dans les plans d’économies de 1991 (dits « plan Durieux »), mais qui, après une grande manifestation des médecins le 17 novembre 1991, avait été limitée aux ambulanciers, aux kinésithérapeutes, aux infirmières libérales et aux cliniques. En 1992, les dépenses médicales continuaient de croître de 7 % par an, et le gouvernement avait à nouveau tenté d’imposer au grand syndicat des médecins, la CSMF, un objectif quantitatif impératif. Peine perdue, il avait fallu retirer le projet de loi pourtant voté en première lecture. Ce principe, dit de « maîtrise médicalisée », les médecins n’en voulaient tout simplement pas. Juppé l’impose, et la première convention sera signée le 28 février 1997. Elle fera incontestablement partie des facteurs explicatifs de la défaite électorale de la droite quelques années plus tard. Juppé en profite pour décider que tous les cabinets médicaux auront deux ans pour s’équiper de matériel permettant la télétransmission des feuilles de soins aux caisses grâce à la carte Sésame vitale, qui voit le jour fin 1997.

L’ONDAM a-t-il permis d’éviter les dérapages des dépenses ? La chronique montre globalement que non52. En 1996 et en 1997, la croissance de 2 % des dépenses maladie est tenue. Mais de 1998 à 2001, dans un contexte économique pourtant extrêmement favorable, le déficit de la branche maladie, de 2 à 3 milliards par an, n’est pas apuré. De 2001 à 2004, après l’explosion de la bulle Internet et le choc du 11 Septembre, il cumule à 30 milliards d’euros. On remonte lentement à 5 milliards de soldes annuels négatifs en 2006 et 2007, avant de replonger, avec une perte cumulée de 41 milliards pendant la crise financière (2008-2012). Par une gestion rigoureuse, on revient ensuite peu à peu vers l’équilibre en 2018, avant de basculer avec les gilets jaunes et surtout la pandémie, qui engendrent un trou de 90 milliards d’euros entre 2019 et 2023. De 2019 à 2025, l’ONDAM voté par le Parlement passe de 200 à 265 milliards d’euros. L’ONDAM n’a donc absolument pas empêché la dérive financière et son corollaire, l’explosion de la dette sociale. En 1945, les fondateurs n’avaient pas prévu le chômage. En 1996, c’est la multiplication des chocs géopolitiques que les concepteurs de l’ONDAM n’ont pas anticipée.

En attendant, c’est un choc social qui attend Alain Juppé. La CGT Cheminots lance toutes ses forces dans la bataille, pour préserver son régime de retraite, garder l’autonomie de la Caisse de prévoyance de la SNCF et briser les reins des réformateurs. Même si la CFDT, sous les huées misogynes qui visent Nicole Notat, tient bon et ne se rallie pas au mouvement, une partie importante de la gauche, mais également des séguinistes, le fait. C’est que la France se lasse de la politique du franc fort. L’inflation est tombée à 1,9 %, la bataille est gagnée depuis 1993. Mais les taux sont remontés de 5,5 à 8,5 % en 1994 et sont encore à 8 % en 1995, toujours tirés par le monétaire allemand. Les programmes sociaux de Chirac et de Jospin pendant la présidentielle n’ont pas rassuré les marchés. La dette publique se rapproche de 60 % du PIB fin 1995, et le déficit reste élevé à – 5,2 % avec un solde primaire négatif de 2 %. Les taux étranglent l’économie française, quand, plutôt que de rester sur un nuage keynésien sur la dépense et rigoriste sur la monnaie, il faudrait faire l’inverse. Le chômage remonte donc, avec son cortège de mesures compensatoires hors de prix. Avec 3 % d’un PIB qui ne croît que de 2,5 % en 1995, 1,4 % en 1996 et 2,5 % en 1997, jamais la charge d’intérêts n’aura coûté si cher à la France. On pourrait laisser filer le franc, comme l’Italie la lire, mais les taux monteraient plus encore et la monnaie unique serait condamnée.

Dans l’hiver 1995, chacun sent bien qu’un message est lancé à l’État depuis les profondeurs de la société française. Certes, ce dernier résiste et tient bon, comme du temps de Margaret Thatcher, au point que le franc se met à monter et que les taux vont commencer à baisser. Mais le souvenir de ces vingt-cinq journées de blocage total de la France et des six grandes manifestations dans les villes du pays imprégnera durablement la mémoire de la classe politique : il n’y aura plus de réformes des finances publiques pendant huit ans. Surtout, un aggiornamento commence à gauche. Bérégovoy et Delors ne sont plus là, Rocard est marginalisé, seule subsiste la figure de Dominique Strauss-Kahn pour incarner la gauche gestionnaire. On commence à parler de droit d’inventaire. La demande militante d’un nouveau grand projet social, permettant de répondre aux aspirations d’une société en souffrance, émerge donc à nouveau. Ce sera le partage du travail.

Pour l’heure, Juppé met un terme au mouvement en abandonnant la réforme des régimes spéciaux, et en limogeant le président de la SNCF. Il rebondit dès le printemps 1996 en prenant deux initiatives importantes pour notre histoire de la dette sociale, l’une très coûteuse pour l’État, et l’autre prometteuse mais malheureusement avortée. La première est la transformation de France Télécom en société anonyme et l’arrêt du recrutement de fonctionnaires par l’opérateur. L’entreprise se banalise, quitte le régime de la fonction publique et adhère au régime général des travailleurs salariés du secteur privé. Les fonctionnaires, qui représentent 90 % de ses effectifs, gardent leurs carrières et leurs droits à la pension de l’État, mais France Télécom ne paie plus que la cotisation de droit commun. Quand on sait que la cotisation patronale théorique de l’État est aujourd’hui de 74 %, on mesure le transfert de charges de l’entreprise vers l’État réalisé à l’époque, en dépit du versement d’une soulte de 20 milliards de francs, qui sera bien utile pour atteindre les critères de Maastricht53. Le déficit de la retraite des agents de France Télécom pèse aujourd’hui lourdement sur les finances publiques54.

La seconde décision, sans lendemain du fait de la dissolution de 1997, et qui aurait pu changer le destin de nos régimes de retraite, est le soutien apporté à la proposition de loi déposée par le député Jean-Pierre Thomas de créer des fonds de capitalisation en France. Certes, il y avait déjà Préfon pour les fonctionnaires. Il y avait eu aussi, on l’a vu, la tentative avortée de René Teulade et Pierre Bérégovoy de créer un fonds de garantie des retraites alimenté par le transfert de participations publiques. Mais il ne collectait pas l’épargne des Français. Il y avait eu enfin la loi Madelin55, pour les travailleurs non salariés. Adoptée le 25 mars 1997 après trois années de débats, et un mois avant la dissolution, la loi Thomas créait, vingt-cinq ans avant la loi Pacte, un plan d’épargne retraite d’entreprise pour les salariés du privé. Il était négocié par l’employeur avec un gestionnaire de fonds, qu’on appelait un FER (fonds d’épargne retraite), puis proposé au salarié, qui l’emmenait avec lui quand il changeait d’entreprise. Les versements étaient facultatifs, et généreusement défiscalisés56. Pour que ces fonds de pension « à la française » n’encouragent pas l’endettement public, un plafond d’investissement en OAT et en produits de taux était fixé. Cette loi intelligente, la gauche revenue au pouvoir en 1997 n’en a pas voulu. Jospin avait dénoncé la capitalisation pendant la campagne. Il annonça à son arrivée qu’il ne publierait pas les décrets d’application de la loi Thomas sur les fonds de pension français. C’est l’une des plus funestes décisions prises dans l’histoire de nos finances sociales. Aujourd’hui, l’encours cumulé du PER, 160 milliards d’euros, est dérisoire. Il représente l’équivalent de cinq mois d’une seule année de retraite des Français. Il serait de 3 000 milliards d’euros si on avait démarré en 1996, comme les fonds de pension canadiens et norvégiens. L’épargne aurait été investie dans la croissance de la planète, et pas seulement dans celle, en chute libre, de la France. Nous avons perdu trente ans.

Le 21 avril 1997, Chirac dissout l’Assemblée nationale. Des notes des directions du Budget et du Trésor ont fini par alarmer les cabinets sur l’impossibilité, sans un plan de rigueur, de qualifier la France pour la monnaie unique. Chirac dispose d’une majorité écrasante, mais il pense nécessaire d’anticiper d’un an le terme de la législature pour se « redonner de l’air ». Il ne voit pas venir le drame des triangulaires, qui va donner la majorité à une gauche pourtant broyée quatre ans plus tôt. En effet, le Front national, avec 15 % des voix au premier tour, se maintient dans 76 circonscriptions et fait élire les candidats socialistes. Chirac paie le dépit d’un peuple qui a cru à la promesse de réduction de la fracture sociale, et la sous-estimation consécutive de la montée des extrêmes. Il se prépare à cohabiter pendant cinq ans. Longtemps, il reprochera aux fonctionnaires des Finances de l’avoir induit en erreur. Quand ils lui rediront la nécessité, après 2002, de redresser les finances publiques, il ne les écoutera plus avec la même attention.

1. Déclaration aux Français le soir de son élection depuis la mairie de Paris.

2. Robert Darnton, L’Humeur révolutionnaire, Gallimard, coll. « Essais », 2024.

3. Au sens du BIT. Bernard Ernest, Économie et statistique, 1995-7, no 287.

4. Jacques Julliard, « La République du vide », Note de la Fondation Saint-Simon, janvier 1995, p. 15.

5. Source : Banque mondiale, « Manufacturing Value Added in % of GDP ». L’Allemagne est à 20,5 % en 1996 contre 23 % en 1992, l’Italie est stable à 18 %, et le RU à 15 % contre 16 % en 1992. La France passe de 15,4 à 14,2 %.

6. En rythme annuel. Insee, Note de conjoncture, décembre 1995.

7. De – 235 000 emplois.

8. Source : Fipeco. Le solde positif est de 0,1 % de PIB en 1994, et de 0,3 % en 1995, contre – 0,2 % en 1992 au creux de la crise.

9. « Address to the Nation regarding the riots in Los Angeles », 30 avril 1992.

10. Le film obtient le prix de la mise en scène à Cannes et le César du meilleur film.

11. Discours du 15 février 1995.

12. Déclaration de Lionel Jospin pour le second tour du 7 mai 1995.

13. Louis Chevalier, Classes laborieuses. Classes dangereuses, Plon, 1958.

14. François Furet, « La République du vide », art. cit., p. 8.

15. Voir Nicolas Dufourcq, L’Argent du cœur, Hermann, 1996, p. 28.

16. Prestations familiales universelles, allocation logement pour tous, minima sociaux, bientôt couverture maladie universelle, l’achèvement de la promesse de Jean-Pierre Chevènement en 1984 d’emmener 80 % des classes d’âge au niveau du baccalauréat.

17. Lettres choisies, lettre à Helvetius, 27 octobre 1766, Folio classique, p. 377.

18. Entretien avec Alexis Kohler.

19. Jacques Julliard, La République du vide, op. cit., p. 23.

20. Cité in Charles Taylor, The Malaise of Modernity, Harvard University Press, 1991.

21. « Un système fini face à une demande infinie », entretien avec R. Bono, in Michel Foucault, Dits et écrits, t. 2 : 1976-1988, Gallimard, 2001, p. 1186.

22. Entretiens de l’auteur avec les membres de la commission Minc sur la France de l’an 2000.

23. L’indice de Gini est une mesure statistique permettant de rendre compte de la répartition d’une variable (revenus, etc.) au sein d’une population donnée. Il mesure le degré d’inégalité des revenus d’un pays. Pour une période ou un pays donné, l’indice est compris entre 0 et 1, le « 0 » correspondant à l’égalité parfaite et le « 1 » à la situation théorique où un seul individu concentrerait tous les revenus.

24. On ne parlait pas encore d’inégalités de patrimoine, les prix de l’immobilier ne s’étant pas encore envolés. Voir Pierre Rosanvallon et Jean-Paul Fitoussi (dir.), Le Nouvel Âge des inégalités, Seuil, printemps 1996, dont l’auteur était un contributeur.

25. Nicolas Dufourcq, « L’État providence sélectif », Note de la Fondation Saint-Simon, avril 1994.

26. Moins d’un an plus tard, le 4 janvier 1996, dans son discours de vœux au corps diplomatique, Chirac commence son discours par la référence aux finances publiques : « Mesdames, messieurs les ambassadeurs, aujourd’hui vous savez que la France doit faire un effort pour remettre de l’ordre dans ses affaires et dans ses finances. »

27. Dominique Baudis rassemble 25,6 % des voix, Michel Rocard 14,5 %, Philippe de Villiers 12,3 % Bernard Tapie 12 %, Jean-Marie Le Pen 10 %.

28. Voir infra l’entretien avec Alain Juppé, où il reconnaît que c’était une erreur. Les ETI familiales françaises seront sauvées par la loi Dutreil en 2003. Voir Nicolas Dufourcq, La Désindustrialisation de la France, op. cit.

29. 33 milliards de francs, cités in Insee, Note de conjoncture, op. cit.

30. Il avait réduit marginalement les charges, de 5 points jusqu’à 1,1 et de 2 points jusqu’à 1,2 Smic.

31. Le fameux « on a tout essayé ». Deux ans plus tard, les économistes s’accorderont pour dire que les allègements Juppé auront permis de sauver ou de créer 300 000 emplois.

32. « Bilan », Stat’UR, juillet 2023, no 366.

33. Pascal Riché et Eric Aeschiman, La Guerre de sept ans, op. cit., p. 288 et suivantes.

34. Puis, à partir de 2003, cinq ans pour les chômeurs de longue durée.

35. Source : DARES.

36. Cour des comptes, « Analyse de l’exécution budgétaire 2024, mission travail et emploi », avril 2025.

37. Un euphémisme pour décrire l’acte consistant à nettoyer les comptes et les budgets de tous les mensonges par omission qui les traversent.

38. Entretien avec Alain Juppé.

39. À la Fondation Saint-Simon, par exemple, les contributions sont nombreuses. Voir Nicolas Dufourcq, Paritarisme et Sécurité sociale, notes de la Fondation Saint-Simon, décembre 1995.

40. Et notamment de Michel d’Ornano qui, le premier, avait proposé un débat parlementaire annuel sur les comptes de la Sécurité sociale (cf. supra).

41. Nicole Notat, Bernard Thibault, Antoine Durrleman, Jean-Luc Tavernier.

42. Entretien avec Bernard Thibault.

43. Archives de l’auteur.

44. Entretien avec David Azema, sous-directeur de la stratégie, SNCF, 13 juillet 1994, archives de l’auteur.

45. Entretien avec Bernard Thibault.

46. Entretien avec Antoine Durrleman.

47. Entretien avec Jean-Louis Rey.

48. Entretien avec Antoine Durrleman.

49. Entretien avec Christian Charpy.

50. Jean-Louis Rey, Histoire de la Sécurité sociale, op. cit., t. 2, p. 503.

51. Interview de Bernard Thibault.

52. Source : Fipeco. Haut Conseil de l’assurance maladie jusqu’à 2012, commission des comptes de la Sécurité sociale depuis 2012. Les dépenses croissent beaucoup plus vite que l’ONDAM entre 1998 et 2003. De 2003 à 2008, leur croissance dépasse de 1 % celle de l’ONDAM voté. De 2009 à 2018, elles sont à l’objectif.

53. J’étais responsable de la négociation de la soulte pour le compte de l’entreprise à l’époque.

54. Tout est décrit dans le rapport sénatorial de Gérard Larcher, au nom de la commission des affaires économiques, 5 juin 1996, no 406.

55. Cf. supra.

56. Dans la limite de 5 % de la rémunération brute non plafonnée.

1997-2002 :
la seconde occasion manquée

1997 est une divine surprise pour la gauche. Jospin a fait campagne sur la mystification d’un homme de droite se prétendant de gauche, un avertissement qu’il avait lancé en 1995 dans son tract aux Français. En dépit des nouveaux droits sociaux accordés par la droite, les faits lui ont donné raison. D’entrée, Chirac a dû faire en effet son « tournant de 1983 ». Et c’est aussi pour traiter le problème de la dette et des déficits qu’il a dissous. Dans les deux cas, la priorité a été donnée à l’objectif politique mitterrandien, la qualification pour l’euro, sur les considérations de fracture sociale. Dans un reportage sur la campagne, où Manuel Valls lui propose de choisir le slogan « Changer d’avenir », le candidat lui répond préférer « Changer l’avenir », car ce serait laisser penser que la droite peut incarner un avenir alternatif, dont elle a démontré, selon lui, n’avoir pas la moindre idée. D’ailleurs, Chirac lui-même, dans son adresse aux Français, a dit vouloir « ressaisir l’énergie nationale et redonner à la nation une force qui s’échappait ». Programme pour le moins flou, et qui montre un désarroi devant les causes du hiatus de l’hiver 1995. En 1953, Mendès avait déclaré à Joseph Laniel, après son recul : « Vous avez stoppé le mouvement, mais vous n’avez pas analysé le malaise1. » Or si Chirac n’a pas repris le thème de la fracture sociale en 1997, c’est probablement que son analyse avait changé. Il savait trop à quel point les grèves de 1995 étaient du pur corporatisme, où ceux qui obtinrent le retrait de la réforme des retraites étaient précisément les privilégiés du système, déguisés en « exclus ». De guerre lasse, ne souhaitant plus faire une campagne « par la gauche », il a laissé le Parti socialiste reprendre son rôle de producteur d’utopies. Dans les meetings, Jospin parle d’un travail qui n’aliène pas, où le « surmenage » n’a plus cours, et promet du temps libre pour ouvrir de nouveaux espaces de vie2. Il évoque un projet pour les jeunes qui ne se limite pas aux stages parking, un contrôle qualitatif et non quantitatif des dépenses, etc. À trente ans de distance, les images frappent par la légèreté de cette campagne de printemps. Jospin a réunifié le Parti socialiste, il n’y a ni cacophonie ni gravité. Pas de guerre, pas de dette, il n’est question que d’ajouter du progrès au progrès, dans le monde où la fin de l’histoire relance les grandes espérances. Quand va se dessiner la possibilité d’une victoire, jusque-là impensable à leurs yeux, certains fonctionnaires de gauche, qu’on retrouvera dans les cabinets, prendront une conscience inquiète mais tardive des conséquences du programme sur lequel ils ont finalement peu travaillé.

Le chômage est à 11 %3 et toute la campagne en porte la marque. La politique monétaire est rigoureuse et continue donc de peser sur l’activité. La politique budgétaire est laxiste et inefficace sur la question de l’emploi. Les finances publiques sont toujours dégradées, en dépit du choc fiscal de Juppé. Les premiers efforts de maîtrise des dépenses de santé vont au moins permettre, même si l’ONDAM n’est pas tenu, de stabiliser ces dernières en pourcentage du PIB pendant six ans4, après une croissance de 1,5 point depuis la fin des années Barre. Mais la branche vieillesse dérape et les recettes ne suivent pas. Les retraites pèsent donc de tout leur poids, avec des dépenses annuelles qui ont crû de 3 points de PIB depuis 1977. Le déficit de la Sécurité sociale pour 1997 est annoncé à 40 milliards de francs. Dans le budget de l’État, les dépenses sociales (prestations d’assistance et retraites de la fonction publique) sont, elles aussi, toujours dynamiques. Depuis 1977, les dépenses pour l’emploi ont doublé en pourcentage du PIB, les aides pour le logement aussi, les dépenses pour la pauvreté ont quintuplé, toujours en proportion du PIB, tandis que la dette triplait. La marée n’a cessé de monter.

Ces masses financières ont été enlevées à la justice, à la police, à l’éducation, à la recherche, à l’emploi, et, depuis 1989, aux armées. Plus les dépenses sociales montaient, plus les services publics se sont paupérisés. Cela peut expliquer la solidarité mystérieuse de beaucoup de Français avec les cheminots, sans voir les intérêts catégoriels qui les mobilisaient. Comme les contingents électoraux sous-jacents des services publics représentent une proportion très importante de la société française, les scrutins ont été de plus en plus gagnés par l’accumulation des promesses de gauche, même quand c’est la droite qui gagnait comme en 1995. C’est ce qui s’est à nouveau passé en 1997 : plutôt que de regarder en face les impasses de notre modèle social, la question du financement n’a pas été posée aux Français. On a préféré leur dire qu’on allait trouver l’argent, pour redresser les services publics et travailler moins. Si on leur avait demandé : « Souhaitez-vous que les dépenses sociales croissent plus vite que l’économie et soient financées par la dette ? », ils auraient répondu non. Mais l’élection est un rituel conçu pour réveiller les croyances.

Le programme du gouvernement Jospin, qui allait être le plus long de la Ve République, est donc résolument keynésien. Confiant dans la possibilité de revenir à 3 % de croissance, il dénonce la « politique de l’offre » de la droite. Il prévoit la création de 700 000 emplois-jeunes payés à 85 % du Smic par l’État, de « vrais emplois, mi-publics, mi-privés, payés avec un vrai salaire », sans augmentation de la dépense publique, ce qui suppose de trouver 60 milliards de francs d’économies, qu’on ne trouvera pas. Il annonce les 35 heures payées 39. Et il promet de rendre du pouvoir d’achat aux salariés, en transférant les cotisations salariales maladie sur la CSG.

Dès son arrivée, Martine Aubry, entourée d’une équipe de gestionnaires issus de la direction du Trésor et de la Sécurité sociale, annonce toutefois un plan d’économies dans l’assurance maladie. Elle confirme la politique de maîtrise quantitative des dépenses de ville, que Jospin avait pourtant critiquée dans la campagne. En décembre, elle achève le transfert, initié par Juppé, des cotisations maladie sur la CSG, qui devient ainsi le premier des impôts sur le revenu des ménages en France. En loi de finances, le Parlement transfère les déficits cumulés de la Sécurité sociale depuis 1996 à la CADES, et, vingt mois après sa création, prolonge celle-ci de cinq ans, de 2004 à 2009. Alors qu’elle était conçue en 1996 pour mettre un terme définitif et rapide à la dette sociale, il n’y a pas trace d’un débat politique animé sur le sujet dans l’hémicycle. On se dit que les déficits de Juppé sont la queue de la crise de 1992, qui, comme chacun en est convaincu, ne se reproduira plus. L’anesthésiant fonctionne.

Fin 1997, à la veille de la reprise économique, le déficit public est de 3,7 %, mais on se rapproche enfin de l’équilibre primaire, qui va permettre de stabiliser la dette. Sous Juppé, cette dernière a pris 4 points, passant de 58 à 62 % du PIB, et elle est toujours aussi chère. Les taux à dix ans sont à 6 %, et la charge d’intérêts représente 3 % du PIB, c’est-à-dire, comme on l’a vu, le quart de la dépense française de retraite. On note qu’il n’y a pas de crise de change, puisque l’Allemagne est à peu près exactement dans la même situation que la France, ayant le même choix monétaire alors que l’inflation est vaincue. On se rassure comme on peut, sans voir que notre voisin prépare les lois Hartz et démarre une décennie de rigueur salariale.

Le fait que la dette ait inexorablement monté n’a posé aucun problème à Jospin pendant la campagne, et il n’y a pas un mot sur les finances publiques dans sa déclaration de politique générale. Cruellement pour la droite, la réalité va lui donner raison. Car, sans le savoir, on entre dans une période où, pour la première et la dernière fois dans notre histoire, la dette se met à croître à peu près comme le PIB, qui est lui-même en forte croissance. Elle augmente donc de 40 milliards en 1997, 36 milliards en 1998, puis 20 milliards « seulement » par an jusqu’en 2001. Grâce à cela, elle baisse de trois points, de 62,1 % en 1998 à 59,1 % du PIB en 2001. Cette tendance favorable va permettre à la France de se qualifier pour l’euro. Étrange paradoxe de l’Histoire, car Jospin, très keynésien, était l’un des hommes politiques intellectuellement les plus réticents à l’euro.

Comment cela s’est-il produit ? D’abord, les deux points de TVA d’Alain Juppé, que la gauche gardera pendant trois ans contrairement à la promesse de campagne du candidat, engendrent des recettes fiscales abondantes5. Ensuite, la masse salariale a repris sa croissance, et les recettes de la Sécurité sociale, y compris via la CRDS, sont une surprise positive. Enfin, les prévisionnistes pessimistes de Bercy se sont tout simplement trompés. Car c’est en réalité une période bénie de l’histoire économique qui a commencé, et qui fait de Jospin le plus chanceux des Premiers ministres de la Ve République. La croissance est de retour ! La mondialisation démarre, libérant d’immenses masses de liquidités, et Internet va transformer les économies en profondeur. Le chômage commence à refluer un peu partout. En France, il passe de 12,3 à 8,6 % en 20016. En Allemagne, de 9,7 à 7,9 % sur la même période. En Hollande, de 6,5 à 3 %. Au Royaume-Uni, de 7 à 5 %. Les taux longs français commencent également à baisser, pour s’établir aux alentours de 5 %, sans grande conséquence sur le coût de la dette, qui porte le poids des taux du passé. La France va croître de 3,5 % en 1998, 3,4 % en 1999, et 4,1 % en 2000. Cette période de croissance exceptionnelle, tous les pays européens la mettent à profit pour réduire leurs dettes. Nous nous contentons de stabiliser la nôtre.

Avec les années 1988-1990 et 1994, c’est la troisième fois dans notre histoire que la France est très au-dessus de sa croissance potentielle, c’est-à-dire du niveau de référence résultant de nos facteurs de production. On aurait dû se méfier, reconnaître que ces chiffres n’étaient pas durables, et se préparer. On aurait pu entendre, par exemple, les cris de détresse des PME industrielles qui voyaient le début de la désindustrialisation. Et pourtant, comme sous Rocard et comme à la fin de Balladur, on ne va pas en profiter pour porter un regard sincère sur les raisons de l’explosion de notre endettement. Nous avons le même taux que l’Allemagne, sans avoir le poids de la Réunification, et cela ne nous interroge pas. Comme si notre État providence finançait une « Allemagne de l’Est intérieure ». Les années Jospin sont heureuses, mais avec le recul, elles ont un côté « après moi le déluge », même s’il n’y a pas eu de cynisme chez les gouvernants de l’époque. Simplement, du citoyen à l’élu, c’est toute la société française qui est inconsciente. C’est la troisième et dernière occasion manquée de notre histoire.

Pourtant, la gauche gestionnaire, avec DSK et Martine Aubry, est bien aux manettes, et il reste un semestre pour qualifier la France pour l’euro. Dans le champ du budget de l’État, il faut trouver des marges de manœuvre. Dominique Strauss-Kahn réussit à convaincre Ernest-Antoine Seillière et Denis Kessler au CNPF d’augmenter temporairement l’impôt sur les sociétés par une surtaxe conçue comme un investissement pour l’euro7. Dans le champ du social, en dépit de l’opposition de la base militante du PS au plan Juppé, des mesures difficiles sont également prises : mise sous condition de ressources des allocations familiales8, instauration d’une « clause de sauvegarde », modulée selon les revenus dans la médecine de ville, qui sera annulée par le Conseil constitutionnel, ou encore durcissement du numerus clausus des médecins par le plan Aubry-Johanet de juillet 1998, avec les conséquences que l’on sait aujourd’hui. Le PLFSS rigoureux est voté en 1998 et sera exécuté à 2 % de croissance, une performance quand on se souvient des années à 7 %.

Mais en dépit de ces bons réflexes de gestion, le programme est très coûteux, dans ce qu’il contient et dans ce qu’il omet. Il augmente fortement l’aide personnalisée au logement, quadruple l’allocation de rentrée scolaire, promet de recruter 35 000 policiers de proximité, augmente le Smic de 4 % quand l’inflation est à 1 %, avec l’impact qu’on connaît sur le chômage et le surcoût des allègements de charges, crée les 700 000 emplois-jeunes, instaure la couverture maladie universelle (CMU), et lance le passage aux 35 heures.

Dans cette période de qualification, le gouvernement est sur la corde raide. Il signe en juillet 1997 le Pacte européen de stabilité et de croissance, que le Trésor négociait depuis deux ans. Moment d’anthologie du choc culturel franco-allemand, le pacte prévoyait la nécessité d’atteindre un solde budgétaire « close to balance or in surplus », proche de l’équilibre ou en excédent. Les Allemands avaient une approche juridique et demandaient une règle dont la Cour de justice des Communautés européennes serait garante, comme la cour de Karlsruhe l’est pour leurs propres comptes internes. Le ministre des Finances allemand disait clairement refuser de « prêter sa carte de crédit à quelqu’un dont il ne sait pas comment il va l’utiliser9 ». Les Français défendaient naturellement une approche politique, et cherchaient à diluer leurs obligations. Ils étaient d’accord pour la discipline, mais pas pour ce qu’Emmanuel Macron appellera le « fétichisme » dans son discours d’Aix-la-Chapelle vingt ans plus tard. Ni l’un ni l’autre n’avaient en fait une approche réellement économique. C’est sur ce malentendu que l’euro a démarré à l’époque.

Une partie très importante des déficits était déjà liée aux retraites, qui représentaient 40 % des dépenses sociales et donc 20 % des dépenses publiques. C’était l’éléphant dans la pièce mais les négociateurs de Maastricht avaient explicitement exclu les dépenses sociales du champ du traité. Or, pendant son quinquennat, Jospin omet pour l’essentiel d’agir sur ce point, sinon pour créer le Conseil d’orientation des retraites, proposer un dispositif pour les carrières longues, et enfin abroger la loi Thomas. Sa position est syndicale, reflétant les équilibres à l’intérieur du Parti socialiste : il n’a simplement pas de mandat pour réformer. Quinze ans après 1982, l’âge de départ à la retraite est toujours 60 ans. Il commande et classe sans suite un rapport à Jean-Michel Charpin, Commissaire au Plan, qui a le courage de dire qu’il ne faut plus espérer un taux de croissance de long terme supérieur à 1,5 %. En 1999, une proposition de loi du sénateur Descours, très inspirée de la loi Thomas, tente sans succès de relancer le débat sur la capitalisation. Les débats sont professionnels, et sont nourris des expériences des grandes social-démocraties du Nord, Pays-Bas, Suède, etc., que les élus ont visitées. Pourtant, le PS n’en veut pas. La direction de la Sécurité sociale non plus, d’ailleurs. Elle juge que ces fonds sont peu redistributifs et insuffisamment collectifs. Dans son discours de mars 2000 sur les retraites, Jospin déclare pour l’essentiel qu’il ne fera rien. Il défend les 60 ans et affirme que « les Français peuvent être rassurés, les retraites d’aujourd’hui sont garanties ». Il promet de faire barrage à « ceux qui nous disent que le système par répartition doit faire la place à des fonds de pension, inspirés de certains pays anglo-saxons ». Il reproche à la loi Thomas d’être inégalitaire, « en accordant des avantages sociaux et fiscaux importants à ceux qui peuvent le plus facilement épargner10 ». Il ne nie pas la gravité des déséquilibres démographiques qui s’annoncent, mais il prédit « un contexte nouveau, celui d’une croissance forte, et la perspective désormais crédible du retour au plein-emploi », toutes choses sincèrement énoncées mais contraires au rapport Charpin. Afin de préparer les échéances de l’après 2020, il crée un Fonds de réserve des retraites, inspiré de l’initiative Teulade de janvier 1993, avec l’ambition de le porter à 1 000 milliards de francs en 2020, c’est-à-dire la moitié théorique des déficits prévisionnels de la période 2020-2040. Ses recettes seraient issues des excédents de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (qui vont très vite disparaître), de la contribution de solidarité des sociétés (un impôt de production punitif pour l’industrie française), d’une part des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, « auxquels s’ajoutent 330 milliards d’intérêts et revenus financiers produits par ces réserves, de même que les produits et dividendes issus de la gestion du patrimoine des participations publiques de l’État11 », ainsi que le produit de la vente des licences UMTS de téléphonie mobile. C’est une vue de l’esprit. Mal né, ce FRR sera un échec. Le Trésor aurait préféré des vrais fonds de pension, car ses responsables savaient que l’État est toujours tenté de capter les réserves des régimes pour gérer ses urgences. C’est exactement ce qui se passera, en dépit d’une gouvernance qu’on a voulue théoriquement dissuasive : on propose de confier la présidence à Jacques Delors, mais il n’est pas disponible. Simone Veil non plus. Ce sera un haut fonctionnaire, puis un sénateur12. Doté de 20 milliards de francs en 2000, il monte à 30 milliards d’euros en 2010, puis s’arrête là. Il gère aujourd’hui péniblement 20 milliards d’euros, un montant dérisoire à l’échelle des 400 milliards de retraites annuelles. Surtout, ses excédents sont depuis la loi Woerth de 2010 exclusivement destinés à éponger les dettes de la CADES jusqu’à 2043, où il disparaîtra. Au lieu de financer les retraites de 2020, il rembourse donc celles de l’an 200013. On a inventé la capitalisation qui finance le passé. En réalité, le FRR, pensé comme un îlot de prospérité dans un océan de déficits sociaux, a été l’alibi pour enterrer les fonds de pension en France.

Nouveauté, Jospin reconnaît pour la première fois qu’un énorme déficit a été accumulé dans le champ de la retraite des fonctionnaires. Il admet qu’un allongement de la durée de cotisation comparable à celui de la réforme Balladur pour le secteur privé devra être tôt ou tard décidé14. Mais il ne fait rien et l’assume dans son discours de mars 2000. C’est en effet qu’il parle à la base électorale qui l’a élu après le fiasco de la réforme des retraites de Juppé. Vingt ans après 1981, le régime de retraite de la fonction publique reste donc intouché. Or il pèse très lourd dans l’explication du déficit de l’État, et par conséquent de la dette. En matière de retraites, on ne rattrape jamais le retard que l’on prend. Les cinq ans de refus de réformer de 1997 à 2002, alors même que les alarmes sonnent de toutes parts, vont coûter très cher au pays.

Dans le champ de la maladie, l’ONDAM n’aura pas été respecté très longtemps et la discipline se relâche. Après la performance de 1999, les dépenses réelles repartent en croissance de 6 % en 2000, alors que l’objectif annuel voté par le Parlement est de 2 %. On a pensé qu’on changeait de sentier de croissance économique au point d’avoir des marges de manœuvre. Le gouvernement décide donc en 1999 d’étendre les droits à la couverture maladie, en créant la couverture maladie universelle (CMU). Il s’agit d’aider les personnes qui renoncent aux soins pour des raisons financières, et de remédier aux dysfonctionnements de l’aide médicale départementale. La CMU prévoit non seulement l’affiliation de l’ensemble de la population au régime de base, mais également à un régime complémentaire pour les plus pauvres. Sous condition de ressources, et depuis 2016 appelée « protection universelle maladie » (Puma), complétée en 2019 par la C2S, la complémentaire santé solidaire, elle permet aujourd’hui de protéger 7,5 millions de personnes, un chiffre qui pourrait être encore plus élevé, selon le ministère des Affaires sociales, si le taux de non-recours était plus faible. À l’époque de l’instauration de la CMU, en 1999, la population française était couverte à 80 %, elle l’est aujourd’hui à 96 %15.

Dans le champ de la dépendance des personnes âgées, la grande réforme est la création en janvier 2002 de l’APA, l’allocation personnalisée d’autonomie. Elle n’est pas recouvrable sur les successions, contrairement à la « prestation spécifique dépendance » qu’elle remplace. Elle anticipe sur la révolution de la longévité : en 2040, les plus de 75 ans seront 11 millions, soit 1 habitant sur 6, dont une partie croissante sera en perte d’autonomie. Distribuée en 2002 à 600 000 Français, elle bénéficie en 2023 à 1 350 000 personnes, dont 120 000 reçoivent également une aide sociale à l’hébergement. Selon les prévisions du ministère des Affaires sociales, elle devrait toucher 2 millions de personnes en perte d’autonomie en 204016. Elle n’est pas sous condition de ressources mais fortement dégressive avec le revenu, ce qui veut dire que des personnes aisées peuvent recevoir une allocation de 100 euros. Le coût budgétaire total de l’APA est aujourd’hui de l’ordre de 7 milliards d’euros17, sur un total d’effort national de solidarité pour l’autonomie des personnes âgées de 30 milliards d’euros18, qui devrait lui-même augmenter très fortement dans les quinze prochaines années. On ne peut s’empêcher de penser que la décision excessivement généreuse de rendre l’allocation absolument universelle, et non sous plafond de revenu, au 1er janvier 2002, n’est pas étrangère à la nécessité de préparer les élections du mois d’août suivant.

Mais la plus coûteuse des mesures sociales du gouvernement Jospin, pour un pays pourtant déficitaire qui ne s’endette pas, est la décision de passer aux 35 heures payées 39. Les Français n’ont pas été pris au dépourvu, le thème ayant été largement abordé pendant la campagne. La droite elle-même, par la loi de Robien de 1996, avait permis une première expérimentation, qui s’était révélée concluante. Les accords d’entreprise auxquels on était parvenus étaient intelligents, car adaptés à la réalité du terrain. Personne n’allait jusqu’à imaginer une réplique de la verticalité de 1982, quand l’État avait décidé, sans concertation, de baisser la durée hebdomadaire du travail à 39 heures avec maintien du salaire. Le passage aux 35 heures augmentait d’un coup le coût du travail de 11 %, s’ajoutant aux effets de l’augmentation très généreuse du Smic accordée par Jospin après sa victoire. Pour autant, comme les gains de productivité étaient encore importants à l’époque, comme la réduction du temps de travail entraînait elle-même une augmentation de la productivité, et comme, enfin, l’État finançait généreusement des allègements de charges, le coût salarial du passage aux 35 heures a été à peu près contenu dans le secteur privé.

En revanche, les 35 heures ont engendré trois chocs successifs sur les finances publiques. Le premier résulte justement de la nécessité, pour compenser l’augmentation arithmétique du coût du travail, de financer des allègements de charges au niveau du Smic de façon pérenne. On a demandé aux entreprises d’accepter de verser aux gens le même salaire alors qu’ils ne travaillaient plus que 35 heures, mais on n’a pas exigé d’elles qu’elles paient les mêmes cotisations : on les a exonérées de cotisations patronales sur les 4 heures perdues. De fait, sur les 80 milliards d’euros d’allègements remboursés par l’État à la Sécurité sociale en 2025, la part qui vient des allègements Aubry représente encore une quinzaine de milliards par an. Ce coût est d’autant plus élevé qu’entre 2002 et 2005, le Smic, qu’on aurait imaginé stable puisqu’on travaillait moins et que l’inflation était très faible, a augmenté de 17 %. La dépense budgétaire sur les allègements Aubry s’ajoutait à celle qu’avait inaugurée Juppé en 1993.

Le deuxième choc sur les dépenses publiques vient des 35 heures dans les services publics et notamment à l’hôpital, qui ont entraîné une forte désorganisation des environnements de travail, faute de pouvoir engendrer des gains de productivité. En majorité, les personnels ont choisi l’option des RTT, et il a fallu recruter. Le dérapage des dépenses hospitalières et l’impossibilité de respecter l’objectif de dépenses voté par le Parlement dans les années 2001 à 2003 s’expliquent en partie ainsi, de même que la catastrophe logistique de la gestion de la canicule à l’été 2003.

Enfin, le troisième choc vient du choix, fait en 2007 par Nicolas Sarkozy, d’exonérer les heures supplémentaires de cotisations patronales, salariales et de l’impôt sur le revenu pour un coût budgétaire de l’ordre de 5 milliards d’euros par an19. Il s’agissait d’inciter les employeurs et les salariés à remonter la durée hebdomadaire du travail à 39 heures. On a pu alors mesurer l’absurdité de nos décisions collectives : avec les allègements Aubry, l’État avait acheté la réduction du temps de travail, et il achetait maintenant sa remontée20.

Au-delà d’être coûteuses, on ne peut nier que les 35 heures ont par ailleurs changé le rapport au travail des Français. Le travail était le fondement de notre système de solidarité depuis la fin du XIXe siècle. Avec les 39 heures payées 40, puis les 35 heures payées 39, on a ancré l’idée que la rémunération était désormais déconnectée de l’intensité au travail. Déjà, des millions de Français étaient soit au chômage, soit retraités, soit bénéficiaires de minima sociaux, soit encore en études, qu’on avait rallongées. Déjà, le corps central des travailleurs se resserrait. Or c’est à eux que s’est adressé le message de la relativité du travail, au moment même où la France entrait dans le monde ouvert de la mondialisation. Pourtant, la CFDT, qui avait historiquement beaucoup poussé, campait sur une position raisonnable, rappelée en 1996 par Edmond Maire : pas de compensation intégrale des pertes de salaires, pas de vision malthusienne du partage du travail, pas d’application indifférenciée du mécanisme, et enfin, focalisation sur l’annualisation du temps de travail permettant d’augmenter le temps de loisir. C’était une position pragmatique, qui plaçait le temps libre au cœur du projet de société de la gauche21. Or, entre la méthode gradualiste et la méthode autoritaire, c’est la seconde qui l’a emporté. L’État a décidé d’inciser profondément dans la matière du contrat social, créant un effet de non-retour. L’idée qu’il puisse y avoir une émancipation par le travail a ainsi été profondément abîmée par la manière dont les 35 heures, sans négociation, de façon uniforme, sont tombées sur la société française entre 1998 et 2000. Les 35 heures ont changé la vie de tous les Français, sans exception, et le message qui leur a été livré était que le travail ne devait plus être considéré comme central. Dans l’interview infra, Jean-Marie Spaeth, figure de la CFDT dans la Sécurité sociale, se désole de cette évolution. C’est en communiquant ce message qu’on a fini par ancrer dans l’esprit des Français que la vraie vie commence quand on sort du lieu de travail, ou mieux, le jour du départ en retraite. Dans notre société, annuler ses vacances pour travailler est devenu le pire des sorts, jugé bien plus cruel que la maladie dans la gradation des peines. Il y a désormais un « temps sacré » de non-travail, et l’imaginaire français a dérivé.

Plus profondément, la loi sur les 35 heures, par l’impression qu’elle donne d’une libéralité offerte par un État devenu d’autant plus généreux qu’il se sent coupable, modifie le cadre conceptuel et philosophique de la protection sociale française issu des lois de 1898, de 1910 et de 1928 sur les assurances sociales. Elles étaient, en effet, fondées sur l’idée que la société formait un tout, qu’elle donnait la vie, et qu’elle exigeait en retour un dévouement au collectif. C’était le concept solidariste de Léon Bourgeois, qui permettait de dépasser les limites du droit civil napoléonien pour aller vers un droit social fondé sur une vision assurantielle des solidarités. Cela passait par une reconnaissance que l’individu n’était pas solitaire, mais relié aux autres par une infinité de dépendances et d’obligations, la plus importante d’entre elles étant le développement de son propre dynamisme et sa contribution au collectif. Le grand mot était le « développement », obtenu par la libération des énergies, dont procéderait la base fiscale finançant les protections collectives22. Les assurances sociales étaient indissolublement liées au projet d’une « prospérité de masse23 » sur laquelle elles pourraient s’appuyer pour financer les protections. Sans énergie vitale mise par l’homme au travail, pas de Sécurité sociale. Les mots de Léon Bourgeois sont extrêmement forts et méritent d’être cités : « tout homme, au lendemain de sa naissance […], contracte, à moins de faillir à la loi de l’évolution qui est la loi même de sa vie personnelle et de son espèce, l’obligation de concourir, par son propre effort, non seulement au maintien de la civilisation dont il va prendre sa part, mais encore au développement ultérieur de cette civilisation24 », « c’est la loi de cet accroissement continu du bien commun de l’association qui forme la loi du contrat entre les générations successives […] et entre les hommes de la même génération25 », qu’il appelle « la solidarité ». Or ce que dit le moment des 35 heures, où l’État accorde 4 heures de loisirs hebdomadaires aux Français, alors qu’ils ne les ont pas demandées, comme s’il leur rendait une matière temporelle en excès dont il aurait le contrôle, c’est que l’équilibre des droits et des devoirs qui fondait le système de protection sociale depuis un siècle a changé et que l’économie des obligations n’est plus la même. D’une société régulée par des régimes collectifs de solidarité, pilotée par les partenaires sociaux, collectant des ressources et les répartissant, et guidée par le principe de l’équilibre des contributions et des prestations, on est passé peu à peu à un pouvoir donné à l’État de distribuer des droits sociaux sans contrepartie, même si les comptes sont en déficit. Cela a commencé avec les grandes lois assistancielles des années 1970, puis s’est développé avec le traitement social du chômage, le RMI, et l’universalisation des prestations au profit des publics plus ou moins éloignés de l’emploi (droits médicaux, droits à retraite au profit des non-travailleurs, « bouclage » des aides au logement). Le cadre conceptuel de la Sécurité sociale de 1945 était fondamentalement la sociologie de Durkheim26. Celui de la loi sur les 35 heures est très différent. Il métabolise tout à la fois un courant philosophique prédisant la fin du travail27, une dérive misérabiliste incarnée par Pierre Bourdieu, un malthusianisme économique autour de l’idée de partage du travail, une croyance dans la fin de la société industrielle, et un paternalisme d’État qui tente le tout pour le tout pour tenter de vaincre le chômage de masse en jouant sur les ressorts de l’individualisme. En passant, l’État lance pour la deuxième fois dans l’arène politique française, et pour longtemps, la fiction de l’argent magique. Déjà en 1982, avec la retraite à 60 ans et la cinquième semaine de congés payés, il avait distribué du temps libre en masse. Avec les 35 heures, 20 millions de salariés bénéficient d’une augmentation de 11 % de leur salaire horaire, après une augmentation du Smic déjà généreuse. C’est donc qu’il y avait de l’argent quelque part, dans les entreprises et dans l’État. Les 35 heures sont donc une catastrophe pour les finances publiques et un moment capital dans le processus de désaffiliation politique des Français, qui deviennent rentiers de droits octroyés, plus qu’assurés responsables d’un système collectif de solidarité, dont ils comprendraient le fonctionnement, et duquel ils se savent redevables, car ils en sont les codétenteurs28. Ils fragilisent par ailleurs très fortement l’industrie française, confrontée exactement au même moment à l’entrée de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce29. Avec un humour grinçant, Schröder déclare dans une réunion de l’Internationale socialiste que « les 35 heures sont une bonne décision, en tous points excellente pour l’Allemagne30 ».

Pour l’heure, on ne se rend pas totalement compte de ces effets en cascade, car l’économie caracole. La France s’est qualifiée pour l’euro, et le chômage baisse. On pourrait penser à rembourser réellement notre dette, et Bercy le recommande. C’est pourtant le moment que choisit le journal Le Monde, en une, sous la signature de Laurent Mauduit, pour monter contre Christian Sautter, qui a remplacé DSK en novembre 1999, l’histoire de la « cagnotte ». Il lui est reproché de dissimuler à la représentation parlementaire des excédents inespérés de recettes fiscales. À la vérité, il n’a pas caché grand-chose, mais il n’a pas non plus révélé urbi et orbi qu’il y avait de bonnes nouvelles. Les services de Bercy, auxquels on refusait à peu près toutes les idées permettant de réduire la dette, les privatisations par exemple, tenaient enfin un moyen d’arriver à leurs fins. Las ! Une campagne de presse agite le Parlement, le groupe socialiste fait la bronca, et Didier Migaud, président de la commission des finances, diligente un contrôle sur pièces et sur place au ministère des Finances, naturellement médiatisé. Dans le même temps, malicieux, FO alarme les parlementaires sur la perspective, comme en 1992, d’une grande grève des services de perception des impôts, en réaction à un projet pourtant évident de rationalisation des services proposé par le ministre. Le 27 mars 2000, Christian Sautter démissionne. Dans sa belle adresse de départ, il dénonce le conservatisme syndical et souligne qu’il laisse une dette légèrement inférieure en pourcentage du PIB à celle dont il avait hérité, et ce pour la première fois depuis des décennies. Peu après, plutôt que de commencer vraiment le désendettement, Jospin le désavoue et décide de rendre un point de TVA aux Français et de supprimer la vignette automobile, qui était pourtant une taxe carbone avant l’heure. Fraîchement nommé aux Finances, Fabius l’y encourage, en déclarant au cœur du mois d’août que « la gauche ne court pas beaucoup de risque d’être battue par la droite, mais elle peut l’être par les impôts et par les charges », avant d’annoncer sur RTL le 2 septembre un programme pluriannuel de baisses d’impôts31. À nouveau, comme à l’été 1994, on renonce à des recettes bien avant de constituer les excédents dont on aura besoin quand la conjoncture se retournera, ceux-là mêmes qu’imposait le Pacte de stabilité signé deux ans plus tôt avec nos partenaires de l’Eurozone. C’est d’autant plus triste que les Français n’ont pas vu la couleur de la baisse de la TVA, entièrement capturée par les distributeurs. Pour Sautter, Jospin n’avait pas de position sur les finances publiques, car elles étaient sur un régime de croisière simple, qui s’est interrompu après lui : « Les chiffres ne l’empêchaient pas de dormir32. »

Il y a en revanche, au Parlement, un groupe de députés et sénateurs, emmenés par Didier Migaud, président de la commission des finances à l’Assemblée, et son homologue Alain Lambert au Sénat, bien décidés depuis 1999 à moderniser une procédure budgétaire devenue obsolète. Fabius leur donne carte blanche en 2001 pour réformer l’architecture et les règles budgétaires, comptables et financières de l’État. Cette réforme prendra la forme de ce qui s’appellera la « LOLF33 », la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Ils ont la conviction que la dépense n’est pas correctement suivie, et qu’il faut injecter une culture de comptabilité analytique, de performance et d’évaluation. Vingt-cinq ans plus tard, de l’aveu même de Didier Migaud34, cette réforme de l’ordonnance organique de 1959 est en échec. Dans la phase de préparation du budget, les postures n’ont jamais vraiment changé. La méfiance de Bercy à l’égard du Parlement est toujours présente. Les querelles entre la commission des finances et celle des affaires sociales empêchent de produire une vision consolidée du budget de la protection sociale. La discipline du résultat et la prise en compte des rapports d’évaluation, de plus en plus nombreux et fouillés, n’ont pas prospéré. « On est resté dans une culture de moyens décorrélés des buts. » La France est aujourd’hui le seul pays au monde à consacrer trois mois de procédure parlementaire à la loi de finances initiale, et très peu de temps à l’exécution, qu’il s’agisse des dépenses de l’État (PLF), ou de celles de la Sécurité sociale (PLFSS). Si le système est inefficace et déresponsabilisant, c’est qu’il ne contient pas la règle qui permettrait, comme disait Michel Foucault, de rendre compatibles « un système fini et une demande infinie35 ».

Pourtant, Bercy a bien tenté en 2001 d’introduire une règle d’or dans la loi organique, celle-là même que les Allemands s’imposeront en mai 2009 avec le frein à l’endettement36. Mais le débat n’a pas prospéré et l’idée a été écartée. Les comptes étaient bons, et les étoiles par conséquent alignées pour que cette règle d’or s’impose enfin. On pouvait même imaginer cantonner une dette vertueuse, finançant l’investissement, et la dette qui ne l’était pas, comblant le trou des prestations et des salaires. Le projet n’a pas même fait l’objet de critiques enflammées, la discussion restant cantonnée à quelques spécialistes37. On a perdu là une occasion de bloquer la dérive future des comptes. Sans surprise, la révision de l’ordonnance de 1958 n’en parle donc pas. Avec le recul, ce qui frappe dans la tentative des pères de la LOLF, c’est qu’aucun mécanisme d’intelligence dans la construction du budget de l’État ne peut fonctionner s’il n’y a pas, comme dans les entreprises, ici ou là, des lignes rouges qu’il est interdit de franchir. Toutes les interviews de ce livre le disent : il n’y a aucune aversion pour la dette au Parlement, beaucoup de dirigeants politiques ne croient pas à la vérité des chiffres et continuent de penser que « quand on veut des sous, on les trouve38 ».

Les sous, on les trouve très clairement à l’étranger, par la dette. Car cette même année, Laurent Fabius crée l’Agence France Trésor, l’AFT, chargée de procéder aux émissions et de gérer la dette française, qui représente déjà 910 milliards d’euros. Inspirée du Debt Management Office britannique, l’AFT fait faire un saut quantique à la gestion des émissions. Elle leur donne une lisibilité, une marque. Elle permet, par des swaps, de réduire la duration de la dette et de gérer sa volatilité. Elle est l’une des seules dettes publiques mondiales à offrir la possibilité de séparer le principal et le coupon, autorisant une gestion très fine du risque de taux. Les professionnels du Trésor font des roadshows pour expliquer la France, avec talent puisque le spread sur les taux allemands est, à l’époque, pratiquement nul. À 5 points de base, ils commencent à s’inquiéter39 ! Cette splendide montre suisse va permettre de contracter 1 000 milliards de dettes supplémentaires dans la décennie suivante.

1. Entretien avec Jean-Marc Daniel.

2. Discours aux jeunes pendant la campagne, capté dans un documentaire sur les coulisses de la victoire de Lionel Jospin.

3. Contre 10 % dans une Allemagne réunifiée où le chômage à l’Est est endémique, 5 % au Danemark, 6 % aux Pays-Bas et 7 % au Royaume-Uni.

Le 11 % français est le résultat de la série statistique actuelle corrigée de l’Insee, mais le chiffre de l’époque, issu des Notes de conjoncture du même institut et du fondement des débats politiques, était de 12,3 %.

4. À 8 %.

5. Dans sa déclaration de politique générale, Jospin promettait de baisser la TVA. Il le fera, de 1 point seulement, en avril 2000, contre l’avis de son ministre Christian Sautter, en réaction à l’affaire de la « cagnotte », voir entretien avec Christian Sautter.

6. De 10,5 à 7,7 % dans les séries corrigées d’aujourd’hui.

7. Cf. interview de Jacques Creyssel.

8. On se souvient des protestations de la gauche sur ce sujet en 1994.

9. Cf. interview avec Benoît Cœuré.

10. Discours du 21 mars 2000.

11. Participations qu’il refuse de privatiser.

12. Entretiens avec Raoul Briet et Sandrine Lemery.

13. Il place ses capitaux à 35 % en France et à 60 % en zone euro, et engendre un rendement moyen de 4 % depuis 2010.

14. C’est Raffarin qui le fera.

15. Entretien avec Franck von Lennep.

16. « Pour un redressement durable de la Sécurité sociale », rapport des trois Hauts Conseils, op. cit., p. 315.

17. Ibid., p. 310.

18. L’Ensa « personnes âgées » regroupe l’APA, l’ASH (aide sociale à l’hébergement), et l’ONDAM « médico-social », couvrant les Ehpad, les services de soins infirmiers à domicile, les résidences d’autonomie, etc.

19. Éric Heyer, La Défiscalisation des heures supplémentaires : quels impacts micro- et macroéconomiques ?, rapport de l’OFCE, 2007.

20. Entretien avec Gilles Grapinet.

21. Postface à la note de Roger Godino, Une nouvelle approche de la réduction du temps de travail, Fondation Saint-Simon, mai 1996.

22. Cf. interview avec François Ewald, et surtout son grand livre L’État providence, Grasset, 1986.

23. Edmond Phelps, La Prospérité de masse, Odile Jacob, 2017.

24. Léon Bourgeois, Solidarité, Armand Colin, 1896, p. 128-129. L’essai de Léon Bourgeois, en 45 pages denses, constitue la charte du modèle français d’État de solidarité. Il établit une « doctrine pratique de la solidarité », et affirme « la dette de l’homme envers la société dans le nouveau quasi-contrat social ».

25. Ibid., p. 125.

26. François Ewald, L’État providence, op. cit., p. 326 et suivantes, p. 365 et suivantes, p. 373 et suivantes, p. 399 et suivantes.

27. André Gorz, Dominique Meda.

28. Avec ses mots, Jean-Pierre Raffarin ne dit pas autre chose dans son entretien : « Il faut malheureusement reconnaître que le bien commun, le patrimoine solidaire du pays, l’amour de la nation, tout cela n’existe plus ou peu. Il n’y a plus grand monde pour penser à l’avenir des futures générations. » Cf. son interview infra.

29. La Chine entre dans l’OMC quinze jours avant la mise en œuvre de la seconde loi sur les 35 heures. Voir Nicolas Dufourcq, La Désindustrialisation de la France, op. cit.

30. Interview de Jean-Marc Daniel.

31. Interview donnée par Laurent Fabius sur RTL à Olivier Mazerolles le 2 septembre 1999, site Vie publique.

32. Entretien avec Christian Sautter.

33. On désigne parfois la LOLF par le terme « constitution financière de l’État ». Juridiquement, elle n’a pas valeur constitutionnelle, mais comme c’est une loi « organique », elle a une valeur supérieure à celle d’une loi simple.

34. Entretien avec Didier Migaud.

35. Michel Foucault, Dits et écrits, op. cit., p. 1186.

36. La loi allemande est promulguée le 1er août 2009, après un vote de réforme constitutionnelle où deux tiers des représentants des Länder au Bundesrat ont voté en faveur de l’équilibre strict des budgets au niveau des Länder. Seuls Berlin, le Schleswig-Holstein et la Poméranie-Mecklembourg ont voté contre. L’État fédéral a quant à lui la possibilité d’aller jusqu’à 0,35 % de déficit. Cette réforme constitutionnelle permet de revenir aux principes de la loi fondamentale de 1949, qui prévoyait déjà l’équilibre, mais dont les contournements étaient devenus trop nombreux.

37. Entretien avec Denis Morin.

38. Entretien avec Jean-Pierre Raffarin.

39. Entretien avec Benoît Cœuré.

2002-2007 :
en route vers la discipline

Fin 2001, Jospin a déjà accompli quatre années et demie de mandat à Matignon, plus que tout autre Premier ministre avant lui. Elles ont beau avoir été les plus belles années macroéconomiques de la fin du siècle, sans grand conflit majeur, avec une France calme, un Parlement suffisamment discipliné pour n’avoir jamais justifié l’usage du 49.3, il n’en est pas moins épuisé. Plutôt que de faire un pas de côté pour se réinventer et préparer sa campagne, ce que Chirac, dans le demi-rythme de la cohabitation, peut faire, il décide de rester aux commandes jusqu’au bout. Le souvenir des querelles intestines du PS lui laisse penser que, s’il prend du recul, la cacophonie va reprendre. C’est en fait une erreur, car il arrive en campagne avec l’air de quelqu’un en fin de période, d’autant que la gauche plurielle est en lambeaux. Le fait que Jean-Pierre Chevènement et Christiane Taubira se présentent contre lui montre un affaiblissement de son pouvoir. Mitterrand n’aurait jamais laissé faire cela. Pourtant, ces deux frondeurs avant l’heure vont faire chuter Jospin, élire Chirac, vider de son sens le score final du vainqueur à 82 %, et cristalliser durablement chez les gouvernants une crainte du peuple nouveau qui se lève en France, et qui a voté à l’extrême droite. Rien ne sera désormais épargné pour calmer ce dernier. 2002, parce que mal préparée par une gauche fatiguée, est l’élection présidentielle qui installe la peur au cœur du pouvoir pour au moins dix ans, avant qu’elle ne revienne avec les gilets jaunes beaucoup plus tard.

La défaite est arithmétique. Alors que la gauche pensait avoir bien gouverné, Lionel Jospin recueille 200 000 voix de moins que Jean-Marie Le Pen, qui gagne deux points par rapport à 1988. L’addition des voix de Jean-Pierre Chevènement, d’Arlette Laguiller et d’Olivier Besancenot est supérieure au total des voix données à Lionel Jospin. Ce dernier fait l’erreur de dire que son programme est « moderne, mais non socialiste ». Or le théorème qui veut que plus l’on accorde de nouveaux droits sociaux aux Français (CMU, 35 heures, emplois-jeunes, prime pour l’emploi, revalorisations, préservation des droits des retraités1, revalorisation du Smic, création de l’APA), plus l’élection présidentielle se gagne à gauche2 s’accomplit plus que jamais. Le gauchissement de la base socialiste a commencé et va s’aggraver jusqu’au mandat de François Hollande.

Chirac, lui aussi, propose un plan coûteux pour le pays. Il reproche à Jospin d’avoir laissé passer la chance historique de réformer, que permettait une conjoncture économique exceptionnelle. Comme Rocard en 1990 et Fabius en 1999, il n’en propose pas moins de beaucoup réduire les impôts (IS, Dutreil, baisse d’un tiers de l’impôt sur le revenu, baisse de la TVA pour la restauration) et de baisser fortement les charges (ce seront les allègements Fillon). Il ne remet pas en cause les 35 heures et les compensations ruineuses qui les accompagnent. Il propose un revenu maternel, un crédit d’impôt pour les crèches d’entreprise, l’affectation du produit des privatisations aux retraites, la réintroduction de la loi Thomas sur la capitalisation, l’augmentation des pensions de réversion, une nouvelle augmentation des prestations pour les handicapés, une promesse faite aux titulaires des emplois-jeunes de Jospin qu’ils seront titularisés ou prolongés, la suppression des sanctions sur les médecins qui ne jouent pas le jeu de la maîtrise médicalisée. Le programme est beaucoup plus précis qu’en 1995 et ne repose pas sur une théorisation de la société française comme l’avait été la fracture sociale. C’est après l’accession de Jean-Marie Le Pen au second tour qu’à nouveau reviendra la thématique. On parlera alors de la « France d’en bas ».

Chirac, comme Jospin, pense encore possible l’ancrage de la France sur un sentier de croissance de 3 %. C’est l’objectif que se sont fixé les Européens au sommet de Lisbonne, ce qui montre que la myopie est partagée. Le deuil de la croissance n’est pas fait, et les voix qui prédisent qu’on est désormais sur une trajectoire séculaire à 1,5 % sont très isolées. La croissance potentielle française a pourtant déjà reculé de 10 % depuis 1999, mais on ne le voit pas. Dans son discours programmatique, Chirac s’attribue la qualification pour l’euro, mais n’en tire aucune conséquence à la différence de Jospin, qui prône avec audace un « gouvernement économique de la zone euro » et « le vote à la majorité qualifiée des mesures d’harmonisation fiscale, notamment de l’impôt sur les sociétés ». Car Chirac est plus prudent. La question des déficits n’est plus au cœur de son agenda, maintenant que l’euro est derrière lui. Dans les premières réunions de cabinet après son élection, les fonctionnaires de Bercy s’entendent dire par les conseillers politiques de Chirac qu’il faudra « saturer » le plafond de dépenses des 3 % sans chercher à revenir à l’équilibre, qui est pourtant nécessaire pour rembourser la dette. Chirac a été traumatisé par la psychose comptable qui l’a conduit à commettre l’erreur de la dissolution. Désormais, quand on lui parle de déficits, il répond : « Ne m’emmerdez pas avec ça3. »

Il peut se le permettre, car depuis l’entrée dans l’euro, tout a changé. Auparavant, un dérapage français alarmait les marchés des changes et donnait au ministre des Finances un levier considérable sur le gouvernement. Le président lui-même, guidé par l’horizon de la monnaie unique, était le maître des comptes. Il avait une main de fer. Grâce à cela, Mitterrand avait recentré la gauche chevènementiste, Chirac la droite séguiniste. La politique budgétaire était soumise aux impératifs de la politique monétaire, au lieu d’être l’addition des revendications catégorielles.

Après l’euro, la monnaie n’est plus sensible au déficit français, mais à la politique de la Banque centrale européenne. Comme la zone euro est en excédent, tout va bien, il n’y a plus besoin de faire des efforts semestre après semestre. La responsabilité du président devient floue, puisqu’il n’a plus l’aiguillon des marchés pour légitimer son autorité sur la dépense, à supposer qu’il en ait envie. Pendant toutes ces années, la France, AAA, appartient de surcroît au petit club des pays très bien notés. La dette française est correctement gérée, liquide, les produits sont bien pensés, ils plaisent aux investisseurs. En 2002, la dette augmente d’un coup de 60 milliards d’euros, et en 2003 de 100 milliards. Or non seulement les taux ne remontent pas, mais ils baissent, de 5 % en janvier 2002 à 3,8 % en juin 2003. Cela, les créateurs de l’euro ne l’avaient pas prévu. Ils ont cru qu’ils allaient pouvoir, par le canal des émissions obligataires, déléguer la discipline budgétaire aux marchés. La nouvelle monnaie étant l’obligation d’État, le spread sur les obligations du Trésor devait remplacer le taux de change de la monnaie. Or, ça n’a pas fonctionné. Les marchés n’ont pas envoyé les signaux qu’on attendait d’eux. Ils se sont massivement trompés sur la Grèce, sur les pays du sud de l’Europe et, il faut bien le dire, sur la France. Or, si le joug des marchés disparaît, que reste-t-il, dans un pays comme le nôtre, où le Parlement n’intègre pas l’impératif de discipline et ne vote pas la dette ?

Le 6 mai 2002, Chirac choisit comme Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, sénateur de la Vienne, ex-ministre des PME du gouvernement Juppé, un des rares giscardiens qu’il ait adoubés, et inconnu des Français. Il garde pour lui le régalien et trois chantiers présidentiels, le cancer, le handicap et la sécurité routière. « Tu t’occupes de tout le reste, jusqu’à 2 millions de personnes dans la rue, et ensuite tu m’en parles », dit-il à Raffarin4. L’axe social est donc très fort. Chirac a retrouvé son tonus de 1995, et le score du FN ravive son diagnostic de fracture dans la société française. Il ne considère pas que sa victoire écrasante lui donne mandat pour réformer le modèle social du pays, et certainement pas de remettre en cause les 35 heures. Il renonce aussi à exonérer de l’ISF les résidences principales, alors que sa majorité y était favorable. Il est très surpris par le caractère écrasant de sa propre victoire aux législatives. Il pensait que les Français allaient récompenser l’élégance de Jospin dans la défaite.

Même s’il n’a pas du tout l’intention de commencer son mandat par le sujet des déficits, ils vont pourtant s’imposer à lui. Les services prédisent que le seuil des 3 % sera franchi en fin d’année, et la Commission européenne nous menace de la procédure de déficit excessif. C’est que l’activité a subitement ralenti après le 11 Septembre et l’explosion de la bulle Internet. L’Allemagne, notre principal partenaire commercial, entre en crise, avec un chômage qui monte de 8 à 11 % en trois ans, et qui justifiera les nouvelles lois Hartz. La croissance est molle, 1 % en 2002, à peine plus en 2003. Les déficits français repartent donc à la hausse, puisque le « point mort » de notre État providence est très haut, à 3 % de croissance. Après être restés aux alentours de 1,5 % du PIB en 1999, 2000 et 2001, ils replongent à 3,2 % en 2002, puis 4,1 % en 2003 et 3,6 % pendant deux ans. Ils ne reviendront à 3 % du PIB qu’en 2007. L’explication est toujours la même : d’un côté la chute imprévue des recettes, aggravée par les baisses d’impôts et de l’autre l’inertie des dépenses sociales, conséquence de décisions de longue portée, qui suivent une dynamique inflationniste à chaque alternance depuis 1974.

On comprend vite que le moment Jospin a été une période de « fausse-bonne » politique budgétaire. La question des finances publiques va donc être le sujet omniprésent du quinquennat de Chirac, car la France ne s’est pas préparée. En 2002, les effets des 35 heures commencent à mordre sur les comptes. C’est très récent, de sorte que les services ne disposent d’aucun chiffre. La brève modération salariale des années 2001 et 2002 engendre moins de cotisations, moins de consommation, donc moins de TVA. Mais personne n’imagine revenir sur la réduction du temps de travail, pas même les employeurs, d’autant plus que c’est l’État qui paie. Surtout, c’est en 2002 et 2003 que démarre le toboggan de la désindustrialisation5. L’industrie des territoires est abîmée par les taxes de production, l’augmentation récente et massive du Smic, le déplafonnement de l’ISF, l’augmentation de l’IS, et les 35 heures. Les grandes entreprises délocalisent et demandent à leurs chaînes de sous-traitance de les suivre. L’école des achats de la grande distribution s’installe aux commandes de l’industrie, et la situation devient de plus en plus dure pour les PME régionales. Le chômage ne remonte pas comme outre-Rhin, car il est masqué par l’empilement ruineux des contrats aidés et des dispositifs de traitement social. Le contrat initiative emploi de 1995 est toujours là, de même que les emplois-jeunes de 1997. Les couches s’ajoutent les unes aux autres. Chirac a promis par ailleurs de décupler les efforts pour l’alternance. Dans l’État, il y a donc un consensus pour ne pas taper fort. Le keynésianisme culturel à Paris a beaucoup de mal à reconnaître que le monde a changé, depuis le temps où les économies tournaient en circuit fermé. Il est de surcroît devenu compassionnel. Toujours revient à l’esprit le conflit Mendès-Pleven de 1945, où Pleven réussit à convaincre de Gaulle que la France était trop fracturée pour soutenir l’effort d’une politique rigoureuse. On pense encore que, quand il y a un trou d’air, le déficit de l’année fera la croissance de demain.

En 2003, on est à 4,1 % de déficit public. Pour Bruxelles, qui veut montrer que le dispositif de gouvernance de l’euro fonctionne, c’est le baptême du feu et une occasion de poser pour l’avenir le rapport de force entre la Commission et les États. Le Pacte de stabilité a été signé en 1997, il prévoit alertes et sanctions. Mais tout est neuf, y compris le rôle exact de la Commission. On se teste donc. Francis Mer, ministre des Finances, veut montrer qu’il est capable de discipline et accepte d’entrer dans la procédure de déficit excessif. Cela aurait eu une vertu pédagogique pour les Français, si Chirac n’était intervenu pour politiser la question. Or ce dernier rencontre Schröder, menacé de la même procédure, qui lui indique vouloir la refuser. « Le Pacte de stabilité n’a pas été fait pour sanctionner l’Allemagne », dit-il. Immédiatement, Chirac donne l’ordre à Francis Mer de refuser lui aussi les sanctions. Les autres pays de la zone euro sont déstabilisés, car ils pensaient que le gendarme franco-allemand était le gardien du traité. Il n’en est rien. La direction du Trésor reçoit au contraire le mandat d’affaiblir autant que possible le Pacte de stabilité. À dire vrai, les responsabilités étaient partagées, car la rigidité de l’application des règles par la Commission rendait aisée la critique. D’ailleurs, elle ne se laissera pas faire et tiendra sa position. En définitive, la France reviendra bien à 3 % en 2007, avec une dette stabilisée à son niveau de 2003. Grâce à l’action de ministres exigeants sur la dépense, Francis Mer, Jean-François Copé et Thierry Breton, elle sortira de la procédure de déficit excessif le 30 janvier 2007, en même temps que l’Allemagne. Et pendant toutes ces années, Chirac soutiendra les efforts de rationalisation des dépenses publiques de ses ministres, veillant simplement à ce que les budgets de lutte contre la précarité ne soient pas touchés. Mais on ne peut nier que la publicité donnée à la rébellion de 2003 portera une lourde responsabilité dans la perte de repères française sur la question de la rigueur budgétaire. Devenue un élément de la geste chiraquienne, elle renforcera la conviction malheureuse que l’Europe fait du mal au pays, et que l’agenda mitterrandien de modernité doit être questionné. Cela se paiera deux ans plus tard dans le référendum raté sur le traité constitutionnel.

En revanche, Chirac ne sera pas aussi rigoureux sur la discipline salariale. En 2002, il accorde la plus importante augmentation du Smic depuis 1968, lançant une décennie d’augmentations salariales dans l’industrie et dans la fonction publique, qui annulent les efforts réalisés dans les années 1990, et dont le coût budgétaire, via les allègements de charges, est massif. Pourtant, grâce aux biens très bon marché importés de Chine, il n’y a pas d’inflation. Pendant les deux premières années du quinquennat, le pouvoir d’achat croît donc plus vite que la productivité par tête6. Et en arrivant en 2005, Villepin tombe à nouveau dans le piège du coup de pouce.

C’est malheureusement l’inverse de la politique de modération salariale de l’Allemagne, notre principal partenaire commercial, de laquelle nous nous détachons peu à peu. La rigueur sur les salaires reprend là-bas après les années généreuses qui avaient suivi la chute du Mur, et elle va durer jusqu’à l’instauration d’un Smic7 en 2014. Douze ans de faible croissance des salaires vont faire exploser la compétitivité relative de l’Allemagne et contribueront pour beaucoup à notre décrochage industriel. Plus encore, les Allemands marchent comme un seul homme dans la direction de réformes majeures de la santé, de la retraite, qui passe à 67 ans, du droit du travail, et des allocations chômage. Ils inventent les mini-jobs, dont les conditions sont beaucoup plus dures que les contrats du traitement social français du chômage. Ce sont les quatre lois Hartz. La société allemande les accepte, dix ans après la réunification, car elle en comprend la nécessité. En revanche, le SPD paie le prix de la politique Schröder d’une mutinerie de son aile gauche, emmenée par Oskar Lafontaine, qui quitte le parti en 2005 pour créer Die Linke en 2007, dans un processus qui préfigure le départ de Jean-Luc Mélenchon du PS en 20088. Bientôt, l’Allemagne va arrimer son économie à la croissance chinoise et dégager d’immenses excédents commerciaux qui lui permettront, pendant la crise financière, de tenir ses finances publiques. Alors que, dans les années 1990, certes au prix d’un chômage important, la France avait suivi l’Allemagne sur la rigueur salariale, elle s’en sépare dans les années 2000. Outre-Rhin, après des années d’efforts, les réformes finissent par payer en 2007. C’est l’année où le chômage allemand passe en dessous du chômage français, et entame une impressionnante décrue qui l’emmène à 5,5 % en 2011, quand nous restons bloqués à 9,2 %. Portée par sa compétitivité dans la mondialisation, l’Allemagne a vaincu le chômage des Länder de l’Est. Elle crée des millions d’emplois et conserve son industrie à 20 % du PIB. En France, c’est le glissement, et l’on ne s’en rendra compte qu’au moment de la crise financière.

Sur le front des régimes sociaux, dès le lendemain de sa nomination en 2003, Jean-Pierre Raffarin a réussi à fixer avec François Chérèque, secrétaire général de la CFDT, un agenda social commun de réformes. Raffarin proposait les deux sujets de la retraite et de la maladie. Chérèque a promis de soutenir la réforme des retraites, mais pas celle de la maladie. La première avait été largement préparée avant l’élection par des contacts avec le MEDEF, qui s’était notamment chargé de convaincre Jacques Barrot9. Chérèque souhaitait en revanche que soit réformé également le régime d’assurance chômage des intermittents, qui pesait sur l’Unedic, et Raffarin lui a donné son accord. La grande grève des intermittents bloque la France des festivals pendant tout l’été, mais Raffarin et son ministre de la Culture, Jean-Jacques Aillagon, ne cèdent pas. Chérèque comprend alors que l’État ne reculera pas non plus sur la réforme des retraites, et il confirme son engagement.

C’était la première fois qu’on faisait une réforme des retraites depuis 1993, et la première fois qu’on essayait de toucher au régime des fonctionnaires depuis les désastres de 1953 et de 1995. On ne parle que de durée de cotisation, pas encore d’âge. On passe la durée de cotisation de la fonction publique de 37,5 à 40 ans, dix ans après le privé, en étalant la mesure jusqu’à 2008. Au-delà de 2008, novation majeure, on continue d’augmenter automatiquement pour tout le monde, secteur privé compris, la durée de cotisation à 41 ans en 2012, puis plus longtemps encore jusqu’à 41,5 ans en 2020, à proportion de l’augmentation de l’espérance de vie10. Entre 2008 et 2020, la durée d’assurance sera donc augmentée plusieurs fois à bas bruit, par décret, car il n’y a pas encore besoin de loi11. On instaure également la décote.

Démarrée au lendemain de l’été 2002, la réforme concerne tous les salariés du privé et tous les fonctionnaires. Pour ces derniers, il n’est toujours pas question de créer une caisse de retraite, qui aurait permis de piloter le régime à l’avenir et de donner de la transparence démocratique aux déficits. Surtout, à la suite d’une décision de l’Élysée, les régimes spéciaux des cheminots, des agents de la RATP et des électriciens-gaziers sont à nouveau exclus des efforts demandés au pays, avant d’être, on le verra, très largement épargnés dans la réforme de 2008 grâce aux concessions arrachées par la CGT. On pourrait le comprendre politiquement si, au minimum, on était assurés que le coût d’un tel report sur la dette de la France était connu, mais il ne l’est pas. La réforme n’améliore même pas la transparence sur les comptes des régimes spéciaux. La direction de la Sécurité sociale reste en effet tenue à l’écart de leur pilotage, qui relève de la direction du Budget et de la direction générale de l’administration. Les querelles de territoires administratifs épousent toujours les logiques syndicales, qui s’opposent à une vision unifiée du problème des retraites, alors même que les Français sont demandeurs d’égalité formelle.

Il reste que la réforme de 2003 a été courageuse et profonde. Elle est passée difficilement, même s’il n’y eut pas 2 millions de Français dans la rue. Pour la dernière fois dans notre histoire, tous les syndicats, sauf la CGT, y étaient favorables. Le débat parlementaire, mené par Fillon, consista éventuellement à répondre aux objections du PS. Sonnés par la défaite, s’interrogeant sur les causes, les socialistes étaient farouchement opposés, alors que Jospin, même s’il avait enterré le rapport Charpin, avait expliqué en juin 2000 qu’une extension aux fonctionnaires de la réforme Balladur était inévitable. Ils s’alignèrent sur la CGT et condamnèrent Chérèque. Dans les rangs militants, la CFDT paya pendant des années son soutien à la réforme par une baisse du nombre de ses adhérents. Parmi les concessions faites par Fillon, appelées à un développement ruineux en 2010, 2023 et 2024, il y avait le concept des carrières longues dans le secteur privé. Le schéma existait pour les agriculteurs et on le généralisa. Il fut décidé que les Français qui avaient commencé à l’âge de 14 ans pourraient partir avant terme, s’ils avaient travaillé deux ans de plus que la durée légale. On pouvait financer cet effort, car cela concernait 55 000 personnes à l’époque. Ce que ni Fillon ni Raffarin n’avaient prévu, c’est que les 14 ans deviendraient 19, puis 20, puis 21 avec la réforme Borne, et que la condition des deux années sauterait, permettant de façon absurde à 40 % des nouveaux retraités Agirc-Arrco de 2024 de partir en profitant du dispositif.

En revanche, contrairement à la promesse de la campagne de Chirac, cette loi ne recréait pas les fonds d’épargne retraite que Jospin avait tués en abrogeant la loi Thomas. Ils étaient un chiffon rouge pour les syndicats, dont on cherchait le soutien pour passer aux quarante ans de cotisation. L’Allemagne créait les siens au même moment, mais, n’ayant pas l’équivalent de notre Agirc-Arrco, elle pouvait inventer un nouvel étage obligatoire. Jérôme Monod, conseiller de Chirac, décida de ne pas les inclure dans le cadrage de la loi Fillon. La CFDT et la base syndicale de la fonction publique, disposant pourtant avec Préfon de son propre régime de retraite défiscalisé et par capitalisation, avaient à nouveau bloqué une réforme à laquelle tous les États providence occidentaux se ralliaient l’un après l’autre.

Raffarin procéda ensuite à une réforme de la santé. La loi Douste-Blazy crée la carte Vitale 2 (avec photo), le dossier médical partagé, et le système du médecin traitant. Elle instaure un comité d’alerte quand les dépenses dérapent par rapport à l’ONDAM, pour forcer la Caisse nationale à prendre des mesures intra-annuelles sans attendre. Enfin elle change la gouvernance de la CNAM pour lui donner, via la quasi-inamovibilité de son directeur général, l’autorité d’un vrai assureur public capable de négocier avec les professions. Jusqu’en 2009, la croissance réelle des dépenses sera toujours supérieure de 1 point à l’ONDAM voté, voire de 2 en 2007, faute d’autorité suffisante donnée au comité d’alerte. Mais après un durcissement décidé par Sarkozy fin 200712, il prouvera son efficacité pendant dix ans. Avec le recul, presque à l’excès. Sur l’hôpital, on a en effet serré les dépenses avec un ONDAM trop économe, trop longtemps, qui conduisait à raboter sans réformer. Cela a fini par produire l’explosion des années 2020-2022. Sur la médecine de ville, le numerus clausus a, lui aussi, été maintenu trop dur, trop longtemps. On n’a pas voulu voir qu’il fallait des programmes pluriannuels de productivité dans l’hôpital, et préparer les ruptures démographiques des professions médicales. On n’a pas voulu non plus reconnaître que les dépenses de santé avaient structurellement une dynamique de croissance supérieure à celle du PIB, nécessitant une réflexion sur le reste à charge, que la gratuité implicite portée par l’objet symbolique qu’était devenue la carte Vitale interdisait. La réforme de 2004 est donc une étape importante, mais incomplète, puisqu’on en a payé durement l’effet retard vingt ans plus tard. Elle contient enfin un article 76, qui a suscité au Parlement un débat offrant l’occasion notamment à François Bayrou, alors président de l’UDF, de donner une forte dimension morale à la question de l’endettement de la Sécu, avant de le voter13. L’article transfère à la CADES, à nouveau, une dette énorme de 56 milliards d’euros, accumulée par les assurances maladie et vieillesse depuis 2001. La CADES, qui devait disparaître en 2008, est prolongée pour la seconde fois. Cette fois, la dette est transmise à la génération suivante. Ce qui paraissait un péché capital en 1996 est devenu véniel en 2004. Le principe de l’article n’est pratiquement pas débattu dans les médias, et le calcul, qui consistait à forcer un débat sociétal, ne fonctionne pas du tout.

Ces réformes sont difficiles, mais, au vu des chiffres, objectivement insuffisantes pour rétablir les finances publiques. Car, pour préparer les inévitables retournements conjoncturels futurs, il aurait fallu remonter plus rapidement vers l’équilibre, en attaquant les mesures d’âge dans la retraite, en renonçant à des baisses d’impôts, et en serrant la dépense. Mais, comme toujours, on pensait la France fragile. Soutenu par l’Élysée, Jean-Louis Borloo, devenu ministre des Affaires sociales, gagnait tous ses arbitrages face à Francis Mer, notamment sur les emplois aidés, sur le chômage et sur la politique de la ville. Sur le front de l’emploi, par ailleurs, il aurait fallu également sanctuariser les excédents que l’Unedic avait constitués. On ne l’a pas fait, et on a replongé en 2009. Par contraste, les Allemands réformaient leur assurance chômage, rendant impossible la « recharge » trop facile des droits, plaie du système français.

Enfin, Raffarin a voulu s’attaquer au sujet de la dépendance. Tous les candidats en avaient parlé pendant la campagne. Mais comme c’était une loi chère, il imagina, pour la financer partiellement, de changer radicalement la manière dont on demanderait aux Français de faire des efforts, en supprimant un jour férié. Ce serait la Pentecôte. L’entreprise qui ne souhaitait pas le faire devrait payer une cotisation égale à 2,2 % de la masse salariale à une agence pour le financement de la dépendance. À cause des lobbys religieux et touristiques, la réforme fut adoptée d’extrême justesse. Raffarin aura pu mesurer l’intensité de la tentation, chez beaucoup de responsables, de stopper la réforme pour recourir silencieusement à la dette. Et plutôt que de forcer les salariés à renoncer à leur jour de congé, certains grands groupes seront les premiers à manquer de courage et à payer la taxe.

Quand, en février 2005, Thierry Breton remplace Hervé Gaymard, il déclare immédiatement que « la France vit au-dessus de ses moyens ». Soutenu par Matignon et l’Élysée, et avec Jean-François Copé au Budget, il met Bercy en ordre de marche pour imposer dans toutes les interministérielles des positions dures, et préparer un budget 2006 conforme aux promesses faites à la Commission dans le cadre de la procédure pour déficit excessif, toujours ouverte depuis 2003 en dépit de la rodomontade chiraquienne.

Un mois plus tard, en mars, commence la campagne référendaire sur le Traité constitutionnel européen, qui va révéler une radicalisation d’une partie du corps électoral. Les syndicats, certains ténors du PS comme Laurent Fabius et Jean-Luc Mélenchon, les altermondialistes, Attac, le monde associatif, le Front national font campagne contre le traité. En Allemagne, au contraire, le syndicat IG Metall estime que le traité est « un pilier important pour le développement d’un modèle social européen14 ». La campagne, qui révèle pour la première fois la puissance d’Internet, raconte aux Français une histoire qui les renforce dans leurs convictions. L’Europe est néolibérale, les critères de Maastricht sont un carcan, Bruxelles impose des politiques d’austérité. Personne ne leur explique que c’est grâce à l’euro que la France peut se permettre, sans catastrophe monétaire, des déficits importants qui financent leurs prestations sociales. Personne n’ose dire qu’il n’y a pratiquement jamais eu de politique d’austérité budgétaire en France. En revanche, il y a bien eu dix ans d’austérité monétaire avant l’euro, et ce dernier nous en a justement libérés. À l’époque, les Français ne supportaient plus les dévaluations, et ils ont accepté les sacrifices de la politique du franc fort. Dix ans plus tard, ils jugent que le seuil des 3 % de déficit, parce qu’il est un instrument exogène de surveillance, est illégitime. Ils ne voient pas qu’il est laxiste, dans un pays qui ne croît plus. Tenir en dessous du seuil des 3 % de déficit en période de crise était un critère à peine correct quand la croissance potentielle était supérieure à 2 %. Mais avec 1 % de croissance, c’est 1 % de déficit maximum qu’il faudrait retenir, voire 0,5 %, contrebalancé qui plus est par des années en excédent. Nous avons en effet signé un Pacte de stabilité en 1997 qui nous rappelle à notre devoir d’équilibre. Las ! Toute la gauche explique aux Français qu’il faut laisser la France glisser à 5 % de déficit, et interdire à Bruxelles de nous empêcher d’embarquer de la dette, comme nous le faisons depuis 1974. Sans se rendre compte que, si nous sortions de l’Europe, toutes les largesses de notre État providence seraient condamnées dans l’instant. La campagne référendaire a complètement escamoté le débat sur la monnaie unique et les finances publiques.

Plus profondément, avec l’échec du référendum de 2005, la construction européenne perd définitivement la dimension d’horizon politico-philosophique indépassable de la modernité que lui avait donnée Mitterrand. La mystique européenne aura duré vingt-deux ans, depuis le tournant de 1983. Au début, elle aura permis à la société française de faire de gros efforts sur elle-même, en la détournant, temporairement et partiellement, de son penchant à l’étatisation et à la redistribution. Avec le scrutin de 2005, une grande partie de la gauche s’autorise à dénoncer la mystification mitterrandienne, et remet le cap sur la revendication égalitaire de 1981. Le social revient au centre de la promesse utopique de la République. Et comme l’Europe va tout de même continuer d’avancer, il s’installera très vite l’idée que le traité de Lisbonne, ratifié en décembre 2007 par la France, est une trahison du vote des Français, qui souhaitaient la fin de la marche en avant. Que les textes soient juridiquement différents importe peu, il faut pouvoir dire que l’élite a trahi.

Comment expliquer que la classe politique de droite et du centre ait échoué à ce point à expliquer aux Français que la dette est sociale et que c’est Maastricht qui la rend possible ? C’est grâce à l’euro que la France, que de Gaulle avait voulue libérale avec le rapport Rueff, la cure Rueff-Pinay et les ordonnances de l’automne 195815, a pu enfin devenir keynésienne16 sans rien qui puisse la freiner. Les oppositions disent l’inverse aux Français, et le monde académique ne les dément pas. On fait croire aux gens que la belle époque, quand nous étions « souverains », était keynésienne, alors que c’était l’inverse. Nous serions devenus ultra-libéraux depuis Maastricht, l’Europe étant le cheval de Troie des ordo-libéraux allemands, voire de Friedrich Hayek lui-même, alors que, au contraire, c’est l’Union monétaire qui nous a permis d’être prodigues. Si le bloc central français n’a pas pu empêcher cette dérive interprétative, c’est peut-être qu’il a lui-même intégré le cadre conceptuel à la fois keynésien et « gilets-jauniste » de la fracture sociale installé dix ans plus tôt par Chirac. Il y a l’élite, il y a le peuple, et la classe politique a un devoir de consolation. Elle a toujours échoué sur le chômage, de peur d’appliquer les protocoles de la Grande-Bretagne, de l’Allemagne et des pays du Nord. Elle reconnaît qu’elle est coupable. Ainsi, la propagande anti-Maastricht de 2005 marque-t-elle une étape essentielle dans la dérive de l’imaginaire français sur la soutenabilité de notre protection sociale. Et nombreux sont ceux qui ont un souvenir poignant de cet épisode, premier d’une longue série obscurantiste, où l’on dresse devant les Français un épouvantail néolibéral qui prendra bientôt des proportions de cathédrale.

La gravité de la défaite (53 % de Non) conduit au départ de Jean-Pierre Raffarin en juin, et à l’arrivée de Dominique de Villepin à Matignon. Ce dernier garde Thierry Breton à Bercy, qui commande immédiatement un rapport sur la dette de la France. En juillet 2005, dans un contexte inflammable, Michel Pébereau, alors PDG de BNP Paribas, prend la tête d’une commission transpartisane. Il remet en décembre un rapport relativement technique, mais qui pose un acte politique. On commence enfin à parler de déficit primaire. Michel Pébereau s’arrête toutefois au moment de révéler aux Français que les déficits des retraites, ceux des régimes spéciaux et des fonctionnaires, mais aussi, via les allègements de charges, ceux du secteur privé, expliquent une grande part du dérapage fatal de la dette. S’il n’esquive pas le financement par l’emprunt des dépenses de santé, il ne parle pas des charges de l’État assistanciel, handicap, traitement social du chômage, aide à l’enfance, minima sociaux, qui ont explosé depuis Giscard. Le rapport parle pudiquement de « dépenses publiques », laissant entendre que la cause racine de la dette est le gaspillage d’un État « Courteline », insuffisamment digitalisé, et mal géré, alors que ce sont les prestations sociales qui dérapent. Tout au plus, dans son introduction, Breton écrit-il que, « sans en avoir une claire conscience, nous demandons à nos enfants de financer une part croissante de notre train de vie d’aujourd’hui ». Comme pour atténuer le propos, qui est pourtant le cœur du problème intergénérationnel français, il ajoute : « Jusqu’à un certain point, c’est la règle normale de la vie en société, mais jusqu’à un certain point seulement. »

On aurait pu penser que le rapport s’autoriserait à porter une condamnation morale complète de l’idée de financer la consommation des Français par une dette léguée à nos descendants. Le point à partir duquel on « franchit la règle normale », les fondateurs de la Sécurité sociale l’avaient en effet fixé à zéro, ce que François Bayrou, partisan d’une interdiction constitutionnelle du financement de dépenses courantes par la dette, rappellera dans sa campagne de 200717. Mais le rapport en reste à des propos gestionnaires, recommandant l’équilibre de la branche maladie en 2009 et celui de la branche vieillesse en 2020. En conséquence, il ne suscite pas de grands débats, comme l’avait fait le Livre blanc de Michel Rocard sur les retraites. Ce dernier avait été lancé comme un produit politique et publié en livre de poche. Il avait été porté politiquement par le Premier ministre et son gouvernement au point que, on l’a vu, quand Balladur fera vraiment la réforme deux ans plus tard, les Français seront nombreux à penser qu’elle a déjà été faite. Au contraire, en dépit de ses accents prémonitoires, le rapport Pébereau est reçu au Parlement comme un énième travail en chambre18. Les économistes, qui décidément n’auront jamais été aidants sur le sujet de la dette, ne s’en emparent pas. Chirac non plus. Atteint d’un AVC en septembre 2005, il ne sera pas présent sur les sujets budgétaires dans les dix-huit derniers mois de son mandat. C’est donc un rendez-vous manqué avec les Français, car le rapport dit noir sur blanc ce qui va se passer si l’on ne fait rien : une dette de 100 % du PIB en 2020.

Cela n’empêche pas Villepin, Breton et Copé d’être particulièrement actifs, créant une conférence annuelle sur les finances publiques, et lançant un objectif d’équilibre budgétaire pour 2010, avec la promesse d’une dette en dessous de 60 %, « qui pourrait même descendre à 55 % ». En janvier 2006, Villepin déclare que « toutes les marges dégagées par le retour de la croissance, notamment les surplus de recettes qui apparaîtraient en cours d’année, iront au désendettement ». Il ajoute demander à son ministre du Budget, Jean-François Copé, de sous-indexer de 1 % la croissance des dépenses de l’État par rapport à l’inflation19. Jamais un Premier ministre n’avait jusqu’ici été à ce point volontaire. Le triptyque, qu’on retrouvera dans les trois premières années d’Emmanuel Macron, fonctionne : baisse des impôts, baisse des dépenses, baisse de la dette. Dans le champ fiscal, Copé baisse l’impôt sur le revenu de 6 %, plafonne la taxe professionnelle, et met en œuvre le bouclier fiscal pour replafonner l’ISF et stopper les exils fiscaux. Sur la dépense, la stabilisation en volume permet de financer les lois de programmation qui ont été promises par Chirac en 2002, sur la défense, la justice et la police, et redonner un peu d’air aux administrations régaliennes. Enfin les privatisations rapportent 20 milliards d’euros20, et un important programme de cessions immobilières fait rentrer de l’argent dans les caisses.

L’année 2006 est, avec les années 1989, 2000 et 2018, l’un des rares moments de notre histoire qui font exception au tableau de découragement. On se dit qu’on peut enfin stopper la spirale de la dette, qu’on a trouvé la recette, et qu’on va y arriver. Le 30 janvier 2007, deux semaines après la désignation triomphale de Nicolas Sarkozy comme candidat de la droite, le programme de stabilité de la France présenté par Bercy est approuvé par l’Union européenne. Il prévoit une réduction importante du déficit dès 2007, et promet un solde proche de zéro en 2010, avec un endettement inférieur à 60 % du PIB. En mars 2007, l’arrêté européen qui confirme que la France est sortie de la procédure de déficit excessif est publié. Quelques semaines avant les élections présidentielles, alors que les ministres des Finances européens ont tous solennellement réitéré l’objectif d’une zone euro à l’équilibre budgétaire en 2010, Villepin appelle les deux candidats à la responsabilité sur les conséquences de leurs programmes sur la dette de la France. Il les exhorte à avoir le « courage » de ne pas briser cet espoir par des promesses trop coûteuses. Pourtant, tous les deux, on le verra, sont des keynésiens fervents.

Le moment Villepin se termine donc de manière rigoureuse. Pourtant, quand il est arrivé en juin 2005, il y avait lieu de s’inquiéter. Son programme tenait en un mot d’ordre : lutter contre le chômage en dépensant beaucoup. Il propose d’augmenter encore les allègements de charges, de verser une prime de 1 000 euros à tout chômeur depuis plus d’un an, qui reprendra une activité, de multiplier par 5 les contrats d’accompagnement vers l’emploi pour les jeunes, pour un coût total de 4,5 milliards d’euros qui, dit-il, absorbera toutes les marges budgétaires de l’État. Pour rassurer les Français, « très attachés à leur modèle social », il annonce qu’il ne tolèrera pas un déficit de la Sécurité sociale. Mais, à la demande de Chirac, il ne rouvre toujours pas le chantier des retraites. En 2007, cela fera pourtant près de quinze ans que les régimes spéciaux bénéficient d’un avantage exorbitant par rapport aux salariés du privé sur la durée de cotisation. Quinze ans qui ont alourdi la charge des retraites françaises, et donc de la dette, par des dizaines de milliers de retraités cheminots et de gaziers, qui auraient en toute justice, comme les autres, pu continuer à travailler deux ans de plus. S’agissant des minima sociaux, il augmente très fortement le montant de la prime pour l’emploi, un complément de revenu pour les bas salaires, le coût total de cette prestation créée par Lionel Jospin, versée automatiquement, passant de 2,2 milliards d’euros en 2002 à 4,5 milliards en 2008 pour un nombre de bénéficiaires stable21. Il fait également voter la loi de 2005 sur le handicap, très généreuse, et qui prévoit de réaliser la promesse, impossible et ruineuse, de l’« accessibilité générale » en 2015 des handicapés à tous les lieux publics, stations de métro, chambres d’hôtel, etc. Enfin, après un hiver traversé de mobilisations autour des campements de sans-abri, il crée en mars 2007 le DALO, le droit au logement opposable, complété en 2014 par François Hollande et en 2017 par Emmanuel Macron. Cette loi remplace l’obligation de moyens des lois précédentes, par une obligation de résultat, garantie par l’État, via les préfets. La loi définit une dizaine de catégories de personnes défavorisées prioritaires dans l’attribution d’un logement HLM. Ils sont si nombreux que les infirmières ou jeunes policiers en début de carrière viennent en 12e position de priorité. Le préfet doit instruire les « recours DALO » et se débrouiller pour trouver les logements. Depuis la loi de 2007, 1 million de recours ont été déposés.

À la lecture de ce programme d’action, on voit malheureusement que le nouveau Premier ministre a cru à nouveau nécessaire de sacrifier au rituel de l’augmentation des dépenses de traitement social du chômage et des minima sociaux, esquivant la confrontation au bilan terrible des politiques de l’emploi depuis trente ans. Les années passent, et on ne tire que peu de conclusions des expériences passées sur l’analyse causale du phénomène. Chômage d’offre, de demande, inadéquation entre profils offerts et recherchés, démographie, coût du travail, rigidité du marché, désincitation à travailler, les facteurs explicatifs ont noirci des kilomètres de thèses d’économistes, à la différence de la dette qui n’intéressait personne. Pourtant, aucune politique n’a donné de résultat probant. À l’exception de l’embellie de l’année 2000, conséquence d’une bulle éphémère de croissance, le chômage est resté constamment l’un des plus élevés d’Europe, alors même que le nombre des bénéficiaires de minima sociaux explosait. On est donc pris d’une tristesse à lire la succession implacable des discours de politique générale des Premiers ministres depuis 1976, car ils se ressemblent à s’y méprendre. Le chômage est toujours présenté comme l’enjeu principal de la législature, avec, les années passant, des accents de plus en plus déchirants. Au même moment, beaucoup de nos voisins ont pourtant trouvé des solutions22 avec les politiques volontaristes d’incitation au retour à l’emploi, mais on vit dans l’illusion d’un modèle français. Comment les électeurs ne se lasseraient-ils pas ? Certes, les réformes allemandes, comprenant une limitation à douze mois de la durée d’indemnisation du chômage avant de basculer dans leur équivalent du RSA23 et autorisant une multiplication de « mini-jobs », ces emplois précaires payés 450 euros, sans couverture maladie, paraissent décrire l’enfer néolibéral que l’immense majorité refuse. Peu importe que les lois Hartz, loin de démanteler l’État social, cherchent au contraire à le pérenniser en mettant l’équilibre des finances publiques au cœur du champ de contraintes, elles sont présentées de façon polémique24. En France, le fait que la contrepartie d’insertion au revenu minimum français soit en échec est tabou, de même que la conséquence de la générosité de nos systèmes d’assurance chômage, qui désincite le retour au travail. Sur ce dernier point, les partenaires sociaux ont pourtant cherché à revoir les modalités de calcul des indemnités en les appliquant courageusement au stock, ceux qu’on appelait les « recalculés », mais ils n’ont pas été suivis par Jean-Louis Borloo25. Ce qui frappe, c’est la constance avec laquelle le ministère du Travail français vend aux gouvernements successifs une méthode d’arrosage budgétaire qui n’a pas cessé d’échouer depuis Raymond Barre. On ne veut pas entendre ce que disent les entrepreneurs. Ils sont pourtant constants et clairs. Pour eux, le coût du travail, la rigidité du droit du licenciement, l’imprévisibilité des indemnités prud’homales et la difficulté à trouver des candidats quand les postes sont ouverts sont le cœur du problème.

Sur le coût du travail, après quinze ans de débats stériles avec les défenseurs d’un modèle social exclusivement financé par les cotisations, on a fini par créer la CSG et lancer les allègements de charges. Ces derniers sont une révolution. Mais ils sont très onéreux, et on ne sait pas bien les doser. On commence donc par faire de petits pas, pensant qu’ils suffiront. Mais on découvre peu à peu que c’est toute l’augmentation des charges des années 1975-1985 qu’il faut annuler sur les bas salaires, sans quoi le comportement des entrepreneurs ne changera pas. Or, comme on le fait graduellement du fait des contraintes budgétaires, les allègements sont pendant des années pratiquement sans effet sur le niveau global du chômage26. Ils pèsent ainsi de tout leur poids sur les finances publiques, puisqu’ils n’engendrent pas de croissance pour les autofinancer. Le mérite des politiques est cependant de poursuivre sans relâche dans la même direction, comme Magellan le long des côtes de Patagonie, jusqu’à ce que, en 2013 avec le CICE, enfin, le marché du travail se débloque et le chômage, notamment des jeunes, reflue. Alors seulement, les allègements deviennent efficaces, car ils sont massifs. Mais pendant les vingt ans qui séparent 1993 et 2013, la dépense budgétaire cumulée affectée aux allègements, de 350 milliards d’euros, aura été pratiquement sans effet puisque le chômage reste tragiquement bloqué entre 9 et 11 % sur la période, à l’exception de l’année 2008 où, brièvement, il tombe à 7,4 %. Bien entendu, il est très difficile d’imaginer ce qui se serait passé si les allègements n’avaient pas été décidés. On peut se dire, sans risque de se tromper, que le nombre de chômeurs aurait été très supérieur, car nos voisins pratiquaient une politique de modération salariale et leurs systèmes de protection sociale reposaient moins sur les entreprises27. Mais le gradualisme nous a fait perdre beaucoup de temps. Il aurait fallu consacrer aux allègements ce qu’on mettait sur les emplois aidés. On dira qu’il fallait que les esprits mûrissent. L’Allemagne, de son côté, n’a pas choisi une stratégie agressive de baisse générale des cotisations sociales, qui sont en proportion plus faibles que chez nous. Les baisses ont été limitées aux mini- et midi-jobs28, devenus massifs, et aux cotisations patronales sur le chômage. Surtout, elles ont été financées par la mise en place de la TVA sociale par Gerhard Schröder en 2007, au moment précis où Fabius la tuait pendant la campagne législative après la victoire de Nicolas Sarkozy, montrant par là qu’en dépit d’un diagnostic partagé, les blocages idéologiques restaient puissants.

Ils le sont restés de façon encore plus forte sur le Code du travail. Un parti extrêmement vocal composé de syndicalistes, de juristes et de sociologues n’a cessé d’expliquer que le Code du travail n’était pas le problème. Pis, ils ont voulu de nouvelles protections, renforçant sa sédimentation. 100 % des entrepreneurs, confrontés à la mondialisation, demandaient de la souplesse, mais la théorie leur donnait tort, jusqu’à ce que Jean Tirole, notamment, analyse le sujet avec des balles neuves. Ils souhaitaient une régulation plus proche du terrain, passant par des accords de branche votés à la majorité. On n’a pas voulu admettre que le Code du travail, intouchable, était le nœud du problème du chômage français : quand on ne peut pas ajuster les effectifs à la baisse, on ne recrute pas. Le FMI et l’OCDE le disaient depuis quinze ans, donc c’était suspect, car de droite. Pourtant ils avaient raison, on le verra bientôt en Espagne, au Portugal, au Danemark. Il faudra attendre le rapport Combrexelle de 2015 pour qu’on commence à l’admettre. On a donc préféré endetter la France pour subventionner des emplois précaires, en faisant rouler l’énorme et coûteuse machine administrative de l’ANPE, des missions locales, des services sociaux, avec les centaines de milliers d’agents publics, de formateurs et de travailleurs sociaux qui constituent les bataillons de cette version moderne des ateliers nationaux, qui en vivent, et qui sont les premiers à défiler contre les réformes dites « libérales ». La droite a, par deux fois, tenté de s’emparer du sujet, la première fois avec le CIP de Balladur, la seconde fois avec les deux innovations de Villepin, le Contrat nouvelle embauche, et sa version pour les jeunes mise en place après les émeutes de l’été 2005, le CPE. Le Contrat nouvelle embauche prévoyait une période d’essai de deux ans, permettant à l’employeur d’ajuster ses effectifs avec une extrême flexibilité. Complété par une protection chômage généreuse, il tentait une expérience française de flexisécurité, et connaîtra un succès éphémère. Il fera l’objet d’un combat judiciaire épique, mettant aux prises le Conseil d’État, favorable, la Cour de cassation, hostile, et l’Organisation internationale du travail, en posture de condamnation. Il sera vite abrogé. Quant aux deux initiatives centrées sur les jeunes, qui se rapprochaient de facto des mini-jobs étudiants à l’allemande, elles seront immédiatement brisées par une manipulation syndicale redoutablement efficace des lycéens et des étudiants, et par le soutien massif de la société française, inquiète de la précarisation d’une jeunesse à laquelle elle impose pourtant, sans sourciller, la charge de rembourser demain la dette contractée pour financer les dépenses courantes de ses parents.

Avec le refus des fonds de pension, c’est l’un des multiples aveuglements de l’histoire économique de la France, qui explique une partie de notre situation. Il faudra attendre les lois Sapin, Rebsamen, Macron, El Khomri et les ordonnances Pénicaud, entre 2013 et 2017, pour qu’enfin les entrepreneurs soient entendus. S’y ajoutera la loi de 2008 sur les ruptures conventionnelles. Elle facilite les séparations, mais elle est coûteuse, étant à la source aujourd’hui de 25 % des allocations chômage versées. Entre-temps, on aura embarqué des centaines de milliards d’euros de dépenses publiques, qui ne sont qu’un début puisqu’il faudra un jour payer des retraites à ces générations de Français qui, pour une part de leur vie, quand ils étaient en stage, en contrat, « sous garantie », ou simplement au chômage, n’ont pas cotisé.

1. Elisabeth Guigou a même accordé une revalorisation purement électorale de 0,3 % des retraites au-dessus de l’inflation (entretien avec Sandrine Lemery).

2. Et aussi, plus l’abstention est forte (28 % au premier tour, record depuis 1962).

3. Entretien avec Xavier Musca.

4. Entretien avec Jean-Pierre Raffarin.

5. Nicolas Dufourcq, La Désindustrialisation de la France, op. cit.

6. Données CVS-CJO.

7. Qui n’existait pas outre-Rhin.

8. Alors même que le PS français n’a pas encore fait de grandes réformes de la protection sociale.

9. Entretien avec Jacques Creyssel.

10. Entretien avec Franck von Lennep. La règle était que l’effort additionnel était partagé : 1/3 en temps de retraite et 2/3 en temps de travail cotisé.

11. Ainsi, la génération 1957 qui part à la retraite à 62 ans en 2020 doit avoir cotisé 41,5 ans pour avoir le taux plein. Dans son débat de 2007 avec Ségolène Royal, Sarkozy pouvait donc affirmer que les régimes de retraite étaient sauvés jusqu’à 2020 et qu’il fallait commencer à anticiper la suite.

12. Entretiens avec Dominique Libault et Raoul Briet.

13. Entretien avec Jean-Louis Rey.

14. Ajoutant qu’« il livre le cadre social qu’il revient aux syndicats de structurer pour lui donner vie ». Source : cité par Isabelle Bourgeois, « Les réformes Hartz, remise en cause de l’État social », Regards sur l’économie allemande, 2013.

15. Georgette Elgey, De Gaulle à Matignon. La république des tourmentes, Fayard, 2012.

16. Jacques Rueff, ancien directeur du Trésor avant la guerre, puis sous-gouverneur de la Banque de France, était notamment membre de la société du Mont-Pèlerin, un club de réflexion créé par Friedrich Hayek. Il déplorait l’idéologie inflationniste de Keynes, qu’il appelait « le grand magicien de Cambridge », in Jean-Christophe Catalon, « Quand l’État dictait sa loi à la finance », Alternatives économiques, 10 février 2021.

17. « Rompre avec la facilité de la dette publique », rapport de la Commission présidée par Michel Pébereau.

18. Entretien avec Didier Migaud.

19. Discours du 16 janvier 2006 devant la première conférence nationale des Finances publiques, site Vie publique.

20. Privatisation des autoroutes, ouverture du capital d’EDF et d’Areva.

21. Pour éviter le dérapage de la charge pour les finances publiques, le barème de la PPE ne sera plus revalorisé à partir de 2008. Si bien qu’en 2015, quand elle disparaît, son coût est revenu à 2,2 milliards d’euros. Elle est alors remplacée par la prime d’activité, dont le coût en 2025 est reparti à la hausse, à 11 milliards d’euros. Source : rapport de Christophe Sirugue sur la création de la prime d’activité, dans la loi relative au dialogue social et à l’emploi, avis 490 de la commission sénatoriale, 9 juin 2015.

22. L’Allemagne a entamé un tournant vers l’incitation au retour à l’emploi dès 1997 avec la loi sur la promotion du travail votée sous Helmut Kohl, puis en 2002 avec le vote des lois Hartz II et IV. Les Pays-Bas ont fait de même, et sont à l’époque à 4 % de chômage, le Royaume-Uni à 5 %.

23. Une allocation de 400 euros appelée « allocation Hartz4 ».

24. Isabelle Bourgeois, « Les réformes Hartz, remise en cause de l’État social ? », art. cit.

25. Le MEDEF avait conclu avec la CFDT un accord de redressement de l’assurance chômage, qui ne portait pas seulement sur le flux de nouveaux demandeurs d’emploi, mais aussi sur le « stock ». On parlait des « recalculés ». C’était courageux de la part notamment de la CFDT. Or le gouvernement a cédé et décidé de ne pas approuver l’accord MEDEF-CFDT, ce qui a mis cette dernière dans un porte-à-faux très difficile vis-à-vis de ses militants. Michel Jalmin, le négociateur de la CFDT, a dû quitter son syndicat à la suite de cela (voir l’entretien avec Jacques Creyssel).

26. Mathieu Bunel, Fabrice Gilles et Yannick L’Horty, « Les effets des allègements de cotisations sociales sur l’emploi et les salaires, une évaluation de la réforme de 2003 », Économie et statistique, no 429-430, 2009. Les auteurs établissent que l’impact des exonérations de l’époque, qui représentaient 25 milliards d’euros par an, a un impact sur l’emploi « ambigu, qu’il soit mesuré en effectifs ou en équivalent temps plein ».

27. « URSAFF », Stat’UR, juillet 2023, no 336.

28. Respectivement de 400 euros et entre 400 et 800 euros.

2007-2012 :
la crise financière

La dernière année de Chirac à l’Élysée, après quarante ans de vie politique, sonne comme la fin d’une époque. Interpellé par des jeunes sur le plateau de M6 en 2005, il leur avait répondu qu’il ne comprenait pas leurs inquiétudes. La France a beaucoup changé, et, comme l’ont montré les débats de la campagne européenne de 2005, puis les grandes émeutes de l’été conduisant au rétablissement des lois d’état d’urgence du temps de la guerre d’Algérie, et enfin les manifestations de lycéens et d’étudiants qui bloquent l’Éducation nationale pendant l’hiver, « la France ne se sent pas bien1 ». Dans la dernière année du quinquennat, tout le monde regarde les présidentielles. À gauche, de peur de rééditer la catastrophe de 2002, les courants se rangent derrière Ségolène Royal après son élection le 16 novembre 2006 dans les primaires socialistes, où elle a obtenu 60 % des voix des militants face à Dominique Strauss-Kahn et à Laurent Fabius. Sa victoire répond à une volonté de renouvellement du personnel politique socialiste, plus qu’à des choix simplement programmatiques.

À droite, Nicolas Sarkozy met en scène le contraste entre l’énergie libéral-bonapartiste de sa personne et le caractère crépusculaire de la fin de la présidence. Il arrive à créer l’illusion d’un changement d’ère à l’intérieur de la droite, qui serait d’une puissance équivalente à une alternance nationale. Il obtient 96 % des votes militants le 14 janvier 2007, et parvient à marginaliser le Front national dans la campagne.

La présidentielle de 2007 est la première à opposer deux quinquagénaires de la génération du baby-boom. Ils ont su capter un désir de renouvellement du personnel politique chez les Français, qui se traduira par une participation record de 84 %, avec 37 millions de votants au premier tour contre 30 lors de la présidentielle de 2002. Les deux candidats ont su rassembler leur camp, comme aux plus belles heures de la Ve République. Nicolas Sarkozy obtient 11,5 millions de voix au premier tour, alors que Chirac cinq ans plus tôt n’en avait obtenu que 5,6. Ségolène Royal rassemble quant à elle 9,5 millions de voix, deux fois plus que Jospin au premier tour de 2002 ! Ces chiffres sont un démenti aux thèses qui prédisaient que le cycle démocratique, vieux de deux siècles, arrivait à son terme2. L’élection de 2007 est une très grande élection présidentielle, qui ranime la flamme populaire et fait naître de grands espoirs. Dans ce contexte, l’opposition entre les programmes reflète fidèlement les doctrines politiques du moment.

La gauche reste incontestablement keynésienne, alors que nos dépenses de protection sociale sont déjà les plus élevées d’Europe, 4 points au-dessus des Pays-Bas et de l’Italie, 3 points au-dessus de l’Allemagne et 8 points au-dessus de l’Espagne. La droite ne l’est pas moins, proposant un paquet fiscal extrêmement généreux3, qui va d’emblée inquiéter nos partenaires de la zone euro. Les deux camps font campagne sur le panier de la ménagère. Plus que jamais, l’État est le président ultime du syndicat du pouvoir d’achat.

Les deux courent par ailleurs après la chimère du « point de croissance », celui qu’il faut gagner pour soutenir le modèle social. On a beau parler de la bosse démographique depuis vingt ans, on ne voit pas qu’elle est enfin là, et qu’avec une augmentation de 50 % du nombre de retraités entre 2005 et 2020, l’ambition de croissance économique à 3,5 % (soit 1 point de plus que la croissance 2007 de 2,5 %) n’est plus atteignable. La croissance potentielle a déjà commencé de baisser, à 1,9 %. On se rassure en regardant la croissance espagnole, sans voir qu’elle est elle-même le produit d’une explosion de spéculation immobilière, qui amène la péninsule à consommer autant de ciment en 2006 que tout le reste de l’Europe4. La baisse des taux américains et, depuis la création de l’euro, des taux européens a engendré de nombreuses bulles de cette sorte, qui vont maintenant exploser. Mais, en attendant, elles font miroiter un modèle improbable. On continue aussi d’imaginer que la croissance schumpetérienne par l’innovation peut s’activer dans la temporalité d’un mandat politique court5. Or il faut des décennies pour créer un système structurellement producteur de prospérité, en projection vers l’inconnu, où « l’originalité et la créativité deviennent une énergie renouvelable6 ».

Sur les retraites, Ségolène Royal promet de remettre à plat la loi Fillon, la jugeant injuste. Jospin, en 1997, ne s’était pas aventuré à demander l’abrogation de la réforme Balladur. Il ne l’avait pas qualifiée, et c’était sage. Mais, avec la campagne de 2007, commence la série ininterrompue des demandes faites par la gauche d’annuler les réformes des retraites que seule la droite, exception faite de la réforme de François Hollande en 20137, a eu le courage de faire depuis 1981. La gauche veut revenir sur les efforts demandés, alors qu’il est déjà écrit que, même avec la loi Fillon, les dépenses de retraite vont passer de 12,6 à 14,3 % du PIB entre 2007 et 2012. D’ailleurs la branche vieillesse du régime général est, malgré la loi de 2003, déficitaire de 4,5 milliards d’euros en 2006 et de 6,5 en 20078, sans compter les déficits des retraites de la fonction publique et de ses régimes spéciaux.

Nicolas Sarkozy veut précisément rétablir l’égalité de traitement entre les Français, en étendant aux régimes spéciaux les 41,5 ans de durée de cotisation. Mais il n’annonce pas la mesure d’âge à 62 ans pour tous les Français qu’il fera voter en 2010. À gauche, les codes langagiers de la dénonciation sont posés et resteront invariables pendant les dix-sept ans et les 5 temps de réformes qui vont suivre9. On parle de cruauté, de dureté, de manque de cœur. On est dans la tyrannie de l’anecdote, où tous les ouvriers sont « cassés » et les cadres « gâtés », alors que l’espérance de vie d’une femme ouvrière est supérieure à celle d’un homme cadre10. Ce discours doloriste est nouveau et contraste avec celui qui présidait à l’ordonnance de 1982, axé certes sur la fatigue ouvrière, mais beaucoup aussi sur le mérite acquis par le travail et l’aspiration au temps libre11. Le passage à 60 ans suffisait à réparer les injustices du sort, et on ne cherchait pas à donner plus encore aux carrières longues et aux métiers pénibles. Désormais, et bizarrement, moins il y a d’ouvriers, plus la vie au travail est considérée comme une blessure pour les corps. Le fait que ce soit la priorité à traiter est le signe que l’État providence a progressivement basculé de l’assurance à la réparation et à l’assistance.

Sans surprise, donc, le temps passé sur les retraites dans le débat Royal-Sarkozy entre les deux tours est inédit dans l’histoire des joutes présidentielles. De même, d’ailleurs, qu’est inédite la victoire d’un parti sortant qui a fait une réforme des retraites12. La performance de Sarkozy est d’y parvenir, alors même qu’il ne cache pas sa volonté de continuer à les réformer. Il est vrai qu’il ne dit pas tout, et qu’il y a par ailleurs deux millions de retraités de plus par quinquennat désormais, sans doute d’accord pour réformer les droits des actifs pour protéger les leurs. Tout le monde s’inquiète pour sa retraite, ceux qui l’ont et ceux qui cotisent encore.

Les deux camps, actant le fait que les charges sociales doivent continuer d’être réduites, s’opposent aussi sur les mécanismes de financement de la protection sociale. La gauche propose de déplacer les prélèvements vers la CSG et la taxation des revenus du capital, la droite promet de mettre en œuvre la TVA sociale, qui a le mérite, dans un pays chargé de déficit extérieur, de taxer les importations. Ce dernier point coûtera très cher à l’UMP au second tour des législatives, et son poste de numéro 2 du gouvernement à Alain Juppé, battu contre toute attente à Bordeaux.

Les deux adversaires s’opposent enfin sur les 35 heures, le parti du « Désir d’avenir » d’un côté plaidant pour le temps libre, notamment des femmes, et celui du « Travailler plus pour gagner plus » annonçant de généreuses exonérations de charges sur les heures supplémentaires, qui conduisent l’État, on l’a vu, à payer l’incitation au retour à 39 heures après avoir sept ans plus tôt compensé à prix d’or la charge pour les entreprises du passage aux 35 heures payées 39.

Sur la dette, jugée « insoutenable » par Ségolène Royal et « enjeu vital » pour Nicolas Sarkozy, il y a consensus apparent. À tout le moins, le rapport Pébereau impose de s’indigner, et les 18,5 % de voix obtenues au premier tour par François Bayrou, qui a fait une campagne de lanceur d’alerte, ont attiré l’attention. Mais Sarkozy promet de la ramener à 60 % seulement en 2012, soit deux ans plus tard que prévu dans le programme de stabilité sur lequel Villepin s’est engagé auprès de l’Europe en avril. Certes, il accepte de réduire les dépenses de l’État par le non-remplacement de la moitié des départs en retraite de fonctionnaires, mais il veut du temps pour relancer la croissance en « libérant les forces vitales du pays ». En réalité, comme l’origine même de la dette13 n’est pas traitée à la racine, l’appel à sa stabilisation est incantatoire. On décale les objectifs d’équilibre budgétaire, on augmente les dépenses sociales, on baisse les impôts. On pense qu’on y arrivera comme sous les ministères de Mer et de Breton, en oubliant que, dans ces années, pour des raisons démographiques, le ratio des dépenses de retraite sur PIB n’a pas bougé, que l’inflation est tombée à 1,5 %, les taux d’intérêt à 3,4 %, et qu’on s’est interdit toute politique de relance. Il suffira d’un choc externe pour que soit brisée l’illusion.

Sarkozy est parmi les présidents les mieux élus de la Ve République. Il a théoriquement tous les moyens d’avancer dans l’application de son programme. Il est déterminé à ne pas dévier d’une ligne d’optimisme aspirationnel et de réveil de l’élan du pays. Mais il a la malchance d’arriver précisément au moment où démarrent la crise des subprimes, la grande récession de 2008-2009, puis la crise de la zone euro. Ces événements vont totalement changer la physionomie de son quinquennat. La crise commence en juillet 2007, trois semaines après le second tour des élections législatives. Elle est la conséquence de la hausse des taux de la réserve fédérale (FED) depuis 2005, décidée pour dégonfler les bulles engendrées par la relance monétaire d’Alan Greenspan depuis la crise de l’Internet. La politique de la FED impacte directement les taux variables payés par les foyers américains pour leurs emprunts immobiliers. Or, les organismes prêteurs ont pris l’habitude d’accorder des prêts à des foyers fragiles sans apport personnel, à des taux élevés qui engendrent subitement, à la fin du premier semestre 2007, une explosion des sinistres. Les banques, les compagnies d’assurances et les fonds d’investissement ont acheté des portefeuilles de titres hypothécaires américains, sans pouvoir s’assurer de la qualité des sous-jacents14. Elles subissent donc des pertes bilancielles importantes, bien avant la chute de Lehman Brothers un an plus tard. Dès l’été 2007, la défiance sur les marchés interbancaires commence à bloquer la liquidité. C’est le début de la crise financière mondiale, qui conduira à l’arrêt brutal de l’économie à partir de novembre 2008.

Au lendemain de l’élection présidentielle, avant même d’être installé, Sarkozy a entamé des contacts avec les syndicats dans la résidence de la Lanterne, pour des tête-à-tête qui surprennent les partenaires, habitués à discuter avec Matignon. Il leur annonce que le pouvoir social est à l’Élysée et qu’il fera la réforme des régimes spéciaux.

Il prend également une décision importante dans l’organisation de son gouvernement, en regroupant sous une seule autorité le budget de l’État, les comptes de la Sécurité sociale, la fonction publique et la réforme de l’État. C’est reconnaître enfin qu’il y a une continuité entre les deux budgets sociaux, celui de l’État et celui de la Sécurité sociale, qui sont devenus des vases communicants. Sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, il y avait habituellement plusieurs ministres sur le banc de l’Assemblée, l’un pour la santé, l’autre pour les retraites, etc. Désormais, c’est le ministre des Comptes publics, Éric Woerth, qui dispose de tous les leviers de l’État providence. Il a le même rang gouvernemental que le ministre de l’Économie. Mais il est le ministre d’un président qui n’a pas été élu sur un programme de rigueur.

En juin, Fillon affiche dans son discours de politique générale une détermination à réduire la dette et à faire une réforme des retraites. Il est même excessif dans son propos quand il déclare être à la tête d’un État en faillite, d’autant qu’il annonce dans la foulée, fidèle au programme « vitaliste » de Sarkozy, un ensemble de mesures généreuses, celles de la loi TEPA, pour 0,6 point de PIB. Or elles rendent la réduction, voire la stabilisation des déficits impossible. Comme la plupart de ses prédécesseurs, il est martial sur la dette mais coulant sur les dépenses budgétaires et fiscales.

C’est qu’en cet automne 2007, la France pense encore pouvoir échapper à la crise. Les banques Oddo et BNP Paribas ont bloqué les retraits sur certains de leurs fonds, et le calme semble revenir. La commission Attali sur la libération de la croissance française a commencé ses travaux en juillet, et remet son rapport en janvier 2008. Pourtant les comptes se dégradent, et Sarkozy ne veut pas en entendre parler. Fait rarissime, il s’invite à l’Eurogroupe le 9 juillet 2007 pour expliquer lui-même aux ministres des Finances de l’Union les orientations budgétaires de la France, le report de deux ans de ses promesses et sa stratégie de retour à la croissance. Le seul à l’avoir fait par le passé est Sylvio Berlusconi, à la suite de quoi son ministre des Finances, Giulio Tremonti, avait démissionné. C’est qu’il faut répondre aux inquiétudes profondes des gouvernements de la zone euro, stupéfaits de voir que la France se remet à dériver avec le paquet TEPA, alors qu’elle vient de dire qu’elle était proche de la faillite. Sarkozy a préparé son intervention en la testant auprès d’un conseil de politique économique nouvellement créé à ses côtés. Décidé à dénoncer l’excès de rigueur imposé par Bruxelles, il s’entend répondre par l’économiste Olivier Blanchard que cette position ne l’emmènera nulle part et qu’il faut respecter les traités15. La dette de la France, en baisse depuis quelques années, remonte dès l’été. La promesse de réduire les déficits de 0,5 % par an est abandonnée, et les mesures annoncées par François Fillon dans sa déclaration de politique générale ne sont en aucune manière des réformes structurelles. On donne de grands coups d’épée, mais c’est dans l’eau. Le déficit français de l’année 2006, dont nous étions si fiers, était pourtant l’un des moins performants d’une Union où les pays du Nord font de gros efforts. Celui de 2008, avec l’effet en année pleine des mesures de campagne, risque d’être catastrophique. Le ministre des Finances allemand, Peter Steinbrück, dénonce un « grave problème ». Trichet et le commissaire Almunia protestent.

Mais Sarkozy est déterminé. Éric Woerth et Jean-Luc Tavernier, son directeur de cabinet, racontent avoir eu avec lui une réunion très difficile un dimanche de septembre 200716. Encouragés par Raymond Soubie, ils tentaient de convaincre le président d’accepter une désindexation temporaire des prestations sociales, parmi d’autres mesures plus classiques tirées du musée des horreurs de la direction de la Sécurité sociale. L’Allemagne l’avait fait depuis des années, et c’est en laissant les barèmes fixes en euros courants qu’elle avait, pour l’essentiel, rétabli ses comptes publics17. Nicolas Sarkozy ne s’était pas même assis, et les avait violemment renvoyés à leurs livres d’histoire, où il est dit que « le peuple français est régicide18 ».

Pourquoi Nicolas Sarkozy a-t-il refusé de demander des efforts aux Français et acté une relance fiscale alors que les indicateurs étaient déjà sans équivoque ? « Je n’ai pas été élu pour cela », déclare-t-il le 3 octobre 2007, corrigeant Christine Lagarde. Il ajoute qu’« il n’y aura pas de plan de rigueur, pas de plan d’austérité, parce que ça serait un reniement ». Sarkozy convainc même Merkel de prendre une initiative européenne de croissance. L’économie était pourtant à son pic au printemps, et c’était une grave erreur de baisser les impôts. Pour Éric Woerth, « nous sommes donc arrivés dans la crise des subprimes sans avoir pu réellement rétablir les finances publiques comme je l’aurais souhaité19 ».

La réforme des régimes spéciaux démarre à l’automne, appuyée par 55 % des Français qui soutiennent le principe d’égalité avec le secteur privé. Il est proposé le relèvement à quarante ans de la durée de cotisation, l’instauration de la décote, l’indexation des pensions sur les prix. La réforme concerne 165 000 actifs de la SNCF, 143 000 d’EDF et 44 000 de la RATP20. Deux vagues de grèves reconductibles bloquent les trains et les métros cinq jours en octobre et dix jours en novembre. La réforme passe au prix de concessions salariales. Une fois de plus, 350 000 Français auront bloqué toute la France, comme ils l’avaient fait en 1995, pour empêcher que le sort commun leur soit appliqué.

Sur la maladie, poussé par les services du ministère des Affaires sociales, Sarkozy annonce immédiatement le lancement de deux chantiers, l’un sur les dispositifs à mettre en œuvre pour que l’ONDAM soit enfin respecté, et l’autre sur l’introduction d’une dose de conditions de ressources dans la couverture à 100 % des affections de longue durée (ALD). Sur le premier point, diverses propositions sont adoptées : amélioration des méthodes de prévision, création d’une réserve de 0,5 % permettant de subordonner le dégel de certains crédits à la réalisation en cours d’année de la trajectoire, renforcement des pouvoirs du comité d’alerte21. Cette réforme est efficace et, pendant dix ans, les dépenses constatées seront égales à l’ONDAM voté. Cela se fera cependant au prix d’un rationnement, laissant de côté la préparation des échéances du vieillissement de la société française par l’organisation des soins, la prévention et l’adéquation de l’offre hospitalière aux besoins. Par ailleurs, Sarkozy avait évoqué dans le débat télévisé un nouveau concept, le « bouclier sanitaire », mais sans le détailler. Soutenue par Raymond Soubie et Martin Hirsch, l’idée était de limiter la dérive des dépenses liées à la couverture à 100 % des affections de longue durée22, en créant une franchise sous condition de ressources. La couverture à 100 % n’interviendrait qu’après une prise en charge préalable par l’assuré d’un montant équivalent à, par exemple, 3 % de son revenu dans l’année, quelles que soient les maladies dont il serait atteint. À titre d’illustration, l’ouvrier entrerait dans le régime de la couverture à 100 % en février, et le cadre en mai, le temps de saturer leur franchise, sachant que 3 % du salaire d’un cadre est une franchise plus longue à combler que celle d’un ouvrier. Il s’agissait de mettre un frein à la croissance des ALD, source fondamentale du dérapage des dépenses d’assurance maladie dans une France vieillissante. En somme, pour répondre à la mauvaise conscience des pères fondateurs sur le principe du ticket modérateur, on le modulerait selon les revenus. C’était une vieille idée, qui avait déjà été débattue en 1966 dans les débats de la commission Canivet, puis à nouveau dans les années 1990. Elle était toujours écartée, « par crainte que le système incite peu à peu à élever le ticket modérateur des classes aisées au point de faire disparaître le caractère collectif de la Sécurité sociale23 ». Raoul Briet et Bertrand Fragonard étaient chargés de travailler sur le sujet et remettent un rapport en septembre 2007. Ils constatent à la fois la faisabilité du système, et l’absence de toute capacité collective d’en débattre. Le rapport fait l’objet d’une publicité minimale, le gouvernement et le Parlement le jugeant inflammable. Les partenaires sociaux sont aux abonnés absents, et les mutualistes hostiles car inquiets des conséquences d’un tel système sur le marché de la couverture complémentaire : pourquoi s’assurer si on sait être couvert à 100 %, au-delà d’un seuil relativement bas de ticket modérateur ? Deux heures après la publication du rapport, le président de la Mutualité déclare donc que c’est une proposition absurde24. L’enterrement du rapport Briet-Fragonard montre que le reste à charge, qu’il faut toujours baisser, est la vache sacrée de l’assurance maladie. Il est aujourd’hui de 6 %, contre 8 % à l’époque. Chaque nouvelle majorité politique, souhaitant ajouter du progrès au progrès, propose de le réduire. Pourtant, la question de la condition de ressources continuera de se poser. Dans une étude publiée en mars 2024, l’OMS propose d’ailleurs de rouvrir le chantier du bouclier sanitaire proportionnel aux revenus25. À l’inverse, la réforme du 100 % santé mise en œuvre depuis 2019 pousse la logique égalitaire à son terme, en supprimant le reste à charge pour les prothèses dentaires, les prothèses auditives et les lunettes. En conséquence, le nombre de personnes recourant aux prothèses auditives augmente de 75 % entre 2019 et 202026.

En attendant, les comptes se dégradent dès 2008. Certes, le chômage est à son point le plus bas au premier semestre, à 7,4 %. On pense l’avoir vaincu. Il va remonter très brutalement. Les taux grimpent d’un point mais l’inflation aussi. En juin, la Cour des comptes, traditionnellement timide dans ses expressions sur les finances publiques, lance une alerte. La crise bancaire commence, et l’État alloue très vite à l’automne 12 milliards d’euros à une société de prises de participations de l’État (SPPE), chargée d’acheter des titres bancaires pour sauver potentiellement Dexia et la Société générale. Le ralentissement de l’activité sur le second semestre pèse sur les rentrées de TVA et de l’impôt sur les sociétés. Quant aux dépenses, elles augmentent, spécialement sur la retraite des fonctionnaires, qui représente le quart des dépenses de retraite du pays et qui est en croissance de 4,5 % cette année-là alors que l’économie s’arrête. Surtout, les baisses d’impôts et allègements de charges concédés dans le paquet fiscal de l’automne 2007 coûtent 15 milliards d’euros en rythme de croisière27. La relance par la demande est tout aussi contracyclique et inefficace que celle de 1982, puisque tous les pays européens vont rentrer en récession. Finalement, le solde primaire, qui avait frôlé l’équilibre en 2006, repart en territoire négatif. Surtout, la dette augmente de 120 milliards d’euros, et le ratio dette/PIB prend 5 points d’un coup, atteignant 70 %.

Sarkozy est bien conscient de la gravité de la situation et prononce un discours impressionnant à Toulon, le 25 septembre 2008, qui vaut nouvelle déclaration de politique générale sur l’économie. Il dénonce longuement les excès du capitalisme libéral, annonce que l’État reprend toute sa place dans le modèle social français, refuse l’austérité et rassure les Français : la nation, s’il le faut, garantira leur épargne, sauvera les banques. On n’avait plus entendu ces accents de « quoi qu’il en coûte » depuis les promesses de briser la spirale du chômage faites par l’État dans les années 1970. On n’avait pas non plus entendu, dans le verbe de la droite française, une telle attaque contre le libéralisme depuis la campagne de Chirac en 1995. La crise de 1974 était la conséquence d’un choc pétrolier déclenché par l’Arabie saoudite, celle qui démarre en 2008 est le produit d’un choc de cupidité né à Wall Street, dans les profondeurs de la psyché libérale. Inspiré par Henri Guaino, Sarkozy fait donc un pas majeur en direction des thèses de la gauche antilibérale. À partir de là, la dette va trouver son coupable idéal : ce sont les marchés financiers. Un mois plus tard, la BCE enclenche la baisse de son taux directeur. Il va passer de 4,25 % en octobre 2008 à 1 %, sept mois plus tard, en mai 200928. Il continuera sa décrue pour atteindre zéro, et même devenir négatif, de mi-2014 à l’été 2022.

C’est que, après la faillite de Lehman Brothers, commence la récession la plus grave que l’Europe ait connue depuis la guerre. La transformation de la crise financière en crise industrielle est inédite. Les carnets de commandes de l’industrie passent à zéro en quelques semaines. À la direction de la Sécurité sociale, on croit toucher le fond de l’abîme. En décembre 2008, Nicolas Sarkozy annonce un plan de soutien de 34 milliards d’euros, pour soulager la trésorerie des entreprises, financer des grands projets (4 lignes LGV, le canal Seine-Nord, la construction d’un deuxième EPR), soutenir les secteurs du logement (prêts à taux zéro) et de l’automobile (prime à la casse), soutenir les revenus des ménages modestes (prime de solidarité active) et protéger l’emploi par une nouvelle « aide à l’embauche ». En revanche, il ne prend pas la décision coûteuse d’ouvrir les vannes du chômage partiel, comme le fait l’Allemagne avec le Kurz Arbeit. 400 000 emplois seront détruits en France, beaucoup plus qu’outre-Rhin. Annoncé avec gravité, confié à un ministre ad hoc, ce plan de relance n’en sous-estime pas moins la gravité de la crise. Nicolas Sarkozy annonce en effet qu’il ne remet pas en cause l’objectif d’un déficit public 2012 à – 1,1 % du PIB29. C’est totalement irréaliste. Le Trésor a tout fait pour limiter l’ampleur du plan, à l’inverse des économistes, qui le jugent insuffisant. Nombreux sont ceux qui recommandent de répandre sur l’économie de la monnaie par hélicoptère, « comme on joue aux jeux vidéo avec un joystick30 ». C’est aussi une époque intéressante dans le monde des économistes universitaires. Jusque-là, le sujet de la dette n’intéressait pas la communauté académique. Il n’était traité ni par les doctorants ni par les chercheurs, et n’occupait pas les colonnes des revues. La dette était un sujet pour les économistes du FMI et de l’OCDE, accessoirement de la jeune BCE. C’était au fond un thème de droite dans une université majoritairement de gauche. Avec la crise des subprimes, l’opinion se forge dans le monde universitaire que la dette est nécessaire pour compenser les méfaits du libéralisme, et qu’elle est un frein d’urgence pour stopper la marche à l’abîme. Cela fait déjà trente-cinq ans qu’elle est en progression continue, mais cela n’a pas suscité d’intérêt particulier. En revanche, il devient intéressant de justifier qu’elle grimpe de 20 points en cinq ans : ce sont les marchés. Comme le dira Yánis Varoufákis en 2015, les subprimes sont seuls responsables31. Pour cette école de pensée, il n’y a pas d’explication endogène de la croissance de la dette française32.

En 2009, le PIB recule en France de 2,8 %, en Allemagne de 5,7 %, en Europe de 4,3 %. Les faillites se multiplient et la croissance potentielle, du fait de la destruction des facteurs de production, baisse à 1,2 %. Les marges de manœuvre, dont on aurait pu disposer si on avait réformé plus tôt, sont inexistantes. L’Unedic a distribué ses réserves en 2006, et les bonnes nouvelles fiscales ont été rendues aux Français. Les recettes tombent comme une pierre. Le solde primaire passe à – 5 %, le déficit public à – 7,4 %, le chômage monte à 9,5 %. Les retraites sont payées, les dépenses de santé remboursées, le handicap soutenu, les minima sociaux distribués, les allocations chômage payées, toute la machine contracyclique de l’État providence fonctionne et contribue à limiter la récession par comparaison au reste de l’Europe. Mais comme elle est beaucoup plus généreuse que quinze ans plus tôt, notre protection sociale embarque plus de dettes quand les recettes ne sont plus là. Les dépenses sociales passent d’un coup de 28,4 % du PIB en 2007 à 31 % en 2009, chiffre qui montera à 32 % en 2014. En Allemagne, le même chiffre grimpe aussi de 25,5 à 28,8 %, sous l’effet d’une récession deux fois plus grave qu’en France, mais il redescend à 27,3 % dès 2014. Alors que l’écart de coût des modèles sociaux était de 3 points de PIB en 2007 entre les deux pays, il passe à 5 points en sortie de crise financière. C’est que le chômage et la désindustrialisation mettent la France à terre. Cette situation engendre une explosion de la dette française, qui passe d’un coup à 84 % en 2009.

Encore la crise de l’euro n’a-t-elle pas commencé. Or, fin 2009, le gouvernement nouvellement élu en Grèce révèle que le déficit du pays est de 12,8 %, deux fois supérieur à ce qui était publié jusqu’alors. La dissimulation ébranle la confiance dans les instruments de contrôle de la zone euro. Depuis des années, les marchés et les banques de l’Europe du Nord ont financé massivement la Grèce, l’Italie, l’Espagne et le Portugal. Les marchés obligataires, de leur côté, n’ont imposé aucune discipline aux États, contrairement aux marchés des changes dans les années 1990, qui inspiraient une sainte terreur aux dirigeants. Ils fonctionnent sur un mode beaucoup plus binaire, avec de longues périodes d’abondance se terminant en sudden stop, quand ils décident d’arrêter en panique moutonnière. C’est ce qui s’est passé en Grèce.

En février 2010, la Grèce accepte l’intervention du FMI et lance un plan d’austérité. Les marchés prennent peur et commencent à attaquer l’Espagne et le Portugal. L’Union européenne est obligée d’annoncer la création d’un fonds de stabilisation de 750 milliards d’euros, et la BCE commence exceptionnellement à acheter de la dette publique grecque pour éviter la faillite. Mais les États membres, l’Allemagne en tête, veulent sanctionner la Grèce et, plus généralement, les États imprudents. Une task force, dirigée par le président du Conseil européen Herman Van Rompuy, est réunie pour renforcer la surveillance collective et le corpus punitif. Elle propose des amendes semi-automatiques contre les pays défaillants, en renversant la règle de majorité : désormais, il faudra une majorité des deux tiers pour empêcher les sanctions de s’appliquer. Cette position dure est défendue notamment par Wolfgang Schaüble, qui ne cache pas sa conviction que la Grèce doit même quitter la zone euro. La France, fidèle à sa défense de la souveraineté, bloque le changement des règles. Mais elle est obligée d’accepter une demande politique allemande à laquelle elle s’opposait vigoureusement jusque-là, la mise à contribution des créanciers privés qui ont largement prêté aux États impécunieux. Or Bercy était convaincu que si l’on demandait un haircut à ces derniers, ils se retireraient du financement des États, et on basculerait dans une crise de confiance généralisée. En octobre 2010, les directeurs du Trésor sont en réunion à Luxembourg sous la présidence de Herman Van Rompuy, quand ils apprennent qu’à Deauville, en marge d’un sommet sur l’Ukraine avec Vladimir Poutine en « format Normandie », Sarkozy a donné son accord à la demande allemande. Ramon Fernandez, directeur du Trésor, raconte qu’un silence de stupéfaction s’est fait dans la salle, dont la plupart des membres anticipaient un emballement immédiat des marchés, dès lors que les créanciers privés n’étaient plus protégés33. Le lendemain, les spreads de la Grèce, mais aussi de l’Italie, de l’Espagne, du Portugal et de l’Irlande, s’envolent au-delà de 300 points de base. Jean-Claude Trichet dénonce une erreur grave, mais le mal est fait : la crise passe dans une autre dimension.

Privés de filet de sécurité, les marchés retirent leur confiance aux États qui ne prennent pas des décisions budgétaires de rigueur immédiate, et aux banques qui ont embarqué des masses de dette immobilière de mauvaise qualité. On retrouve une situation déjà vécue avec la chute, à l’époque inconcevable, de la Corée du Sud en 1997. Elle avait beau être la 13e économie mondiale, les marchés se sont mis soudainement, après une crise budgétaire en Thaïlande, à douter du miracle asiatique. Or, les grandes entreprises coréennes se finançaient en dollars. Lorsque le marché s’est fermé, elles sont tombées, et le pays avec elles.

Pour éviter cela en Europe, il faut mettre en place en urgence des fonds européens de secours. Humiliation pour les Trésors européens, il faut aussi accepter l’intervention du FMI en Grèce, en Irlande, au Portugal, à Chypre ainsi que, pour le seul secteur bancaire, en Espagne34. Comme les programmes d’austérité arrivent trop tard, ils conduisent à des décisions radicales. En juin 2011, le Portugal est étranglé par des taux d’intérêt supérieurs à 7 %. Le ratio dette/PIB du pays est passé de 88 % en 2009 à 114 % en 2011 et va fatalement monter à 130 % en 2013. Le gouvernement annonce qu’il baisse de 5 % les traitements des fonctionnaires et les gèle à ce niveau pendant quatre ans. Il ajoute qu’il ne paiera pas les retraites du dernier trimestre, ni les 13e et 14e mois de salaires des fonctionnaires pour l’année 2011. Il augmente la durée du travail d’une demi-heure par jour, assouplit le droit du travail, réduit le coût des heures supplémentaires, diminue le nombre de jours de congés et de jours fériés, double le reste à charge des patients en médecine de ville et aux urgences. Il porte le taux de TVA à 23 %, l’âge de la retraite à 66 ans et 4 mois, et crée une règle d’équilibre budgétaire imposant que le déficit structurel ne dépasse pas 0,5 % du PIB. Dans tous les pays, les retraites sont abaissées en valeur absolue, de même que les salaires des fonctionnaires et les prestations maladie. Partout sont mises en œuvre des mesures telles que la croissance des dépenses soit inférieure à celle du PIB, seule solution pour assainir les finances publiques. Bientôt, la contagion touche l’Italie, car elle se refuse à prendre les mesures d’ajustement qui s’imposent35.

Si la France n’est pas attaquée, dans ces mois de l’automne 2010, c’est sans doute parce que Nicolas Sarkozy a décidé en juin de prendre les devants en brisant le tabou de la retraite à 60 ans. À sa demande, Éric Woerth quitte Bercy pour piloter la réforme depuis le ministère du Travail et de la Fonction publique. Il annonce son intention d’augmenter l’âge de départ pour tout le monde. Il y a un débat entre 62 et 63 ans, et Raymond Soubie à l’Élysée recommande d’en rester à 62. Bernard Thibault avait dit en substance : « À 62 ans on proteste, à 63 on met le bazar36. » L’âge pour bénéficier du taux plein passe de 65 à 67 ans, par paliers successifs de quatre mois par an37. La pénibilité fait à nouveau son entrée dans l’arène des retraites, mais elle est médicalisée, au point qu’il est proposé une réforme ambitieuse de la médecine du travail38. Le dispositif des carrières longues créé par la loi Fillon est étendu aux personnes qui ont démarré non plus à 14 ans, mais à 18. De leur côté, les fonctionnaires sont invités à payer les mêmes cotisations sociales que les salariés du secteur privé. Enfin, comme rien n’est gratuit quand on fait les réformes trop tard et que frappe un choc externe, l’aventure du FRR se termine. Depuis sa création, le Fonds de réserve des retraites a accumulé 37 milliards d’euros. Il est décidé d’arrêter de lui verser des dotations annuelles, et d’utiliser la manne pour rembourser une part de la dette sociale via un versement de 2 milliards d’euros par an à la CADES. La belle idée de janvier 1993 est devenue une enveloppe en extinction qui finance la dette alors qu’elle avait été conçue pour couvrir des pensions39. La CADES se voit affecter par ailleurs 130 milliards de dettes nouvelles à rembourser, et 0,6 point de CSG en plus des versements du FRR et de la CRDS. 1,1 % du revenu des Français va désormais directement au remboursement de la dette de la Sécurité sociale40.

La réforme est décisive et déclenche un débat politico-syndical violent. Le PS annonce d’emblée qu’il l’abrogera s’il arrive au pouvoir. Ni François Chérèque, ni Jean-Claude Mailly, ni Bernard Thibault ne la soutiennent. La CGT des cheminots lance ses forces, à nouveau, et arrache une négociation spécifique du régime SNCF, qui lui permet d’obtenir des concessions telles que le régime est plus favorable après qu’avant41. Dans la rue, les manifestants sont plus nombreux qu’en 2003, au point qu’Éric Woerth a le souvenir d’une atmosphère de soulèvement42. Le jour du vote à l’Assemblée, après une nuit de débats et un discours de Laurent Fabius à 4 heures du matin, son président Bernard Accoyer manque de se faire agresser physiquement par des députés. Il est exfiltré par des huissiers.

On retrouvera cette violence en 2023 avec la loi Dussopt. Dans les codes habituels d’une démocratie de dialogue, elle est incompréhensible. Les régimes par répartition sont en effet condamnés à s’adapter à l’augmentation de l’espérance de vie et à la baisse structurelle de la croissance du pays. L’État ne peut garantir à des générations entières un rendement supérieur à celui de la source qui le finance, l’économie. Les syndicats le reconnaissent dans les régimes complémentaires. Mais la retraite de base du privé et celle des fonctionnaires, c’est autre chose. Elles sont vécues comme un service public, une rente octroyée par l’État, et ce dernier doit payer. Elles sont le cœur de la demande populaire de permanence et d’universalité, avant même la maladie. D’une certaine manière, le cotisant à l’Agirc-Arrco est un assuré, alors que le cotisant au régime général ou au régime des fonctionnaires est un rentier détenteur d’une promesse. L’un fait partie d’un collectif, l’autre est dans un face-à-face créancier avec l’État. Comment expliquer le passage par la violence autrement que dans les cadres anthropologiques de la relation entre peuple et roi telle que la décrit René Girard43 ? Pour que le peuple ne se retourne pas contre lui-même dans ces moments où se redessine la règle du partage de la manne d’État, poussé par la jalousie, la passion de la comparaison et le ressentiment, pour éviter le déchaînement de violence, donc, il faut faire traverser aux réformateurs, qui forment une sorte de clergé en surplomb, une expérience sacrificielle. En étant violents avec le pouvoir, les gens s’autorisent à ne pas être violents entre eux. Woerth, Dussopt, Borne seront agressés. Les syndicalistes qui gèrent les régimes complémentaires ne le sont jamais.

En 2010, la dette publique française monte à 86 % du PIB, puis 89 % en 2011, 29 points de plus que l’objectif promis aux Français en 2007. Le Parlement vote une reprise de 130 milliards d’euros de dettes par la CADES, prolongée à nouveau, cette fois jusqu’à 2025. Ces chiffres sont inédits et jettent la suspicion sur ce qui est soutenable et ce qui ne l’est pas. Une atmosphère jusqu’au-boutiste plane depuis le début du mandat Sarkozy, alors qu’il s’était promis d’aller dans la direction inverse. Sous la contrainte des Européens, il décide d’emmener les Français vers une prise de conscience en douceur. En août 2011, il remet sur la table les plans d’austérité qu’il avait refusés en 2007 et en 2008, et il fait acter des coupes budgétaires de 20 milliards d’euros. Les mêmes économistes qui lui conseillaient de dépenser en 2007 lui reprochent son retard à mettre en place les mesures correctrices. Il leur échappe sans doute la difficulté à réduire des dépenses quand elles ont été, comme dit la Cour des comptes, « soclées » dans le dur. L’Allemagne annonce elle-même un plan ultra-rigoureux. La crise de l’euro est à son paroxysme, et l’emballement de la dette est glaçant. À son tour, l’Italie va tomber.

En août 2011, la BCE écrit au ministre des Finances, Giulio Tremonti, qu’elle accepte d’acheter de la dette italienne, à condition que démarre un programme de réformes structurelles. Au G20 de Cannes, en novembre, Sarkozy et Merkel, lassés des promesses non tenues, poussent Berlusconi vers la sortie en mettant l’Italie sous tutelle du FMI et de la Commission européenne. Le spread italien explose à 575 points de base et devient le sujet majeur des médias pendant des semaines44. Mario Monti, élu président du Conseil, procède dans l’extrême urgence du mois de décembre, avec sa ministre Elsa Fornero, à la réforme des retraites la plus rapide (vingt jours) et la plus clinique de l’histoire sociale européenne : par la loi « Salva Italia » (« Sauvez l’Italie »), l’âge légal de la retraite est porté à 67 ans, les conditions de départ anticipé sévèrement limitées, et l’indexation des retraites sur l’inflation supprimée. Les partis sont unanimes pour la voter en urgence, comme ils seront unanimes pour la dénoncer trois mois plus tard et pendant des années. Il a fallu en passer par une peur panique pour imposer la réforme. Les violences italiennes n’ont rien à envier aux françaises : Elsa Fornero, maintenant considérée comme la « Giovanna d’Arco » qui a sauvé l’Italie, sera pendant cinq ans sous protection policière45.

Aujourd’hui, le Portugal, l’Espagne et l’Italie ont tous des excédents primaires. La gravité des mesures prises en 2010-2011 et l’humiliation de la mise sous tutelle de la troïka FMI-BCE-UE ont créé un traumatisme profond, et forcé dans les trois pays un consensus sur la nécessité de stabiliser, puis de réduire la dette publique, par la constitution d’excédents budgétaires annuels. Les Portugais, par exemple, n’ont depuis quelques années qu’un seul objectif, transpartisan : baisser coûte que coûte le ratio dette/PIB, de 128 % en 2023, à 95 % en 2024, en route vers 80 %. Leur taux de chômage est passé de 16 à 6 %, et depuis 2019 le pays est en excédent budgétaire. Les majorités socialistes, puis libérales, se succèdent au pouvoir, sans remettre cet objectif en cause. « Plus jamais ça » est la devise de ces États. Ces résultats montrent que tout est possible, dès lors qu’un consensus politique très large pour réduire la dette est forgé. Et il passe d’abord par un accord sur le recul de l’âge de départ à la retraite. Il ne faut pas chercher plus loin l’explication des taux de dette/PIB de 31 % au Danemark, 43 % aux Pays-Bas, et 33,5 % en Suède en 202446, ces trois pays ayant les âges effectifs de départ à la retraite les plus élevés d’Europe47. À maints égards, au contraire, la France est dans une situation comparable au Portugal en 2009.

Violente, la crise de l’euro a bouleversé les équilibres politiques dans les démocraties européennes. Elle n’est pas étrangère à l’essor des populismes en Grèce, en Italie, en Espagne, en Finlande, aux Pays-Bas, dans tous les pays qui ont choisi d’appliquer des politiques d’ajustement structurel. Mais, paradoxalement, elle a aussi nourri une profonde radicalité dans un pays qui n’a pas fait ces efforts : la France.

C’est que le courant intellectuel issu de la fracture sociale s’est beaucoup renforcé pendant les trente ans qui séparent la campagne de Chirac en 1995 et la campagne législative du Front populaire de 2024. La grille de lecture de l’opposition entre métropole mondialisée et exclus des territoires, entre élites financières et peuple déclassé, n’a cessé de prospérer. Plus l’État, et ses bras armés comme la Caisse des dépôts ou l’ANRU, plus les collectivités territoriales en pleine expansion déployaient de l’énergie dans les territoires, « plus c’était pire ». Il en est allé de même sur la pauvreté, ou sur le handicap, où la montée en puissance de politiques extrêmement coûteuses n’a jamais été reconnue par un monde associatif toujours en demande. On a voulu installer l’image d’un État en échec, car incapable de comprendre les ressorts de la souffrance nouvelle du pays dans la mondialisation. Comme Walter Benjamin en son temps48, beaucoup d’intellectuels à gauche se sont mis à penser la nécessité d’un « frein d’urgence » mis aux dérives du capitalisme, la révolution étant moins la « locomotive de l’histoire mondiale », dans l’approche utopique classique, qu’un mécanisme défensif permettant d’éviter que le monde n’aille à sa perte. C’est le mystère de nos démocraties sociales que de voir les radicalités monter à proportion de la croissance des protections. Walter Benjamin n’aurait pas imaginé cela, pas plus que Mendès France dont on a vu plus haut qu’il voyait l’État providence comme un instrument de lutte contre le communisme. Comme si les nouveaux droits engendraient toujours au même moment soit la peur de les perdre, soit la colère de voir des gens « non méritoires » en profiter sans limite. Le tout engendrant un monde où le progrès social produit des quantités de peurs de plus en plus importantes.

Pourtant, des éclairages différents auraient permis d’analyser l’évolution de la société française sous un autre angle. Le Nouvel Observateur, par exemple, s’y était essayé en 1989 dans une enquête prémonitoire, envoyant 30 enquêteurs interroger 1 600 Français, comme l’équipe de Pierre Bourdieu allait le faire quelques années plus tard. Or les conclusions de l’enquête étaient très différentes de La Misère du monde, le collectif du sociologue dont il a été question plus tôt. Pour Josette Alia et son équipe, « ce qui frappe au terme de ce vaste survol de la France, c’est une fracture entre deux mondes de plus en plus étrangers l’un à l’autre. Il y a d’abord ceux qui ont peur de l’avenir, environ 70 % de la population active, et dont le bastion est la fonction publique. Pour eux, pas de salut sans diplôme, priorité à la sécurité de l’emploi, peur panique du changement, respect de la hiérarchie. Autour de ce château fort, galopant en rase campagne, les professions libérales se demandent s’il faut sauter dans l’inconnu ou se mettre à l’abri. Face aux craintifs, on trouve un petit nombre de fonceurs, 10 % de la population active, installés sur la rampe de lancement de l’avenir, convaincus qu’il faut aller vers les nouveaux métiers, où tout est à inventer49 ».

Or ce bastion des 70 %, la croissance de l’État providence dans les années 1990 et 2000 n’a cessé de le renforcer, par la multiplication de ce que Dominique Schnapper appelle les « métiers de l’État d’intervention » : la politique éducative des 80 % au niveau du bac et des 65 % à l’université, les 35 heures à l’hôpital, le traitement social du chômage, la diffusion des politiques culturelles et sportives, la décentralisation de l’action sociale ont engendré des recrutements massifs d’enseignants, de personnels de santé, d’aides-soignantes pour les personnes âgées, d’éducateurs spécialisés, de formateurs, de moniteurs, de travailleuses familiales, d’aides médico-psychologiques, de conseillères en économie familiale, d’animateurs socioculturels, d’agents locaux d’insertion, de médiateurs sociosportifs, etc., parfois eux-mêmes recrutés dans les catégories des contrats aidés (travaux d’utilité collective, contrats emploi solidarité, contrats jeunes, etc.), tous éloignés du monde économique et peu formés à le comprendre50. De même, le nombre d’intermittents du spectacle a été multiplié par 4 depuis la réforme Aillagon de 2003, qui prétendait pourtant en limiter la croissance51. Il y a eu un numerus clausus sur les médecins libéraux, mais pas sur les emplois publics. Toutes ces nouvelles catégories ont obtenu d’être professionnalisées et ont cristallisé des identités fortes, dont les sociologues, avec un système de valeurs en majorité critique du monde économique et de son matérialisme, dessinent à foison les contours.

Enfin et surtout, il faut désormais prendre conscience de la proportion de la population active française dont les revenus sont majoritairement issus de transferts sociaux : en 2024, ce sont 18 millions de retraités, 4 millions d’allocataires des minima sociaux, 2,6 millions d’allocataires du chômage. En retraitant ces chiffres des retraités et des bénéficiaires de minima qui exercent un emploi52, on obtient un total de près de 24 millions sur une population adulte de 57 millions, soit 42 %. En ajoutant le nombre d’agents de la fonction publique, près de 6 millions, on est à 52 % de la population adulte française éloignée du monde de l’économie de marché53. On peut également tenir compte de l’allongement de la durée des études, qui fait que la proportion de 18-25 ans dépendants des transferts publics a beaucoup augmenté depuis la fin des années 197054.

C’est cela qui est monté peu à peu dans les années 2000, constituant un terreau fertile pour la critique du « néolibéralisme ». La crise financière, engendrée par la gloutonnerie des acteurs du secteur financier américain, puis par l’irresponsabilité des gouvernements grec, italien, portugais dans la gestion de leurs dépenses publiques, a créé de grandes souffrances aux chômeurs et à tous ceux qui, dans les pays du Sud, ont subi les politiques d’austérité. En France, elle a au contraire engendré une bulle cognitive d’autoconviction sur l’effondrement de l’État providence, alors qu’il était en pleine expansion. Ont été dénoncées pêle-mêle l’explosion des inégalités (qui sont stables sur longue durée), l’augmentation de la pauvreté (réelle mais la plus faible des grands pays européens dans les vingt dernières années55), et la fin de l’ascenseur social (fausse d’après les données de l’Insee). Un ensemble choral efficace a réussi à faire oublier la croissance continue des dépenses sociales en proportion de la richesse nationale, l’augmentation ininterrompue depuis cinquante ans du niveau de vie des classes moyennes et des ménages les plus pauvres, l’explosion des prestations accordées aux familles monoparentales, la démocratisation de l’enseignement supérieur, bref les efforts inouïs faits par l’État. Plus les gouvernants ajoutaient du social au social, plus le chœur suppliant dénonçait l’oligarchie néolibérale, rendant extrêmement compliquée la tâche de ceux, interviewés notamment dans ce livre, qui tentaient de maîtriser les équilibres. La crise financière a été le moment où le manichéisme et la paresse analytique ont vraiment franchi une nouvelle étape de la vie démocratique française56. Sarkozy, dans son discours de Toulon, est bien obligé d’aller au-devant de ces courants de pensée, en affirmant que « l’anticapitalisme n’offre aucune solution à la crise actuelle », et que « renouer avec le collectivisme serait une erreur historique ». Mais il martèle la fin du laisser-faire, et la nécessité d’un contrôle strict des banques et de leurs dirigeants, dans des termes finalement assez proches de ceux de François Hollande dans son discours du Bourget en 2012, quand il nommait son ennemi, la Finance.

En attendant, fin 2011, l’Europe se décide à renforcer ses instruments de surveillance des États. Ce sera le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé par la France en mars 2012 juste avant l’élection présidentielle de François Hollande. Il introduit à nouveau un objectif d’« équilibre structurel », sans détailler la définition de celui-ci. Les Allemands choisissent de se référer à la croissance potentielle, quand les Français, à l’initiative du Trésor, retiennent une méthode prenant en compte les mesures fiscales nouvelles et la tendance des dépenses. Surtout, le TSCG crée le Haut Conseil des finances publiques, que François Hollande rattachera à la Cour des comptes, permettant à cette dernière d’achever le tournant stratégique démarré en 2008, qui l’amène aujourd’hui à devenir le grand lanceur d’alerte sur les finances publiques. Enfin, comme pour clore son quinquennat par une démonstration de responsabilité téméraire, Nicolas Sarkozy fait voter en mars 2012 une augmentation de la TVA de 19,6 à 21,2 % au 1er octobre.

1. Hervé le Bras et Emmanuel Todd, Le Mystère français, La République des idées, 1996.

2. Rafael Simone, Si la démocratie fait faillite, Gallimard, coll. « Le débat », 2015.

3. Ce sera la loi TEPA.

4. La croissance potentielle de l’Espagne est de 3,5 % par an sur toutes les années 2005 à 2008, avant de tomber à 1 % puis devenir négative en 2012-2014.

5. Entretien avec Jean-Marc Daniel.

6. Edmund Phelps, La Prospérité de masse, op. cit., p. 57.

7. Alors qu’il avait promis d’annuler la réforme Woerth, François Hollande y renoncera et fera au contraire voter une réforme supplémentaire.

8. Avec le FSV.

9. Deux lois sous Sarkozy ; loi Touraine ; loi Philippe ; loi Dussopt.

10. Entretien avec François Ecalle.

11. Entre-temps, le discours dénonçant la morbidité du « néolibéralisme » s’est beaucoup développé. Un marqueur en a été le livre que Viviane Forrester a publié après le suicide de son fils en 1996, L’Horreur économique, vendu à 350 000 exemplaires en 1996 en France, et 650 000 à l’étranger.

12. Balladur battu vingt mois après sa réforme, Chirac battu deux ans après l’échec de la réforme Juppé, Sarkozy battu après la réforme Woerth, Hollande mis en incapacité par les frondeurs après la réforme Touraine.

13. C’est-à-dire le déficit budgétaire, la dépense sociale et l’absence de réserves pour absorber les crises.

14. Les contrats contenaient une blind clause, qui empêchait de les connaître.

15. Entretien avec Ramon Fernandez, qui était secrétaire général de ce comité à l’époque.

16. Anecdotiquement le lendemain de la défaite du XV de France face à l’Argentine, en match d’ouverture de la Coupe du monde, racontent-ils.

17. Entretiens avec Éric Woerth et Jean-Luc Tavernier. Il n’y a en Allemagne aucune disposition mécanique d’indexation des prestations sociales et des barèmes d’impôts sur l’inflation.

18. Entretiens avec Éric Woerth et Jean-Luc Tavernier.

19. Entretien avec Éric Woerth.

20. Pour respectivement 298 000 pensionnés SNCF, 44 000 pensionnés RATP et 145 000 pensionnés EDF.

21. Créé par la loi de 2004 et composé d’un membre de la Cour des comptes, du directeur général de l’Insee et de Michel Didier, directeur général de Rexecode.

22. Dont on a vu plus haut que Claude Évin avait étendu le champ contrairement à la politique de Philippe Séguin.

23. Nicolas Dufourcq, « L’État providence sélectif », art. cit., p. 24.

24. Entretien avec François Ecalle.

25. Le Figaro, 30 avril 2024.

26. Site Vie publique, 13 mai 2025. Le remboursement des aides auditives est plafonné à 1 700 euros par oreille, renouvelable tous les quatre ans.

27. La réduction des cotisations sur les heures supplémentaires et leur défiscalisation, en dépit des impacts ambigus sur la création d’emplois, coûtent 4,8 milliards d’euros par an, la réduction des droits de succession de 2 milliards, auxquels s’ajoute la déductibilité des intérêts d’emprunts immobiliers, etc. Ces mesures coûteuses seront rabotées en 2011, et les allègements sur les heures supplémentaires, abrogés par François Hollande en 2012. La loi TEPA aura coûté, avant son abrogation progressive, une centaine de milliards d’euros.

28. Le taux de la FED passe quant à lui de 5,25 % en septembre 2007 à 0 % en décembre 2008.

29. Il sera de 5,2 %.

30. Entretien avec Xavier Musca.

31. Yánis Varoufákis, Adult in the Room, my Battle with Europe’s Deep Establishment, Random House, 2017.

32. Entretien avec Guillaume Bazot.

33. Entretien avec Ramon Fernandez.

34. Ibid.

35. Entretien avec Elsa Fornero. Elle raconte que Berlusconi se rassurait en constatant que les terrasses de café à Rome étaient bondées.

36. Entretien avec Bernard Thibault.

37. Portés à cinq mois par décret dans le PLFSS pour 2012. La montée en charge est donc très rapide.

38. Que le Conseil constitutionnel refusera, au motif que c’était un « cavalier ».

39. Le FRR a désormais restitué plus que l’intégralité de ses dotations et dispose encore de 20 milliards d’euros issus de la performance de sa politique de placement. Il doit poursuivre les versements à la CADES à hauteur de 1,45 milliard d’euros par an jusqu’à 2033. 33 % du portefeuille sont investis en France et 60 % en zone euro. 15 % du portefeuille sont en titres non cotés.

40. Entretien avec Jean-Louis Rey.

41. Entretien avec Bernard Thibault.

42. Entretien avec Eric Woerth.

43. La Violence et le Sacré, Pluriel, 2011, p. 25.

44. Entretien avec Alain Minc.

45. Entretien avec Elsa Fornero, p. 275.

46. Entretien avec Xavier Musca.

47. Respectivement de 64,5, 65 et 65,5 ans en 2022. Source : Eve Bachler, « L’âge moyen de départ à la retraite dans l’UE », Toute l’Europe, 13 mai 2025.

48. Michael Löwy, La révolution est le frein d’urgence, Éditions de l’éclat, 2019.

49. Le Nouvel Observateur, 22 novembre 1989.

50. Dominique Schnapper, La Démocratie providentielle, essai sur l’égalité contemporaine, op. cit., p. 139. « Le nombre de ceux qu’on peut appeler les médiateurs culturels a été multiplié par 4 en vingt ans, comme le nombre des travailleurs sociaux a été multiplié par trois. »

51. De 80 000 à 320 000.

52. 3 % des retraités et 16 % des allocataires.

53. En 2021, 20 % des ménages des déciles 2, 3 et 4 de niveau de vie, sur 10, ont une allocation chômage, 53 % une pension de retraite, 25 % une allocation familiale, 30 % une prime d’activité. Ils sont 52 % à avoir un salaire dans le deuxième décile, 58 % dans le troisième, et 63 % dans le quatrième (Source : Direction de l’évaluation, des études et de la prospective de Bpifrance).

54. Hippolyte d’Albis, « L’économie générationnelle », Mermoz du Cercle des économistes. Démographie, la révolution silencieuse, no 5, janvier 2025. L’étude montre que « pour les personnes de moins de 25 ans, la part du financement public est passée de 25 % en 1979 à 48 % en 2019, et celle du financement privé de 32 à 44 % ». Autrement dit, la charge de l’allongement des études a été couverte pour moitié par l’État et pour moitié par les familles. « De fait, les jeunes sont de moins en moins autonomes. Il est difficile dès lors de considérer la jeunesse comme étant sacrifiée car, au contraire, elle est de plus en plus prise en charge par les générations précédentes », notamment via la redistribution par l’État.

55. De 12,9 à 14,4 %.

56. Guillaume Bazot, L’Épouvantail néo-libéral, un mal très français, PUF, 2022.

2012-2017 :
le long remords de la gauche

François Hollande a sans doute beaucoup bénéficié de l’effet électoral dévastateur de la réforme des retraites et de l’augmentation de la TVA en toute fin de mandat. Il se lance dans la campagne à l’automne 2011, désigné par une primaire « citoyenne » ouverte, où plus de 1,5 million de Français ont voté. Michel Sapin coordonne le programme. Il sait que seule une gauche responsable a une chance d’arriver au pouvoir. C’est toujours un exercice difficile, car la gauche a du mal à porter la croix du sérieux budgétaire quand elle est dans l’opposition1. Pourtant, à l’exception notable des retraites, elle a généralement le souci des grands équilibres quand elle est au pouvoir. Elle le paie en général très vite d’un procès en trahison et d’un mal-être, qui l’emmènent vers des débats internes qui, sans la Constitution de la Ve République, la paralyseraient. Le programme contient, de l’aveu même de Michel Sapin2, de nombreuses dépenses, pour 20 milliards d’euros. Il est construit dans l’ambiance de l’époque, avec une Italie qui vient de forcer une réforme des retraites historique, un chômage encore très élevé, et un constat d’accélération tragique de la désindustrialisation française, qui va notamment conduire à la création de Bpifrance. Le document publié en janvier présente donc volontairement un tableau décrivant par quel mécanisme les nouvelles dépenses vont être financées. L’objectif affirmé avec gravité est le retour à 3 % de déficit/PIB en cinq ans. Ce faisant, il n’est pas question d’un retour à l’équilibre qui, seul, permettrait de faire reculer la dette. Pourtant, le traité intergouvernemental TSCG entre les pays de la zone euro introduit bien un objectif d’« équilibre structurel », bientôt transcrit en droit français, et qui rappelle, encore et encore, l’expression utilisée dans le Pacte de stabilité et de croissance de 1997, « close to balance or in surplus ». Il est assorti de sanctions semi-automatiques. D’inspiration allemande, on l’a vu, il sera bien vite effacé par l’aggravation de la crise de l’euro. Hollande le critique dans son débat avec Sarkozy, en reprochant à ses rédacteurs de ne pas avoir intégré dans le texte une obligation d’inscrire l’Europe dans une perspective de croissance. Il réclame sa renégociation, ainsi que, pêle-mêle, l’émission d’eurobonds, le renforcement de la Banque européenne d’investissement, et l’achat de dette publique par la BCE. Toutes choses impensables en 2012, mais qui s’accompliront bientôt. À peine élu, après un déjeuner avec des économistes et les principaux hauts fonctionnaires en charge, il comprendra, comme Sarkozy en 2007, qu’il ne peut pas renverser la table3.

Comme toujours, le programme est fondé sur une hypothèse de croissance. Il se trouve que, à 2 %, c’est la même que celle que retient Nicolas Sarkozy, après les 2,4 % accomplis en 2011. C’était le consensus des prévisionnistes du moment. Elle sera en fait de 0,2 % en 2012 puis de 0,8 % en 2013. Le PS pensait avoir été sérieux dans sa conquête du pouvoir, mais la géopolitique, comme en 1995 et comme en 2007, va déjouer toutes les prévisions.

À l’issue du premier tour, Sarkozy réunit 1,7 million de voix de moins qu’en 2007, alors que François Hollande obtient 700 000 voix de plus que Ségolène Royal. Il rassemble moins au premier tour que Sarkozy en 2007, avec 28 % des voix contre 31, car la campagne a été marquée par la percée de Jean-Luc Mélenchon, avec 4 millions et 11 % des voix. Ce dernier rassemble sur son nom une gauche radicale jusque-là éparpillée, et qui s’est profondément renouvelée depuis l’époque où, en 1995, Robert Hue recueillait encore 9 % des voix. Les radicalités montantes, pour beaucoup issues d’une fonction publique qui se sent déclassée, ont enfin trouvé une figure d’incarnation.

Au second tour, c’est l’alternance à gauche, après dix années de majorité UMP. Les gouvernements européens saluent l’élection de François Hollande et beaucoup l’encouragent à mettre en œuvre une relance classique par la demande qui leur profitera. Tout le monde parle de stimuler l’économie, le ministre allemand des Affaires étrangères proposant même à la France un « pacte pour la croissance », alors que l’Allemagne sous-investit depuis des années et ne changera rien à sa politique pendant encore dix ans4. François Hollande n’écoutera pas ces appels. La crise revient dès l’été 2012 et, à la surprise des partenaires de la zone euro, le choc fiscal du programme français aggrave la situation.

Dans le programme présenté à la Maison des métallos fin janvier 2012, au moment même où la France est pour la première fois dégradée par l’agence Standard & Poors, on trouve un mélange de réformes structurelles, de mesures fiscales (taxation des hauts revenus, des banques, du patrimoine, plafonnement des niches fiscales), et de mesures sociales (élargissement du nombre de bénéficiaires du dispositif des carrières longues dans l’assurance vieillesse, création de 150 000 emplois-jeunes au travers d’un nouveau « contrat de génération », suppression de la défiscalisation des heures supplémentaires de Sarkozy, renchérissement du coût des licenciements pour les entreprises qui versent des dividendes, création de 60 000 postes d’enseignants, de 2 000 postes chez Pôle emploi, augmentation de 25 % de l’allocation de rentrée scolaire, doublement du plafond du livret A, etc.). Alors que l’efficacité de ces dispositifs n’a jamais été prouvée, un renforcement du traitement social du chômage est donc à nouveau proposé. François Hollande déclare que c’est même son idée la plus nouvelle : inciter les entreprises à garder leurs seniors tout en recrutant des jeunes en CDI, les premiers étant parrains des seconds, et tous les deux bénéficiant d’une exonération de cotisations. Il est vrai qu’il y a toujours urgence à corriger l’anomalie française : le chômage allemand, après les lois Hartz, a enfin décliné à 6 % quand le chômage reste chez nous à 10 %. En réalité, sans le dire pendant la campagne, François Hollande ira plus loin encore en étant le premier président de la République à oser s’attaquer au vrai problème du chômage français, le Code du travail. Ce seront les quatre lois Sapin, Rebsamen, Macron et El Khomri.

Sur la dette, les deux candidats reconnaissent qu’il faut arrêter la boule de neige. Hollande reproche à Sarkozy d’être sorti du Pacte de stabilité en 2007 au prétexte de la loi TEPA. Il promet de « rétablir les comptes publics » en cinq ans, avec 40 milliards d’euros de recettes supplémentaires et 50 milliards de baisses de dépenses. Pour la première fois, le débat présidentiel de second tour parle en détail de la croissance de la dette et des chiffres établis par la Cour des comptes. Aucun ne prend d’engagement de stabilisation. Et pour la première fois, le président sortant déclare qu’« il faut dire la vérité aux Français » : « La dette est la conséquence des trente-huit années de budgets votés en déficit sans interruption », déclare Sarkozy. Pourtant, ni l’un ni l’autre ne laissent entendre qu’il faudrait engendrer des excédents primaires pour commencer à inverser la tendance. 3 % paraît toujours une performance honorable vers laquelle il faut tendre. L’imaginaire des Français étant complètement déconnecté des réalités de la discipline financière, il faut le piloter par des symboles. Aucun des candidats ne parle d’équilibre et de stabilité. Au contraire, la critique portée contre le nouveau pacte européen de mars, présenté comme une gouvernance collective de l’austérité, ne rompt pas avec la tradition française de contestation des règles de Maastricht. En 2003, on l’a vu, Chirac avait mis en scène son opposition à l’application rigide des règles, mais les comptes avaient été tenus. Pendant la campagne référendaire de 2005, Fabius s’était opposé au traité constitutionnel, et en 2007, Sarkozy s’était affranchi des promesses de Villepin en assumant lui-même son refus devant l’Eurogroupe. En 2012, Hollande prétend refuser le Pacte de stabilité alors que, dans les faits, la gauche n’a pas le moindre doute sur les critères de Maastricht et fera de son mieux dans son pilotage des finances publiques. 40 députés socialistes, bientôt frondeurs, ont d’ailleurs refusé de voter le TSCG en avril. Or ce que retiennent les Français n’est pas la réalité des faits, mais l’apparence du discours antirigueur.

Dans son discours du 3 juillet 2012, Jean-Marc Ayrault parle de la dette comme aucun Premier ministre avant lui. C’est qu’elle a crû de 600 milliards pendant le quinquennat précédent. « Les intérêts dépassent la somme des budgets de la recherche, de la justice et de la police. » Il tente enfin une pédagogie : la dette, c’est moins de crèches et moins d’hôpitaux. C’est une injustice faite à la jeunesse, qui devra payer. Il faut donc la réduire. Mais le discours s’arrête là, appelant à la vérité des chiffres, au génie créateur de la France, au dialogue avec les partenaires sociaux, pour entamer le redressement et viser l’équilibre. « Tout sera mis sur la table, rien ne sera tabou. » Certes, mais comment avancer si le fait central n’est pas dit, à savoir que la dette finance pour beaucoup des retraites, des prestations sociales et le paiement des intérêts sur une dette passée contractée elle aussi pour payer des retraites et des prestations sociales ? Les 1 800 milliards du stock de dette de 2012 ont couvert, pour l’essentiel, des dépenses courantes, des retraites de fonctionnaires, des subventions aux régimes spéciaux, des allègements de charges remboursés à la Sécurité sociale, des minima sociaux, une politique du handicap de plus en plus généreuse, des subventions au travail dans le cadre du traitement social du chômage, des prestations familiales, le bouclage des aides au logement, l’allongement de la durée des études des jeunes, et les déficits cumulés de la maladie. On refuse encore et toujours de le dire aux Français, jusqu’au discours d’octobre 2015 pour les 70 ans de la Sécurité sociale où Hollande le révélera sans fard. Si on n’arrive pas à le dire, c’est qu’on a encore du mal à le penser.

En attendant, il faut parer au plus pressé. Très vite après l’élection présidentielle, dans une loi de finances rectificative, puis dans la préparation du budget et du PLFSS 2013, le gouvernement met en œuvre un ajustement fiscal sévère. Il équivaut à 1 point de PIB de prélèvements obligatoires supplémentaires. François Hollande et Pierre Moscovici ont jugé nécessaire de rassurer les marchés, après la dégradation de la note de la France et l’effondrement de l’Italie, en prouvant que la France savait lever l’impôt. Ambroise Fayolle, le patron de l’Agence France Trésor, s’est précipité à Tokyo pour rassurer les Japonais, qui détenaient à l’époque 15 % de la dette française. L’impact sur la croissance est certain, mais au moins échappe-t-on aux mirages de la relance par la demande. Tous les pays européens amorcent d’ailleurs des politiques restrictives, destinées à rétablir leurs finances publiques après la première crise de la zone euro. On parle de trajectoire, on parle de surveillance. Au 1er janvier 2013, la supervision des banques par la BCE va commencer. Cet esprit de sérieux est d’autant plus méritoire que, sur le front académique, les critiques contre les politiques d’austérité prennent une grande ampleur. En avril 2013 en effet, trois économistes américains de l’université d’Amherst5 démontrent que les tableaux de calcul utilisés en 2010 par Kenneth Rogoff et Carmen Reinhart6, dans un article qui était devenu la bible des défenseurs de la rigueur, étaient faux. Rogoff et Reinhart établissaient qu’au-delà de 90 % de dette/PIB, la croissance du PIB était presque annulée. Pour certains, l’erreur des chercheurs était la preuve qu’il n’y avait aucun lien entre dette et croissance. Pour d’autres, le lien existait, mais à partir d’un seuil plus élevé. Deux chercheurs français avaient ainsi montré en février 2012, en pleine négociation du TSCG, que le seuil de dette ayant un impact sur la croissance était en fait de 115 %7. En attendant, indifférents aux débats des économistes et stupéfaits qu’une majorité d’entre eux soient toujours convaincus que la dette n’est pas un problème, pratiquement tous les gouvernements de la zone euro, y compris la gauche française, faisaient le choix de la stabiliser coûte que coûte. Ils y étaient encouragés par leurs propres débiteurs, souvent asiatiques, qui passaient les messages. L’Agence France Trésor (AFT) s’était même dotée d’un conseil stratégique, auquel participait le directeur financier du fonds souverain singapourien, et surtout, en personne et assidu, le patron de SAFE, le fonds gérant les réserves de change de la Chine.

Le 5 novembre 2012, Louis Gallois présente son rapport et défend une baisse massive des cotisations sociales patronales. Il s’agit de rétablir, par un grand geste, dix années de perte de compétitivité de la France par rapport à une Allemagne qui a pratiqué une austérité salariale ininterrompue depuis l’an 2000. C’est le CICE, pour 24 milliards d’euros, dont Hollande n’a pas parlé pendant la campagne. Il sera financé par une augmentation de la TVA. Un mois avant la présidentielle, on l’a vu, Sarkozy l’avait portée de 19,6 à 21,2 %, pour compenser une baisse des cotisations. C’était la TVA sociale. À son arrivée à Matignon, Jean-Marc Ayrault l’avait annulée. En novembre, il n’a pas le choix que de la rétablir, au moins pour partie. Il porte le taux de 19,6 à 20 %. Il s’agit de montrer à Bruxelles que la gauche est sérieuse. Le pouvoir d’achat des Français8 va ainsi plafonner de 2012 à 2016, jusqu’au retour des augmentations du point d’indice de la fonction publique en veille de présidentielle de 2017. Le budget 2013 est rigoureux, et il le sera encore plus en exécution. Les dépenses de santé en 2013 sont inférieures au budget voté, pour la seconde et dernière fois de l’histoire de l’ONDAM9. Il est vrai que ce dernier est voté en déficit de 6 milliards d’euros. En l’absence de croissance, le déficit public reste de près de 5 % du PIB en 2013 et de 4,6 % en 2014. Pourtant, le programme de stabilité adopté par le gouvernement le 17 avril 2013, et validé par le tout nouveau Haut Conseil des finances publiques créé par le TSCG, prévoyait 3,7 % en 2013 et 2,9 % en 2014, en route vers un équilibre pour 2017. Un effort de 1 point d’ajustement en 2014 était promis, dont 70 % sur les dépenses. Il n’en sera rien. C’est que le programme supposait un retour aux 2 % de croissance en 2014, alors qu’il n’interviendra qu’en 2017 après trois années de stagnation à 1 %, c’est-à-dire largement en dessous du seuil d’équilibre de l’État providence français. Seule bonne nouvelle, les taux commencent à baisser, et la charge d’intérêts en proportion du PIB recule de 0,5 point entre 2012 et 2014. Du coup, fait absolument inédit, le service de la dette baisse alors que le stock de dette monte. Pour autant, le solde primaire ne s’améliore pas dans ces premières années du mandat, en dépit du choc fiscal. Il reste élevé, à – 2,5 % en 2013 et en 2014. Sans croissance, on n’arrive pas à baisser la dépense pour stabiliser la dette, contrairement aux promesses faites à nos partenaires européens. Il y a toujours de bonnes raisons de ne pas réduire les coûts, et toujours de grandes raisons d’ajouter du progrès au progrès. Les postures des ministères, des branches de la Sécurité sociale, des groupes de pression ne changent pas. Il faut lire les mémoires d’un conseiller social à l’Élysée pour comprendre à quel point sont permanentes, violentes, soutenues par des groupes de pression structurés, les demandes d’amélioration de la protection sociale et de comblement des « trous dans la raquette10 ». « Personne ne regarde le sujet d’en haut avec un regard d’intérêt général. La mauvaise dépense est celle dont profite le voisin. Le bon impôt est celui qu’il paie et auquel on échappe soi-même11. »

En tout état de cause, on est allé au bout de ce que l’on pouvait imposer aux Français en matière d’impôts, et Pierre Moscovici le dit dès septembre 2013, alertant sur le « ras-le-bol fiscal ». Sans surprise, la LOLF, qui devait offrir une comptabilité analytique de l’État, ne produit pas les effets qu’on en attendait, et surtout pas sur les retraites, qui sont le cœur du problème. Plus que jamais, c’est le brouillard complet sur les pensions de la fonction publique et la vision consolidée des finances sociales. Les adultes de plus de 60 ans ont dépassé le nombre des jeunes de moins de 15 ans en 1994. Ils passent en 2014 devant le nombre des moins de 20 ans. La France vieillit vite, comme prévu. Le régime général de vieillesse cumule, dans les années 2012 à 2014, 20 milliards d’euros de déficit, hors régime des fonctionnaires. La retraite toujours en retard de deux ou trois réformes, le chômage chaque fois plus élevé que prévu, la montée en charge des minima sociaux systématiquement sous-estimée, la pression des lobbys, tout contribue à la dérive inexorable des dépenses sociales. Les charges de traitement social du chômage, y compris les allègements CICE (qui représentent 1 point de PIB), le coût des contrats de génération, augmentent également. Sur ces trois années du début de mandat, l’Unedic empile un déficit de 85 milliards d’euros, la branche maladie de 20 milliards, et la charge d’intérêts cumulée coûte 150 milliards au pays. Ainsi monte inexorablement notre dette. Elle passe de 91,7 % en 2012 à 96,1 % en 2014, avec une grosse augmentation de 90 milliards d’euros en 2013, puis de 65 en 2014. Par la suite, ce sera un point de PIB de plus par an.

Bien sûr, le gouvernement n’a pas été inactif dans ces deux premières années. Au diptyque choc fiscal/rapport Gallois, il a aussi courageusement ajouter le chantier des retraites. La réforme Touraine a été longuement mûrie dans les instances du parti, en réaction à la loi Woerth. La question était de savoir comment faire une réforme structurelle « dans le cadre d’un modèle de gauche12 ». Les débats étaient vivants, il y avait beaucoup de monde dans les réunions. C’est grâce à ce temps de maturation que le PS, qui successivement s’était braqué au moment du rapport Charpin en 1999, avait cherché à bloquer la réforme de 2003, et avait lancé ses forces contre la loi Woerth en 2008 et en 2010, put enfin accepter l’évidence d’une réforme nécessaire. La loi Touraine est ainsi la première réforme des retraites accomplie par la gauche depuis 1982. Sans conflit, elle augmente la durée de cotisation de 41,5 à 43 ans, très progressivement, pour arriver à l’objectif en 2035 après vingt ans de transition. Elle est symboliquement forte mais, sauf pour la disposition de décalage de six mois de l’indexation des retraites13, son rendement est faible. Elle accorde des contreparties généreuses aux femmes et aux salariés confrontés à la pénibilité, au grand dam des entreprises quand elles découvrent le casse-tête des décrets d’application, où il est demandé de mesurer l’angle des gestes des salariés dans les métiers physiques. Si elle marque l’entrée de la gauche dans la gestion raisonnable du problème des retraites, cette réforme confirme la mesure très coûteuse décidée par décret au lendemain de l’élection et qui fait paradoxalement que la première décision prise après une campagne axée sur la jeunesse est en faveur des « jeunes seniors » : le dispositif des carrières longues, créé par Fillon et Chérèque en 2003, actualisé par Woerth en 2010, prévoyait un départ anticipé à condition que la personne ait, parce qu’elle avait démarré jeune, travaillé deux années de plus que la moyenne de sa génération. Le PS avait toujours protesté contre cette règle des deux ans. En 2012, elle saute. On passe donc du concept de carrière longue à celui de carrière précoce : il suffit d’avoir commencé tôt. Alors que le dispositif Chérèque en 2003 concernait 50 000 personnes, la réforme du printemps 2012 fait rentrer beaucoup plus de monde dans le régime dérogatoire. Même si l’âge légal de la retraite est à 62 ans, si, à 60 ans, les gens ont la durée requise, ils partent. Le temps que le décret produise ses effets, on découvre que 30 % des départs sont désormais en carrières longues, et que ce ne sont plus du tout seulement des métiers manuels, mais toute une partie du tertiaire14. C’est ce que souhaitait, en réalité, la CFDT. Les départs précoces explosent chez les cadres, alors que leur espérance de vie est très élevée. Cette mesure, Manuel Valls s’en félicite en septembre 201415, « car elle a permis à 150 000 salariés de partir chaque année en retraite à 60 ans depuis 2012 ». Elle coûte 2 milliards d’euros par an en 2016 et sa charge ne cessera plus d’augmenter. La réforme Touraine rapporte donc peu, car ce qu’elle gagne très lentement en durée de cotisation est perdu très vite dans la promesse des carrières précoces16.

Dans le domaine de l’assurance maladie, les dépenses sont tenues, mais le gouvernement souhaite à nouveau élargir la couverture complémentaire des Français. Le 11 janvier 2013, les partenaires sociaux, à l’exception de la CGT et de FO, décident sa généralisation. C’est un accord paritaire majeur, après des années de mise entre parenthèses du dialogue syndical dans l’ambiance électrique de la fin du quinquennat Sarkozy. Il passe totalement inaperçu à cause du lancement le même jour de l’opération Serval au Mali, décidée pour bloquer l’avancée des djihadistes en route vers Bamako17. L’accord paritaire prévoit que les entreprises auront l’obligation de proposer une complémentaire à leurs salariés, et d’en assurer la moitié du financement. Par ailleurs, la CFDT demande que le salarié puisse conserver ses droits quand il quitte l’entreprise. Il s’agit de sécuriser les parcours professionnels des Français qui ont des carrières hachées. Les pneus enflammés de Goodyear à Beauvais venaient notamment de cette crainte qu’avaient les ouvriers de perdre l’accès à leur mutuelle de santé. 500 000 salariés des TPE et des PME vont pouvoir bénéficier de la complémentaire. L’accord est pour la première fois salué par l’OCDE, Bruxelles, et même le gouvernement allemand18. Il devait se traduire par une généralisation du tiers payant, mais les syndicats de médecins s’y opposeront19.

Jean-Marc Ayrault procède aussi à une forte baisse du quotient familial, conjuguée à la mise sous condition de ressources des allocations familiales. Lionel Jospin et Martine Aubry l’avaient fait en 1998 mais ils avaient capitulé en rase campagne au bout d’un an, car la mesure avait ulcéré l’UNAF, l’Union nationale des associations familiales. Avec la réforme Ayrault, une famille de 4 enfants bénéficiant d’un revenu de 6 Smic perd 12 % de son revenu disponible. C’est passé inaperçu. La condition de ressources sur les allocations familiales concerne aujourd’hui 9 % des familles et permet d’économiser 700 millions sur 14 milliards d’euros d’enveloppe.

Dans le domaine du chômage, la loi de sécurisation de l’emploi de juin 2013 ouvre la possibilité pour les chômeurs qui reprennent un emploi de conserver les reliquats de droit au chômage qu’ils n’ont pas consommés. Ce sont les « droits rechargeables », qui vont peu à peu faire oublier aux gens que l’assurance chômage est une… assurance, et non un crédit de salaire différé qu’on a le pouvoir d’épuiser. Ces droits s’ajoutent à la novation qu’a créée la loi de 2008 sur la rupture conventionnelle, et qui est à la source, on l’a vu, de 25 % des allocations chômage versées, soit 8 milliards sur 4020. Un compte individuel de formation est créé, attaché à la personne, qui pourra être utilisé par les chômeurs. L’idée est, au total, que l’individu transporte un « sac à dos » de droits qui l’accompagne dans son parcours de carrière, comme on l’a vu six mois plus tôt avec la complémentaire maladie. La loi Rebsamen d’août 2015 le renforcera, ajoutant un compte personnel de prévention et de pénibilité permettant aux salariés dans les métiers difficiles d’accumuler des points donnant droit à une diminution d’activité ou à un départ anticipé à la retraite, et qu’ils emmènent avec eux quand ils changent d’entreprise. En contrepartie, et c’est pourquoi FO et CGT ont exprimé leur opposition, on assouplit légèrement les contraintes du Code du travail. Ces réformes sont fortement inspirées par la CFDT. Celle-ci est devenue le premier syndicat dans le secteur privé, et elle remonte la réalité nouvelle d’une jeunesse française qui ne souhaite plus forcément s’accrocher au CDI et à la carrière à vie, mais veut une protection totale dans un parcours de vie qui peut être extrêmement varié, voire chaotique, avec des passages par l’entrepreneuriat. La demande sociétale est celle d’un service public de droits déconnecté de l’activité.

Tout cela s’accomplit sur fond de politique monétaire ultra-accommodante. Le 26 juillet 2012, en pleine crise de l’euro, Mario Draghi, le tout récent président de la BCE, a prononcé en effet son « Whatever it takes ». Il a pu le faire car le traité sur la stabilité a rassuré les Allemands. La crise grecque a continué de déstabiliser la monnaie unique, et la zone euro menace d’exploser. On a vu qu’en 2011, la décision d’imposer des haircuts aux banques commerciales avait fait tomber l’un des piliers de la confiance dans le système. La veille de l’intervention de Draghi, le spread italien est à 536 points de base, et l’espagnol à 638. La BCE lance donc le « quantitative easing », qui durera une décennie, en injectant de la liquidité gratuite dans les bilans bancaires, et en faisant baisser les taux jusqu’à ce qu’ils deviennent négatifs. À partir de juillet 2015, elle achètera massivement les dettes des États eux-mêmes, sans poser de condition ferme sur le rétablissement des comptes. Le taux du dix ans français est à 2 % en août 2012, et ne retrouvera ce niveau qu’en septembre 2022. Entre-temps, dix années d’argent quasi gratuit, avec des taux qui descendent à 0,5 % avant de devenir négatifs pendant deux ans, entre 2019 et 2021. Ils auraient théoriquement dû permettre le redressement des finances publiques et une baisse significative de la dette, comme on le verra dans la plupart des pays européens. Or il n’en sera rien, et les agences de notation le comprendront vite, puisqu’elles nous dégraderont à nouveau à l’automne 201421.

Jusqu’à 2014, la crise de l’euro est endémique. Elle explose véritablement avec l’arrivée d’Alexis Tsipras au pouvoir à Athènes en janvier 2015, et la révélation de nouvelles dissimulations dans les comptes helléniques. Le 27 juin 2015, les ministres des Finances font sortir le ministre grec de la pièce, et Wolfgang Schaüble trouve une majorité pour décider l’expulsion de la Grèce hors de la zone euro. Michel Sapin est le seul à avoir vécu la crise de 1992 et s’y oppose. Il explique que le Portugal tomberait, puis l’Italie. Le 13 juillet, Hollande et Merkel décident de ne pas suivre l’Eurogroupe, et la BCE lance les programmes massifs de rachats de dettes publiques dont la France va profiter. Bercy fait 5 milliards d’économies sur sa charge d’intérêts en 2015 et 5 autres en 2016. C’est l’une des multiples cagnottes dont on n’aura pas fait usage dans cette histoire de la dette. Le débat a pourtant eu lieu, et il a été tranché : le président a promis l’inversion de la courbe du chômage, donc les marges de manœuvre doivent donc être consacrées à cet objectif, notamment via les allègements de charges du pacte de responsabilité. En face, avec un chômage à 4 % quand la France est à 10 %, les Allemands se désendettent à marche forcée, passant de 80 à 71 % de dette sur PIB de 2012 à 2015, puis à 61 % en 2018. La dette publique française sur la même période passe de 91,8 à 97 %. En 2015, la dette française en euros courants dépasse la dette allemande. C’est là que nous décrochons définitivement.

Quelle différence y a-t-il entre les deux pays ? En France, c’est la désindustrialisation, l’archaïsme du Code du travail, la faiblesse du taux d’emploi des jeunes et des seniors, les lourds retards accumulés de réformes des retraites, le chômage, et une gouvernance démocratique construite pour s’autoriser la dette. En Allemagne, on surfe sur la croissance chinoise, les réformes Hartz ont très fortement augmenté le taux d’emploi des jeunes et des seniors, on a vaincu le chômage, on n’a pas fait l’erreur terrible de la retraite à 60 ans, au point que l’âge effectif de départ à la retraite est de 64 ans en 2015 quand il est encore, du fait des carrières précoces, de 60 en France. Quatre ans de retraite, c’est 2 points de PIB de déficit public de plus par an. Enfin, on l’a vu, les Allemands ont inscrit dans leur Constitution, en 2009, le frein à l’endettement, le schuldenbremse, qui imposait un déficit primaire maximum de 0,35 % du PIB.

Il faut avoir vécu le crève-cœur de ces années 2014-2015-2016, où l’économie française montre sa fécondité, mais où les blocages idéologiques sont encore si nombreux dans la société, qu’on refuse d’importer les méthodes qui ont marché dans des pays comparables. On ne parle pas du Japon, mais de provinces situées à trois heures de TGV de la gare du Nord, en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas, en Allemagne, et qui nous montrent la voie. Or, à cause du chômage, aucun discours de politique générale des Premiers ministres depuis l’an 2000 n’a échappé au rituel de la promesse « qu’il n’y aura pas d’austérité ». En face, pourtant, l’Allemagne réussit la performance inouïe de baisser son ratio dette/PIB de 22 points de 2010 à 2019 ! Seulement voilà, quand on cite en exemple l’Allemagne, la Suède, etc., les Français répondent : on n’est pas en Allemagne, on n’est pas en Suède22. Pour lutter contre l’aversion aux réformes, il faudrait pouvoir donner des contreparties en échange des changements qu’on impose, le fameux sucré dans un repas salé. Mais la France ne dispose plus de ces marges de manœuvre. Notre surendettement impose des choix douloureux dans les pires conditions. Pendant toutes ces années, les rendez-vous avec nos homologues du ministère des Finances allemand se ressemblent donc. Nous expliquons nos dérapages, nos déceptions, nous attendant à être tancés. Et Schaüble toujours de conclure : « Nous comprenons, vous allez y arriver, nous avons besoin d’une France forte, vive la France23. » À Maastricht, les Allemands avaient proposé une politique budgétaire commune, qui leur paraissait être la conséquence naturelle de l’euro. Mais la France l’avait refusée. Tant que nos ratios étaient proches des leurs, les Allemands se rassuraient. Avec le creusement d’un écart de plus de 20 points à partir de 2011, ils ne croient plus à la possibilité pour la France de redresser ses comptes. Nous devenons pour eux un pays du Sud.

Pour l’heure, François Hollande poursuit avec constance sur la lancée de la politique de l’offre, avec, dans le cadre de ce qu’il appelle le « Pacte de responsabilité », une suppression des cotisations patronales sur la famille pour une charge budgétaire de 10 milliards d’euros supplémentaires. Le coût du travail baisse au total de 10 points pour de nombreuses entreprises, et, fait tout à fait majeur, il n’y a pratiquement plus de cotisations sociales au niveau du Smic, ni patronales ni salariales. Il décide également une première baisse des taxes de production et une baisse de l’impôt sur les sociétés. Il faut naturellement financer tout cela, et il crée un Conseil stratégique de la dépense publique pour trouver 50 milliards d’économies, et présenter début 2015 le programme de stabilité de la France à Bruxelles. Or la réforme du « bloc familial », vue plus haut, est bien peu de chose par rapport à la falaise des économies à réaliser pour tenir l’objectif d’équilibre, toujours promis pour 2017. Il ne sera jamais atteint, et nos finances publiques arriveront impréparées à la crise du covid en 2020. Très vite, en effet, dans l’ambiance politique empoisonnée de l’année 2016, on cède à la pression des dépenses, notamment sur l’augmentation des salaires de la fonction publique.

Électoralement, le mix hollandien de politique de rigueur, d’économie de l’offre et d’invention de nouveaux droits se fracasse sur la permanence d’un chômage à haut niveau, exception française qui devient insupportable pour les électeurs. Comme après le tournant de 1983, les élections municipales de 2014 sont donc un désastre. La gauche perd 155 communes de plus de 9 000 habitants, et Jean-Marc Ayrault doit partir. Les élections européennes de mai 2014 sont pires, le FN monte à 25 % et le PS descend à 15 %. Même Mélenchon connaît un lourd revers. Le FN, pour la première fois, a séduit près d’un militant syndical sur cinq, et même un sur trois chez FO. 40 députés socialistes refusent de voter la confiance à Manuel Valls. Ils se qualifient d’« indignés », en référence au best-seller de Stéphane Hessel, que son éditeur avait convaincu de titrer Indignez-vous. Leurs rangs grossissent et ce sont bientôt 100 députés « frondeurs » qui s’opposent à la ligne gouvernementale24. La pression est très forte pour faire un plan de relance, mais Hollande ne cédera pas.

Dans cette lignée, trois grandes réformes sont votées en 2015 et en 2016. Parmi quantité de dispositions supprimant les protections attachées à certaines professions, la loi Macron plafonne les indemnités prud’homales versées en cas de licenciement « sans cause réelle et sérieuse ». C’est le modèle danois de flexisécurité, où le plafond est d’ailleurs très bas. Cette réforme était devenue absolument indispensable, car la complexité de la séparation avec un salarié auquel on refusait une rupture conventionnelle était devenue dissuasive. Comment recruter dans ces conditions ? La loi réforme également les règles du travail du dimanche et du travail de nuit, et c’est sur ce point que la polémique publique fait rage. Certains articles seront invalidés par le Conseil constitutionnel, puis réintroduits dans la loi El Khomri et dans les ordonnances Pénicaud.

Mais la grande réforme de l’été 2015, pour le sujet des finances publiques qui nous occupe, est la création de la prime d’activité. François Hollande l’annonce dans une interview au Monde le 20 août comme élément atténuateur d’une politique de l’offre à laquelle il ne veut pas renoncer. Elle remplace deux prestations complexes créées par Lionel Jospin et par Nicolas Sarkozy. La première avait été imaginée par Martine Aubry après le refus par le Conseil constitutionnel d’accepter le principe d’un barème progressif de la CSG conçu pour épargner les très bas revenus. La seconde procédait de l’idée de remettre au travail les bénéficiaires du RSA. Ce sont des prestations différentielles toutes les deux, l’une automatique car prenant la forme d’un crédit d’impôt, et l’autre sur demande. Elles offrent un complément de revenu aux bas salaires. La naissance de la prime d’activité, par l’ampleur de ses conséquences, crée de facto une nouvelle branche de la Sécurité sociale, financée par l’impôt, la branche travailleurs pauvres. Elle s’inspire, douze ans après la loi Hartz IV en 2003, du modèle allemand de cumul d’un mini-job avec un complément de rémunération versé par l’État25. C’est la logique de l’insertion active dans l’emploi, appelée workfare, ou politique d’« activation », inaugurée notamment dans les années 2000 au Danemark, et qui va maintenant prendre son envol en France. S’agissant de notre voisin allemand, les mini-jobs sont depuis les années 2000 la face cachée du plein-emploi. En cette année 2015, ils sont 7 millions, représentent 35 % des emplois dans la restauration et 25 % dans le commerce de détail. Leurs bénéficiaires sont pour beaucoup des jeunes et des seniors. Ils gagnent à l’époque 450 euros par mois26, totalement exonérés de cotisations salariales et patronales, et ne sont pas fiscalisés. Ils n’ont pas d’assurance chômage ni de couverture maladie. Ils se reposent sur la couverture maladie de leurs parents, de leur conjoint, ou, s’ils cumulent avec leur allocation chômage ou leur retraite, celle qui leur est assurée par leur régime. C’est une sorte de revenu de zone franche, qui s’ajoute aux autres sources de revenus existantes. Depuis 2013, du fait des protestations de la gauche du SPD, ils accumulent toutefois des droits à la retraite. La prime d’activité, donc, fusionne la prime pour l’emploi27, faible mais très largement versée car automatique, et le RSA-activité, complexe à obtenir mais plus avantageux. Elle devient le grand complément de revenu de l’État pour les travailleurs modestes de plus de 18 ans, salariés, indépendants, et sous certaines conditions, étudiants et apprentis. Il faut la demander, si bien que le taux de non-recours est de 30 %, en dépit de multiples campagnes d’information. Elle est réservée aux bénéficiaires de revenus inférieurs à 1,33 Smic, qui eux-mêmes, en vertu du pacte de responsabilité, sont totalement exonérés de cotisations sociales, comme en Allemagne. Elle ressemble donc beaucoup à l’allocation Hartz IV complémentaire des mini- et des midi-jobs28. Comme elle, elle n’est pas fiscalisée à l’impôt sur le revenu. Les débats montrent que l’esprit qui préside à sa création est certes solidariste, mais pas assistanciel. Personne n’imagine qu’on puisse durablement s’installer dans le statut de bénéficiaire29. L’idée est de recevoir un coup de pouce temporaire, le temps de passer la barre des 1,33 Smic. Malheureusement, cela ne se passera pas ainsi. Elle se transforme peu à peu en un revenu négatif à la fois universel, durable et obscur dans sa rationalité et son mode de calcul. Comme toujours, quand on plante une nouvelle allocation universelle dans la terre ultra-fertile de la société française, elle devient vite un grand massif. Car les Français la demandent et les décideurs l’augmentent. Ils le font d’autant plus qu’ils sont acquis désormais à l’idée, beaucoup diffusée par l’économiste de la Banque de France et ancien du cabinet Aubry, Gilbert Cette, qu’une augmentation du Smic crée du chômage, et qu’il faut donc la contourner30. On demande désormais à l’État de pallier la stagnation des salaires en bas de l’échelle non seulement par une exonération fiscale et sociale totale, mais par une augmentation régulière et forte de la prime d’activité. Financée par l’impôt et par la dette, elle croît en 2017, puis, très fortement en janvier 2019, en sortie de crise des gilets jaunes. En 2025, un salarié au Smic avec un enfant à charge et bénéficiaire d’une allocation logement de 100 euros reçoit ainsi 455 euros par mois31. La prime d’activité, étape majeure sur le chemin du revenu universel, est désormais ce qu’on appelle pudiquement une « dépense dynamique de l’État ». 4,5 millions de Français en bénéficient en 2023, pour un coût budgétaire total presque équivalent à celui du RSA, à 11 milliards d’euros. Elle est sous condition de revenu du couple32. Son mode de calcul est un algorithme manipulant de nombreux paramètres, qui la rendent assez inexplicable pour ceux qui la reçoivent chaque mois. Elle contribue par conséquent à installer l’idée que l’État doit aux Français du premier décile non seulement des routes gratuites, une éducation gratuite, une santé gratuite, une retraite minimale, mais aussi un complément de revenu au-delà du Smic, payé par le contribuable, et ce pendant de nombreuses années. Elle renforce l’un des malheureux effets pervers des allègements de charges, qui fait que les entreprises proposent des bas salaires (très aidés) à des jeunes qualifiés, qui pourraient normalement aspirer à des revenus plus élevés33, et qui se sentent déclassés. Même si ça n’était pas l’intention des concepteurs autour de François Hollande et de son ministre, c’est un nouveau droit pérenne, doté de sa propre dynamique, qui renforce l’arsenal des politiques de lutte contre la pauvreté, et qui tend à aggraver la dépendance à l’État de millions de Français. Ces politiques de pauvreté coûtent en 2022 environ 33 milliards d’euros en rythme annuel, soit un pourcentage du PIB de 1 %, dix fois plus élevé qu’en 1974. Pis, c’est un chiffre identique au total des allocations chômage (34 milliards d’euros la même année). Dans la politique de l’emploi, l’assistance et l’assurance sont désormais au coude-à-coude34. Cette dynamique va s’amplifier en 2025 avec la réforme récente du RSA, qui impose aux allocataires d’être inscrits à France Travail et d’effectuer au moins quinze heures d’activité hebdomadaire. Il s’agit de les inciter à reprendre un emploi, avec, s’ils le font, une allocation « travailleurs pauvres », la prime d’activité et, s’ils ne le font pas, un nouveau régime de sanctions qui n’est pas sans rappeler celui imposé par Hartz il y a plus de vingt ans en Allemagne. Au total, l’État devient peu à peu le pourvoyeur d’un revenu universel additionnel et compensatoire de la faiblesse de la rémunération salariale. On se souvient que la dynamique des minima sociaux a démarré avec la création, pour les mères isolées, de l’API en 1976. Elle a engendré le RMI, qui est devenu le RSA, et qui, dans sa variante de retour à l’emploi, s’appelle désormais la « prime d’activité ». Ce complément est particulièrement nécessaire au cas particulier des femmes seules avec enfants, dont le nombre a augmenté de 700 000 entre 2000 et 201535. La seule question que l’on est en droit de se poser est celle du financement d’une prestation aussi coûteuse. La dette de la France frôle les 100 % en 2016 et nous n’avons pas forcément les moyens de répliquer le modèle d’une Allemagne qui est à 68 %, ou des Pays-Bas à 60 % la même année. Cet épisode montre que, même s’il y a parfois des décisions courageuses de renoncement à la dépense, comme celle que prend Manuel Valls quelques mois plus tard de ne pas mettre en œuvre la garantie universelle des loyers créée par Cécile Duflot, votée mais trop chère, il y a en France une dynamique implacable de croissance de la dépense de solidarité, isolée des préoccupations de la dette, que l’on retrouvera avec la « prime à l’embauche » créée en fin de mandat.

Le 6 octobre 2015, François Hollande célèbre les 70 ans de la Sécurité sociale à la maison de la Mutualité, là où un an plus tard Emmanuel Macron lancera sa campagne. Il revient sur la geste de 1945 et rappelle le progrès qu’a été l’universalisation des prestations, déconnectées du travail depuis 1978 dans la branche famille, depuis 1991 dans le logement, et depuis 1998 dans la branche maladie. Du côté des ressources, il célèbre également la même déconnexion avec la création de la CSG. Il qualifie de « mal » l’autorisation donnée à la Sécurité sociale d’emprunter, « par des gouvernements à court d’argent et surtout capables de grande imagination ». « C’est ainsi qu’est née la dette sociale, et cette dette ne s’est pas éteinte. » Surtout, Hollande met pour la première fois les mots pour dire les choses : « C’est une fuite en avant financière quand on commence à emprunter sur les marchés pour financer des dépenses courantes, des dépenses de fonctionnement, des dépenses de prestations […]. Notre première responsabilité est de bien gérer les comptes sociaux. Nous le devons aux générations futures. » Ce faisant, il défend son bilan, « s’honorant d’être à la tête d’un pays où le montant restant à la charge des patients est le plus faible des pays développés », rappelant la réforme des retraites de 2013, « qui permet d’atteindre l’équilibre en 2020 », le compte pénibilité, le CICE, le pacte de responsabilité, la revalorisation du RSA de 10 % au-dessus de l’inflation, la couverture complémentaire maladie pour 700 000 bénéficiaires. Surtout, Hollande annonce une étape nouvelle de l’individualisation et de la personnalisation des droits sociaux en France avec la création de la carte Vitale universelle « à vie », dite Puma36, qui permet à la personne, quels que soient sa carrière, son statut, son choix de vie, d’avoir accès à l’intégralité des soins. Dans le même ordre d’idées, il lance le compte personnel d’activité, où la personne pourra stocker son capital de droits acquis au titre du compte personnel de formation, du compte épargne temps, du compte de pénibilité, et des autres comptes amenés à se développer, comme le congé parental, qui constituent le patrimoine social de la personne, qu’elle emmène partout avec elle tout au long de sa vie. Il confie le soin de défendre cette loi importante à Myriam El Khomri37, en même temps qu’il lui demande de simplifier le Code du travail. Ce qui frappe dans le discours de la Mutualité, c’est l’étonnant excès d’optimisme sur l’équilibre des retraites, qu’on retrouvera dans la campagne d’Emmanuel Macron, et dont le COR, le Conseil d’orientation des retraites, est sans doute responsable à l’époque. L’indexation apparente sur l’espérance de vie semble rassurer tout le monde. Frappant également est le fait que les régimes spéciaux et les régimes des fonctionnaires ne sont pas cités, alors qu’ils pèsent plus que jamais d’un poids dramatique sur le déficit de l’État. Étonnante aussi est l’illusion que l’ONDAM pourra continuer longtemps d’être tenu, alors qu’il va augmenter de 45 % entre 2016 et 2024, en huit petites années. Enfin il est intéressant de voir que les allègements massifs de charges, financés par l’impôt et beaucoup par la dette, sont un point aveugle du narratif sur l’équilibre de la Sécurité sociale. C’est qu’on ne les voit pas dans les comptes, puisqu’ils sont remboursés à l’euro près par l’État. Enfin le coût des nouveaux droits octroyés aux Français, dont le financement n’est pas assuré, n’est pas évoqué. Et notamment la forte revalorisation de l’allocation personnalisée pour l’autonomie des personnes âgées dépendantes (APA), créée par Jospin en 200238, qui va être votée quelques semaines plus tard. C’est clairement un discours écrit par les « sociaux » et non par les « financiers ».

La dernière année du quinquennat est marquée par le souhait d’universaliser plus encore les droits des personnes, mais aussi de jouer le tout pour le tout dans la lutte contre le chômage, puisque le président a indiqué qu’il ne serait en mesure de se représenter que si celui-ci reculait enfin. Dans un premier temps, faisant fi des considérations budgétaires qui, jusqu’ici, guidaient au moins à la marge l’action publique, le gouvernement décide de créer une « prime à l’embauche » de 4 000 euros pour tout recrutement de salarié payé moins de 1,3 Smic, pour au moins six mois. Comme l’économie est en train de repartir, l’effet d’aubaine est puissant. Entre son lancement en janvier 2016 et son abolition par Édouard Philippe en juillet 2017, ce sont 1,6 million de Français qui vont en bénéficier, pour un coût total de 4 milliards d’euros. L’Insee estimera à 80 000 emplois créés l’effet réel de la mesure39.

La seconde initiative sera une nouvelle réforme d’assouplissement des règles du Code du travail. C’est la loi El Khomri, diverse dans son contenu, polémique sur la forme, et pourtant une grande loi de flexisécurité à la française. Elle déclenche de premières manifestations dès le mois de mars, jusqu’à son adoption grâce au 49.3 le 21 juillet 2016. Cette expérience de bonapartisme social, pour être nécessaire s’agissant d’un Code du travail inamovible depuis des années, n’en est pas moins vécue comme un drame par une grande partie de la gauche. Même la CFDT refuse son soutien. La loi, inspirée des réformes prises par l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne, préparée par une commission présidée par Robert Badinter, et conforme aux recommandations que faisait l’OCDE depuis littéralement vingt ans, reprenait le plafonnement des indemnités prud’homales de la loi Macron, facilitait les licenciements économiques dans les entreprises confrontées à des pertes de compétitivité, instaurait la primauté de l’accord d’entreprise sur l’accord de branche, et introduisait des assouplissements dans la réglementation du temps de travail, même dans des entreprises ne connaissant pas de difficultés économiques, mais pouvant justifier d’un besoin temporaire d’activité. Surtout, les organisations syndicales représentatives perdaient leur droit de veto sur ces accords collectifs, dès lors qu’un syndicat minoritaire pouvait justifier du soutien de 30 % des salariés. La loi répondait aux signaux convergents envoyés par les PME industrielles, qui, depuis des années, demandaient avant tout de la flexibilité dans le contexte de la désindustrialisation. C’est pourtant le texte de trop pour les frondeurs, qui dénoncent la dérive néolibérale du quinquennat. À aucun moment, la question de la soutenabilité du modèle social, dans un contexte où le chômage est encore à 10 % quand il est inférieur à 4 % outre-Rhin, n’est posée. La responsabilisation des acteurs dans l’entreprise, dans une logique d’augmentation de la compétitivité en économie ouverte, rebute toujours le monde syndical. La destruction de la moitié de l’industrie française, le décrochage dramatique de notre économie par rapport à l’Allemagne, la croissance de la dette sont une sorte de décor que personne ne veut regarder, pire, un argument de séance des « néolibéraux » pour justifier une politique d’agression contre les acquis sociaux. Avec le recul, on est sidéré par la violence des réactions de Martine Aubry, de Pierre Joxe, de Daniel Cohn-Bendit et d’autres. On se demande comment leur alignement sur la ligne dure du dernier congrès de la CGT, celui qui a désigné Philippe Martinez, est devenu possible. Depuis 1976, on tente des politiques de traitement social du chômage ultra-coûteuses. Elles ne sont pas centrées sur la réalité des besoins des entreprises. Aucune n’a marché. Une partie importante de la dette est la conséquence de cet échec et de cette désespérance. Eh bien non, on préfère défendre le Code du travail dans son jus des années 1970. 67 % des Français s’opposent à la réforme, qui n’est défendue que par le MEDEF, le FMI, le prix Nobel Jean Tirole et quelques économistes. La gauche radicale mobilise, les raffineries sont bloquées, les manifestations se multiplient, une pétition recueille des millions de signatures. La loi sera adoptée, mais laissera des traces durables. Elle ne sera pas étrangère au renoncement de François Hollande à être candidat à l’élection présidentielle, et à la désignation de Benoît Hamon comme candidat du Parti socialiste.

François Hollande reprochait à Sarkozy d’avoir accumulé 600 milliards de dettes sous son quinquennat40. Il en fera 350 de plus, malgré une volonté sincère de mettre un terme à la boule de neige, et en dépit du choc fiscal de 2012 et de la chute complètement inédite des taux d’intérêt après le quantitative easing. Il est vrai que la croissance s’est effondrée pendant trois des cinq années de son mandat, mais l’Allemagne a réussi à se désendetter sans tellement plus de vent favorable, parce qu’elle avait fait ses réformes structurelles beaucoup plus tôt. Au dénominateur le PIB n’a crû que de 200 milliards d’euros. 350 vs 200, équation fatale des stabilisateurs automatiques de la France, aggravée par l’effet récessif du choc fiscal. C’est dire à quel point les ménages ont été entièrement protégés par des revenus de transfert intouchés et une inflation presque nulle à partir de 201441. Le rendez-vous du désendettement n’a pas eu lieu, sans aucun effet d’apaisement sur la montée des radicalités françaises. François Hollande est sans doute allé au bout de ce qu’il pouvait imposer à la gauche, puisque celle-ci, haineuse de ce qu’elle devient quand elle gouverne, lui a retiré son soutien avant de se dissoudre elle-même. Comme toujours, plus l’État providence progresse, plus croît la peur de sa régression, d’une part, l’exaspération de voir certains en profiter alors qu’ils n’y ont pas contribué, d’autre part. Gauche extrême et frondeuse, face à la droite extrême. Emmanuel Macron va réussir à passer entre les deux.

1. Voir Alain Bergougnoux et Gérard Grunberg, Le Long Remords du pouvoir, op. cit.

2. Entretien avec Michel Sapin.

3. Entretien avec Ramon Fernandez.

4. Le président du Conseil italien souhaite lui aussi une collaboration « orientée sur la croissance », la Première ministre irlandaise dit espérer que le nouveau président « privilégiera la croissance » sur l’austérité, etc.

5. Thomas Herndon, Michael Ash et Robert Pollin, Does High Public Debt Consistently Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhart and Rogoff, University of Massachusetts Amherst, Political economy research institute, working paper series, no 322, 15 avril 2013.

6. Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff, Growth in a Time of Debt, NBER working paper, no 15639, janvier 2010.

7. Alexandru Minea et Antoine Parent, Is High Public Debt always Harmful to Economic Growth? Reinhart and Rogoff and Some Complex Nonlinearities, CERDI, Études et documents, E.2012.18, février 2012.

8. Du revenu disponible par unité de consommation, source : Bpifrance.

9. La première fois était en 2010.

10. Michel Yahiel, Place de la République. Chronique sociale de l’Élysée, 2012-2017, Le Lys bleu, 2025.

11. Entretien avec Michel Sapin.

12. Entretien avec Marisol Touraine.

13. Une mesure qui contribuera à faire tomber le gouvernement Barnier onze ans plus tard.

14. Tous les polytechniciens, par exemple.

15. Discours de politique générale du 16 septembre 2014.

16. Entretiens avec François-Xavier Selleret et Franck von Lennep.

17. Entretien avec François Hollande.

18. Mémoires de Michel Yahiel.

19. Le tiers payant généralisé (TPG) obligeait les médecins à transmettre leurs données aux mutuelles complémentaires. Ils l’ont refusé, de peur d’être soumis à une seconde maîtrise médicalisée, parallèle à celle de la CNAM.

20. Les ruptures conventionnelles représentent 500 000 cas par an. Elles ont dépassé depuis longtemps les démissions. Depuis 2020, elles ont dépassé en nombre également les licenciements non économiques. 80 % des départs dans le secteur des services sont des ruptures conventionnelles (RC). La probabilité des détenteurs de RC de reprendre un CDI dans le secteur privé un an plus tard est de 47 % (Romain Bour et Marianne Fabre, « Emploi, chômage, revenus du travail », Référence, Insee, 2023). On note également que 80 % des 150 000 abandons de poste chaque année sont liés à des refus de rupture conventionnelle.

21. La France a été informée en septembre 2014 par Fitch qu’elle serait dégradée. Elle a utilisé la procédure, nouvelle, de l’appel, qu’elle a perdu. L’annonce publique a été faite en décembre 2014.

22. Entretien avec Marisol Touraine.

23. Entretien avec Ramon Fernandez.

24. Michel Yahiel, Place de la République. Chronique sociale de l’Élysée, 2012-2017, op. cit.

25. Appelé ALG II, ou allocation Hartz IV, cette allocation de l’ordre de 400 euros est l’équivalent du RSA. Elle représente une charge de 50 milliards d’euros par an pour l’État fédéral, à comparer avec les 10 milliards d’euros du RSA. Elle bénéficie notamment au 1,3 million de travailleurs en mini-job appelés aufstocker, littéralement ceux qui bénéficient d’un cumul petit salaire/petite allocation, l’équivalent du RSA-activité.

26. Le plafond du mini-job est aujourd’hui de 556 euros, l’employeur s’acquitte d’une cotisation forfaitaire de 31,28 %. Source : Frontaliers Grand Est, 21 juin 2024.

27. Voir supra sur la désindexation de la PPE entre 2008 et 2014.

28. Les emplois précaires payés entre le plafond du mini-job et le salaire minimum allemand.

29. Entretien avec François Hollande.

30. Entretien avec Gilbert Cette.

31. Simulateur de la CAF.

32. À la différence de l’AAH, qui a été déconjugalisée.

33. Denis Ferrand, « 30 ans de préférence française pour la disqualification », Les Échos, 10 décembre 2024. Ferrand explique qu’au niveau du Smic, les prélèvements français sont les plus faibles d’Europe, mais qu’entre 2,5 et 3,5 Smic, l’écart est de 11 points, puis de 20 points à partir de 6 Smic !

34. Tableau 9, Dépenses sociales selon les comptes de la protection sociale, janvier 2025, annexe du rapport « Mieux concilier production et redistribution », p. 25.

35. Source : Insee.

36. Protection universelle maladie. Elle renforce la couverture maladie universelle qui existait déjà, mais qui imposait des renouvellements compliqués de la carte Vitale à chaque changement de métier, avec des risques de pertes de couverture. « Il n’y aura plus ce qu’on appelle des ayants droit, il y aura les personnes, et ça change tout parce que les personnes doivent être considérées. Elles appartiennent à la communauté nationale et elles doivent être respectées », dit Hollande (discours du 6 octobre 2015, site Vie publique).

37. Ibid.

38. Cf. infra.

39. Samuel Chalom, « Auditeur interne : salaire et formation », Capital.fr, 3 juillet 2017.

40. Entre 2007 et 2012, la dette croît de 648 milliards d’euros.

41. Elle passe de 2 % en 2012 à 0 % fin 2014.

2017-2024 :
les infortunes du covid

Du point de vue des finances publiques, le programme d’Emmanuel Macron est généreux. Il propose pêle-mêle de transférer les cotisations salariales sur la CSG pour augmenter le pouvoir d’achat, de transformer le CICE en une forte baisse des cotisations patronales, d’augmenter la prime d’activité, de rétablir les exonérations Sarkozy sur les heures supplémentaires, d’ouvrir des droits au chômage aux salariés qui démissionnent, de financer un plan d’investissement dans les compétences de 50 milliards d’euros, de développer massivement l’apprentissage, d’étendre l’assurance chômage aux artisans, commerçants, entrepreneurs, agriculteurs, professions libérales, de baisser l’impôt sur les sociétés à 25 %, de supprimer l’ISF, de réduire la taxation sur les plus-values, de financer la rénovation thermique de 1 million de logements, de supprimer la taxe d’habitation, de ne pas toucher à l’âge de départ en retraite, d’augmenter les budgets de la police et des armées, de substituer l’État au débiteur défaillant d’une pension alimentaire, de dédoubler les classes de CP dans les zones d’éducation prioritaire, de créer un pass culture, de construire 80 000 logements étudiants, de créer une prime de 15 000 euros à l’embauche des jeunes issus des quartiers de la politique de la ville, d’étendre Erasmus aux apprentis, d’augmenter le minimum vieillesse et l’AAH, d’augmenter fortement le nombre des auxiliaires de vie des jeunes handicapés, de prendre en charge à 100 % les prothèses auditives et dentaires ainsi que les montures et verres de lunettes, etc. C’est un programme présidentiel « à la française », touchant à l’ensemble des champs du social.

Pour ce faire, il est prévu 60 milliards d’économies sur les dépenses de l’État, en supprimant notamment 120 000 postes de fonctionnaires. Avec le recul, ce programme n’est pas très éloigné du syncrétisme du quinquennat précédent, entre politique de l’offre et générosité dans l’octroi des droits, la modernité dans la forme en plus. 75 % des promesses seront tenues. Celles qui ne le seront pas seront les économies dans la fonction publique à partir de la crise des gilets jaunes.

Dans son discours de politique générale de juin 2017, Édouard Philippe a des mots très durs sur la culture du déni qui s’est emparée peu à peu de la société française sur la question de la dette. Citant le prix Nobel de littérature de l’année 2016, Bob Dylan, il dit : « Combien de fois un homme peut-il tourner la tête en prétendant qu’il ne voit pas1 ? » Il ajoute, conjuguant au temps présent ce qu’il souhaite plutôt que ce qui est réel, que « les Français ne croient pas aux solutions simplistes. Qu’il s’agisse de la sortie de l’euro ou de l’annulation de la dette, ils voient bien que tous nos partenaires européens ont fait l’effort de réduire leurs dépenses après la crise financière. Ils savent qu’il est indigne de demander à leurs enfants de rembourser demain ce qu’eux-mêmes ne peuvent pas se payer aujourd’hui ». Les protestations devant les premières économies réalisées montreront bien vite que beaucoup de Français n’ont pas la sagesse qui leur est ici prêtée.

En arrivant à la direction du cabinet d’Édouard Philippe, lisant attentivement un programme à la conception duquel il n’a pas participé, Benoît Ribadeau-Dumas raconte avoir tout de suite proposé de faire une augmentation d’un point de TVA sociale sans attendre, mais il ne convainc pas2. Édouard Philippe est connu pour être de culture budgétaire, et son principal collaborateur aussi. Il ne leur a pas échappé que le déficit est de 3,5 % et le déficit primaire de 1,6. Ils décident de faire un train brutal de réduction des dépenses, dans l’objectif de finir l’année 2017 à moins de 3 % alors que le Haut Conseil des finances publiques prédisait 3,4 %. L’Élysée se serait satisfait de 3,2 %, mais le nouveau Premier ministre veut montrer l’exemple. Ribadeau-Dumas se met à dire non à tout, et, comme du temps de Copé-Breton, c’est une méthode qui marche. Beaucoup de dépenses sont gelées. Parmi les économies, il y avait les fameux 5 euros d’APL, permettant d’économiser 400 millions d’euros, peu de choses par rapport aux 2,5 milliards d’économies réalisées sur le logement dans le plan. La protestation est générale, et l’opinion dirigeante parisienne, toujours sachante avant tout le monde, crie à l’erreur politique. D’autres économies sont faites sur les emplois aidés (2 milliards), enfin considérés comme inefficaces, sur les subventions aux producteurs d’énergies renouvelables (les dispositifs Borloo sur le photovoltaïque et Royal sur l’éolien sont beaucoup trop coûteux), les retraites (via une désindexation sur six mois3) et la maladie (l’ONDAM devra atterrir en dessous de l’objectif). Une réflexion est même engagée sur la suppression de l’abattement pour frais professionnels des retraités créé par Barre en 1977, sans succès. En revanche, le transfert des cotisations salariales sur la CSG se traduit par une augmentation de cette dernière pour les retraités, qu’on juge absorbable car leur pouvoir d’achat a crû plus vite que celui des salariés depuis quelques années. C’est pourtant l’une des premières concessions qu’il faudra faire en sortie de crise des gilets jaunes. La nouvelle équipe a par ailleurs la chance d’être la première à bénéficier d’une baisse du chômage. La politique de l’offre, engagée en 2013, commence à produire ses effets. Il passe de 10 % en 2016 à 9 % en 2018, entamant enfin une décrue qui va l’emmener à 7,4 % en 2024.

Fin 2017, le déficit atterrit en deçà de 3 %. Jusqu’à la crise politique de l’automne, qui commence avec « l’itinérance mémorielle » du président de la République en novembre, le triptyque baisse des dépenses/baisses des impôts/baisse du déficit, auquel on pourrait ajouter la baisse du chômage, va fonctionner, pour la première fois depuis 2005-2007. Ce résultat est facilité par la chute impressionnante des taux d’intérêt, qui sont devenus nuls, puis négatifs. En 2020, la charge d’intérêts en pourcentage du PIB est deux fois inférieure à ce qu’elle était en 2008 ! Grâce à la chute des frais financiers et à l’effort sur les dépenses, la dette est stabilisée à 98 %, baissant même marginalement de 0,4 point en 2019. Elle a crû de 60 milliards par an en 2018 et en 2019, et le PIB à peu près d’autant. Le déficit tombe à 2,1 % du PIB en 2018, hors l’effet du double comptage du CICE, et reste à ce niveau en 2019. Le solde primaire s’est enfin rapproché de zéro, à – 0,6 % en 2018, et va se recreuser légèrement en 2019 avec les coûts de sortie de crise des gilets jaunes.

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La France se met clairement à croire à sa capacité à retrouver l’équilibre, d’autant plus que l’obstacle de la réforme de la SNCF, engendrant le mouvement de grève cheminote le plus suivi depuis vingt ans, a été surmonté. En mai 2018, Emmanuel Macron prononce à Aix-la-Chapelle son grand discours de réception du prix Charlemagne, en présence d’Angela Merkel. Il reconnaît de manière extrêmement claire que la France n’a pratiquement jamais respecté sa parole budgétaire, mais il tient à dire que ces errements sont du passé. Car la France a changé. « Réveillez-vous ! La France n’est plus la même et c’est le choix du peuple français […] Je suis prêt à dire que nous devons faire des réformes en profondeur et des transformations pour baisser la dépense publique, qui est la seule condition pour avancer dans cette Europe. » Les Allemands, dubitatifs, vont très vite chercher dans ce discours des preuves d’insincérité, et ils croiront les avoir trouvées dans un autre passage de l’adresse présidentielle, quand Emmanuel Macron dit : « En Allemagne, il ne peut pas y avoir un fétichisme perpétuel pour les excédents budgétaires, parce qu’ils sont toujours faits aux dépens de certains autres4. »

Dans ce contexte, on aurait pu penser que la priorité absolue de l’État serait de stopper la marche en avant de progrès sociaux additionnels, tant que la dette de la crise financière n’aurait pas été absorbée. C’était sans compter avec l’impossibilité de gagner une campagne présidentielle sans promettre un progrès dans la grande cause de l’égalité. C’est pourquoi, exactement comme François Hollande avec le compte personnel d’activité et le tiers payant généralisé, l’exécutif se décida à mettre en œuvre au printemps 2018 une promesse majeure du programme, le reste à charge zéro en audiologie, en dentaire et en optique, pour 10 millions de Français. Emmanuel Macron l’annonce le 13 juin 2018 au congrès de la Mutualité à Montpellier. Même si le reste à charge en France sur l’ensemble des soins, à 6 %, est le plus faible au monde, il recouvre des réalités variées selon les soins, avec des restes à charge de 23 % en dentaire, de 24 % en optique et surtout de 56 % en auditif, conduisant à un important renoncement aux soins. L’offre 100 % sera donc accessible à tous. L’idée est d’étendre la couverture complémentaire universelle à des prestations jusqu’ici mal couvertes, les montures de lunettes (on se souvient des « lunettes sécu »), les verres spéciaux, les prothèses dentaires (comme les couronnes en céramique ou les bridges) ou les appareils auditifs pour malentendants. Présentée à juste raison comme une « grande conquête sociale », la réforme est un succès pour le dentaire (plus de 6 millions de Français bénéficiaires du 100 % dans les deux premières années), et dans l’audiologie (80 % d’augmentation dans les mêmes années). Elle distingue la France dans le concert des États providence européens, où aucun n’offre une telle couverture à ses concitoyens. Elle représente plus d’un milliard d’euros par an de charges. Surtout, elle vient compléter une progression ininterrompue de droits au tiers payant accordés aux Français. Depuis la loi Touraine en 2016, les patients atteints d’affection de longue durée (ils sont 15 millions) et les femmes enceintes (1 million) bénéficient d’un tiers payant généralisé sur tous les soins, y compris ceux qui ne sont pas liés à la maladie chronique ou à la grossesse. De même, depuis Martine Aubry, les Français aux revenus modestes, et notamment les bénéficiaires des minima sociaux, bénéficient de la couverture maladie universelle, y compris complémentaire. Ils étaient 2 millions au début, ils sont 7 millions aujourd’hui, auxquels s’ajoute le demi-million de bénéficiaires étrangers de l’aide médicale d’État (AME). L’ensemble de ces dispositifs contribuent à faire de la France le pays qui cumule le niveau le plus élevé de taux de remboursement, le taux de reste à charge et le pourcentage d’avance en trésorerie également les plus faibles5. Marisol Touraine avait voulu que le coût complet des actes hospitaliers soit présenté au patient, même s’il ne faisait aucune avance de frais. Sa base politique l’en a empêchée, jugeant inapproprié de culpabiliser les bénéficiaires6. La réforme Macron s’inscrit dans la longue lignée des réformes proposées par le ministère des Affaires sociales tendant à offrir un service public d’exception, entièrement gratuit, sans avance de frais, universel, aux Français et aux étrangers sur son sol. Elle tourne définitivement le dos aux intuitions de Raymond Barre et de Simone Veil en 1979, qui avaient souhaité créer un ticket modérateur d’ordre public, non remboursable par les régimes complémentaires. René Teulade, président de la Mutualité, avait tout fait pour l’empêcher. L’idée était pourtant de préserver un minimum de conscience des coûts sous-jacents et, corrélativement, de sens de la responsabilité. Avec le « reste à charge zéro » d’Édouard Philippe, et le tiers payant généralisé de Marisol Touraine, on avance sur le chemin de la fusion entre carte Vitale et carte d’identité, c’est-à-dire de l’installation de la santé gratuite au cœur de la citoyenneté. C’est une idée magnifique, mais elle ne peut pas ne pas avoir de conséquences dans une France vieillissante. Dans son village du Gers, le député Jean-René Cazeneuve, élu du parti Renaissance, constate en mars 2025 que les petits commerces financés par la carte bleue ferment, quand les pharmacies et les laboratoires d’analyse, financés par la carte Vitale, prospèrent7. La gratuité totale fait oublier la dimension ultra-redistributive du système, et supprime un frein à la dépense, certes inégalitaire, mais un frein tout de même. Surtout, elle nourrit sa propre demande d’une gratuité toujours plus élargie. Le simple fait d’imposer une franchise de 1 euro par boîte de médicaments (contre 5 euros en Allemagne) est ainsi considéré comme hérétique. Toujours cigale, la France vit dans un monde sans hiver et ne se projette jamais dans la crise d’après.

Au surplus, cette réforme généreuse passe à peu près inaperçue dans une société française qui réserve toujours des surprises. En novembre 2018, en effet, elle se déclare soudainement solidaire d’une jacquerie fiscale et sociale incarnée par les gilets jaunes. L’histoire est connue. Elle démarre par une protestation contre l’augmentation des prix du carburant. Cette dernière est liée à la hausse de la taxe sur les produits énergétiques, à laquelle s’ajoute depuis 2014 une taxe carbone progressant chaque année. À partir de la mi-novembre, les plateformes de réseaux sociaux détectent un mouvement spontané et proliférant de boucles de discussion lançant des mots d’ordre de blocage de routes et de ronds-points. Le soutien populaire au mouvement est très large, et les revendications prennent rapidement une dimension sociétale. Elles se concentrent autour du pouvoir d’achat, de la justice fiscale (ISF) et de l’exercice des droits démocratiques (avec la demande récurrente d’un référendum d’initiative populaire). Très vite, le rituel des samedis dégénère en manifestations violentes antiélites, antimétropoles, encouragées par tout le clergé des intellectuels de la fracture sociale et territoriale. C’est le Mai 68 des territoires dits « périphériques », à ceci près que les réseaux sociaux remplacent Paris Match et la télévision. On célèbre les millions de Français « injustement méprisés », « assignés », dans une débauche de phraséologie culpabilisante pour une « autre » France, elle-même fantasmée, celle des gens qui ont fait sécession, comme si 50 millions de citoyens urbains, fidèlement contribuables au système le plus redistributif des pays développés, pouvaient faire sécession8. Peu importe ce qui l’engendre, s’il y a un sentiment d’humiliation collective, c’est que le projet prométhéen de la protection sociale moderne n’est pas encore abouti. Dans les rues de Paris, les boutiques s’habituent à clouter chaque vendredi soir des plaques de contreplaqué pour protéger leurs vitrines. Cela durera jusqu’à ce que la pandémie y mette un terme un an plus tard. Entre-temps, le Rassemblement national sera arrivé en tête aux élections européennes, avec 23,3 % des voix, sur un programme de rétablissement des barrières douanières, de suppression du travail détaché, d’interdiction des délocalisations, de sortie de l’euro et de suppression de la Commission européenne.

La fin de la crise prendra deux formes : un grand débat démocratique animé par Emmanuel Macron, qui ne ménagera pas sa peine et qui fera date dans l’histoire démocratique du pays9, et des mesures budgétaires d’urgence pour éteindre l’incendie. Elles comprennent une prime exceptionnelle de pouvoir d’achat pour les salariés gagnant moins de 3 Smic, dite « prime Macron », désocialisée et défiscalisée, et ne comptant pas pour le calcul de la prime d’activité, donc très chère. Elles recouvrent également une multiplication par 2,3 de la prime d’activité elle-même, qui bénéficie désormais à beaucoup plus de Français, le seuil de 1,33 Smic pour une personne seule étant relevé à 1,5, et celui d’un couple avec deux enfants de 2,3 à 2,5 Smic. Après la réforme, le nombre de bénéficiaires de la prime d’activité augmente ainsi de 37 %. En décembre 2019, 4,3 millions de foyers comptant 8,6 millions de personnes percevront la prime, pour un coût deux fois supérieur à celui de 201810. Cette charge est amenée à augmenter encore, puisque l’administration teste depuis 2024 le versement automatique de la prime aux 30 % de bénéficiaires potentiels qui ne la demandaient pas. C’est la « solidarité à la source », inspirée de considérations de justice, mais très coûteuse. Le plan de fin de crise prévoit aussi un gel de la taxe carbone, une augmentation salariale mensuelle de 100 euros pour tous les policiers, un rétablissement de la CSG à taux réduit pour les petites retraites, et un retour au 1er janvier 2019 de l’exonération Sarkozy des cotisations salariales sur les heures supplémentaires. Le coût total du dispositif, de 10 milliards d’euros par an, sera financé par de la dette pour 8 et par un ralentissement de la baisse de l’impôt sur les sociétés de 2. En dix-huit mois, trois innovations sociales majeures, très onéreuses, et dont la dynamique future est imprévisible, ont ainsi vu le jour : le reste à charge zéro, la prime Macron et la nouvelle prime d’activité.

En attendant, on est si convaincus en 2019 que la Sécurité sociale va enfin être à l’équilibre que la question se pose du devenir de la CRDS, une fois que la dette de la CADES aura été enfin pleinement remboursée en 202411 et la caisse elle-même démantelée. Certains veulent la supprimer, d’autres veulent la conserver comme alternative à certaines cotisations sociales. À nouveau, on ne savait pas que deux ans plus tard, on lui transférerait 136 milliards d’euros de dettes et que son extinction serait à nouveau repoussée jusqu’à 2035. Qui plus est, dans ces mois optimistes de l’été 2019, on pensait que la réforme des retraites dans l’hiver allait donner des marges de manœuvre supplémentaires, pour aller vers 1 % de déficit global des finances publiques, puis vers le graal de l’équilibre. Celui-ci permettrait alors d’enclencher, avec le soutien des taux négatifs de la BCE, comme dans tous les pays européens et avec plus de dix ans de retard sur eux, la baisse de notre dette. En décembre, les lois de finances pour 2020 (PLF et PLFSS) prévoient ainsi un solde négatif de 2,2 % du PIB, en progression lente vers l’équilibre promis. Cette trajectoire était un soulagement, puisque la différence des ratios dette/PIB français et allemand était passée de 10 points en 2011 à 40 points en 2019, sous le regard incrédule des Français, qui ne comprenaient toujours pas comment les Allemands avaient pu réaliser cette performance exceptionnelle.

Commence ensuite l’un des épisodes les plus mystérieux de l’histoire de nos finances sociales, la réforme des retraites de 2019-2020. Emmanuel Macron l’a d’autant plus promise dans son programme que le COR, le Conseil d’orientation des retraites, publiait en 2016 un rapport expliquant que les déficits étaient maîtrisés, avant de changer de méthodologie en 2017 pour déterminer qu’ils ne l’étaient pas. Le candidat a été pris dans un piège statistique, qui l’a amené à promettre pendant la campagne, de manière extrêmement claire, qu’il ne ferait pas de réforme paramétrique. Quand on relit le rapport de 2016, on est surpris de constater qu’il retient en effet un indice de fécondité à long terme de 1,95 enfant par femme à partir de 2015 (alors qu’on est à 1,62 en 2025), un taux de croissance potentiel12 de 1,5 % entre 2016 et 2019 (alors qu’il remontera lentement de 0,7 à 1 % sur la période13). Il fait l’hypothèse qu’« entre 2020 et 2030, le rythme annuel moyen de croissance du PIB serait relativement élevé, compris entre 1,7 et 2,3 %, sous l’effet conjugué de la baisse du chômage et de la baisse de l’écart à la croissance potentielle14 ». Le rapport prévoit donc un quasi-équilibre des régimes de retraite en 2020, un excédent au milieu des années 2020 engendré par la dynamique de la croissance15, et sur la période 2016-2040, dans le scénario de croissance le plus conservateur, un léger besoin de financement de 0,1 % « malgré un retour à l’équilibre au début des années 203016 ». C’est sur ces bases que le candidat promettra de ne pas toucher ni à l’âge ni à la durée de cotisation. Or, dès 2017, des hypothèses moins favorables conduisent à la nécessité évidente d’un redressement urgent.

À Matignon, l’équipe n’avait pas participé à la campagne. Elle considéra très vite que le passage au système universel par points ne pouvait se faire que dans un régime équilibré, et que cet équilibre ne pouvait de surcroît être décrété par la possibilité purement théorique d’utiliser les excédents de l’Agirc-Arrco pour financer le déficit du régime général. Il fallait que ce dernier soit équilibré en tant que tel. Il y avait là-dessus une forte opposition entre Édouard Philippe et Jean-Paul Delevoye, à qui Emmanuel Macron avait confié le pilotage de la réforme. Le Premier ministre voulait augmenter l’âge de la retraite, mais le président, fidèle à ses engagements de campagne, ne lui donna pas gain de cause. Après deux ans de travail, la réforme du système universel par points était prête en novembre 2019, fortement inspirée du modèle suédois. C’était la réforme la plus ambitieuse jamais tentée depuis 1945, et qui aurait été un tournant majeur dans la gestion du problème central du vieillissement de la société française. Entre-temps, les chiffres s’étaient aggravés, et il fallait bien faire quelque chose. Les techniciens ont décidé de faire une mesure d’âge sans le dire, et ce fut la décote autour de l’âge pivot de 64 ans. L’idée était que pour tout départ avant 64 ans, même si l’âge légal était de 62, il y aurait décote. La CFDT s’y opposa, et il fallut créer une énième commission pour dénouer l’affaire. Si le projet de loi fut adopté avec le 49.3, ça n’est pas parce qu’il n’y avait pas de majorité, mais parce qu’il n’y avait pas d’autre moyen pour surmonter l’épreuve des 40 000 amendements déposés par LFI. Quelques jours plus tard éclatait la crise du covid, qui mettait un terme à l’aventure. L’échec de cette réforme a laissé un profond regret chez les protagonistes. Jean-Marie Spaeth, vétéran des grandes heures, y voyait l’aboutissement de décennies de professionnalisation des partenaires sociaux dans la gestion des retraites. À juste raison, il mesurait l’avantage, constaté chaque jour à l’Agirc-Arrco, du système par points. Plus linéaire, donc plus équitable, il permettait des arbitrages individuels entre âge de départ et niveau de la pension. Beaucoup plus souple, avec le bon degré d’opacité nécessaire pour faire passer les mesures difficiles, il dédramatisait la question de l’âge et donnait aux acteurs les moyens de faire de la « répression financière » sans le dire. Il imposait d’isoler les dépenses de solidarité à la charge du contribuable, avec un degré de transparence nouveau. Il unissait tous les régimes en un seul, marqueur de la participation du citoyen au collectif de la société française. C’était la réforme la plus ambitieuse d’Emmanuel Macron, et elle n’a pas vu le jour. Le COR et le covid en sont les deux responsables. Il faudra cinq ans de plus pour faire une nouvelle réforme, purement paramétrique, comme celle de 2010. On sait aujourd’hui que la moitié de la nouvelle dette accumulée par la France depuis 2017 vient précisément de ces cinq ans de retard pris à nouveau à réformer les retraites17.

Pendant ce temps, la pression pour créer de nouveaux droits continue. À l’automne 2019, une réforme importante, quoique passée inaperçue, crée le service public des pensions alimentaires. Sous le feu d’un procès en « droitisation », Matignon cherchait une mesure de gauche18. Ce sera l’installation de l’Agence de recouvrement et d’intermédiation des pensions alimentaires (Aripa). L’idée est qu’une plateforme s’insère entre les ex-conjoints et verse, en cas de défaut du débiteur, une allocation de soutien familial (ASF) à la personne en charge des enfants de 199 euros par mois et par enfant19. L’agence se retourne ensuite contre le débiteur. Ce service public unique au monde s’adresse aux 3 millions de familles monoparentales et aux 2 millions de Français concernés chaque année par une séparation de corps20.

En mars 2020, c’est la pandémie et le « quoi qu’il en coûte ». On entre alors dans une autre dimension. Au moins Édouard Philippe fait-il de l’injonction présidentielle une interprétation stricte. C’est un événement externe, qui conduit à publier une sorte de décret de fermeture de l’économie. Ça n’est pas une crise où, par exemple, il faudrait payer les conséquences d’une bulle sur les actifs et accepter des pertes en capital massives. L’économie va mieux, elle est saine, mais il faut la fermer temporairement. Dès lors, les crédits des ministères votés pour 2020 restent inchangés. Toutes les dépenses supplémentaires liées au covid, notamment dans l’assurance maladie, doivent être cantonnées dans une seule enveloppe, financée par une dette elle-même cantonnée, et qui sera versée dans la CADES pour être remboursée d’ici 2035. Le mécanisme est construit pour que la dépense publique revienne dans son lit dès la pandémie vaincue. Or ça n’est pas ce qui s’est produit en France, à la différence des autres pays de l’Union européenne. Une fois de plus, les stabilisateurs automatiques fonctionnent. Les retraites, les minima sociaux sont payés. Le chômage partiel est généreusement indemnisé à 80 % par l’État, contrairement à ce qui avait été fait en 2009. Les dépenses de soins sont remboursées à 100 %, sans reste à charge. Les pertes de revenu des indépendants sont couvertes par de généreux fonds de solidarité nationaux et régionaux.

La crise terminée, on lance un plan de relance, qui contribue à catapulter l’économie française en territoire positif dès 2021. On élargit une très bonne, mais très coûteuse réforme de l’apprentissage21. Tout cela engendre une dette supplémentaire considérable. Les marchés financiers sont d’abord si fébriles que, lorsque l’ACOSS émet comme d’habitude fin avril 2020 de la dette de court terme pour verser les pensions de retraite le 9 du mois, ils ne sont pas au rendez-vous. Mais leur doute est passager, car la BCE achète, très vite, la dette publique française.

On aurait pu considérer que, le spasme étant passé, la dépense baisserait et retrouverait son niveau avant crise. C’était sans compter avec les impératifs de l’élection présidentielle de 2022, qui imposaient de récompenser les soignants (Ségur), les enseignants (Grenelle), les policiers (Beauvau), de lutter contre le chômage des jeunes (plan « Un jeune une solution ») et de couvrir les conséquences de la bulle d’inflation démarrée en fin de pandémie et accentuée par les plans de relance européens et la guerre en Ukraine. Beaucoup de ces mesures, parfois aggravées par le débat parlementaire comme ce fut le cas sur la remise à la pompe, ont été également justifiées par l’idée qu’il fallait rassurer les Français pour gagner leur adhésion à la seconde réforme des retraites qui s’annonçait22. D’autres, également coûteuses, répondaient à la très forte demande sociale autour de la transition climatique exprimée pendant la campagne.

La conséquence sur la dette publique française est connue : elle passe de 98 % en 2019 à 115 % en 2020, en dépit de taux d’intérêt négatifs à – 0,3 % pour le court terme et – 0,13 % pour le long terme23. L’Allemagne passe quant à elle de 58 à seulement 68 %. Après l’épreuve, à nouveau, le cliquet français s’applique de tout son poids, quand l’Allemagne sait prendre des mesures dures qui la remettent en selle. Notre dette se stabilise à 113 % en 2024, 50 points de PIB au-dessus de celle de notre voisin, qui est revenu à 63 %. Avec un énorme coup de pouce de l’Union européenne il est vrai, les Italiens eux-mêmes font beaucoup mieux que nous, en revenant en 2024 à leur niveau de dette pré-covid, 20 points en dessous du ratio atteint en 2020 au pic de la pandémie. 20 points, alors que nous n’avons baissé que de 2.

Ces chiffres catastrophiques sont pour beaucoup la raison de ce livre. Ils montrent que le mal français est extrêmement profond, d’autant plus que, grâce à la politique de l’offre, l’économie française a créé 2 millions d’emplois depuis 201724. La crise du covid est un moment pur, appliqué à une économie saine, avec un début et une fin. Il n’y avait pas de raison de stabiliser notre dépense à haut niveau alors que la crise était terminée et que le chômage était bas. Le Portugal est redescendu à 95 % après avoir atteint 134 %, les Pays-Bas sont redescendus à 43 % après un pic à 53 %. L’Espagne est redescendue à 102 % après un pic à 119 %. Sans parler de la Grèce, redescendue de 210 à 150 %. La France est le seul pays à avoir stabilisé sa dette à haut niveau, en gardant un solde primaire négatif de près de 4 % en 2023 et en 2024. Elle est le seul pays où le pouvoir d’achat, y compris celui des retraités, a crû en sortie de crise, avec un salaire moyen par tête en croissance beaucoup plus forte que celle de la productivité. Pire, la qualité du débat public sur la question des dépenses publiques et de la dette s’est encore dégradée. Tous les peuples ont fourni des efforts, mais la France est le seul où on ose parler de « cagnotte » en sortie de crise. Fin 2021, alors sur le déficit de 6,5 % du PIB, soit deux points de mieux que prévu, le gouvernement doit lutter pied à pied contre les demandes démagogiques des élus et des associations, qui veulent rétablir la main-d’œuvre bon marché des emplois aidés. Six mois plus tard, l’opinion publique française se dresse contre les deux réformes courageuses du moment, pourtant annoncées pendant la campagne présidentielle : la réforme des retraites et la réforme de l’assurance chômage. Sur les plateaux, les économistes atterrés se bousculent pour expliquer que la dette n’est pas un problème.

La réforme Dussopt-Borne renonce au grand soir d’un régime universel et passe l’âge de départ à 64 ans après 2030. La gauche l’a jugée cruelle et brutale, alors qu’elle revalorise fortement les petites pensions, élargit encore les conditions d’accès au dispositif des carrières précoces, épargne 15 % de chaque classe d’âge (les titulaires de revenus d’invalidité et d’inaptitude), et protège largement les avantages dont bénéficient les femmes25. Au total, l’âge moyen de départ en retraite passera de 60,5 en 2023 à 64,5 en 2035. C’est donc une réforme importante, même si elle est tardive : faute de consensus, on a gardé le couple 60 ans-37,5 annuités, puis le 62/41,5 beaucoup trop longtemps, avec de surcroît un passage aux nouveaux paramètres extrêmement lent. Aucun syndicat n’a voulu s’engager sur l’âge, et l’erreur est peut-être d’avoir tenté d’obtenir leur accord sur ce point. Nombreux sont ceux, parmi les dirigeants interviewés dans ce livre, qui considèrent que l’âge doit être le produit d’un décret présidentiel pris après une élection où le projet a été clairement exposé aux Français. C’est ce qui s’est produit en 2022. Aujourd’hui, la fumée retombe et l’évidence du fait que la retraite par répartition française trouvera son équilibre au minimum autour d’un couple 65 ans et de 45 annuités de cotisation commence à se faire jour. Faut-il encore que la natalité stoppe sa chute. Or le nombre des décès commence à dépasser celui des naissances, créant peu à peu un solde négatif annuel de 150 000. Si les flux migratoires se maintiennent à leur niveau de 2024, et si la fécondité ne tombe pas en dessous du chiffre actuel de 1,62 naissance par femme, la population française sera stable à 69 millions jusqu’à 2044, baissant à 68 millions en 207026. En revanche, si ces variables se dégradent, elle baissera, comme vont décliner les populations polonaise (– 1 million d’habitants d’ici 2030), ou roumaine (– 2 millions dans les dix ans27), et l’âge de départ devra être repoussé au-delà de 65 ans. En 2010, le taux de natalité était de 2,02 enfants par femme. L’État providence produisait de la fécondité. On se rassurait, on avait un modèle. Ce n’est plus le cas28.

La seconde réforme importante est celle de l’assurance chômage, destinée à augmenter le taux d’emploi en contrant les effets de désincitation au retour sur le marché de l’emploi. La loi de décembre 202229 prévoit que, pour recharger ses droits au chômage, il faut avoir travaillé 8 mois sur les 20 derniers, et non pas comme avant 6 sur les vingt-quatre derniers mois. La durée maximale de droits à l’allocation chômage passe à 15 mois (contre 18 auparavant). La réforme réduit la durée d’indemnisation en cas de « conjoncture favorable ». Elle donne également aux seniors de plus de 57 ans qui retrouvent un emploi un bonus leur permettant de retrouver le salaire qu’ils avaient avant de perdre leur emploi. C’est une réforme essentielle. Les syndicats s’y sont largement opposés, l’indemnisation étant un droit acquis. Si la réforme est passée, c’est qu’elle ne s’appliquait qu’aux nouveaux inscrits à partir du 1er janvier 2023. Une réforme parallèle traite en décembre 2023, dans la loi « plein-emploi », du retour en activité des bénéficiaires de minima sociaux, en modernisant leur accompagnement. À partir de janvier 2025, l’inscription à France Travail des bénéficiaires du RSA est automatique. Même si 43 % d’entre eux ont une maladie chronique, un programme ambitieux de retour au travail est construit.

Ces réformes majeures, dans un pays qui a protégé ses concitoyens comme aucun autre dans le monde pendant la pandémie30, ont été faites dans une adversité complète. L’État n’a eu le soutien d’aucune tribune, d’aucun média, de très peu de cercles intellectuels. À Paris, chacun y est allé de son jugement sur le fait qu’elles avaient été mal conduites, mal expliquées, mal pensées. Il suffisait que les forces contestataires soient vociférantes pour que le pouvoir soit considéré comme faible. Le courage d’Elisabeth Borne, d’Olivier Dussopt, de Gabriel Attal, pas plus que celui d’Éric Woerth jadis, n’ont été reconnus. Sur le retour au travail des bénéficiaires du RSA, le gouvernement a essuyé la protestation du Conseil national de lutte contre l’exclusion et de l’Union des œuvres nationale interfédérale et des organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (Uniopss), très opposés aux sanctions, pourtant beaucoup moins sévères que celles de la loi Hartz outre-Rhin. Enfin, la dissolution a achevé d’ouvrir, sur les sujets de protection sociale, un flot de démagogie propre à stupéfier l’homme de la rue dans toutes les capitales européennes.

D’autant qu’un autre frein a sauté avec l’arrivée au Palais-Bourbon d’une Assemblée sans majorité. Lorsque le Parlement est ingouvernable, la procédure parlementaire n’est plus un obstacle au vote impromptu de dispositions extrêmement coûteuses. Certes, l’article 40 empêche le dépôt d’amendements non financés, mais il est ambigu sur les propositions de loi. Or, en régime parlementaire divisé, il y en a de plus en plus, et elles sont baroques. Elles sont normalement bloquées par le président de la commission des finances, qui agit aussi par délégation des autres présidents de commission. Mais depuis 2024, elles passent, et des dispositions très coûteuses arrivent au vote à l’Assemblée. Le filet de sécurité destiné à protéger les parlementaires eux-mêmes soumis à la pression constante de la demande sociale est désormais percé31.

Dans ce contexte de relâchement des disciplines, il n’est pas surprenant de voir proliférer les demandes d’annulation de la dette dans le bilan de la BCE, voire de résignation à un défaut de la dette française. Cette thèse est défendue notamment par LFI32 et une centaine d’économistes dont Thomas Piketty, dans une pétition publiée en 2021 dans plusieurs journaux européens. Elle laisse de facto penser qu’un État comme la France, doté d’un des plus beaux historiques de crédit du monde occidental, qui n’a jamais fait défaut depuis la banqueroute des deux tiers du ministre des Finances Dominique Ramel en septembre 1797, pourrait renouer avec le procédé33. C’est naturellement dangereux, d’autant que l’annulation recommandée serait illégale au regard des traités. À supposer qu’elle se fasse, l’assèchement immédiat du marché de la dette forcerait la France à financer son déficit annuel par un programme d’austérité instantané de 6 points de PIB. Ceux qui proposent d’annuler la dette sont ceux qui n’imaginent pas pouvoir s’en passer.

Leurs protestations sont d’autant plus vocales que, à partir du 26 juillet 2022, les portes du paradis de la dette gratuite se sont refermées sur la France. Prises en défaut par l’explosion de l’inflation post-covid, la BCE et la FED ont en effet décidé de mettre un terme aux politiques accommodantes. Le taux directeur européen passe ainsi de zéro en juin 2022 à 4,5 % en juin 2024. La charge d’intérêts de la France monte brutalement de 34 à 50 milliards d’euros, qu’il faut financer… par de la dette. Entre 2022 et 2023, cette dernière augmente de 150 milliards d’euros. Depuis la veille de la pandémie, ce sont 700 milliards d’emprunts qui ont été embarqués. Le taux d’intérêt moyen du stock de dette française34 est désormais supérieur à 2 % et va remonter progressivement vers 3 %, en 2029, à mesure que la France se refinance à des taux plus élevés. Avec un déficit primaire de – 3,6 % du PIB en 2023, de – 3,8 % en 2024, un déficit de l’État égal à 10 % du total des dépenses annuelles35, et sans grande perspective d’amélioration en 2026 compte tenu du contexte préélectoral, les conditions d’une accélération de la boule de neige de la dette sont réunies. Or la dette publique est « comme un pistolet braqué sur soi, dont le calibre dépend du stock accumulé d’année en année36 ». La France se stabilise en ce moment à une inflation de 1 % par an, une croissance potentielle de 1 %, et un taux moyen de refinancement de 2,5 à 3 %. Ces curseurs sont ultra-sensibles, et on voit qu’avec une nouvelle baisse des taux, une inflation un peu plus élevée, et des économies massives, on passe encore, sauf si le plan de redressement devient trop récessif. Il suffit donc que, un instant de raison, les marchés nous retirent leur confiance, et ce sera le frein d’urgence et l’ajustement structurel qu’on impose en général aux pays en développement. La situation est d’autant plus absurde que, en face des 700 milliards de dette covid/Ukraine des années 2000-2023, les Français ont épargné sur la même période exactement le même montant, 700 milliards d’euros, comme si la dette contractée par l’État était transformée en revenu distribué aux Français, puis épargné par eux37.

Ce faisant, peu nombreux sont ceux qui, après tant d’années de preuves empiriques du drame, s’attaquent de front à la question centrale de l’inacceptable : la dette sociale est contraire à la conception même que l’on se fait du contrat de protection sociale depuis 1945. Pas un euro de dette ne devrait être contracté pour financer des prestations. Or, on l’a dit, la « dette de prestations » représente près de 60 % des 3 500 milliards de la dette publique française d’aujourd’hui. Ce chiffre est à rapporter, en effet, au cumul des dépenses publiques depuis 1980, 38 000 milliards, dont 58 % sont des dépenses sociales38. Un calcul simple conduit donc à dire que 58 % des 3 500 milliards de dette, issus des quarante-cinq années de déficits cumulés, sont de la dette sociale, soit plus de 2 000 milliards39. Clairement, les Français ont, depuis un demi-siècle, confié à l’État le soin de contracter pour eux un crédit à la consommation. Encore ces chiffres changent-ils chaque jour, puisqu’ils ont augmenté de près de 100 milliards d’euros le temps d’écrire ce livre.

En l’absence de réforme, et dans un moment où la culture de la règle d’airain a complètement volé en éclats, cette boule de neige va continuer de grossir. La décision aberrante d’indexer les retraites en période de forte inflation, pour un coût annuel de 21 milliards d’euros, soit l’équivalent chaque année de 40 % du plan France 2030 censé préparer l’avenir du pays, ou encore à la somme du RSA et de la prime d’activité, est un symptôme terrible de perte du sens des choses. Le comité d’alerte sur les dépenses d’assurance maladie, dans son avis d’avril 2025, prévient de son côté que l’ONDAM dépassera sensiblement le plafond de 265 milliards voté en janvier, si aucune mesure correctrice n’est prise. On parle de 275 milliards en 2026 et 310 milliards en 2029. Avec 13 millions de Français bénéficiaires du régime de l’ALD, en augmentation de 300 000 par an, la dépense galope. L’ONDAM hospitalier est passé à 110 milliards par an, avec des augmentations de salaires octroyées, après le Ségur, sans aucune contrepartie de productivité. La branche maladie, avec 22 milliards d’euros de déficit structurel, est dépourvue aujourd’hui de toute perspective de retour à l’équilibre, alors qu’elle reçoit déjà 50 milliards d’euros de TVA sociale chaque année ainsi qu’une fraction de la CSG et surtout, fait unique en Europe, des cotisations patronales déplafonnées. La dette des hôpitaux explose, tandis que, dans le secteur privé, 45 % des cliniques sont déficitaires. Du côté des retraites, l’épisode du conclave au premier semestre 2025 montre que le système est complètement bloqué, sans parler du drame des déficits de la retraite des fonctionnaires. Les pertes s’accumulent donc dans les caisses de l’ACOSS, en attente d’une loi organique qui permettra de les transférer à nouveau à la CADES, en repoussant de dix ans le terme de celle-ci40. Enfin, s’agissant des minima sociaux et des prestations de solidarité, la capacité collective à résister à la tentation de les augmenter sera bientôt testée dans la discussion budgétaire pour les exercices 2026 et suivants. Jusqu’ici elle a presque toujours été nulle, comme l’ont montré la création des nouveaux droits commentés plus haut, le service public des pensions alimentaires, l’augmentation généreuse des bourses étudiantes41, la couverture à 100 % des appareils auditifs, de la couverture intégrale en tiers payant de la contraception des 18-25 ans en 202242 et le vote à l’unanimité43 de la déconjugalisation de l’AAH en octobre 2023, des prestations splendides mais hors de prix en période d’explosion de la dette.

1. « How many times can a man turn his head / And pretend that he just doesn’t see », extrait de la chanson de Bob Dylan, « Blowin’ in the wind », 1962.

2. Entretien avec Benoît Ribadeau-Dumas.

3. Identique à la mesure qui fera tomber le gouvernement Barnier.

4. Discours d’Aix-la-Chapelle, 10 mai 2018.

5. Et pourtant on voit dans les rues de Paris en 2025 des publicités pour les centres de santé de la mairie avec le slogan : « Je vais enfin pouvoir me soigner sans me ruiner ».

6. Entretien avec Marisol Touraine.

7. « Chronique de centre-ville : à la pharmacie, l’addition, c’est pour les autres ! », Les Échos, 15 mai 2025.

8. Une étude de l’Insee dans sa revue Le Blog, publiée le 19 mai 2022 et intitulée « La France est-elle LE pays de la reproduction des inégalités », rétablit méthodiquement les faits sur le sujet, en expliquant que « les indicateurs d’inégalités sur une année donnée sont plus faibles en France que ceux de la moyenne de l’OCDE, en lien notamment avec la redistribution, qui a un effet important de réduction des inégalités. Ainsi, le rapport entre la masse des niveaux de vie des 20 % les plus aisés et celui des 20 % les plus modestes est en 2019 de 4,4, contre 8,4 aux États-Unis, 6,5 au Royaume-Uni, 6 en Italie, et 5,3 dans la moyenne des pays de l’OCDE ». Par ailleurs, l’étude critique largement la légèreté des hypothèses prises par l’OCDE qui, dans une note de 2019, affirmait qu’il fallait 6 générations en France pour, partant du bas de la hiérarchie des revenus, atteindre le revenu moyen. L’étude conteste les hypothèses et affirme qu’il est faux de dire que la France est le pays où la reproduction des inégalités de revenus est la plus forte.

9. Du 15 décembre 2018 au 15 mars 2019, 10 000 réunions locales ont lieu, avec un nombre moyen de participants de 70, dont la moitié participait pour la première fois à un débat public (Martial Foucault, Étude du Cevipof). Le débat est l’occasion de réunir 20 000 cahiers de doléances, dont les revendications portent essentiellement sur le pouvoir d’achat, la fiscalité, les avantages des élus et l’immigration.

10. Agathe Dardier, Quynh-chi Doan et Cléo Lhermet, « La revalorisation du bonus individuel en 2019 a fortement élargi le champ des bénéficiaires de la prime d’activité », Études et résultats, no 1255, 10 mars 2022, DREES.

11. Entretiens avec Jean-Louis Rey et Franck von Lennep.

12. C’est-à-dire celui qui pourrait être atteint compte tenu du stock de capital en place et de la main-d’œuvre disponible sans provoquer de tension inflationniste.

13. Source : Commission européenne.

14. Rapport du COR, juin 2016, p. 24.

15. Ibid., p. 49.

16. Ibid., p. 52.

17. Xavier Jaravel, Les Échos, novembre 2024.

18. Entretien avec Benoît Ribadeau-Dumas.

19. En 2025.

20. La série longue du ministère de la Justice sur les divorces et séparations de corps prononcés montre que le nombre des séparations double entre 1970 et 1984 et se stabilise ensuite à 2 pour 1 000 habitants.

21. Pour un bac + 3, l’employeur doit payer 750 euros au CFA, en plus de la taxe d’apprentissage de 0,7 % versée à son opérateur de compétences. Ce dernier lui verse 7 250 euros, issus de la TA et de subventions importantes de France Compétence. Avec la réforme, les familles évitent de s’endetter pour financer les études supérieures de leurs enfants, c’est désormais l’État qui le fait pour elles.

22. Entretien avec Alexis Kohler.

23. Interview d’Anthony Requin, 12 février 2021, in Alternatives économiques.

24. Entretien avec Olivier Dussopt.

25. Dont le coût est de 40 milliards d’euros par an, soit 10 % de la dépense globale.

26. Laurent Toulemon et Gilles Pison, INED, 26 mars 2025. L’espérance de vie des hommes (80 ans), et des femmes (85,6 ans), ne ferait plus que de faibles progrès.

27. La question de la garde des enfants est naturellement centrale dans une société où la monoparentalité a explosé et où le travail des femmes s’est généralisé. Seulement voilà, les crèches n’arrivent pas à recruter le personnel nécessaire. Pour tenir l’objectif gouvernemental de 100 000 places supplémentaires d’ici 2027 et de 100 000 autres d’ici 2030, il faudrait recruter 100 000 professionnels. Ils ne sont pas là. 50 % des crèches manquent de personnel, forçant les responsables à recruter des intérimaires.

28. Entretien avec François-Xavier Selleret.

29. Et son application de 2024.

30. Notamment par la prise en charge par l’État du chômage partiel indemnisé à 80 %. Voir l’entretien avec Olivier Dussopt.

31. Entretien avec Éric Woerth.

32. Éric Coquerel, Lâchez-nous la dette, Les Éditions de l’Atelier, 2021.

33. Jean Tulard, Les Thermidoriens, Fayard, 2005, p. 279.

34. Ou « taux apparent ».

35. Total APU, contre 1 % sur le même périmètre en 1980.

36. Entretien avec François Ecalle.

37. Entretien avec Henri Sterdyniak.

38. Comptes nationaux de l’Insee, volet « Compte des administrations publiques », tableau 3215.

39. Les dépenses des organismes de Sécurité sociale représentent 80 % de la protection sociale et les dépenses sociales de l’État 20 %. Depuis 1980, leur cumul s’établit à 55 % du total des dépenses publiques (soit 22 200 milliards sur 40 000 milliards d’euros), auxquels il faut ajouter la quote-part « sociale » du total des intérêts payés sur la période, et qui est de 55 % des 1 730 milliards d’intérêts payés aux marchés, soit 960 milliards, équivalents à 2,4 % du total de la dépense publique depuis 1980. On arrive à 57,7 %. François Ecalle (p. 281) donne même le chiffre de 60 %.

40. Dans son rapport de 2025 sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale publié le 26 mai 2025, la Cour dit craindre une crise de liquidité en 2026 pour la Sécurité sociale.

41. En mars 2023, le gouvernement annonce passer de 720 000 à 750 000 le nombre de boursiers en France, avec une forte augmentation des niveaux mensuels des bourses. Ces augmentations représentent 500 millions d’euros en plus sur un budget annuel de 2,3 milliards d’euros.

42. Jusqu’ici réservée aux mineures.

43. Moins une voix.

Conclusion

Le cardinal de Bernis disait à ses collaborateurs : « Je vous interdis d’analyser votre impuissance. » Mitterrand disait aux siens : « Vous avez droit à 24 heures de découragement. » L’État providence endetté est devenu une sorte de maison du désespoir dont on cherche la sortie de secours. Si les taux ne baissent pas, la charge annuelle des intérêts va monter à 120 milliards d’euros en 2030, et le taux moyen de notre dette passera au-dessus de la croissance économique en valeur, un scénario de massue dont beaucoup d’économistes disaient qu’il n’arriverait jamais. Déjà, depuis juillet 2025, la dette française se paie plus cher que la dette italienne, au moment où les Allemands, décidés à réarmer et à rattraper leur retard d’infrastructures, vont se mettre à émettre massivement. Les Français ont longtemps cru que leur dette était attractive en soi, mais c’est aussi parce que les Allemands émettaient peu. C’est désormais terminé. Devant le tableau d’envahissement de l’État par la dette sociale, on serait donc tenté de capituler et d’attendre la crise financière. Ce ne serait pas de bonne politique. Les responsables publics, de quelque orientation qu’ils soient, doivent aider à convaincre les Français.

L’État providence est une merveille. Notre mode de vie est inégalé dans le monde, avec une éducation et une université gratuites, une santé universelle de première qualité, imposant un reste à charge dérisoire, une retraite généreuse, des amortisseurs sociaux innombrables, qui ont stoppé depuis quinze ans la croissance des inégalités. Mais, comme la protection court plus vite que l’économie, l’État providence est menacé. Il faut maintenant s’organiser pour le remettre sur les rails et c’est tout à fait possible.

À la vérité, la France lui demande trop, par rapport aux efforts qu’elle est prête à fournir pour le pérenniser. Le récit chronologique des années de croissance de la dette montre empiriquement qu’aucune mesure, aucun acte de courage politique, n’est parvenu à endiguer la marée montante des besoins, des revendications et des désirs. Alors que l’espérance de vie croissait d’un trimestre par an, les Français ont accueilli la retraite à 60 ans avec des vivats, et ils se sont toujours opposés à sa réforme. Alors que les dépenses de soins augmentaient de manière dynamique, ils ont toujours fait barrage à une augmentation du reste à charge. Alors que le pouvoir d’achat et l’épargne ne cessaient de croître depuis trente ans, ils se sont toujours déclarés hostiles à la capitalisation. Alors que montaient les cris d’alarme sur les rigidités du droit du travail, ils ont voulu maintenir coûte que coûte les protections individuelles d’une société fordiste qui avait disparu. Alors que la pression concurrentielle aux frontières détruisait notre industrie, ils ont poussé très fort en faveur d’une réduction du temps de travail. Alors que le nombre de travailleurs baissait, ils ont fait une forte pression pour que les allocations ne soient plus liées au travail et qu’elles soient universalisées. Les administrations et les associations ont beaucoup poussé en ce sens, faisant du renoncement aux soins et aux aides la nouvelle anomalie à corriger, avec toutes les ressources qu’offre désormais la connaissance des bénéficiaires potentiels par la digitalisation. Il est devenu peu à peu tout à fait impossible de demander des efforts aux Français en les appelant à puiser dans l’épargne considérable accumulée par le pays.

Plus important, dans toutes ces années, le peuple a progressivement cessé d’être le collectif uni et solidaire de l’État providence des débuts, pour devenir un ensemble d’individus détenteurs d’un patrimoine de droits monétaires en expansion, et octroyés par l’État. D’une société d’assurés sociaux organisée à partir des familles, on est passé à un pays de bénéficiaires de droits, souvent seuls, défendant leurs rentes individuelles, dans un face-à-face sans issue avec l’État. Peu importe que les finances publiques soient en ruine, « j’y ai droit ». Tout le monde a contribué à l’écriture de ce roman noir, depuis les retraités du monde public partis beaucoup trop tôt, ou les cadres du privé bénéficiant de préretraites et du régime des carrières précoces, qui ont des espérances de vie de trente ans au jour du départ en retraite, et même de quarante pour certains services actifs du public, jusqu’aux nombreux bénéficiaires de cumuls d’allocations éloignés interminablement du monde du travail, en passant par certains de nos jeunes qui rechargent leurs droits au chômage pour faire des ruptures sabbatiques en début de vie.

Cette évolution, conséquence du vieillissement, de la croissance de la monoparentalité, de la décohabitation des jeunes, du désengagement salarial dans l’entreprise et de l’écrasement des grilles de rémunération, n’est pas spécifique à la France, elle constitue une crise de croissance de l’État providence à laquelle tous les pays européens sont confrontés. Ainsi des arrêts maladie, dont on parle beaucoup en France, et qui explosent aussi chez notre voisin allemand1. C’est toute l’Europe qui se cherche.

En réponse, il faut inventer une écologie de l’État providence, comme on a inventé une écologie de la nature. Protéger notre bien commun suppose de reconnaître qu’on l’a surexploité. On ne peut plus lui demander de couvrir l’ensemble de nos besoins sans voir que l’économie ne suit plus depuis longtemps. Quand on voit comment une famille choie son enfant, on se dit que c’est ce respect-là qui est dû à notre système collectif2. La crise du covid était la dernière que nous puissions nous offrir dans le référentiel de la protection universelle. La France s’est enorgueillie d’avoir mis en œuvre pendant la pandémie les mesures les plus généreuses d’Europe, au prix de 15 points de PIB de dette, contre 4 en moyenne dans la zone euro. Voilà des années que l’on dit qu’il est minuit moins une à l’heure de la souveraineté du pays sur ses finances publiques. Il ne faudrait pas qu’on passe à minuit cinq sans s’en être rendu compte. Alors, dans un éclair, on prendrait conscience du paradis qu’on a perdu. S’il faut un GIEC pour nous alerter à intervalles réguliers, c’est peut-être à la Cour des comptes et au Haut Conseil des finances publiques de jouer ce rôle. Il faut espérer qu’il aura le soutien des médias, des associations, de tout un mouvement venu des profondeurs de la société.

Il faut également revenir aux principes fondateurs de l’État providence. Même si tout a changé depuis le début du XXe siècle, il y a un invariant fondamental. C’est l’élan vital des individus, des entreprises et des organisations qui finance la solidarité. Par conséquent, l’élan vital est un devoir. On connaît le Discours de la servitude volontaire de La Boétie. Il faut écrire aujourd’hui le Discours de la liberté volontaire ! La liberté est plus qu’un droit, elle est une obligation. Nous, citoyens, avons le devoir d’accomplir notre destin d’êtres libres, pour créer de l’activité, de la valeur, tout ce qui contribue à soutenir l’édifice de nos protections solidaires. Précisément parce que nous sommes protégés de tous les risques, que nos droits sont devenus « portables » et nous accompagnent dans nos parcours, nous devons à la société de nous projeter et de vaincre nos peurs. Les magnifiques protections universelles votées depuis les années 1970, et dont ce livre retrace l’histoire, nous créent une dette de courage envers le pays. Nous devons le faire à proportion de ce qu’il a fait pour nous. Dit autrement, une société individualiste ne tient que si l’individu est créateur. Il est presque scandaleux qu’avec toutes ces protections, qui devraient se traduire en jaillissement de liberté et d’initiatives, le salaire médian soit toujours de 1 500 euros, le sous-emploi élevé, et que la pauvreté ne recule pas. Si l’État providence absolument miraculeux bâti depuis trente ans n’émancipe pas, à quoi bon ! Il ne faudrait pas que cet état de fait, que l’on retrouve partout en Europe, donne raison aux théoriciens conservateurs du XIXe siècle, qui nous avaient prédit que les assurances sociales seraient bientôt étouffées par les abus et l’aléa moral. Il ne faudrait pas qu’on puisse dire que la solidarité a tué l’aspiration à la liberté et embaumé le pays, ou que les protections ont engendré la peur du grand large.

Le devoir de dynamisme, de quitter sa ville et ses attaches, d’aller au-devant des possibles, c’est la valeur fondamentale de la maison des entrepreneurs qu’est devenue la Banque publique d’investissement. Pas seulement de ceux qui créent des entreprises, mais de la masse brillante de ceux qui naviguent leur vie sans crainte de l’inconnu. Les anonymes radieux, les courageux que l’on croise chaque jour, ceux dont la « rage » fascinait Lincoln au fin fond des provinces américaines pendant sa campagne présidentielle de 1860, ceux que Jacques Chirac n’a peut-être pas vus pendant sa campagne de 1995. Avec autant de filets de sécurité, et désormais 65 % des jeunes de moins de 24 ans étant passés par l’enseignement supérieur3, personne en France ne devrait pouvoir dire qu’il a raté sa vie. Il faut rattacher la dignité de l’homme à sa capacité illimitée de transformation. Nous devrions être le pays de la prospérité de masse, car nous sommes précisément celui qui a donné à ses citoyens le plus d’antidotes matériels à la peur du lendemain. Dans une société vieillissante, si toute la population de 20 à 70 ans est animée d’un désir d’émancipation et d’accomplissement par le travail, laissant de côté une partie de son désir de loisir, alors le modèle est soutenable. Il faut donc reconstruire la détermination philosophique de notre système, et dire qu’il ne peut pas résister à sa surexploitation par la multiplication des droits et des comportements consuméristes de passager clandestin. Adopter une approche écologique de l’État providence, c’est reconnaître qu’il faut travailler plus et plus intensément, plus tôt et plus longtemps, et donner de soi, beaucoup. Labor improbus omnia vincit4. C’est accepter qu’en cas de choc externe, comme en 2009 ou en 2020, l’État ne prendra plus tout à sa charge, car Léviathan est épuisé. C’est renoncer à créer des droits nouveaux tant que la dynamique mortelle de la dette n’est pas stoppée, c’est dénoncer l’absurdité consistant pour la France à épargner chaque année l’équivalent du déficit qu’elle a creusé elle-même, c’est accepter d’être un peu moins protégé pour mieux pérenniser le mode de vie auquel nous sommes parvenus.

J’ai souhaité écrire une histoire de la dette, car je n’y voyais pas clair moi-même. Je savais en revanche que la crise des finances publiques emporterait fatalement les efforts des Français pour réinventer l’économie du pays et la projeter dans le monde, avec des conséquences très dures pour le tissu économique et pour nos concitoyens dans les territoires. Pour comprendre comment nous en étions arrivés là, il fallait dérouler la pellicule chronophotographique et figer le mouvement, comme Étienne-Jules Marey photographiait le cheval pour pouvoir faire le dessin et prouver que le « galop volant » n’existait pas5. Cette approche historique, qui prend la forme d’une sorte de rhapsodie causale, était nécessaire car la littérature sur la dette est faible et les faits n’ont pas été racontés. Le thème n’a jamais beaucoup intéressé les économistes. L’impossibilité de bâtir des études contrefactuelles, la délégation du souci de traiter le sujet au FMI, à l’OCDE, à la BCE, considérés comme « ultra-libéraux » ont privé les dirigeants des conseils de la communauté académique française. Au contraire, il leur a été recommandé de recourir à la dette sans remords. Le monde politique a fait ce qu’il a pu en démocratie, il n’y a pas dans ce livre de jugement à son égard. La vie parlementaire et électorale est chaotique et seuls comptent les courants profonds de l’opinion. Or, ils se sont radicalisés plus que partout dans le monde développé, car le combat culturel n’a pas été livré par les tenants de la rigueur financière et morale. Pierre Bérégovoy et Jacques Delors nous ont tout du long manqué. Pourtant, il est faux de croire qu’on n’influence jamais l’inconscient collectif d’un pays. Les disciplines portugaise, néerlandaise, danoise, allemande, italienne, irlandaise sont la conséquence d’un travail intense des sociétés sur elles-mêmes. C’est celui qui doit précisément commencer en France. Comme disait le Général : « On doit faire ce qu’il faut pour ne pas être piétinés. »

Il faut donc trouver un moyen de présenter le réel aux Français d’une manière qui ne soit pas perçue par eux comme insupportable. Or, sur ce point précis, il faut bien reconnaître que l’État a failli. Son rôle est non seulement d’assurer la prospérité de la nation, mais aussi de fournir au citoyen une représentation raisonnable des frustrations de la réalité, qui lui permette de devenir autonome, libre, actif. Au contraire, l’État a cherché à le protéger de tout, de sorte qu’aujourd’hui, plus de la moitié des adultes français dépendent en majorité de revenus de transfert, conséquence du vieillissement mais aussi de toutes les dépenses de solidarité que reçoivent les bénéficiaires sans avoir cotisé. Pour le citoyen, les représentations du réel sont par conséquent devenues nébuleuses et traumatiques. Quelque chose n’a pas fonctionné dans la progression en maturité collective, observée pourtant depuis longtemps dans les pays du nord de l’Europe, puis d’Europe du Sud après la crise financière. Beaucoup de nos concitoyens croient à l’État magique, et l’État lui-même n’a pu s’empêcher de les confirmer dans leur croyance. Par conséquent, ils supportent très mal la frustration qu’impose le réel, et métabolisent trop peu cette dernière en énergie constructive. Comme le dit Yann Algan, le modèle social français risque d’altérer durablement la capacité des Français à être heureux ensemble s’il n’est pas stabilisé.

C’est surtout que l’État a deux visages. D’un côté, il crée chaque jour des protections nouvelles. De l’autre, fronçant le sourcil, il fait les comptes et dénonce la dette. Alors il donne une image haïssable de lui-même, parce que son exigence est vécue comme une effraction violente et cruelle dans la bulle protectrice. En langage psychanalytique, il est le beau-père prenant le contrôle de l’univers de la mère. Pire, il juge et donne l’impression de voir clair dans le somnambulisme des gens du commun. Il est l’incarnation d’une élite méchante prête à partir avec le butin. Pour le citoyen français, découvrir que l’État magique n’existe pas est donc une horrible perte d’espoir et une bonne raison de vouloir liquider le messager. Or, au lieu de répondre par une pédagogie des progrès déjà réalisés, ce dernier se protège en accordant de nouveaux droits.

Il faut par conséquent rassurer en rappelant que le fait de régler quelques-uns des paramètres d’un État qui dépense 1 800 milliards d’euros par an ne veut pas dire l’anéantir. Sans nier les difficultés de certaines catégories, il doit être possible de rappeler qu’on a fait dans notre pays une bonne retraite collective et que ce serait bien que les gens complètent avec leur épargne, et cela sans s’entendre dire immédiatement que le système est injuste, que le patronat est responsable, que les réformes sont faites par des gens de la haute qui ne savent pas que la vraie vie est dure pour les retraités et les actifs « cassés » par l’existence. Il faut, pour échapper à ces procès d’intention, s’en tenir aux « réalités neutres », celles qui ne font l’objet d’aucun jugement de valeur : la Constitution, l’ordre public, le non-endettement de la protection sociale, la France.

Pour l’heure, au moment où il faut en vérité trouver progressivement près de 180 milliards d’euros d’économies annuelles, soit 10 % de nos dépenses, pour stabiliser la dette, financer le réarmement et investir dans la décarbonation du pays, il est bon de retenir peut-être quelques-unes des leçons de ces quarante années d’histoire, en restant modeste devant l’immensité du défi :

C’est d’abord à cause des retraites que le « point mort » de l’État providence français est trop élevé. Elles nous emmènent dans le fossé à chaque crise. Leur charge représente la moitié des 1 000 milliards de dettes supplémentaires accumulées depuis 2017. La seule dépense de retraite des fonctionnaires est passée de 2,7 à 3 % du PIB de 2017 à 2023. Une part essentielle du dérapage vient d’un ordre du discours, qui a fait croire aux Français qu’ils capitalisaient des droits, alors qu’on était dans un système par répartition qui ne leur promettait rien d’absolu. Il faut redire que la retraite est une dépense publique, comme l’éducation, la santé ou la défense, dont la relation aux contributions n’est qu’indirecte. D’ailleurs les retraites des enseignants sont précisément une ligne du budget de l’Éducation nationale et représentent 20 % de son montant. Il faut redire que les cotisations donnent droit à participer au mécanisme de la répartition, ni plus ni moins, sinon le dérapage des retraites continuera d’absorber toutes les marges de manœuvre de la France et de paupériser nos services publics. Il doit être stoppé, en accélérant le passage à l’âge de départ à 65 ans minimum6, aux quarante-cinq années de cotisations, et en indexant le volume des pensions versées sur la croissance de l’espérance de vie. Le pays sera du jour au lendemain libéré d’un poids qui le tire vers le bas. C’est d’autant plus important que nous savons que les crises systémiques vont continuer de proliférer et imposent qu’en période de temps calme, les marges de manœuvre soient reconstituées. Il faut désormais un État providence gestionnaire de réserves. En Suède, au Canada, au Japon, les régimes par répartition détiennent des réserves équivalentes au tiers du PIB du pays.

Dans ce contexte, la capitalisation est une bonne chose, mais nécessite une trentaine d’années pour produire ses premiers effets. Imaginer qu’elle résolve nos problèmes à court terme est une fable. C’est essentiellement pour des raisons économiques qu’il est temps de commencer à rattraper notre retard. On peut imaginer, comme en Grande-Bretagne il y a vingt ans, de créer une petite cotisation obligatoire de 0,5 % pour forcer tous les Français, y compris les retraités, à contribuer à un fonds de pension collectif.

Le glissement de la croissance potentielle doit être stoppé par l’augmentation urgente du temps de travail sur toute la vie. Le miroir de nos 3 500 milliards de dettes, c’est le cumul des heures non travaillées depuis quarante ans, surtout en fin de vie professionnelle. Nous ne pouvons plus nous permettre l’exclusion des jeunes seniors du monde du travail, qui doit devenir un interdit sociétal. En effet, la retraite couvre aujourd’hui deux prestations publiques de natures très différentes, qui ne devraient pas être nommées par le même mot : de 60 à 70 ans, pour une part notable de cette catégorie d’âge7, il s’agit d’une inactivité pour des personnes en bonne santé, une catégorie nouvelle, compétente, dans la force de l’âge, experte. Cette période est d’autant plus longue qu’on a été col blanc toute sa vie. Or 20 % des salariés du privé et 40 % du public sont des cadres. De 70-75 à 90 ans, c’est autre chose, c’est la vieillesse. Elle démarre plus ou moins tôt selon les individus. Ce sont les personnes âgées. Notre choix collectif a été de financer par de la dette une dispense d’activité aux jeunes-vieux de la maturité, « les experts », qui pour beaucoup d’entre eux pourraient travailler, quitte à ralentir. Pire, ce moment de loisir en effet inouï dans l’histoire de l’humanité, et que les fondateurs des assurances sociales n’auraient jamais imaginé qu’il puisse être socialisé, est devenu une espérance telle qu’on l’attend toute sa vie. C’est la lumière au bout du tunnel, qui crée par contraste l’illusion que les années de travail n’ont pas été de la « vraie vie ». D’où les accusations de « voleurs de vie » lancées aux réformateurs des retraites8. Nous ne pouvons plus nous payer la rente de repos de l’expert, celui qui peut rester connecté au monde du travail et qui ne le fait pas ou ne le peut pas car on l’a mis dehors. Nous devons répliquer dans cette tranche d’âge les grands progrès réalisés depuis vingt ans sur le taux d’emploi des 55-59 ans, passé de 54 à 81 %. Le taux d’emploi des 60-64 ans est de 39 %, soit 20 points de moins qu’en Allemagne, et c’est à 62 ans qu’il chute comme une pierre. Pour cela, il faut que la société comprenne qu’elle ne peut plus se payer le luxe de discriminer les plus âgés dans les organisations.

La charge de la protection maladie, en déficit permanent depuis au moins vingt ans, est la plus dynamique de toutes et représentera bientôt 70 % de celle des retraites. Elle le tient du régime des affections de longue durée, dans le contexte de l’augmentation de l’espérance de vie. Au-delà de la réforme proposée par le gouvernement le 15 juillet 2025, qui consiste à reprendre ce qu’avait fait Philippe Séguin en 1987, c’est-à-dire cesser de rembourser à 100 % le doliprane des diabétiques, le bénéfice de la couverture intégrale attaché aux ALD devra très certainement être limité de manière plus systémique, peut-être par un ticket modérateur d’ordre public proportionnel aux revenus, complémentaire d’une augmentation probablement inévitable de la CSG. Il faut par ailleurs croire dans la prévention, mais surtout ne pas en attendre des économies à proportion de nos problèmes avant longtemps, même avec le digital. Si l’on veut être lucide, c’est dans un scénario de croissance faible du PIB et sans révolution de la prévention qu’il faut planifier le retour à l’équilibre de la branche maladie. Cela suppose une augmentation du reste à charge des assurés à proportion de l’augmentation séculaire du ratio des dépenses de santé dans le PIB.

Dans la lutte contre le chômage, les quarante dernières années montrent empiriquement que les allègements de charges, l’apprentissage et l’assouplissement du Code du travail sont le trépied gagnant qu’il faut préserver. Les emplois aidés ne sont en revanche pas la solution. L’apprentissage est la réforme dont les effets, en termes d’inclusion dans le monde du travail et d’ascenseur social pour toute une partie de la jeunesse, sont les plus éclatants qu’on ait observés depuis longtemps. Grâce à cette réforme, le taux d’emploi des jeunes a augmenté en quatre ans de 20 %9, soit près de 500 000 jeunes actifs en emploi supplémentaires. Elle est cependant coûteuse et doit être pilotée, peut-être, par une condition de ressources des parents.

Deux nouvelles charges particulièrement dynamiques s’imposent à nous : le réarmement et la décarbonation. Dans la Défense, revenir au « poids de forme » d’un budget militaire de 100 milliards d’euros en 2030, soit 35 milliards de plus que dans la loi de programmation, imposera des arbitrages courageux. Nos dépenses militaires sont passées de 8 % du PIB en 1953 à 2 % en 2023, pendant que les dépenses sociales passaient de 8 à 33 % sur la même période10. Le second chantier majeur est la décarbonation de notre économie et de notre habitat. On estime à 50 milliards d’euros les investissements annuels sans profitabilité intrinsèque qui vont devoir être réalisés. S’y ajoute la dette du nouveau nucléaire. Devant ces deux murs de charges, il faut avoir le courage d’arrêter la production de nouveaux droits sociaux. Le Conseil économique et social recommande la déconjugalisation du RSA, c’est une folie. De même qu’on ne peut se payer ni l’extension du quotient conjugal aux concubins, ni les droits nouveaux pour les femmes des familles monoparentales, ni les allocations familiales au premier enfant, et encore moins le revenu d’autonomie des jeunes en dessous de 25 ans ou l’augmentation des prestations pour le grand âge. Il faudra attendre que l’économie ait rattrapé son retard sur le social et qu’on ait financé nos autres priorités nationales. Le temps est révolu où certains politiques pouvaient se permettre de dire : « Je n’ai pas d’argent, faites-moi des propositions de dépenses. » Et c’est aussi une grande responsabilité pour les partenaires sociaux11.

Sur les recettes, deux leçons particulières se dégagent de notre histoire. D’abord, la pratique consistant à annuler les mesures de rigueur et de réforme des prédécesseurs est à bannir. On pense en particulier à la remise en cause du ticket modérateur d’ordre public de Barrot en 1981, à l’annulation de la réforme Séguin en 1988, à l’abrogation de la loi Thomas en 1999, à la réintroduction du jour de carence des fonctionnaires en 2012, à la suppression de la condition des deux ans pour bénéficier du dispositif des carrières longues la même année. Toutes mesures inutiles et coûteuses, sans aucun bénéfice électoral pour ceux qui, de plus, tentent immédiatement après des mesures courageuses. Par ailleurs, les baisses d’impôts sur le revenu (IRPP et TH) et sur la consommation (TVA) doivent être évitées tant que les équilibres ne sont pas rétablis. Elles ne se traduisent pas en surcroît de croissance et n’ont, elles non plus, aucun rendement électoral. Seule peut être préservée la baisse des impôts de production, qui minent le peu de compétitivité qui nous reste dans l’industrie.

L’espoir d’un retour à la croissance est une autre de nos chimères. Une part importante de notre laisser-aller est la conséquence de cette croyance animiste. Les plans de relance postcrise sont extrêmement coûteux et ne produisent jamais les effets qu’on en attend. Il ne faut plus y recourir. Le plan de redressement qui nous attend doit être dimensionné dans un scénario où la croissance restera durablement faible. Il faut bien sûr ne pas renoncer à une politique de prospérité, qui donne toute sa part au dynamisme des créateurs et des entreprises. Car dans les doutes théoriques qui nous minent, il y a au moins une certitude : l’esprit d’entreprise est la solution. Mais il faut avoir conscience des ordres de proportion : le dynamisme des acteurs économiques ne parviendra pas, avant de nombreuses années, à changer les équilibres fondamentaux des masses gigantesques manipulées par la protection sociale. Enfin, le redressement ne doit pas être étalé sur une longue durée parce que l’on craindrait ses effets récessifs. Les politiques gradualistes ont toutes échoué car la « rigueur modérée » conduit à un étouffement progressif du pays sans changer l’imaginaire collectif.

Il faut tenter d’obtenir que la rigueur budgétaire inévitable soit compensée par une politique accommodante de la BCE, un nouveau quantitative easing pour la zone euro, dans lequel l’achat de la dette publique par la banque centrale serait conditionné par la mise en œuvre des réformes structurelles. Nous en sommes loin, car nos voisins, disciplinés, n’en ont pas besoin.

Plus profondément, la France va être touchée par ce que dans d’autres pays on a appelé la « lassitude de la redistribution ». Quand on écoute certains, plus on redistribue, « plus c’est pire ». À un moment, il faut accepter de dire, tout simplement, que « c’est bien ». Si l’on compare la situation du revenu moyen des deux déciles extrêmes, on démarre avant redistribution avec un écart de 1 à 20, puis on passe de 1 à 9 avec la redistribution monétaire tandis qu’après la redistribution non monétaire de la santé et de l’éducation, on finit avec un écart de 1 à 312. Sans compter tous les droits connexes offerts par les collectivités locales, dans le transport, l’autonomie des personnes âgées, la culture, la politique familiale, etc. On peut difficilement demander plus, quand les trentenaires sont déjà confrontés à la division par deux du pouvoir d’achat immobilier depuis vingt ans13. Il faut porter une grande attention à ce phénomène de saturation, et pour cela valoriser des réalités contre-intuitives, régulièrement établies par des enquêtes poussées de l’Insee, mais qui dérangent tout un corpus décourageant de la sociologie française et des jusqu’au-boutistes qui s’en nourrissent. Partant, il faut regarder le réel en face, et lutter contre la facilité pour les dirigeants de continuer de bâtir un État dans lequel les promesses de réparation, de consolation et de compassion l’emportent toujours sur les valeurs de responsabilité et d’autonomie, ainsi que sur les principes philosophiques qui dictent que c’est le travail qui permet aux assurés de s’acheter des protections.

Devant nous, il s’agit de parer au choc avec l’iceberg si nous ne tournons pas de quelques degrés. À gauche, une partie de l’échiquier pense qu’une politique de redressement dissimule l’agenda caché d’un démantèlement des protections. Comme s’il y avait chez les dirigeants un préjugé idéologique contre l’idée même des protections collectives. Ça n’est pas le cas, et les 50 interviews qui suivent, de droite comme de gauche, présentés par ordre chronologique des entretiens réalisés au printemps 2025, le montrent amplement. Notre élite technocratique et politique ne souhaite que le bien commun des Français. Elle est très peu idéologique, certainement pas néolibérale, et encore moins libertarienne. Elle est technicienne, dévouée et a souvent consacré sa vie entière au sujet qui nous occupe14. Dans les cadres fixés par la démocratie, elle gouverne un État providence ultra-complexe, qu’elle aime et auquel elle souhaite éviter les ruptures brutales qu’ont connues nos voisins du Sud. Si elle n’y parvient pas, faute de consensus national, nous connaissons déjà le protocole qui nous sera appliqué : baisse des pensions de 15 % en valeur absolue, relèvement brutal de l’âge de départ, ticket modérateur d’ordre public très élevé dans la santé, baisse des salaires et des effectifs de la fonction publique, privatisation de tout le portefeuille souverain, retour aux 39 heures, réforme drastique de l’assurance chômage, suppression de jours fériés. C’est la potion qu’ont bue nos amis portugais en 2011.

Il va y avoir un « tournant du sérieux », pour reprendre l’expression de Michel Sapin sur 1983. Autant que nous en décidions nous-mêmes les contours. Se le voir imposer serait d’autant plus désolant que nous avons, peu à peu, construit tout un ensemble de mécanismes de suivi des dépenses et d’identification des problèmes, qui nous mettent plutôt en avance sur les autres pays. Le rapport, remis en juin 2025, des Hauts Conseils pour l’avenir de l’assurance maladie, pour la famille, l’enfance et l’âge, et pour le financement de la protection sociale, même si, faute de consensus, il fuit la réponse à la question qui lui a été posée (« où faire des économies »), montre à quel degré de sophistication statistique nous sommes parvenus pour connaître dans le détail les éléments du dérapage qui doivent être corrigés. La Cour des comptes est devenue le tiers de confiance auquel s’adressent la Commission européenne et nos partenaires européens pour cerner les contours de nos problèmes. Mais le déficit de la protection sociale est caché par l’éclatement des responsabilités entre l’État, la Sécurité sociale et les collectivités locales. Il faut un budget consolidé du social, suivi par une seule commission au Parlement et une seule chambre à la Cour des comptes. En l’absence de régime universel, la charge des retraites des fonctionnaires doit être objectivée par la création d’une caisse. La clarté sur les déficits sociaux financés par la dette est la première étape fondamentale. Ensuite, la non-transmission de nos déficits sociaux aux générations suivantes doit être inscrite en règle d’or au fronton de la République. Le Conseil constitutionnel, depuis 2023, a créé une jurisprudence sur le droit des générations futures dans le domaine de l’environnement15. Il faut affirmer le droit des Français de demain à ne pas être chargés du souci de rembourser la dette de consommation de leurs grands-parents. Les esprits sont mûrs pour une règle d’airain. Lorsqu’on aura un budget consolidé de la protection sociale, les éléments de ce qui pourrait être appelé le « nouvel ordre normatif de suivi des équilibres » de notre protection sociale seront en place. Le chemin technique pour faire ce que nos bailleurs réclament, c’est-à-dire une spending review de grande ampleur, est tracé.

La Sécurité sociale fête ses 80 ans en 2025. Elle est une construction prométhéenne, qui suppose d’être constamment réformée en avance de phase si l’on veut la protéger des déficits. C’est notre lenteur et nos retards que nous payons de 50 années de constitution d’une montagne de dettes. 50 années sur les 80 d’existence de la Sécurité sociale ! Un État providence exige une démocratie mature, et la nôtre ne l’a pas été. Dès lors qu’avec l’euro, la contrainte extérieure a disparu, elle s’est laissé aller et elle est aujourd’hui dans l’incapacité de produire un consensus. Sur la TVA sociale, sur la désindexation, sur le bouclier sanitaire, nous sommes profondément divisés. Repartir sur de nouveaux frais imposera donc un aggiornamento de notre mode de fonctionnement démocratique. S’il n’y a pas d’autre moyen que d’imposer une règle d’équilibre des finances sociales, sujet ardemment débattu entre les contributeurs de ce livre, alors il faudra proposer aux Français de l’instituer, par ordonnance, au lendemain d’une présidentielle.

Nous vivons les derniers moments avant un tournant nécessaire. Il peut inquiéter, et pourtant, il sera incomparablement moins difficile à supporter que ce que nous avons subi, en termes de chômage, pendant les années du franc fort ou pendant la crise financière de 2009. L’ère de l’écologie de l’État providence commence. Nous avons vingt ans pour réussir, et ce sont précisément les années qui nous séparent du centenaire de la Sécurité sociale, en 2045. Alors, nous retournant, si nous faisons collectivement ce qu’il faut, il y aura lieu d’être fiers d’avoir réussi à pérenniser notre système de solidarité.

Paris, le 4 août 2025.

1. En 2024, sur les onze premiers mois de l’année, la Techniker Krankenkasse, première caisse d’assurance maladie allemande, a enregistré une moyenne de 18 jours d’arrêts maladie par assuré, contre 13 en 2021 et une moyenne européenne de 8. Dans la banque et l’assurance, la croissance est de 50 % en 20 ans, in « L’absentéisme bat des records outre-Rhin », Les Échos, 16 janvier 2025.

2. Implicitement, c’est ce manque de respect qu’exprime déjà la fameuse réplique de Belmondo dans Un singe en hiver, en 1962 : « Si la bêtise n’est pas remboursée par les assurances sociales, vous finirez sur la paille », dit-il, provocateur, à son interlocuteur.

3. État de l’enseignement supérieur et de la recherche en France, ministère chargé de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, édition 2018, chapitre 26.

4. « Le travail acharné emporte toujours la victoire. »

5. Le « galop volant » est un motif des bas-reliefs grecs où aucun des sabots ne touche le sol quand le cheval galope. La photographie a montré que ce phénomène est une illusion.

6. Les Danois viennent de passer à 70 ans.

7. À l’exception évidemment de nos concitoyens qui ont des problèmes de santé ou qui ont eu des carrières physiquement éprouvantes.

8. Entretiens avec Olivier Dussopt et Elsa Fornero.

9. Passant de 29 à 35 %.

10. Julien Damon, Telos, 25 février 2025.

11. Un exemple : un accord de juin 2024 sur les accidents du travail entre le patronat et tous les syndicats (sauf la CGT) propose au gouvernement d’introduire dans le PLFSS un élargissement, pour 300 millions d’euros par an, de la couverture des salariés. Désormais, la rente d’AT couvrirait non seulement le risque de ne pas retrouver un emploi, mais également la conséquence de l’accident sur la vie personnelle en termes de qualité de vie. Faut-il continuer d’étendre ces droits dans le contexte de crise que nous vivons ?

12. Entretien avec Gilbert Cette.

13. Le pouvoir d’achat immobilier recouvre ce qu’un individu peut se payer avec 30 % de son revenu en remboursements bancaires. Ce pouvoir d’achat a été très haut entre 1981 et 1986, et entre 1991 et 1998. Puis il a lentement baissé. Depuis 2006, il se stabilise à 50 % du pouvoir d’achat immobilier moyen des années 1975-2005. Pour retrouver ce pouvoir d’achat, il faudrait que les prix baissent de 40 % (Hippolyte d’Albis, in Les Échos, 14 septembre 2023).

14. Notamment les 24 fonctionnaires et conseillers interrogés, qui mettent en lumière mieux que quiconque les « splendeurs et misères » de l’action administrative.

15. Rapport annuel du Conseil constitutionnel pour 2024, p. 52, décision du 27 octobre 2023.

Interviews des politiques

Éric Woerth

6 mars 2025

Éric Woerth a été ministre du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’État de 2007 à 2010, puis ministre du Travail et de la Solidarité jusqu’à novembre 2010.

« Je suis rentré au gouvernement en 2007 après l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République. Il avait, à juste raison, décidé de créer pour la première fois un ministère regroupant dans un seul ministère les moyens de l’État : budget de l’État et comptes de la Sécurité sociale, fonction publique et réforme de l’État avec l’ensemble des transferts entre les deux périmètres. Cette idée consistant à reconnaître le continuum à l’intérieur d’une sphère complète était fondamentale. Jusque-là, il y avait un partage des rôles. Sur le PLFSS par exemple, il y avait toujours trois ministres au banc à l’Assemblée nationale, l’un responsable des retraites, l’autre de la santé, etc., sans coordinateur. En 2007, c’est Bercy qui commence vraiment à piloter, avec un ministère de plein exercice, au même rang gouvernemental que le ministère de l’Économie. Personne n’est revenu depuis sur l’idée qu’un ministre couvre tous les comptes publics. Mais dès l’arrivée de François Hollande en 2012, un grand Bercy est recréé avec un simple ministre délégué au Budget, Jérôme Cahuzac. Christian Eckert, son successeur, sera également délégué auprès du ministre des Finances. Emmanuel Macron, quant à lui, commence par revenir à l’idée de Sarkozy, avec un ministère plein, confié à Darmanin dans le même périmètre qui était le mien. Il dispose de tous les leviers financiers de l’État providence, d’autant plus que lui est rattaché le ministère de la Fonction publique. Bruno Le Maire obtient bientôt, quand Gérald Darmanin part à l’Intérieur, le rattachement du Budget, à nouveau, à un grand Bercy allant de l’Industrie aux Finances sociales. Olivier Dussopt est ministre délégué, Gabriel Attal aussi. Aujourd’hui Amélie de Montchalin l’est également. Je trouve que c’est une erreur d’être revenu sur le périmètre.

Au-delà d’une règle d’or à part entière, qui est toujours restée non écrite et souvent impraticable, je dirais qu’il y a toujours eu un ensemble de freins, et que c’est ce système qui a été peu à peu grippé. Je prends l’exemple de l’article 40 de la Constitution, qui interdit théoriquement des augmentations de dépenses publiques à l’initiative des parlementaires. Son emploi est clair pour les amendements, mais ambigu pour les propositions de loi. Un amendement même faiblement coûteux est automatiquement bloqué. C’est plus difficile pour une proposition de loi. Or, en régime parlementaire sans majorité, il y en a de plus en plus, et elles sont baroques. Elles sont normalement bloquées par le président de la commission des finances, qui a le pouvoir d’actionner l’article 40. Je le faisais quand j’étais à ce poste. Je le faisais aussi par délégation des autres présidents de commissions, qui n’avaient ni le temps ni l’envie de faire ce contrôle. Mais aujourd’hui c’est un peu fini. LFI, qui tient ce poste, laisse passer les textes. Un amendement d’abrogation de la réforme des retraites est devenu possible, et peut arriver en débat à l’Assemblée. L’argument de la dépense s’élève alors à plusieurs milliards d’euros alors que c’est impossible constitutionnellement. C’était impensable jusqu’en 2022. Et pourtant… Pour éviter cela, il faut faire des contorsions. L’intervention de la présidence de l’Assemblée est nécessaire. On désigne alors deux membres du bureau pour vérifier le respect de l’article 40 au moment du dépôt de la proposition de loi, mais ils n’ont pas du tout les compétences pour le faire. Du coup, en temps normal, on laisse toujours passer des microdispositions qui contiennent des augmentations faibles ou symboliques de la dépense. Mais le monde a changé et, à la place des amendements, on a à juger des propositions de loi de plus en plus ambitieuses. Des horreurs arrivent au vote. C’est très dangereux. On est obligé de faire de l’obstruction en déposant des milliers d’amendements pour empêcher le vote avant minuit, quand prend fin la niche parlementaire du parti qui pousse la mesure de dépense. On accumule beaucoup de risques par des procédures parlementaires devenues laxistes. Ce frein fondamental a disparu et le filet de sécurité sur la dépense sociale a été beaucoup percé. Il était conçu pour restreindre la liberté des parlementaires, eux-mêmes sous la pression croissante de la demande sociale. On est en conséquence de plus en plus démagogique. Heureusement, dans le projet de loi de finances, c’est différent. On peut augmenter la dépense mais il faut trouver dans le même programme une diminution compensatoire. C’est le dernier endroit où l’on trouve un frein constitutionnel.

Paradoxalement, j’ai plutôt combattu l’idée d’une règle beaucoup plus stricte, à l’allemande. Je n’étais pas du tout sûr qu’elle serait respectée en France. Nous ne sommes pas allemands ! Elle aurait été faussée par quantité de bonnes raisons et d’exceptions. J’ai considéré qu’on mettrait beaucoup d’énergie à la faire adopter alors qu’il valait mieux consacrer cette énergie au cœur du sujet qui est celui de la baisse des dépenses structurelles. C’était pour moi un alibi à l’immobilisme.

Je sous-estimais la difficulté de baisser la dépense sociale qui représente plus de 50 % de la dépense publique, ou tout au moins d’en ralentir la croissance. J’ai un souvenir douloureux à cet égard, d’une réunion avec Nicolas Sarkozy en juillet 2007. Je voulais lui proposer de mettre fin pendant quelque temps à l’indexation des prestations sociales. Je lui avais fait porter une note. Ce fut la plus difficile de mes réunions avec lui. C’était un dimanche. Il ne s’est pas assis à la table de travail, restant debout adossé au dos de sa chaise. Il me dit que c’était politiquement intenable. “Que voulez-vous que je fasse de ça ?” dit-il. C’était rude. Pourquoi ? Je peux comprendre que le président élu est garant de l’ordre social. Il avait de surcroît fait campagne sur le pouvoir d’achat. Je me suis demandé si je serais encore ministre le lundi suivant… Mon idée était que dans le contexte d’un cheval de l’État providence qui court plus vite que celui de l’économie, il faut d’abord le ralentir, et la désindexation est une bonne méthode. Elle nous remettait en base, on ne la prolongeait pas définitivement. Pour moi c’était la seule manière de dire aux gens qu’on allait faire un effort. C’est d’ailleurs ce qu’il fallait faire en 2025, avec une pause sur l’indexation sauf sur le minimum vieillesse et la grande pauvreté. C’était une mesure difficile mais qui pouvait s’expliquer, après les crises successives depuis le covid. Pour avoir osé proposer seulement six mois de désindexation des retraites, le gouvernement de Michel Barnier est tombé, notamment après l’annonce inopportune d’une victoire politique sur ce sujet qui en réalité était une défaite pour nos finances publiques par un leader de LR au journal de 20 heures. Sarkozy avait le sentiment de se renier s’il acceptait la désindexation. On peut le comprendre en 2007, mais aujourd’hui ! Après tant de crises ! En 2007, on était encore dans l’idée que la croissance pouvait tout résoudre. Aujourd’hui, on sait que c’est faux tant qu’on n’a pas augmenté la productivité et le taux d’emploi.

Nous sommes donc arrivés à la crise des subprimes sans avoir pu réellement rétablir les finances publiques comme je l’aurais souhaité. Nous avons cependant laissé deux initiatives structurantes : la RGPP1 et la réforme des retraites. La RGPP n’est ni plus ni moins qu’un travail approfondi sur l’efficacité de la dépense. La révision des politiques publiques a été engagée dans chaque ministère et les décisions finales prises en Conseil des ministres. Quant à la réforme des retraites, nous étions encore à l’époque sur la retraite à 60 ans. Avec le recul, il reste incroyable qu’on soit passé en 1982 de 65 à 60 ans en France. Quand on parle de dividendes de la paix, on trouve là le plus bel exemple au service d’une vision court-termiste et dangereuse. Nous avons considéré en 2010 qu’il fallait commencer à revenir là-dessus et briser le tabou. On savait que c’était un emblème et que ce serait un dialogue brutal, un moment politique fondamental. On est parti de rien, avec carte blanche du PR. J’ai quitté Bercy pour aller prendre le ministère du Travail, de la Solidarité et de la Fonction publique et faire la réforme des retraites. La réforme était fondée sur trois points. Elle portait d’abord sur l’âge. Soixante ans était aberrant par rapport à l’Europe. Elle créait ensuite plus de convergence avec les régimes spéciaux, étendait les carrières longues, augmentait le niveau de cotisation des fonctionnaires, qui était très inférieur à celui des salariés. Enfin elle introduisait la notion de pénibilité, sur critère médical. Ce faisant, elle allait jusqu’à contenir un chapitre sur la réorganisation de la médecine du travail. Ce dernier sera malheureusement annulé par le Conseil constitutionnel, qui l’a considéré de façon regrettable comme un cavalier.

À peine la réforme présentée, on est rentrés dans un débat politico-syndical épouvantable, à la française. Le PS était très vocal, violent. Marisol Touraine et François Hollande ont tout de suite dit qu’ils reviendraient dessus s’ils étaient élus. Ils ne l’ont pas fait. La réforme Touraine n’a fait que prolonger la réforme Fillon d’augmentation du nombre de trimestres, qui allait s’arrêter et qu’il fallait prolonger, avec une dérivée très lente. Elle est encore en cours. On s’est aussi posé la question de la capitalisation. Mais il paraissait impossible de faire à la fois la capitalisation et le passage à 62 ans. La capitalisation était un chiffon rouge devant un taureau. On expliquait que c’était la privatisation du système, et tout le monde était prêt à croire ça. Chacun prétendait défendre l’équilibre de la répartition.

La bataille politique a été terrible. En cumul de manifestants, ça a été plus qu’en 2003. C’était un soulèvement, qui me laisse un souvenir d’autant plus désagréable que c’est le jour même où je fais la conférence de presse de lancement de la réforme en juin 2010 que sort l’article de Mediapart me mettant en cause dans ce qui va devenir l’affaire Bettencourt. Dès le début, donc, on ne manque pas de m’interroger toujours sur ce sujet quand j’évoque la réforme des retraites. C’est une épreuve personnelle. Le président m’a beaucoup soutenu. S’est posée la question fin août de mon maintien au ministère du Travail, au moment où, après avoir passé la loi en commission des affaires sociales en juillet, et où début septembre le texte allait devoir être défendu en séance publique à l’Assemblée. Serais-je en capacité physique de porter la réforme ? J’ai convaincu Sarkozy et il m’a suivi. J’ai mené la réforme à bon port, jusqu’au vote de novembre, et puis je suis parti au moment du remaniement pour me consacrer à ma défense. C’est bien plus tard en 2015 que j’obtiendrai ma relaxe dans cette affaire Bettencourt.

Les syndicats n’ont pas beaucoup aidé. C’étaient Chérèque, Mailly et Thibault. Ce dernier refusait de parler des retraites des cheminots. Pour lui, c’était à la CGT ferroviaire, État dans l’État à la CGT, de s’en occuper. Ils ne voulaient rien concéder. Je leur disais : “Dans la gestion de l’Agirc-Arrco, vous êtes responsables, vous prenez des décisions très dures, pourquoi ne voulez-vous pas le faire quand il s’agit du régime général ?” Parce que c’est l’État. J’ai vu tous les partis politiques, y compris le FN, ce qui était nouveau. Jean-Marie Le Pen, qui avait été ostracisé, était fier de revenir dans un bureau doré de la République. Il était léger et aimable. Marine Le Pen l’accompagnait, elle m’expliquait sans desserrer les dents qu’il fallait moins d’immigration pour résoudre la question lancinante de l’équilibre financier des retraites.

Quelle violence au total. C’est le seul moment sous la Ve République où un président de l’Assemblée, Bernard Accoyer, a failli se faire malmener physiquement par des députés. Il clôturait à 9 heures du matin une séance qui avait commencé à 16 heures la veille. Laurent Fabius avait fait un discours vers 4 heures du matin. Personne n’avait dormi. Bernard Accoyer voulait en finir, il a refusé de donner la parole à certains pour des explications de vote. Des députés furieux l’ont poursuivi dans l’enceinte alors qu’il rentrait à son bureau. Il a dû être protégé par les huissiers. À 15 heures, le même jour, c’était la séance des questions d’actualité. Tous les députés de gauche étaient debout avec leur écharpe tricolore. Les communistes s’étaient même bâillonnés pour expliquer qu’ils n’avaient pas eu leur temps de parole. Cette violence est incompréhensible, s’agissant d’un cas finalement assez simple, où l’augmentation de l’espérance de vie oblige à revoir les paramètres d’un système. Mais personne n’y comprend plus rien. On a tellement compliqué la logique générale de la répartition. Ainsi, aujourd’hui, des économistes disent qu’il faut faire payer les retraités… pour la retraite. C’est avouer par l’absurde qu’on sort de la répartition ! Par ailleurs, tout le monde raisonne à court terme. Or les transitions sont très longues. Il faut vingt ans pour faire pivoter un paquebot de 350 milliards d’euros en mêlant répartition et capitalisation. Aujourd’hui, plus personne ne pense à vingt ans ! Quand je vois comment s’est déroulée la réforme de 2023, je constate que ce sont les mêmes postures et les mêmes débats qu’en 2010. Qu’on soit, sur un tel volume de dépenses, 14 % du PIB, incapables de discuter pour en ralentir la croissance est un mystère. On pourrait croire qu’on progresse de décennie en décennie ? Pas du tout. On repart sur les mêmes attitudes. Rien ne bouge. Le conclave dans l’idée de corriger la réforme de 2023 ! La reculade est pire que le stop-and-go. C’est rendu possible car on ne s’est jamais vraiment mis d’accord sur ce que l’État providence devait faire et ne pas faire. Les personnes qui sont aidées considèrent que c’est de l’argent tombé du ciel. Personne n’est responsable.

Par parenthèse, rien ne bouge non plus sur la retraite des fonctionnaires. En 2010, on n’en parlait pas, et on ne souhaitait pas en parler. La priorité était d’abord sur la réforme du régime général. Notre réforme produisait 15 milliards par an d’économies permettant d’atteindre un quasi-équilibre en 2017-2018, elle était très efficace, bien plus que la réforme de 2023. Et nous avions enclenché un alignement sur dix ans, jusqu’à 2020, des taux de cotisation salariaux des fonctionnaires qui étaient très inférieurs à ceux du secteur privé. Aujourd’hui, un fonctionnaire paie autant qu’un salarié et le niveau de pension entre fonctionnaires et salariés du privé est sensiblement identique. Ce qui est différent, c’est le taux très élevé de cotisation employeur pour l’État et les collectivités locales. C’est le prix à payer du recrutement des fonctionnaires et du déficit démographique très élevé.

Pour revenir à la règle d’or, il y a eu quelques freins à la dépense qui, s’ils méritent d’être rappelés, ont été régulièrement non respectés. La première est la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, créée en 1996. On a décidé de lui affecter les produits d’un nouvel impôt, la CRDS. Mais le cheval des déficits sociaux a continué à s’emballer, et le remboursement de la dette sociale permettant l’extinction de la CADES est régulièrement repoussé. Autre frein, l’agence de gestion de la trésorerie de la Sécurité sociale. La dette sociale passe en effet par l’ACOSS et ne peut y rester que transitoirement. Quand le niveau de dette est trop important, celui-ci passe à la CADES. Enfin sur le PLFSS et l’ONDAM, objectif national de progression des dépenses maladies, j’ai essayé de créer un système d’alerte quand on s’écarte de la trajectoire. En fait, ça ne marche pas. C’est peu efficace, avec toujours des solutions marginales pour résoudre des problèmes structurants et structurels. Il n’y a pas de crédit limitatif, on ne peut pas arrêter de soigner en octobre. On constate donc l’emballement. Et dans l’urgence, Matignon décide toujours qu’il faut continuer de charger la barque. On augmente donc la dette sociale gérée par la CADES. C’est la solidarité à guichet ouvert. »

Marisol Touraine

24 mars 2025

Marisol Touraine a été ministre des Affaires sociales et de la Santé de 2012 à 2017.

« Je conteste vigoureusement que le problème du déficit vienne d’abord du dérapage des dépenses de la Sécurité sociale. Le budget de l’État ne peut être donné en exemple et Bercy exagère d’accuser toujours Ségur. Il se trouve que le déficit social est objectivé, c’est le fameux trou de la Sécu. Il suscite donc un débat, peut-être insuffisant, mais certainement pas inexistant. En revanche, il n’existe pas de débat sur le déficit de l’État, sauf épisodiquement, comme sous Michel Barnier, où on a eu l’impression que ça devenait pour une fois un sujet d’opinion publique. Ça s’est bien vite refermé, le débat est tombé. Un débat sur le déficit de l’État est toujours violent pour celui qui l’engage. C’est ce qu’a fait François Hollande, et il l’a payé : faire de la résorption du déficit un objectif, c’est considéré comme une politique de droite. Et pourtant, accepter le déficit de la Sécu sans broncher, c’est la mettre en danger. Derrière la Sécu, il y a des services. Ils sont identitaires chez nous. Il est dès lors normal que la question de leur coût ne soit pas posée de manière prioritaire, mais elle ne peut être éludée. Et les politiques et les syndicats qui ont assumé de mettre ça sur la place publique, il n’y en a pas beaucoup. La CFDT, notamment, a payé un prix particulièrement élevé au tournant du siècle. Encore une fois : les leçons de Bercy m’agacent, car, moi, j’ai rétabli les comptes de la Sécu sans remise en cause des droits.

Le sujet qu’il faut poser est celui du service public de la protection sociale. Il est constitutif de notre “identité nationale”. Il est le cœur du projet politique français depuis la Seconde Guerre mondiale. Avant 1945, il n’y avait que l’école qui était gratuite, nous n’étions pas pionniers en Europe. Il a fallu la guerre pour que la question sociale devienne une question identitaire. La Sécurité sociale, qui va avoir 80 ans, a été conçue de manière transpolitique comme une réponse à l’effondrement démocratique des années 1930. Non comme un ensemble de prestations, mais comme l’idée que la République sociale est un pilier, et même une garantie, de la République tout court. Aujourd’hui, les populistes se saisissent de ces questions en étant de grands défenseurs des politiques sociales, et le carburant de la montée du RN est bien cette idée que les services sociaux non seulement se délitent, mais aussi ne sont plus réservés à ceux qui adhèrent clairement au contrat social français. Le service public est un élément du pacte social français, et toute fragilité est perçue comme existentielle. Tout le monde se souvient qu’il y a eu, grâce au service public, et jusqu’à la mondialisation, une ascension sociale régulière des Français, sans enrichissement massif mais sans croissance majeure des inégalités. Tout le monde s’en sortait et chacun avait l’espoir que cela irait mieux pour ses enfants, et c’est ça qui s’est cassé à partir des années 1990 avec l’explosion des très hauts salaires dans le privé, et une Sécurité sociale qui ne suffisait plus à compenser les inégalités. Un ami américain habitué à la France me disait récemment : quand il venait en France il y a trente ans, il n’y avait pas de grande différence entre la classe moyenne française et la classe moyenne américaine, quand on prenait en compte le fait que la santé, l’école et l’enseignement supérieur sont gratuits en France. Notre modèle était convaincant. Aujourd’hui, le différentiel avec les États-Unis s’est considérablement accru, la classe moyenne américaine a pris le dessus. La classe moyenne française se sent déclassée.

Si l’on remonte aux années 1990, je dirais qu’après la défaite de 1993 s’est déployé peu à peu et de façon de plus en plus intense, au Parti socialiste, un débat intellectuel sur la protection sociale. Le conflit social de 1995 reste dans les mémoires. Il est vécu comme fondateur et positif. La réforme Juppé ne se fait pas (pour son volet retraites, la réforme ne se limitait pas à cela), la défaite de 1993 est effacée, et la gauche arrive au pouvoir quinze mois plus tard. Entre-temps, nous avons beaucoup travaillé. Il fallait que Lionel Jospin soit prêt. Nous vivions sur l’échec politique de Michel Rocard mais reconnaissions le succès de ses idées, et nous étions convaincus que seul Lionel Jospin pouvait les mettre en œuvre, faire la synthèse de ce que l’on appelait la première et la deuxième gauches. L’économie était florissante, on pouvait faire des choses. On croyait à la croissance. Martine Aubry a bénéficié d’une période extraordinaire, avec une inflation faible et des recettes qui permettaient des taux d’ONDAM de 6 %. Le regret qu’on peut avoir : on ne fait jamais les réformes quand les choses vont bien.

En 2003, après la défaite de Lionel Jospin, le gouvernement de droite, a souhaité réformer les retraites. J’ai plaidé au Parti socialiste pour qu’on accepte l’objectif en proposant nos propres options. Je n’ai pas été suivie. François Hollande était plutôt prêt à aller dans mon sens, mais il a vu qu’il n’y avait pas de majorité dans le parti pour cela après la défaite électorale. À l’époque, on nous disait que dans l’exercice du pouvoir, nous n’avions pas été assez à gauche ! Sous le choc de la défaite, nous n’avions pas de contre-projet construit, contrairement à dix ans plus tard. Jean-Pierre Raffarin a avancé, François Chérèque l’a soutenu, il s’est fait incendier. On n’a pas soutenu la CFDT, elle nous en a beaucoup voulu.

Vient la crise de 2008. La droite veut à nouveau réformer les retraites. Avec Martine Aubry au PS, nous nous mettons au travail sur un contre-projet. La réforme de 2013, nous l’avons préparée à ce moment-là et elle a été annoncée dans la campagne. François Hollande m’a dit que j’étais la première à gauche à assumer des propositions responsables, où l’on ne se limitait pas à simplement augmenter les cotisations. C’est une période de débats assez intenses, centrés sur la question : quelle réforme structurelle peut-on faire dans le cadre d’un modèle de gauche ? L’opposition première/deuxième gauche est dépassée, nous cherchons à redéfinir le modèle français dans une perspective de “justice sociale”. Une fois au gouvernement, je plaiderai systématiquement pour “le redressement dans la justice”. Les débats sont extrêmement vivants, il y a beaucoup de monde dans les réunions. Sur les retraites, on s’interroge sur la nécessité de travailler plus. Pour moi c’était oui, mais en rappelant que c’était la société dans sa globalité qui devait travailler plus, ce qui posait la question du chômage, et que tout le monde ne pouvait pas travailler plus, ce qui posait le débat de la prise en compte des parcours professionnels. Travailler plus, oui, mais pas tout le monde. Sur l’hôpital, l’idée était de trouver des réformes structurelles de gauche. Il y avait un débat interne assez vif sur la réforme Bachelot sur l’hôpital. Nous étions d’accord sur le tiers payant, car tous ceux qui ont des difficultés financières ne doivent pas être exclus de l’accès à la santé. Pendant le covid, c’est bien ce qui s’est passé. Tout le monde a bénéficié “du 100 %”, c’est-à-dire d’une prise en charge intégrale en tiers payant. Je retiens de cette période qu’il y avait encore une culture commune sur ces questions de protection sociale. Sept ans plus tard, l’arrivée d’Emmanuel Macron a changé beaucoup de choses. Elle a été très négative sur l’idée même que les partis soient des lieux de réflexion. Les échanges intellectuels se sont déplacés ailleurs. Comme il n’y aura pas de descendance du macronisme, il faut bien redémarrer quelque part. Or les jeunes ne participent plus aux réflexions des partis, ils n’ont plus envie d’aller là-dedans. Ils vont dans les ONG. Sur le terrain, je vois bien que les militants socialistes de mon département ont vieilli. On a voulu faire croire aux gens, comme le faisait la SFIO dans les années 1950, que toutes les bonnes idées sont locales, que la solidarité dans l’économie circulaire du territoire va tout résoudre. Mais non, ça n’est pas possible. Aujourd’hui, le vrai débat intellectuel sur les options en matière de politiques publiques ne me semble plus exister nulle part, ni à gauche ni à droite.

En 2012, j’arrive donc à Ségur, en fait avenue Duquesne. On avait donc promis le redressement des comptes, dans la justice. Le déficit était alors autour de 20 milliards d’euros. Nous avons commencé par la justice. Quinze jours après l’installation du gouvernement Ayrault, nous avons publié un décret élargissant le nombre de ceux qui, ayant accompli des carrières longues, pourraient partir en retraite plus tôt. Le symbole était très fort. Ensuite, j’ai pu immédiatement enchaîner sur la concertation sur la réforme des retraites. C’était la première fois depuis 1981 que la gauche en faisait une. Les politiques qui s’étaient emparés de ces questions étaient souvent des gens de droite, qui voulaient réduire la dépense, peu importent les conséquences. La tenue des comptes était le seul objectif. La réforme des retraites que j’ai fait voter n’a mis personne dans la rue. L’idée qu’il fallait seulement relever l’âge n’était pas juste, nous avons essayé de trouver le bon équilibre en faisant de la durée de cotisation le critère essentiel. Car pourquoi devrait-on tous prendre notre retraite au même âge alors qu’on entre dans la vie active à des âges différents ? La durée de cotisation a été allongée et il y a eu des contreparties sur la retraite des femmes et la pénibilité. Les syndicats réformistes ont soutenu cette réforme, FO ne s’est pas opposée.

Sur l’assurance maladie, il y a eu des éléments de rationalisation. J’étais la bête noire de l’industrie, car je mettais la pression sur le prix du médicament. Je considérais qu’il n’y avait pas de raison que la Sécurité sociale porte la charge d’un prix élevé justifié par la nécessité de protéger une usine de médicaments dans un territoire ou un autre, objectif par ailleurs légitime. Cela, c’était à l’État de le prendre en charge. De même, je n’étais pas opposée à l’allègement des cotisations, mais il fallait que l’État le compense à la Sécu. Ce qui a été fait jusqu’en 2017. En 2018, la compensation a été supprimée, le déficit est reparti. Puis elle a été rétablie, j’espère durablement.

En fait, c’est parce que les termes du débat ne sont pas posés qu’il y a crispation sur les déficits sociaux. On fait porter à la Sécurité sociale des politiques qui ne sont pas de son ressort. J’ai toujours défendu l’idée qu’il fallait un équilibre, et je ne cache pas que je tire une fierté d’avoir laissé les comptes en ordre à mon départ. Après tout, on a pu faire le “quoi qu’il en coûte” parce qu’on avait des finances en ordre. Mais la vérité est qu’on est aujourd’hui confrontés à des défis considérables. Absorber le vieillissement et la baisse de la natalité, tout en refusant d’accueillir des travailleurs étrangers, ça ne peut pas tourner. On ne se rend pas compte que le vieillissement de la population n’impacte pas uniquement les retraites. Durant la dernière année de vie, la consommation de soins est égale à celle, cumulée, d’un très grand nombre d’années de vie active. J’avais fait voter une disposition imposant qu’en cas d’hospitalisation, on remette au patient une facture pour information. À gauche, on me disait que c’était culpabilisant. Pourtant je trouve que c’est bien de savoir ce que coûtent les choses ! Le coût réel du service public hospitalier, de l’Éducation nationale, de la cantine n’est pas connu. Un accouchement, c’est un moment formidable. Savoir que c’est le service public qui prend en charge le coût de ce bel événement, c’est hyperpositif. C’est aussi une manière de montrer que notre système fonctionne plutôt bien ! Il reste que tout est coûteux, et le sera de plus en plus. Car on est aussi victimes de nos rigidités. J’ai par exemple demandé la possibilité d’augmenter les aides-soignantes et seulement elles. Ça n’était pas possible, car trop coûteux en raison de l’impact d’une telle décision sur les trois fonctions publiques, qui sont interconnectées. C’est pour cela qu’on a développé autant de primes, qui ne comptent pas pour la retraite. Pourtant, il y a un problème sur les rémunérations. La santé, la politique familiale, c’est du personnel. Ça coûte. Des décisions ont été prises après le covid, ce que l’on appelle le Ségur de la santé, elles sont générales, cela pèse donc très lourd sur les comptes même si c’est une bonne chose.

Face à cela, la tentation de couper, de mettre sous condition de ressources et d’augmenter les contributions est très forte. Aucune de ces solutions n’est satisfaisante selon moi.

Couper, c’est le programme de Fillon en 2017, une grosse alerte : il proposait de réduire la couverture obligatoire et de revoir à la baisse les cotisations. Or le système français repose sur le fait que, en contrepartie de ce qu’on paie, on aura toujours droit à la solidarité nationale. Fillon risquait de remettre en cause le consentement à l’impôt. Il faut toujours faire attention à la doxa libérale consistant à dire que les dépenses sociales sont en soi illégitimes.

Mettre sous condition de ressources, c’est la proposition du bouclier sanitaire : je suis sceptique. Elle revient à dire qu’en plus du paiement des cotisations, on mettrait une condition de revenu, qui conduirait une partie des Français à se débrouiller sur ce qu’on appelle “le petit risque”, c’est-à-dire les dépenses de santé courantes. Et la Sécurité sociale se concentrerait sur le “gros risque”, les maladies lourdes. À un moment donné, ça fragilise à la fois le consentement à l’impôt et les bases du financement.

Enfin, il est clair qu’on ne peut plus augmenter les contributions.

Le problème est que les réformes apparaissent indispensables dans les périodes de tension budgétaire. Or elles sont alors très difficiles à faire, car les réformes, ça coûte toujours de l’argent. C’est le fameux “grain à moudre”. Je donne un exemple d’une réforme essentielle qu’on n’a pas faite du temps de François Hollande car elle était coûteuse : la fusion des minima sociaux, RSA, allocation parents isolés, prime d’activité, allocation adultes handicapés. Chacune a des règles différentes, il était logique de vouloir tout unifier. On a confié une mission au député Christophe Sirugue, qui a proposé des pistes intéressantes. Mais il fallait aligner tout le monde vers le haut si on ne voulait pas que “les perdants” de la réforme se mobilisent, ce qui était difficile dans un contexte budgétaire contraint et où la reforme ne faisait pas faire d’économies. Les gouvernements suivants se sont fixé le même objectif, sans plus de résultat. Contrairement aux idées reçues, les réformes de structure mettent du temps avant de produire des effets financiers, ce qui implique de choisir les réformes que l’on veut vraiment porter : dans le cas des minima sociaux, la prestation la plus généreuse est l’allocation aux adultes handicapés, et elle est intouchable. L’échec de la réforme de la retraite par points, c’est pareil : c’est une réforme des temps heureux, on ne peut la faire que quand on a de l’argent, sinon, il y a des perdants et on ne peut pas avoir le soutien de la population. Une réforme doit avoir un objectif prioritaire : proposer de nouvelles règles du jeu ou trouver des ressources. Mélanger les deux, c’est prendre le risque d’encourager l’aversion aux réformes, qui ne sont plus vues que comme punitives. C’est ce qui s’est passé lorsque Édouard Philippe a introduit l’idée qu’il fallait compléter la réforme à points par la mise en place de l’âge pivot, il a créé du doute. On n’a entendu que les gens qui allaient toucher moins. En introduisant l’âge pivot, on a confirmé aux Français que le mot « réforme » est synonyme de « serrage de vis ». Il faut que les réformes ne soient pas principalement destinées à faire des économies, du moins à court terme, sinon on les flingue. En 2012, nous avions dit explicitement à la CFDT que nous ne proposerions pas la réforme de la retraite par points, bien qu’elle soit séduisante, car elle nous semblait trop complexe à mettre en œuvre compte tenu des contraintes budgétaires. Nous n’avions pas tort…

En réalité, pour bien réformer, il faut repartir du constat que la protection sociale, c’est notre culture du quotidien. Ainsi par exemple, les gens sont très attachés aux hôpitaux de proximité. Les fermer est perçu comme une perte de chance. On peut toujours expliquer qu’en Suède il n’y a pas de maternité à moins d’une heure. On s’en fiche, on n’est pas en Suède. La proximité, c’est le monde un peu nostalgique d’un passé souvent idéalisé. Et c’est ce monde qui, pour les Français, s’est progressivement défait. Par exemple pour les maternités. On a beau dire aux gens qu’on ne peut plus leur garantir la sécurité à laquelle ils prétendent dans la petite maternité du territoire, les gens ne l’entendent pas, jusqu’à ce qu’il y ait un accident. Il faut donc maintenir des structures de première urgence, avec un contact humain. On y fait la préparation à la grossesse et le suivi postaccouchement. Mais on déplace les accouchements, qui sont des actes beaucoup plus compliqués qu’on le pense. J’ai fait une réforme structurelle et, je crois, décisive, qui est la mise en place des “groupements hospitaliers de territoires”. L’idée est qu’il faut que, dans un territoire, il y ait un CHU de référence qui travaille avec les hôpitaux de proximité, en étoile. Si je suis un praticien hospitalier, je fais ma carrière à Tours et je passe une demi-journée par semaine à Loches ou à Chinon. Mais je ne m’installe pas à temps plein à Loches, où l’activité est insuffisante en termes d’attractivité professionnelle. Cette réforme n’a pas été remise en cause, même si LFI me l’a reprochée. On n’a pas assez de médecins ! Il m’a fallu deux ans de concertation avant de lancer cette réforme structurelle.

En conclusion, il faut inventer des choses, en respectant l’histoire et la culture des gens. »

Jean-Pierre Raffarin

24 mars 2025

Jean-Pierre Raffarin a été ministre des PME de 1995 à 1997, puis Premier ministre de 2002 à 2005.

« Quand j’entends votre interrogation sur le recul de la culture de l’équilibre dans notre pays, je me dis que chacun a été confronté, dans l’exercice du pouvoir, au rapport permanent entre la demande sociale et les possibilités de l’État. En période de paix, c’est la dialectique fondamentale. Pour les dirigeants, elle s’exprime littéralement du petit déjeuner au dîner.

Pour ma part, trois points de référence me viennent à l’esprit dans les années où j’étais aux affaires : la fracture sociale, le lundi de Pentecôte et la réforme des retraites.

L’hiver 1994-1995 est “le moment de la fracture sociale”. Je souhaite évoquer cette période. La fracture est un thème que Jacques Chirac a formulé et incarné. Cette main tendue aux causes sociales explique, trente ans plus tard, la permanence de sa popularité. Il a installé l’idée que lutter contre la fracture sociale était une valeur supérieure à la rationalité budgétaire. Il a voulu la cohésion sociale avant toute chose. Il a installé cette préoccupation au cœur du pouvoir. Cette conviction est venue de tous ses voyages pendant la période Balladur, sans presse, en province, dans tous les milieux sociaux, en train. Il a multiplié les contacts avec médecins, infirmiers, entrepreneurs, associations, élus… C’est à cette époque qu’il a changé, rejoignant le combat qu’il avait livré vingt ans plus tôt pour les personnes handicapées. Une fibre qu’il avait mise en sourdine dans ses années libérales. Emmanuel Todd, sur ces sujets, a joué un rôle non négligeable. Il était à l’époque essentiellement démographe. Ses cartes montraient qu’on ne maîtrisait pas la situation. Chirac est sorti de cette période avec la conviction que la valeur principale était la cohésion nationale. C’est chez lui une mutation. Par inclination de personnalité, Balladur n’occupait pas ce terrain. Il l’a laissé à Chirac, qui s’en est emparé.

Politiquement, c’est la période où Balladur “vole” une partie de l’UDF à Giscard. Je suis moi-même giscardien. Balladur recrute Bayrou, secrétaire général de l’UDF sans en parler à Giscard. Léotard et Longuet suivent, ainsi que Simone Veil. De fait, Giscard et Chirac se rapprochent. Chirac avait contribué à faire battre Chaban par Giscard en 1974. Ruse de l’histoire, Giscard va tout faire pour que Balladur soit battu par Chirac en 1995. Dès janvier 1995, Giscard nous autorise à nous engager pour Chirac. J’entre donc au service de Chirac en 1995 par la voie giscardienne, comme Hervé de Charrette, Charles Million, Alain Madelin…

Sept ans plus tard, quand je demande à Chirac, qui me nomme Premier ministre en 2002, ce qu’il attend de moi et quelles sont ses priorités, il répond : “Le régalien, c’est moi” et y ajoute trois “chantiers du président”. Ce sont la sécurité routière, le plan cancer et les handicapés que je veux gérer directement en liaison avec toi. Tu t’occupes de tout le reste jusqu’à 2 millions de personnes dans la rue, au-delà on se parle…” L’axe social du président est donc très fort et l’engagement contre la fracture sociale irrigue toujours nombre des actions. Il aura des résultats plus forts qu’il n’en attendait lui-même. Dans ce gouvernement 2002-2005, on a eu beaucoup de débats sur le financement du social. Mais comme la politique française est soumise aux lobbys, les forces sont très puissantes, et je les ai ressenties. Chirac n’avait jamais eu beaucoup d’estime pour les budgétaires. La fierté de cette période est qu’elle a commencé avec le chômage et la dette qui augmentaient. Elle s’est achevée avec ces deux paramètres qui baissaient.

Mon aventure passionnante a été la suppression du lundi de Pentecôte. Je suis un catholique pratiquant mais je ne vois pas pourquoi il faudrait que le lundi de Pentecôte reste férié. J’ai alors expliqué aux Français qu’une journée travaillée, c’est une richesse engendrant 2 milliards d’euros de recettes. Depuis 2023, cela fait tout de même 40 milliards ! On a demandé aux entreprises de transférer le produit de cette journée qui équivaut à 2,2 % de la masse salariale. Ce sont d’ailleurs les grandes entreprises qui n’ont pas eu le courage de renoncer à ce jour férié ! Quand on a lancé cette idée, tout le monde trouvait ça très bien. Puis se sont levées des vagues successives de lobbys. On nous a opposé les pèlerinages à Chartres, les corridas de Vic-Fezensac, etc. On a donné une souplesse sur le choix de la journée, à prendre sur les RTT. J’ai surtout vécu cette règle par laquelle six mois avant l’obstacle, tout le monde est d’accord pour faire un effort, mais quand on arrive à l’échéance, tout le monde se tourne vers la dette, à tout prendre beaucoup plus facile à mettre en œuvre. Pourtant nous sommes arrivés à proposer aux Français une nouvelle conception de l’effort, qui ne soit pas directement monétaire. Les 2,2 % sont allés à une agence contrôlée par la Cour des comptes, l’Agence nationale des personnes âgées et handicapées. Séguin, premier président de la Cour, était très favorable à cette mesure, il nous a aidés. L’agence collecte toujours cette recette. Elle a financé par exemple les salles réfrigérées dans les maisons de retraite après la canicule. Nous avons trouvé une troisième voie entre l’impôt et la dette : le travail.

Enfin, j’ai en mémoire la réforme des retraites de 2003. Jean-Paul Delevoye, alors ministre de la Fonction publique, et François Fillon pour les salariés ont préparé avec moi cette réforme. C’était surtout un sujet pour les fonctionnaires, qui avaient été épargnés par la réforme Balladur en 1993. Avec Chérèque, patron de la CFDT, dès le lendemain de ma nomination, nous avions passé un accord sur l’agenda social, une pratique pour moi fondamentale. Nous avions proposé la maladie, la retraite et la décentralisation. Pour la première fois depuis longtemps, il y avait entre le gouvernement et un grand syndicat un dialogue sur un agenda. Chérèque a dit qu’il serait d’accord sur les retraites mais pas sur la maladie. Par ailleurs, il voulait s’attaquer au régime des intermittents, qu’il jugeait trop généreux. Je lui ai donné mon accord et nous avons tenu. Il a pu mesurer que je tenais parole malgré l’agitation sociale. Tous les syndicats voulaient cette réforme, sauf la CGT. Dès le mois de juillet 2002, mes annonces ont déclenché une grève des festivals, grâce à quoi j’ai pu construire la confiance avec la CFDT. C’était essentiel car la réforme des retraites allait mettre beaucoup de gens dans la rue. La gauche a pleuré sur tous les festivals annulés. Aillagon a été solide, il a défendu la position. Notre message était la cohésion sociale, le régime des intermittents n’était tout simplement pas raisonnable. Il reste unique en Europe.

Notre réforme des retraites a démarré au lendemain de l’été. Elle touchait notamment tous les fonctionnaires, hors régimes spéciaux. Il y a eu des hauts et des bas, mais on a réussi. Nous avions des réunions tous les samedis matin avec Delevoye, Fillon et mon équipe, auxquelles on associait Maurice Lévy pour avoir la perception des choses. On a passé la réforme en séance plénière du Conseil économique et social, qui nous offrait une bonne gymnastique de préparation. Bernard Thibault était dans la salle. Puis nous sommes partis sur la longue procédure parlementaire. Les choses se sont bien passées, Fillon s’est très bien débrouillé. Il avait une très bonne pratique de la manœuvre à l’Assemblée. On a pris notre temps. Il y a eu toutefois une difficulté quand, sur la fin de la négociation, il a lâché trop tôt : on avait préparé une concession sur les carrières longues pour les infirmières, que nous avait demandée Chérèque qui était lui-même un hospitalier. Pour celles qui avaient démarré tôt, le départ anticipé était possible. On avait refusé les critères de pénibilité. La concession finale a consisté à étendre cette facilité à toutes celles et tous ceux qui avaient commencé à travailler à 14 ans. C’étaient 55 000 personnes à l’époque. Notre donnée objective était l’âge, elle était maîtrisable, car on connaissait les effectifs. Je me souviens très bien de ce débat. L’idée de base était qu’on devait se fonder sur des paramètres objectifs, alors que la pénibilité était une valeur relative. La loi est donc passée. Le PS n’a absolument pas soutenu Chérèque. Dans cette période où j’étais à Matignon, Hollande était très attentiste. Il était le patron du PS. Je faisais avec lui chaque année deux débats télévisés de deux heures avec des journalistes. Entre deux leaders, on mettait nos tripes sur la table. On avait travaillé deux ou trois week-ends chacun à préparer nos sujets. Hollande était souvent habile et fuyant. J’arrivais à jouer avec son excès d’habileté.

Sur les 35 heures, pourquoi Chirac n’est-il pas revenu sur la loi Aubry ? Certains le lui recommandaient, il avait été élu de manière écrasante. C’est qu’en réalité Chirac a été très surpris de sa victoire aux législatives. Il pensait que les Français allaient voter PS, car Jospin s’était bien comporté en se retirant. Chirac était très frappé par le score de Le Pen, il nous avait interdit tout triomphalisme le soir de la présidentielle. J’ai cependant conduit la majorité présidentielle à une vraie vague bleue au Parlement. Une des plus belles victoires de la Ve République. La salle Colbert était trop petite pour rassembler tous les députés. L’Assemblée était à droite, pas du tout dans la logique de l’ouverture. Chirac choisit pourtant de rebalancer vers le centre. Il préféra l’aménagement des 35 heures plutôt que leur abrogation. Il décide par ailleurs une des plus fortes augmentations du Smic depuis 1968 et choisit une politique des heures supplémentaires. Le chômage commençait à baisser, de manière visible à partir de 2004. Francis Mer, ministre des Finances, était une très belle personne, un bon ministre avec une vision, mais aussi un bon négociateur. Il était d’une éthique formidable. Avec son successeur, Thierry Breton, notre dette a historiquement diminué. Mais la politique a repris les devants avec la préparation de la prochaine présidentielle et l’émergence de Nicolas Sarkozy.

Le chômage des jeunes était toujours trop élevé, et il s’est rappelé à nous de manière violente. Villepin était arrivé à Matignon pour me succéder, et sur un incident, des émeutes extrêmement graves s’étaient déclenchées. Villepin avait réagi par la réactivation des lois d’urgence de la guerre d’Algérie, puis par une réforme des contrats jeunes. La loi créant le CIP avait été votée. Mais d’importants mouvements lycéens et étudiants se sont levés. Chirac a décidé de stopper la réforme. À sa demande, les deux présidents de groupe à la questure du Sénat, Jocelyn de Rohan et Bernard Accoyer, ont supprimé la loi. Je reste très surpris que Chirac ait laissé passer l’idée d’un contrat jeunes. Il avait toujours été méfiant, depuis Malik Oussekine. Mais il avait, semble-t-il, laissé faire Villepin.

Au total, parmi les choses qui m’ont le plus étonné quand je suis arrivé au plus haut niveau, c’est que beaucoup de dirigeants politiques ne croient pas à la vérité des chiffres. Ils vous disent : quand vous voulez des sous, vous les trouvez. Tout le monde en a, tout le monde les cache. On se souvient de la querelle entre Madelin et Juppé en 1995. Madelin avait été nommé ministre des Finances. Il y avait eu des réunions budgétaires en juillet, où l’on parlait beaucoup d’augmenter les cotisations sociales pour redresser la Sécu. Madelin était allé à la radio pour dire qu’il n’en était pas question et qu’il fallait faire des économies. Juppé à l’Élysée avait eu la peau de Madelin, qui avait démissionné en août, remplacé par Jean Arthuis. Je voulais, quant à moi, en 2003, exclure de l’ISF les résidences principales. Chirac m’avait d’abord dit OK le lundi, avant de renoncer le mercredi soir. Il avait fallu faire machine arrière, un exercice très compliqué quand on avait convaincu les parlementaires. Chirac avait réfléchi, il ne voulait pas courir le risque d’une large protestation populaire.

Aujourd’hui, la situation des finances publiques n’est plus comparable, et beaucoup de choses sont méconnaissables. L’idée de réflexion à moyen terme est “sortie” de la politique française. Un ministre intelligent fait un programme à 2 ans, correspondant à sa durée de vie moyenne. Personne ne peut plus raisonner à 15 ans. Par exemple, la DATAR, outil interministériel stratégique, a été supprimée en 2006, idem pour le Commissariat au Plan. Ces administrations étaient un facteur clé permettant aux démocraties de se projeter. On les a fait disparaître, alors que les régimes autoritaires les ont renforcées. Il faut voir l’intelligence de la planification chinoise, sur les centres de recherche, l’hydrogène, la transition énergétique, le spatial. C’est ce qui m’a frappé dans la pratique du pouvoir : la mauvaise maîtrise du temps. Entre le moment où une loi passe en Conseil des ministres et la publication des décrets, il faut dix-huit mois au minimum. Il est dès lors très difficile dans l’appareil du pouvoir d’avoir du leadership sur la vision.

D’autant qu’il faut malheureusement reconnaître que le bien commun, le patrimoine solidaire du pays, l’amour de la nation, tout ça n’existe pas ou peu. Il n’y a pas grand monde pour penser à l’avenir des futures générations. Je ne parle même pas d’être prêt au sacrifice. Qui est prêt aujourd’hui à sacrifier ses intérêts ? L’individualisme pénètre, y compris la fonction publique, où tout le monde cherche la prochaine marche dans la carrière. On n’a plus en soi les valeurs supérieures qu’on devrait avoir. Dans le monde politique, en particulier, les temps ont changé. Naguère, on se donnait le temps de se construire un certain nombre de convictions. On avançait étape par étape. Maintenant, tout va très vite. On atteint les sommets en un rien de temps. La politique est devenue une course de vitesse. La vie politique est caricaturée. Elle n’est plus attractive. Tout est devenu banal. La brutalité du langage rend la violence banale. On oublie que la violence et la guerre sont sœurs jumelles. La banalisation de la guerre était impensable il y a quelques décennies. Le débat politique se réduit à la dialectique entre les logiques du rassemblement et celles de la radicalisation. La politique va, un jour ou l’autre, retrouver sa gravité de vocation.

Dans le paysage sombre qui caractérise notre monde, je ne vois que deux forces positives :

– La jeunesse du monde entier fait progressivement émerger un consensus mondial sur la planétisation des consciences. Quand j’ai commencé la politique, la planète n’était pas un sujet. Aujourd’hui, elle mobilise.

– L’Europe peut retrouver un leadership si les Allemands et les Français décident d’assumer ensemble leurs responsabilités. Des forces s’alignent en ce sens – c’est la seule perspective qui nous fait éviter “la sortie de l’Histoire”. »

Alain Juppé

31 mars 2025

Alain Juppé a été ministre du Budget de 1986 à 1988, ministre des Affaires étrangères de 1993 à 1995, puis Premier ministre de 1995 à 1997, puis à nouveau ministre des Affaires étrangères à nouveau de 2011 à 2012.

« En 1995, en arrivant à Matignon, je découvre l’ampleur du “trou de la Sécu” et le problème que cela va nous poser dans le contexte de l’entrée dans l’euro en 1999.

La dette publique était inférieure à 60 %, on en rêverait aujourd’hui. Mais le déficit était à 5,5 %, complètement en dehors des clous. J’ai commencé par faire voter une loi de finances rectificative en utilisant résolument ce que j’estimais être une marge de manœuvre sur la fiscalité : nous avons augmenté de deux points la TVA, de 18,6 à 20,6 %. On me promettait une dérive des prix, mais elle ne s’est pas matérialisée. Cela nous a donné de l’air. Toujours à l’été 1995, j’ai fait supprimer le plafonnement de l’ISF. Avec le recul, ça n’était pas une bonne mesure, mais ça dit bien quelle était la gravité du diagnostic que nous portions sur la situation. Très vite, j’ai compris que l’essentiel de la dérive venait de nos dépenses sociales. J’ai lancé des réunions régionales pour sensibiliser les partenaires, syndicalistes, professionnels de santé, élus, associations. Et dans l’été nous avons travaillé à notre plan. Contrairement à ce qui a pu être dit, il a fait l’objet d’une large concertation sociale. Le 15 novembre, lorsque j’ai fait mon discours à l’Assemblée, j’ai été ovationné debout. J’avais souhaité poser la question de confiance sur mon plan. J’ai obtenu 473 voix contre 87, avec les applaudissements de Claude Évin et des députés rocardiens. J’avais articulé mon programme autour de trois thèmes : la justice, la responsabilité, l’urgence.

Au titre de la justice, je soumettais les allocations familiales à l’impôt sur le revenu après réforme du barème, j’élargissais l’assiette de la CSG, et je basculais une partie des cotisations vers la CSG ainsi réformée. J’installais par ailleurs une commission présidée par Dominique Le Vert pour faire des propositions sur les régimes spéciaux.

Au chapitre de la responsabilité, je proposais de faire désormais voter par le Parlement, chaque année, une loi de financement de la Sécurité sociale. C’était une novation complète. Je décidais que, désormais, l’État signerait avec les Caisses nationales des contrats d’objectifs et de gestion, et que les directeurs des caisses seraient nommés par décret. Perdant une part de son pouvoir, Blondel n’était pas content, naturellement. De plus, nous créions les agences régionales de l’hospitalisation, qui deviendront plus tard les ARS, les agences régionales de santé, pour assurer la tutelle déconcentrée des hôpitaux.

Enfin, un ajustement automatique des rémunérations des médecins en fonction de l’atteinte de l’objectif annuel de croissance des dépenses de santé, était mis en place.

Au titre de l’urgence, je proposais de légiférer par ordonnances, de créer une Caisse d’amortissement de la dette sociale accumulée pendant la crise de 1993-1994, et de la faire financer par une nouvelle contribution, la CRDS. Ce dispositif était prévu pour 13 ans.

J’ai fait l’erreur de ne pas suivre le conseil de Nicole Notat, d’André Bergeron et du président Chirac de ne pas parler des régimes spéciaux de retraite. D’où 1 million de personnes dans la rue à l’appel de la SNCF notamment… J’ai retiré ce volet du plan très vite, en décembre. Mais je n’ai pas renoncé sur le volet de la maladie, qui a été intégralement voté, avec le soutien de la CFDT de Nicole Notat, de la Mutualité dirigée par Jean-Pierre Davant, et du syndicat de médecins MG France. Il y a eu bien sûr une levée de boucliers de FO, dont la virulence s’expliquait pour beaucoup par la réforme de la gouvernance des caisses. Il avait même été question de créer une caisse de retraite des fonctionnaires, idée à laquelle Blondel avait opposé un non catégorique car c’était sa clientèle. Il craignait une remise en cause du cadre favorable des pensions des fonctionnaires. Enfin, bien sûr, il y avait opposition de principe de la CGT. Mais l’essentiel de mon plan a été mis en œuvre par les ordonnances que j’appelle “ordonnances Barrot”, publiées de janvier à avril. En même temps, nous avons fait voter une réforme constitutionnelle, pour créer les lois de financement de la Sécurité sociale, qui sont aujourd’hui considérées comme un élément essentiel de pilotage de la Sécurité sociale.

Les événements de l’hiver 1995 ont représenté une forte secousse dans le pays. Le plan Juppé a été reçu comme entrant en contradiction avec le projet de lutte contre la fracture sociale porté par Chirac pendant la campagne un an plus tôt. La fracture sociale, chère à Philippe Séguin, trouvait sa cause dans la montée du chômage, et notamment du chômage des seniors. En mai 1995, j’avais d’ailleurs fait mon premier grand discours sur l’emploi. Raffarin était ministre des PME, et nous avons créé le contrat initiative emploi, mesure phare du projet Chirac au bénéfice des seniors. Je me souviens du premier contrat signé, c’était dans une antenne de l’ANPE de l’époque. Mais il y avait dans la campagne de Chirac un second volet, que les gens ont bien vite oublié. C’était la qualification pour l’euro, qui nécessitait un rétablissement des finances publiques. Au mois d’octobre, j’ai vu dans la presse qu’on nous reprochait un virage à 180 degrés. En fait le virage, si virage il y a eu, avait été pris dès l’été.

Que reste-t-il du “plan Juppé” ? Le livret médical a fini par voir le jour sous Douste-Blazy, ministre du gouvernement Raffarin. Les agences régionales de l’hospitalisation sont devenues les agences régionales de santé. La CADES et la CRDS sont prorogées jusqu’en 2033 ! Et, comme je l’ai dit, la discussion des LFSS est devenue un moment démocratique essentiel ; leur périmètre a été élargi par la loi organique du 2 août 2005, notamment à l’assurance chômage, au fonds de réserve des retraites, à la CADES et au financement des hôpitaux.

Mais ces réformes, qui permettaient de faire la clarté sur les comptes sociaux et d’améliorer leur pilotage, ont-elles engendré la discipline qu’on en attendait ? Malheureusement non. Le “trou de la Sécu” subsiste. Le cœur du problème de nos dépenses sociales est la question des régimes de retraite. Certes l’assurance maladie n’a pas retrouvé l’équilibre et un déficit croissant est possible dans les années qui viennent. Mais je crois que le défi majeur est bien celui des retraites. Comment peut-on imaginer qu’à rebours de tout ce qui se passe en Europe, la France puisse assurer une retraite décente à 62, voire 60 ans, alors qu’elle risque d’entrer dans un véritable hiver démographique et qu’en tout cas il lui faudra financer la perte d’autonomie des plus âgés ? Tout cela en travaillant moins ?

En dépit de mon volontarisme, il m’arrive d’être sceptique sur notre capacité à limiter la croissance de la dépense publique. Je ne crois pas trop à une règle d’or à l’allemande. On la fera toujours sauter en cas de crise, c’est ce que le Parlement allemand vient d’ailleurs de décider. Quant au levier fiscal, on ne peut plus raisonnablement l’activer. C’est donc à l’addiction de nos concitoyens à la dépense publique qu’il faut s’attaquer. C’est rarement un thème de campagne électorale. En 2007, Borloo, entre les deux tours des élections législatives, a sorti l’idée de la TVA sociale, grande réforme fiscale censée contribuer à un meilleur financement des dépenses sociales. Fabius, leader de l’opposition, nous a crucifiés. Ça nous a coûté 3 points d’intentions de vote dans les sondages et j’ai moi-même été battu à Bordeaux. Cela m’a conduit à quitter le gouvernement Fillon, où j’aurais été le moins durable des ministres du Développement durable.

Comment expliquer cette difficulté ? Il faut revenir à des constats assez simples. Les Français, c’est bien connu, ont une passion pour l’égalité. Ils pensent que, pour réaliser cette égalité, c’est à l’État de payer. Je proposerais volontiers de remplacer le slogan “L’État paiera” par l’expression “Les contribuables paieront”. Cela pourrait provoquer une salutaire prise de conscience !

À cette croyance dans l’infinie générosité de l’État s’ajoute une véritable crise de notre démocratie représentative. Symptôme le plus évident : la montée de l’abstention aux élections, notamment chez les jeunes. Aux dernières municipales à Bordeaux, 62 % d’abstention ! Autres signes : le regain du culte des hommes forts et la montée des populismes qui consistent non pas à respecter le peuple, mais à lui dire ce qu’il aime entendre même si l’on sait que ce n’est pas pour son bien ; le discrédit des hommes et des femmes politiques dont on exige toujours plus de transparence en votant des lois dont on découvre un peu tard les conséquences absurdes. Plus on promet la transparence, moins les citoyens y croient !

Résultat : un déclin inexorable des grands partis de gouvernement. Avec l’UMP, j’avais essayé de refaire un grand parti. Aujourd’hui, le Parlement est atomisé en 11 groupes politiques. La capacité des gouvernements à engager des réformes en début de mandat est de plus en plus faible, faute de majorité stable.

Nos concitoyens ont perdu bien des repères qui faisaient la cohésion de la société : la religion, la famille, le sexe, le travail, tout a changé. Je ne porte pas de jugement de valeur, je fais un constat. Sur le travail, un souvenir : j’ai eu à Bordeaux une grève de mes fonctionnaires quand j’ai proposé le passage à 35 heures. Ils travaillaient 32 heures. La dégradation de la valeur travail est impressionnante. Ça n’était pas comme ça il y a trente ans, on voulait des CDI ; aujourd’hui, à en croire les DRH, les jeunes hésitent à s’engager sur la durée.

Comment font les Allemands pour maîtriser leur déficit ? Je ne le comprends pas. Leurs juges sont mieux payés, leurs professeurs aussi. Ils ont sans doute des organisations plus simples. Une des raisons du retard de la France est sa complexité. On vote des lois à tour de bras. Je voulais faire inscrire au fronton de l’Assemblée nationale la phrase de Montesquieu : “Quand il n’est pas nécessaire de faire une loi, il est nécessaire de ne pas en faire.”

Le quinquennat porte-t-il une responsabilité ? J’y étais favorable car j’avais vécu les deux cohabitations comme ministre du Budget puis des Affaires étrangères. Je me disais que ça n’était pas un bon système. Le quinquennat a été construit pour permettre des législatives calées sur les présidentielles, avec un slogan simple : “Donnez au président que vous venez d’élire une majorité pour gouverner.” L’expérience récente montre que cela ne marche pas à tous les coups. Et l’on reproche au système ainsi mis en place de renforcer ce qu’on appelle dans le jargon actuel “la verticalité du pouvoir”, c’est-à-dire le pouvoir présidentiel. Je demeure convaincu que sept ans n’est plus aujourd’hui une durée démocratique, sauf à redonner au président le rôle qu’il avait sous les Républiques précédentes. Les Français y sont-ils prêts ? »

Nicolas Sarkozy

1er avril 2025

Nicolas Sarkozy a été président de la République de 2007 à 2012.

« On parle souvent de la désindustrialisation comme de la grande tragédie française de ces quarante dernières années. Mais la vérité est plus complexe. La désindustrialisation n’est que le symptôme d’un mal plus profond qui explique la montée de la dette : celui de la désaffection pour le travail. Et sur ce plan, la responsabilité de la gauche est immense.

La première rupture, la plus dévastatrice, remonte à la retraite à 60 ans en 1982. Elle constitue une fracture qui a laissé penser aux Français que tout était possible. D’un trait de plume, une génération entière s’est vu retirer cinq années de travail, comme si l’on pouvait effacer d’un revers de main la valeur de l’effort, la transmission du savoir et la nécessité de contribuer. Ce fut un choc dont notre pays ne s’est toujours pas relevé, et quarante-trois ans plus tard, nous sommes incapables de revenir à la raison.

La deuxième grande erreur porte un nom aujourd’hui banal mais funeste : les 35 heures. Non seulement il fallait travailler moins longtemps au cours d’une vie, mais il fallait aussi y consacrer moins d’énergie chaque semaine. C’est la fin de la culture du travail.

Puis vint le “quoi qu’il en coûte”, synonyme de renoncement budgétaire et d’illusion durable : le crédit serait infini et la solidarité sans contrepartie – une nouvelle fracture entre la responsabilité et l’assistance.

Plus récemment, le télétravail s’est imposé comme une rupture comparable ; une organisation virtuelle du travail qui déracine le sentiment d’appartenance collective, affaiblit la cohésion, et dont nous ne mesurons pas encore toutes les conséquences.

J’ajoute à cela la remise en cause du nucléaire qui a achevé de miner ce qui faisait la force industrielle et l’indépendance énergétique de la France. Même ceux qui se voulaient “modernes” ont cédé, oubliant que le progrès s’appuie sur l’audace, pas sur la frilosité.

À travers tout cela, je vois se dessiner une fracture toujours plus béante entre deux France : celle qui entreprend, se relève et innove ; et celle qui s’enferme dans la jalousie, la contestation, le refus de l’effort et du mérite. À chaque époque décisive, quand la France a été tenue d’une main ferme, elle a pu se hisser au-dessus d’elle-même. Mais dès que la volonté se relâche, tout vacille.

La responsabilité de la pensée de gauche est là, écrasante. La droite n’a pas à rougir de son bilan lorsqu’elle a été au pouvoir ces soixante-dix dernières années : aucune des décisions qu’elle a prises n’a eu de conséquences dramatiques pour le pays. Pour moi, ce n’est pas un débat de posture que de faire ce constat car nous parlons de choix concrets qui engagent le destin collectif. Il est trop facile, face à l’Histoire, de renvoyer la balle à égalité : la liste des décisions néfastes de la gauche est longue et leurs séquelles profondes. Prenons l’exemple de l’âge de la retraite : quarante-trois ans après, la France hésite toujours à s’aligner sur la raison.

Dans le cœur du système de l’économie de marché, la récompense devrait primer sur l’égalitarisme. Or, la passion française pour l’égalité finit par tout paralyser. Nous sommes devenus le pays des impôts les plus lourds, des protections sociales les plus larges et de la victimisation la plus aiguë. Ce n’est pas une fatalité, c’est un choix de société.

La France n’est pas évolutive, elle est éruptive. Elle avance par crises, par sursauts – souvent douloureux. Aujourd’hui, la colère gronde, le sentiment de déclassement s’amplifie. Mais pour sortir par le haut, il faudra retrouver le goût de l’effort, du mérite et de la récompense. La vraie devise de la République devrait être “Libre, fraternelle, différents” : car le progrès vient de la différence, pas de l’uniformité.

Il est temps de regarder enfin la réalité en face et d’assumer collectivement notre responsabilité. »

Olivier Dussopt

29 avril 2025

Olivier Dussopt a été ministre des Comptes publics de 2020 à 2022, puis ministre du Travail de 2022 à 2024.

« Pendant quarante ans, tous les partis, et pas seulement de gauche, ont mené une politique d’emploi malthusienne. On a considéré que l’emploi était un stock fini et qu’il fallait diminuer le nombre de gens qui cherchent un emploi plutôt que d’augmenter le nombre des emplois disponibles. Il en est résulté une politique consistant à retarder l’entrée dans la vie active et, à l’autre bout, à en sortir le plus vite possible.

On est ainsi entré dans un tunnel d’années de dévalorisation du travail. On a ancré l’idée que les revenus de solidarité sont des revenus de substitution pérennes, et non pas des revenus temporaires octroyés le temps de revenir dans le marché. Cette accumulation de prestations pérennes est financée pour partie par la dette et pèse d’un poids très lourd sur l’État.

Cette politique de l’emploi commence avec le chômage de masse. C’est l’époque où François Mitterrand dit : “On a tout essayé.” Droite et gauche confondues entrent dans une logique de gestion de la situation, c’est-à-dire de fatalisme. Certes, on ne laisse pas les gens de côté. En revanche, on refuse de voir que les politiques des autres pays sont axées sur la création d’emplois, inspirées de considérations sur l’offre, et sont plus efficaces. On n’imagine pas s’inspirer des Codes du travail des autres. En France, on pense que c’est une route vers l’asservissement. Avant l’apparition du chômage de masse des années 1990, on avait déjà des dépenses publiques et sociales plus élevées que celles de nos voisins, si bien que notre capacité de rebond était déjà entamée. La politique de l’offre commence seulement en 2013, ça vient très tard. Mais trop tôt pour les frondeurs, qui naissent sur le CICE.

La radicalisation des positions m’a beaucoup frappé dans la réforme des retraites. On demandait un effort à tous, notamment après la grande dépense du covid. Or on me disait : “Il est impossible de travailler jusqu’à 64 ans.” Comment peut-on dire ça ? On m’aborde encore dans la rue en me disant : “En passant à 64 ans, vous m’avez volé mes deux plus belles années de vie.” Ainsi les belles années sont-elles celles où l’on arrête de travailler. Les années d’avant, c’était quoi ? Le moment du départ est vécu comme un moment de libération. On a complètement dramatisé la vie professionnelle. Comme si les efforts de prévention, notamment dans l’industrie, n’avaient pas amélioré la vie quotidienne au travail. Comme s’ils n’avaient pas engendré une augmentation de l’espérance de vie. Comme si nous étions, au fond, un peuple tellement différent des autres.

Je rentre au PS en 1999. Martine Aubry a fait les 35 heures et la couverture maladie universelle. Je suis d’une famille très modeste, ma mère travaillait en 3 × 8 en intérim. L’action du gouvernement de Lionel Jospin me va bien. En 1999, la gauche vit un moment de fierté, après la qualification presque inattendue de Jospin en 1997. Elle revient d’un désert politique. L’équipe gouvernementale est très solide. Peut-être y a-t-il déjà, toutefois, un début d’attrition du débat d’idées. Je vais commencer à travailler comme assistant parlementaire, puis comme maire. En 2007, je suis élu député. Ma gestion municipale à Annonay me rend très vite plus ferme que la moyenne sur les questions régaliennes (par exemple sur l’usage de la vidéosurveillance). Et les questions financières me font évoluer sur la doctrine économique. Annonay était surendettée quand j’ai été élu. J’ai divisé la dette par deux. C’est pour moi la prise de conscience qu’on est dans un monde ouvert. Je rencontre des chefs d’entreprise pris dans la compétition internationale. Et je prends conscience que les affirmations entendues dans les congrès du PS sont celles d’un pays qui vit dans un univers fermé. Quand arrive 2017, je ne peux pas souscrire au programme de Hamon. Je ne peux notamment pas accepter le revenu universel, qui est une trappe à précarité. Pour moi, ça n’est pas une idée de gauche. On peut aider quelqu’un qui en a besoin, mais cela doit être temporaire et conditionné, avec un parcours vers l’emploi. C’est ce point qui m’emmène vers Emmanuel Macron, qui parle quant à lui d’émancipation par l’accès à l’emploi. Aujourd’hui, la doctrine du PS sur l’économie, je ne la connais pas. Il y a une forme de molletisme. On fait campagne à l’extrême gauche et on gouverne au centre quand on arrive au pouvoir. Ainsi, les socialistes promettaient d’abroger la réforme Woerth. Ils ne l’ont pas fait. Ils ne reviendront pas plus sur les 64 ans quand ils seront en responsabilité. C’est ce que faisait Guy Mollet sous la IVe République pour éliminer Mendès. Même Hollande a dû se prêter à ce jeu. L’inflexion vers l’offre, qui prend la forme du CICE, passe sous la forme d’un amendement à la loi de finances. C’est neuf mois après l’élection, où il n’en avait pas été question.

Dans cette manière d’entretenir le déni, le fait que la dette est une dette sociale n’est jamais verbalisé. Il est vrai que ça demande du courage. Toute diminution de dépenses se traduirait inévitablement par la perte d’un droit. Or il y a eu course à l’échalote dans la création de nouveaux droits. Primes pour la réparation des vêtements, sécurité sociale alimentaire, etc. C’est sans fin. Du coup, on n’en parle pas parce que c’est trop dangereux. Dès lors qu’on entre sur ce champ lexical des “économies”, ceux qui bénéficient des droits comprennent immédiatement que c’est eux qui vont perdre. Les messagers des déficits sont les mauvais augures, on ne les aime pas.

Je partage donc le constat que la volonté de solidarité a conduit à ce que la dette augmente, mais j’ajoute tout de suite un point important : c’est surtout la progression de notre richesse par tête qui pose problème. Elle a crû beaucoup plus lentement qu’ailleurs. C’est l’insuffisance de production qui, en empêchant l’assiette fiscale de se développer, crée du déficit et donc de la dette. Or, pour moi, notre niveau de socialisation est tellement massif que la seule solution est le redressement par la production. Nous avons 17 % de PIB/tête de moins que les Allemands. C’est pourquoi je pense important de rappeler qu’on a créé 2 millions d’emplois dans le secteur privé en cinq ans, que le taux d’activité est passé de 65 à 68 %, et qu’en 2023 la part des CDI dans les nouveaux emplois créés est redevenue supérieure à 50 % pour la première fois depuis vingt-cinq ans. Cela montre qu’il n’y a pas de fatalité.

Ensuite, si l’on veut stabiliser la dette, il ne faut pas créer de nouvelles dépenses dès que les recettes remontent. Or les débats sur la cagnotte sont constants. Fin 2021, les recettes fiscales sont bien meilleures qu’attendu, à la suite de ce que j’appellerai une faute positive de prévision. Eh bien, j’ai eu à gérer un début de débat sur la cagnotte. On avait fini à 6,5 % de déficit/PIB vs les 8,5 prévus. “Qu’allez-vous faire de cet argent ?” m’a-t-on demandé. Les élus protestaient notamment contre la baisse des contrats aidés pas chers, qui étaient un outil de minoration de leurs coûts salariaux. Les associations également étaient très mécontentes. Or, on a par ailleurs un système public avec peu de parlementaires intéressés par les finances publiques, et surtout pas par la dynamique des recettes. Il a fallu lutter pied à pied pour ne pas affecter les recettes à de nouvelles dépenses.

Je suis ministre de la Fonction publique et des Finances locales en 2017-2020, rattaché à Gérald Darmanin, en charge notamment de la suppression de la taxe d’habitation et de la mise en œuvre de sa compensation intégrale par l’État. J’ai aussi la responsabilité de la concertation sur la réforme des retraites des fonctionnaires, à partir de 2019, dans le cadre des travaux de la commission Delevoye. Le passage à la retraite par points, l’assujettissement des primes à la cotisation sont des ruptures importantes qui imposent un passage très graduel, et long, de l’un à l’autre. Le paiement des cotisations sur les primes des fonctionnaires, jusqu’ici exonérées, diminue en effet le revenu net. Ça n’est pas si facile à faire passer sans contrepartie. On se demande aussi s’il faut une caisse de retraite à part pour identifier le vrai déficit du régime des fonctionnaires. Je réponds oui, et Bayrou a eu raison d’en émettre le principe dans sa déclaration de politique générale en janvier 2025. Dire que tout va bien car l’État paie 76 % de cotisation est insensé, car il n’y a pas d’explication rationnelle à un tel taux. La Cour dit que ça n’est pas un déficit mais un besoin de financement, soit. Ce qui est sûr, c’est que le principe du financement du régime de manière contributive par des cotisations sur le travail n’est évidemment pas respecté. À la CNRACL, un décret pris par Bayrou vient de passer la cotisation employeur de 36 à 48 % en quatre ans, ce qui montre bien que le régime est très déficitaire. Et cela ne suffira pas à ramener l’équilibre ! Si c’est 76 % dans l’État, c’est probablement autant à la CNRACL. Idem sur les régimes spéciaux, comme les électriciens et les gaziers, ou encore la subvention d’équilibre de la SNCF. Les chiffres venus de la direction de la Sécurité sociale, du Trésor et du Budget sont propres et faits de manière sérieuse. Mais ils ne vont pas au bout de la transparence sur la réalité des déficits consolidés des retraites.

Au printemps 2020, je deviens ministre du Budget. Je fais donc la série des projets de loi de finances rectificative pendant les deux ans du covid. À cette époque, l’expression magique est “le trou dans la raquette”. L’État étant devenu subitement généreux, on trouve donc toujours quelqu’un qui ne touche pas et qui a été oublié. Députés, sénateurs, maires, associations, tout le monde vient à Bercy dire qu’on a oublié telle ou telle catégorie. Et on a le mandat de boucher tous ces trous. C’est évidemment terriblement inflationniste, car on en arrive à installer l’idée d’un État assureur, en dernier ressort, de tout. On a par exemple garanti aux collectivités locales la compensation de leurs recettes fiscales sur la base de la moyenne des trois années précédentes. Sachant que seuls la CVAE et des bouts de TVA affectée étaient véritablement concernés par l’arrêt de l’économie. Mais on est allés plus loin ! Les communes touristiques ont la taxe de séjour, ou même pour certaines la taxe sur les casinos. L’État s’est porté garant de tout. J’ai tout fait pour que cela ne devienne pas pérenne. Mais le plan de relance de 2021 post-covid se transforme très vite en plan de riposte à l’inflation et à la guerre en Ukraine. Il y a toujours une bonne raison de continuer. Décidé pour le covid, le principe des repas universitaires à 1 euro est, par exemple, pérennisé, comme beaucoup d’aides exceptionnelles. Les services ont vécu un énorme choc culturel. On leur demandait de dépenser le plus vite possible. La partie la plus onéreuse du plan a été le dispositif de chômage partiel. On est montés à 100 % d’indemnités au niveau du Smic, payées par l’État. On ne voulait pas refaire l’erreur de 2008-2010, où on avait laissé filer le chômage car on n’avait pas le chômage partiel à l’allemande. Nous avons eu raison mais cela est évidemment très cher. Après le covid, on n’a jamais demandé aux Français de faire un effort, mais pourquoi ? Il est vrai que tout s’est enchaîné trop vite. On n’a pas eu le temps de souffler. À partir de 2022, on est en majorité relative.

Cette année-là, je prends le ministère du Travail et de l’Emploi, et je m’attaque à trois réformes : l’assurance chômage, la création de France Travail et la réforme des retraites.

La réforme du chômage est votée en décembre 2022. Elle définit le principe de contracyclicité. C’est une réforme de bon sens, mais les syndicats sont contre. Certains admettent qu’il n’y aura pas de mobilisation dans la rue, car personne ne s’intéresse aux outsiders. Cela n’empêche que, pour eux, le droit à l’indemnisation est un droit acquis. “Les gens ont cotisé !” disent-ils. Ils ont donc droit à leur indemnisation, comme si c’était un droit de tirage. Il faut qu’ils reçoivent ce qu’ils ont payé. C’est nier totalement la nature assurantielle du régime. La réforme est passée, car elle ne s’appliquait qu’aux nouveaux inscrits à partir du 1er février 2023.

Vient ensuite la réforme des retraites. J’avoue que j’ai sous-estimé la violence globale du débat et la personnalisation des attaques. Des choses ont été dites, qui sont impardonnables. J’ai un regret : on aurait dû dire plus vite que c’était un effort qu’on demandait, et que parce que c’était un effort, on faisait quelques mesures compensatoires. La réforme en elle-même est très technique. Je pensais qu’on allait rentrer dans le détail. Or, j’ai été très frustré de l’absence de débats à l’Assemblée. Il n’y avait qu’insultes. J’avais des acouphènes à l’oreille droite, du côté des bancs de LFI. Il n’y avait rien de documenté ni de constructif. En revanche, le débat au Sénat était plus intéressant. Les sénateurs voulaient parler de capitalisation. Les gens se sont écoutés. On avait choisi de mettre la réforme dans un PLFSS, pour encadrer le temps de débat. Au bout de quinze jours, on pouvait la mettre en discussion au Sénat. Et comme c’était un texte financier, le recours au 49.3 était libre. Je n’ai jamais cru qu’il y aurait assez de députés LR pour nous faire le cadeau de ne pas l’actionner.

La Commission mixte paritaire avait abouti. Le 49.3 a permis de faire passer le texte de la CMP, enrichi du produit des amendements et des débats, contrairement à ce qu’on a pu dire.

Pour baisser les prestations, seule une crise nous y forcera, je le crains. Beaucoup de gens souffriront. Personne ne le souhaite. Je ne sais pas comment la société réagira. Je me souviens d’un voyage à Porto en 2013. Les retraites du secteur privé avaient été baissées de 10 % et les retraites du public de 20 %. C’étaient des baisses de rémunérations nettes. Comme les retraites étaient payées en quatre fois, par trimestre, il y a eu une suppression pure et simple du versement de décembre. Les gens ont dû se débrouiller et c’était terrible.

On paiera très cher des choix nombreux et anciens. Ça n’est pas qu’une question de courage qui aurait manqué. C’est aussi qu’on est tous dans des injonctions paradoxales. On a tous envie que les gens aillent bien. Beaucoup ont voulu bien faire, mais ils ont cru que l’économie financerait tout. »

Didier Migaud

12 mai 2025

Didier Migaud a été président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, puis premier président de la Cour des comptes.

« Les finances publiques françaises sont très dégradées. Pour les redresser, le réflexe est avant tout de penser à augmenter les recettes, c’est-à-dire les prélèvements obligatoires, impôts et taxes, pesant sur les Français, qui sont déjà à un niveau record. Or, nous avons en France un vrai problème sur la dépense publique. Elle est élevée sans être, trop souvent, efficace et efficiente au regard des sommes qui lui sont consacrées. Nous sommes insensibles à cela.

Après la dissolution en 1997 et la victoire de la gauche, Laurent Fabius, alors président de l’Assemblée nationale, a présidé un groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique dont j’ai été le rapporteur, comme rapporteur général de la commission des finances. Nous avons alors fait un certain nombre de propositions. J’ai pour ma part prolongé le travail en déposant une proposition de loi organique réformant l’ordonnance, elle-même organique, sur les lois de finances.

J’ai alors travaillé étroitement avec Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat. Nos travaux ont débouché sur le vote de ce qu’on appelle la LOLF : loi organique relative aux lois de finances, en quelque sorte la nouvelle “constitution” budgétaire et financière de notre pays. Laurent Fabius, devenu ministre de l’Économie et des Finances, a permis la bonne collaboration de son ministère. C’est avec sa confiance, celle du président de la République, Jacques Chirac, et du Premier ministre, Lionel Jospin, qui ont soutenu notre démarche dès le début, que nous avons pu aboutir.

La LOLF avait deux grands objectifs : renforcer les pouvoirs budgétaires du Parlement et passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. En clair sur ce dernier point, il s’agissait de prendre en compte la performance, l’efficacité et l’efficience de la dépense publique au moment de la construction, de l’examen et du vote de la loi de finances et donc des crédits consacrés à l’action publique.

Beaucoup de travail a été réalisé pour mettre en œuvre cette réforme, certains ont même parlé de révolution. Force est malheureusement d’observer que cette réforme n’est pas appliquée, qu’on s’est très vite éloigné de sa lettre et de son esprit.

Que constate-t-on aujourd’hui ?

– une procédure budgétaire chronophage, déresponsabilisante et inefficace ;

– une culture du résultat qui n’a pas prospéré. Du côté de l’administration, la phase de préparation du budget repose avant tout sur le manque de confiance entre les acteurs : ministère des Finances d’un côté, ministères dépensiers de l’autre. Les ministères “gonflent” leurs demandes sachant que Bercy les “rognera”, le ministre du Budget rentre dans les moindres détails, ce qui est particulièrement déresponsabilisant pour les gestionnaires publics mais illustre bien la défiance précitée. La procédure devant le Parlement est également chronophage permettant par ailleurs toutes les démagogies malgré l’article 40 de la Constitution.

Nous sommes le seul pays au monde, je crois, à passer autant de temps sur un projet de loi de finances, temps long qui contraste avec celui, plus réduit, consacré à l’exécution, à l’efficacité de l’action publique. Et ce, alors même que c’est l’examen de l’exécution qui permet d’apprécier la réalité d’une politique et que les résultats sont au cœur des préoccupations de nos concitoyens.

L’allocation des crédits continue d’être décorrélée des résultats et des travaux d’évaluation qui sont pourtant aujourd’hui plus nombreux qu’avant, venant du Parlement lui-même, de la Cour des comptes, d’institutions publiques ou privées. Le Parlement ne s’en saisit guère, les gouvernements pas davantage. Du coup, quand la situation de nos finances publiques s’aggrave, on a recours à la technique du rabot, la plus paresseuse et inintelligente qui soit et qui très souvent sacrifie le régalien : la défense, la justice, la police, ce qui est en fait peu responsable !

La démagogie, l’hypocrisie, l’absence de courage l’emportent trop souvent en matière de finances publiques. Notre logiciel, nos pratiques sont à revoir. Tant au niveau de nos administrations qu’à celui du Parlement dans l’organisation et l’exercice de son pouvoir budgétaire.

L’épisode de la cagnotte en 2001 illustre la défiance précitée. Bercy refusait toute transparence par rapport à des recettes plus importantes que celles anticipées en loi de finances initiale en raison d’une croissance plus forte, cela de crainte qu’elles soient immédiatement dépensées au lieu de contribuer à l’amélioration de nos comptes publics et à la réduction de notre endettement.

Comme rapporteur général, j’ai pris l’initiative d’un contrôle sur pièces et sur place peu apprécié du ministre en charge du Budget et présenté une autre réalité. À la réunion à Matignon qui a suivi, le Premier ministre proposait de raisonner à partir des chiffres que j’avais mis sur la table. Ils se sont révélés encore en dessous de la réalité finale. Ce climat de défiance est regrettable. Je suis quant à moi pour les opérations vérité et la transparence !

Le peu d’intérêt porté par les responsables publics aux grands équilibres ajouté à une culture plutôt dépensière font que nous sommes aujourd’hui le plus mauvais élève de la zone euro : avec le déficit le plus élevé et le moins maîtrisé, un taux d’endettement parmi les plus élevés et un niveau de dépenses et de prélèvements obligatoires record !

La question de la dette revient par intermittence dans le débat public. Thierry Breton, ministre de l’Économie et des Finances, en avait fait un sujet majeur mais pour un résultat finalement faible dans la prise de conscience. Le rapport Pébereau commandé par lui a été reçu comme un énième rapport. La LOLF complétée en 2021 prévoit désormais un débat annuel sur la dette. Les débats sont, depuis, organisés mais là aussi sans beaucoup de conséquences sur la prise de conscience du problème.

En fait, notre niveau d’endettement ne suscite pas une réelle peur et n’est pas perçu comme une préoccupation pour beaucoup. On oublie qu’une dette se rembourse, d’autant que pendant plusieurs années on a pu emprunter et voir la charge de la dette diminuer en raison de taux historiquement bas et de la bonne gestion de la dette par Bercy. Les taux sont repartis à la hausse et la charge de la dette devient un budget de plus en plus lourd, réduisant ainsi les marges de manœuvre.

Ce qui me frappe, quand on regarde l’évolution de notre niveau d’endettement, c’est la comparaison avec l’Allemagne. À la fin des années 1990, les deux pays étaient autour de 60 %, la France avait une dette légèrement inférieure à l’Allemagne. Cette dernière est, trente ans après, légèrement au-dessus de 60 %, la France, quant à elle, est à près de 115 %.

Alors que faire ?

Faut-il, comme en Allemagne, un frein constitutionnel à la dépense ? Nicolas Sarkozy avait mis cette idée sur la table. Elle l’a été d’ailleurs à de nombreuses reprises. On a toujours renoncé. Sa faisabilité, s’agissant de l’État, n’est pas évidente. L’exemple de la LOLF le montre, il est d’ailleurs vain de croire qu’une modification de texte suffit pour changer les mentalités. Notre capacité à contourner les règles est forte… ! Un exemple : les dépenses fiscales ont fortement augmenté lorsque la dépense budgétaire a été davantage encadrée ! En revanche, je crois pertinente une règle d’or d’équilibre pour la Sécurité sociale. Le budget de la Sécurité sociale, c’est plus de 45 % de nos dépenses. Ce sont des dépenses courantes qui n’ont pas à être financées par emprunt et par la dette. Une règle imposant sur un cycle donné, trois ans par exemple, un équilibre me paraît nécessaire.

Parallèlement, il nous faudrait revenir à la lettre et à l’esprit de la LOLF qui donne toute sa place au contrôle, à la mesure de l’efficacité, à l’allocation des crédits en fonction des objectifs et des résultats et à la responsabilisation des gestionnaires publics. La revue des dépenses publiques, budgétaires comme fiscales, l’évaluation de leur efficacité et de leur efficience au regard des objectifs assignés et des crédits votés devraient être la règle et systématisées. À partir d’enveloppes arbitrées par Matignon, un ministre devrait arbitrer lui-même les économies à réaliser dans le cadre de cette enveloppe. On devrait davantage, au niveau de l’État, contractualiser entre Bercy d’une part, les ministères dépensiers et les gestionnaires publics d’autre part. La Sécurité sociale le fait mieux que l’État. Les gestionnaires publics ont besoin de visibilité, de confiance, ce qui n’exclut pas bien sûr le suivi et le contrôle. Certes les lois de programmation existent mais elles ne sont pas toujours respectées et sont en permanence plutôt remises en cause.

Moins de défiance et de court-termisme, plus de responsabilité et de continuité seraient préférables. De même qu’intéresser les gestionnaires publics aux résultats serait utile. Les parlementaires, quant à eux, pourraient mieux utiliser les semaines de contrôle et les travaux d’évaluation pour obtenir une action publique plus efficace. Le temps que le Parlement consacre aux projets de loi sur l’exécution des lois de finances et de financement de la Sécurité sociale devrait être aussi plus long. Les rapports de la Cour des comptes sur ces projets de loi sont peu exploités…

L’examen des textes financiers au Parlement ne permet pas non plus une vision d’ensemble sur les prélèvements opérés sur les Français, car les discussions sur les recettes de l’État et celles de la Sécurité sociale sont séparées. Il serait nécessaire d’aller vers une discussion globale. On se heurte en la circonstance au corporatisme et à l’opposition entre les commissions des finances et celles des affaires sociales, entretenus par les élus et les administrateurs, chacun campant sur son pré carré.

Avoir un débat unique sur l’ensemble des prélèvements et recettes, puis ensuite sur les dépenses de l’État et de la Sécurité sociale serait utile pour avoir une vision consolidée de l’ensemble. Cela suppose une réforme constitutionnelle, malheureusement hors d’atteinte aujourd’hui.

Faudrait-il aller jusqu’à confier aux partenaires sociaux la gestion du régime général de la Sécurité sociale, au moins celle des retraites ? La question mérite d’être débattue. Les partenaires sociaux ont pu montrer qu’ils pouvaient être davantage conscients que les élus du respect nécessaire de certains équilibres. Cela a été le cas sur les retraites complémentaires.

Enfin je suis partisan d’un renforcement des pouvoirs du Haut Conseil des finances publiques. Son existence a été permise par la transposition d’une directive européenne adoptée après un accord entre Angela Merkel et Nicolas Sarkozy juste après la crise financière de 2010. Cette transposition s’est faite en France a minima, avec des missions réduites au regard de celles d’institutions équivalentes. Le rattachement à la Cour des comptes plutôt qu’à Bercy a été arbitré à l’époque par François Hollande et contribue à son indépendance. Son rôle est utile en complément de celui de la Cour des comptes. Il devrait être renforcé. Ses avis devraient être plus contraignants. C’est indispensable s’agissant de la crédibilité des prévisions et hypothèses retenues pour la construction de nos lois de finances et de financement de la Sécurité sociale. »

Christian Sautter

17 mai 2025

Christian Sautter, ancien conseiller économique de François Mitterrand, a été secrétaire d’État au Budget auprès de Dominique Strauss-Kahn, puis ministre de l’Économie et des Finances dans le gouvernement de Lionel Jospin.

« J’ai été de 1997 à 1999 secrétaire d’État au Budget auprès de Dominique Strauss-Kahn, participant à tous les Conseils des ministres présidés par Jacques Chirac, Lionel Jospin étant Premier ministre. J’ai ensuite remplacé DSK au ministère de l’Économie et des Finances entre novembre 1999 et mars 2000. Mon expérience de la dette fut courte mais intense !

Je commencerai par évoquer un moment personnel fondateur. C’était en 1956, j’avais 16 ans. J’ai vu débarquer à Paris les experts du FMI car la France n’arrivait pas à couvrir son déficit extérieur, et j’en ai ressenti une humiliation profonde. Je me suis dit : plus jamais ça.

Le deuxième moment est celui que je vécus à l’Élysée, après l’élection de François Mitterrand, entre mai 1981 et mars 1983, comme conseiller aux affaires économiques internationales puis secrétaire général adjoint. La gauche avait reçu en héritage un pays qui, même sous la houlette du “meilleur économiste de France” (Raymond Barre), avait une inflation de 14 % et un déficit commercial substantiel. La dette publique avait augmenté du fait du ralentissement de la croissance et du traitement du chômage : elle avait permis notamment de verser la quasi-totalité de leur salaire aux ouvriers sidérurgistes s’ils acceptaient d’arrêter de travailler.

L’application du “programme commun” de 1981 a provoqué une accélération de la consommation qui s’est portée en grande partie vers les importations. Après deux dévaluations inefficaces, le déficit extérieur est devenu dramatique et les réserves de change se sont amoindries, à un point tel que j’ai craint de voir revenir les horribles gendarmes du FMI de ma jeunesse.

Je me souviens très bien de l’épisode d’un emprunt aux Saoudiens. Je suis allé avec Michel Camdessus, alors directeur du Trésor, voir la SAMA, la banque centrale saoudienne, en 1982 pour obtenir un prêt important en dollars. Nous avons été reçus par deux Anglo-Saxons, conseillers des Saoudiens, qui ont été pour moi l’incarnation physique des dragons du FMI, rêvant de porter atteinte à la souveraineté française.

En mars 1983, le président Mitterrand a dû trancher. Soit sortir du SME avec ses parités fixes et ajustables et se lancer dans le socialisme dans un seul pays. Soit tenir la discipline du SME avec un douloureux plan de rigueur à la clé. Il y avait deux camps. D’un côté, Pierre Bérégovoy, Jean-Pierre Chevènement et Jean Riboud étaient partisans d’une France souveraine car, pour eux, les contraintes européennes étaient trop lourdes à porter par l’économie et la société françaises. Dans l’autre camp, Pierre Mauroy, Jacques Delors, Jean-Louis Bianco, François Stasse et moi-même. Entre les deux, il y avait des indécis, le principal étant Laurent Fabius qui a été, in extremis, convaincu par Michel Camdessus. Ce dernier lui aurait dit que, si la France ratait sa troisième dévaluation, elle risquait de voir débarquer le FMI, qui imposerait un plan d’austérité beaucoup plus dur. Mitterrand a tranché courageusement en faveur du maintien douloureux dans l’Europe. Je ne sais pas si Mitterrand a vraiment hésité car il était très secret.

Une des mesures les plus dures de ce plan de rigueur, que Jospin avait curieusement qualifié de “parenthèse”, était le blocage des salaires et des prix. Le plan a réussi : l’inflation s’est résorbée et les comptes extérieurs se sont mieux équilibrés. Ce fut une belle performance de Pierre Mauroy et de Jacques Delors. Et la majorité politique a tenu, le Parti communiste ne quittant le gouvernement qu’en 1984.

L’inquiétude à l’époque ne portait pas sur l’ampleur de la dette publique en soi, mais sur la capacité de recourir aux prêteurs internationaux pour en couvrir une grande partie, à des taux d’intérêt raisonnables. C’est d’ailleurs, me semble-t-il, la principale préoccupation d’aujourd’hui. Alors que la dette japonaise, beaucoup plus considérable, est sans problème car possédée par les Japonais, la nôtre, relativement plus modeste, est pour moitié détenue par des financiers étrangers.

En 1988, la gauche revient au pouvoir. Je suis à nouveau secrétaire général adjoint de la présidence jusqu’en 1990. Le président Mitterrand s’est beaucoup moins intéressé aux questions économiques et sociales intérieures. Les relations avec Matignon étaient quelque peu distendues. À l’Assemblée, comme il n’y avait pas de majorité absolue, il fallait compléter le bloc socialiste par des adjonctions qui, de facto, empêchaient Michel Rocard (Premier ministre) et Pierre Bérégovoy (aux Finances) de profiter de la croissance pour prendre des mesures de limitation de la progression des dépenses. Le Parti socialiste était moins uni qu’en 1981, même au sein des mitterrandiens où l’on sentait la tension entre les partisans de Laurent Fabius et ceux de Lionel Jospin (congrès de Rennes de 1990). Il y avait de surcroît des problèmes dramatiques, comme celui de la Nouvelle-Calédonie, qui éloignaient du problème de la dette. Michel Rocard ne s’est donc pas lancé dans une politique rude en matière de finances publiques. Et si Pierre Bérégovoy était devenu “orthodoxe”, conseillé par Jean-Claude Trichet et Hervé Hannoun, son combat fut essentiellement monétaire, pour désamorcer toute résurgence de l’inflation qu’il qualifiait d’“impôt sur les pauvres”.

Le troisième moment est pour moi gouvernemental. En 1997, c’est à cause de la dette et du déficit public que le président Chirac dissout l’Assemblée. Il considère, en effet, que la majorité parlementaire dont il dispose n’est pas suffisante pour ramener la dette à 60 % et le déficit à 3 % du produit intérieur brut (PIB). Surprise ! c’est la gauche qui l’emporte. J’ai alors la chance d’entrer au gouvernement, dont la mission est de ramener le déficit public dans les clous de la qualification pour l’euro. Dominique Strauss-Kahn et moi-même avons pour ce faire un peu plus d’un semestre pour redresser des comptes en déséquilibre excessif selon les services compétents. La situation n’est pas dramatique, mais sérieuse. Je reconnais à Strauss-Kahn le mérite immense d’avoir convaincu le CNPF d’augmenter temporairement l’impôt sur les bénéfices des sociétés par une surtaxe immédiate présentée comme un investissement pour l’euro. Cette surtaxe sera effectivement supprimée en 2002. Un financier habile a par ailleurs inventé la soulte payée par France Télécom à l’État, en contrepartie du transfert de la charge des retraites de ses agents publics. Enfin, on a serré les dépenses. Avec ce paquet d’urgence, la qualification pour l’euro a été acquise de justesse.

La suite est exceptionnelle dans la longue histoire de la dette publique française. La croissance repartie, les ministres de Bercy ont tenu les finances de l’État. Martine Aubry a équilibré les comptes de la Sécurité sociale, si bien que le déficit public et la dette publique ont été stabilisés (en % du PIB) pendant les cinq ans des gouvernements Jospin.

On a même basculé de l’autre côté du cheval puisque Le Monde a monté contre moi l’histoire de “la cagnotte”. En novembre 1999, j’avais remplacé Dominique Strauss-Kahn, démissionnaire. Il apparaissait que les rentrées fiscales de l’année 1999 seraient supérieures aux prévisions. On aurait donc pu consacrer une partie de ces excédents de beau temps à constituer des réserves pour les orages à venir ; un tiers par exemple aurait pu servir à réduire quelque peu la dette. Au lieu de quoi, les parlementaires socialistes ont fait une bronca, qui a été renforcée par l’impopularité de la réforme des services des impôts, que je menais par ailleurs dans le but louable de mettre en face du contribuable un simple interlocuteur unique, plutôt que des services compliqués. Les très performants syndicalistes de FO ont alarmé les parlementaires socialistes sur la perspective d’une grande grève de la perception des impôts, comme celle de 1992, avant les élections municipales de l’année suivante. Désavoué par le cabinet du Premier ministre, sur la réforme des services fiscaux comme sur l’usage des recettes inattendues, j’ai démissionné. Après mon départ, Lionel Jospin a réduit la TVA d’un point, une décision particulièrement inefficace puisque les Français n’en ont guère vu la couleur, tout étant parti dans les marges des distributeurs. Il a également supprimé la vignette automobile, qui était pourtant un impôt écologique et progressif ! Sinon, bien secondé par Bercy et par Ségur, le Premier ministre n’avait pas de souci particulier sur les finances publiques, car elles étaient sur un régime de croisière stable, qui s’est interrompu après lui.

Quand les cordes de rappel, qui préviennent d’une croissance non maîtrisée de la dette publique, ont-elles été coupées et par qui ? À mon avis, la responsabilité lointaine remonte à avril 1945 lorsque de Gaulle, président du gouvernement provisoire de la République française, a dû arbitrer entre Mendès France et Pleven. Le premier était en charge des Finances et le second de l’Économie. Mendès France a proposé de gérer avec rigueur les finances publiques d’une France en ruine. Pleven a expliqué au Général que la société française ne pourrait pas le supporter et de Gaulle lui a donné raison. La France a fait alors le choix de l’inflation pour résorber ses tensions sociales. Il fallait donc souvent dévaluer, et mettre en œuvre parfois des plans de stabilisation comme le plan Rueff de 1958 et le plan de stabilisation de Giscard d’Estaing en 1963. La question endémique s’est posée à nouveau en 1968. Donnant raison à Raymond Barre, de Gaulle, président de la République, a refusé la dévaluation inévitable, avant de se suicider politiquement en perdant le référendum de 1969. La France a alors repris son cycle inflationniste jusqu’en 1983.

La dévaluation, potion magique de la croissance et de la paix sociale d’après-guerre, devint une solution interdite avec la création de l’euro en 1999. Après l’entrée dans l’euro, plutôt que de résoudre les problèmes dans le présent, les gouvernements ont le plus souvent préféré les transférer aux générations futures. Les dettes de l’État, de la Sécurité sociale (retraites et assurance maladie) et des collectivités ont crû pour faire face à l’urgence, telle la pandémie du covid, ce qui était justifié. Mais aussi, année après année, pour éviter de se soumettre (jusqu’à quand ?) à ce sage adage de Pierre Mendès France : “Gouverner, c’est choisir.” »

François Hollande

5 mai et 16 juin 2025

François Hollande a été président de la République de 2012 à 2017.

« Les années Giscard sont à la fois rigoureuses et marquées par les illusions de l’époque. Illusion, d’abord, que la crise sera passagère et que la croissance reviendra à 6 %. Illusion, ensuite, que le chômage croît pour des raisons démographiques et qu’il suffit d’une politique malthusienne pour le réduire, en empêchant les jeunes d’entrer sur le marché, en ouvrant largement l’enseignement supérieur et en multipliant les préretraites. Rigoureuses, car Barre est le premier à prendre conscience qu’on ne retrouvera pas un niveau de croissance élevé par une politique inflationniste. Il s’attaque donc aux déficits par des augmentations massives d’impôts. Il utilise le 49.3 car sa majorité sait le risque électoral qui est pris et qui se matérialisera d’ailleurs par la victoire de Mitterrand. Ensuite, Barre fait face à une crise industrielle. La mondialisation est encore limitée, sauf dans l’acier et le textile, secteurs qui souffrent déjà d’une concurrence venant de l’extérieur. Les grandes entreprises des années 1970 sont sous-capitalisées et surendettées. La nationalisation consacrera le fait que les actionnaires n’ont pas suffisamment investi. Ils vivaient sur l’aisance d’une croissance très rapide, qui fonctionnait avec du crédit remboursé par l’inflation. Un crédit d’autant plus abondant qu’il était supposé s’adosser à une croissance sans limites et des taux d’intérêt élevés. Le marché action était très étroit.

La dette publique n’existait pour ainsi dire pas. On n’en parlait pas. Pour une part importante, elle était logée dans les entreprises publiques. L’électronucléaire et le TGV endettent EDF et la SNCF. On ne s’en préoccupe pas, car on se dit que l’inflation va tout payer. L’État se finance lui-même par le circuit du Trésor, c’est-à-dire par les banques, qui achètent les bons du Trésor. Le ministère des Finances est quant à lui obsédé par le commerce extérieur, qui mange les réserves de change du pays.

Mitterrand découvre cette culture du solde extérieur quand il fait le tournant de 1983. Il comprend que l’ajustement ne peut plus se faire par les dévaluations. Mitterrand a-t-il hésité ? Non, il avait sûrement pris sa décision très tôt. Mais il s’inquiétait qu’elle ne soit pas comprise par ses plus proches, Bérégovoy et Fabius. Dès lors qu’ils ont fini par admettre l’inévitable, il y est allé.

Bérégovoy devait prendre des mesures difficiles de rétablissement des comptes de la Sécurité sociale, avec des blocages en valeur des prestations. En 1982, il avait mis en œuvre, déjà, des mesures rigoureuses sur l’Unedic. Il assure donc une part très ingrate de la tâche.

Quand Chirac arrive en 1986, il privatise mais mesure son geste de réduire la progression des dépenses publiques. La croissance repart. Séguin aux affaires sociales est sérieux, mais évoque une réforme de la Sécurité sociale sans la faire.

Vient le moment Rocard. La forte reprise de la croissance lui évite de se lancer dans des choix également structurels, à l’exception de la CSG qui va devenir un élément essentiel du financement de l’assurance maladie. Évin tarde à rétablir l’équilibre de la Sécurité sociale. C’est une des raisons que Mitterrand utilisera pour congédier Rocard. 1988-1989-1990 sont des années de croissance flamboyante. Beaucoup pensent qu’on est repartis pour un nouveau cycle.

Il se brise net sur la guerre du Golfe en 1991 et la hausse du prix du pétrole de 1992. C’est une crise violente avec une récession brutale, qui déclenche un déficit des paiements courants et une crise des changes. Comme la politique budgétaire n’est pas flexible, c’est la politique monétaire qui sert d’ajustement, avec des taux qui montent à des niveaux vertigineux, et Trichet, le gouverneur de la Banque de France, en homme de la rigueur.

Depuis, on sait que nos finances sociales ne sont plus immunes aux événements géopolitiques. D’autant plus que, après chaque crise, il y a un plan de relance. Plan 75, 81, 86-88, relance Sarkozy, relance Macron post-covid. Aucun de ces plans ne marche, et pourtant on les fait et on les refait. Ne rien faire serait sans doute la meilleure des thérapies. Ainsi, les Allemands n’ont pas fait de relance après la crise des subprimes. La relance est en général efficace marginalement et brièvement, mais elle plombe durablement les coûts. Bercy essaie toujours de limiter l’ampleur des plans, mais la volonté politique est toujours plus forte.

De ce point de vue, ce qui a coûté le plus cher dans le premier mandat d’Emmanuel Macron, c’est la réponse au mouvement des gilets jaunes et surtout le second, le “quoi qu’il en coûte” lors de la crise sanitaire. La prime d’activité, l’atténuation des contributions climat, le bouclier énergétique et les baisses d’impôts, à commencer par la suppression de la taxe d’habitation, pèsent encore fortement aujourd’hui dans nos finances publiques.

Les mesures de baisse d’impôts ne sont jamais saluées par les bénéficiaires. Jospin avait supprimé la vignette auto et baissé de 1 point la TVA sans aucun retour politique.

En 1997, Jospin arrive à Matignon. La croyance dans la croissance revient et le plein-emploi est amorcé pour l’an 2000. C’est dans cet esprit qu’il pousse les 35 heures. Il y a un débat sur la compensation des 35 payées 39. Dans le programme, il y avait l’idée que les 35 pourraient être payées 37 et pas 39. Aubry, qui était hostile à la mesure en 1992, est désormais convaincue. Gandois contestait que la mesure passe par la loi et qu’elle soit compensée. Au final, l’État paiera par un allègement de cotisations patronales. Contrairement à l’idée reçue, la réduction du temps de travail n’a pas toujours été bien vécue comme un réel succès par les salariés. S’il n’y avait pas eu les 35 heures, ils imaginent qu’ils auraient été augmentés. Désormais, ils travaillent 35 heures payées 39, mais ils n’ont pas de gains de pouvoir d’achat.

Bientôt, Chirac ouvre une polémique sur la cagnotte. C’est une farce, car les rentrées sont simplement plus fortes que prévu. Sautter démissionne et Jospin, en nommant Laurent Fabius aux Finances, consent à des baisses d’impôts plutôt que de réduire encore davantage le déficit. Pendant ce temps, Fabius dénonce des budgétivores en les appelant les “dépensolâtres”. On finit l’année 2020 avec une belle performance de déficit, 1,5 %, mais, tout de même, c’est encore un déficit. Il n’y a pas eu de débat. Les taux avaient baissé significativement, donc la dette n’était pas un sujet.

Après la défaite de Jospin, une radicalité commence à s’exprimer à gauche, avec la mobilisation sur la réforme des retraites. Bernard Thibault, à la CGT, est en pointe. La réforme passe grâce à la caution de la CFDT.

Arrive le référendum sur le traité constitutionnel : dénonciation des critères de Maastricht, contestation de l’Europe rigoureuse à l’intérieur et passoire à l’extérieur, la campagne de 2005 est majeure, car elle annonce ce qui va se passer plus tard, avec la radicalité à gauche et l’extrême droite qui s’empare du sujet et embarque les électeurs sur le thème de la souveraineté.

En 2007, la gauche resserre les rangs derrière Ségolène Royal. Nicolas Sarkozy réussit le vrai “en même temps” libéral et bonapartiste, qu’on retrouvera, sous l’influence de Guaino pendant la crise des subprimes, dans le discours de Toulon sur le capitalisme. Son mandat est marqué par une relance avec beaucoup de dépenses puis des hausses de prélèvements.

Une crise de la dette est possible mais elle n’est pas encore d’actualité. Elle viendra peut-être. Il faudrait un bouleversement géopolitique avec la fin du financement de la dette américaine par la Chine.

En 2012, je suis confronté à la double exigence de rétablir les comptes publics sous la pression des marchés au moment où l’Europe du Sud bascule, et de reconstruire la compétitivité de la France après dix années difficiles.

Sur les comptes publics, je suis obligé de revenir sur la TVA sociale, que Sarkozy avait créée pour une mise en œuvre à l’automne. Comme promis dans la campagne, je corrige aussi la réforme des retraites d’Éric Woerth sur les carrières longues, à l’initiative de la CFDT, qui insistait pour que soit pris en compte le secteur des services, notamment de la banque et de l’assurance, où les salariés avaient souvent démarré à 17 ans. En contrepartie, le gouvernement crée les surtaxes d’IS et d’IR, je fais un train d’impôts pour redresser la situation, désindexe les retraites pendant deux ans, et retiens un ONDAM exigeant.

Il m’a été reproché d’avoir eu la main trop lourde, ce qui aurait retardé la reprise. Je crois qu’il fallait en passer par là. Si nous n’avions pas pris ces mesures, notre spread se serait envolé. C’est en acceptant cette pression que nous avons gardé des taux faibles. Mais très vite, nous avons compris que l’instrument fiscal était saturé, d’où la déclaration de Pierre Moscovici sur le “ras-le-bol fiscal” des Français.

Sur le mix macroéconomique, il y a toujours eu débat à l’intérieur de la gauche. Faut-il soutenir l’offre ou la demande ? Dans le contexte de l’époque, ma conviction était que, si nous avions privilégié le soutien de la demande, tout le pouvoir d’achat supplémentaire serait parti dans les importations, comme lors de la relance de 1981.

Quelques mois plus tard interviennent donc les trois actes marquants de la politique de redressement compétitif : la publication du rapport Gallois, qui dit la nécessité de faire baisser le coût du travail, puis la création de la Bpifrance et enfin l’instauration du CICE.

Le rapport Gallois nous met devant l’ampleur du problème posé par la dégradation de notre compétitivité coût. Nous n’avions pas le choix. La politique de l’offre n’est pas un ensemble de mesures en faveur des entreprises mais un dispositif global pour l’emploi, le CICE est tourné vers les entreprises de main-d’œuvre, puisqu’il est calculé proportionnellement à la masse salariale. Le CICE est la mesure la plus intelligente que nous ayons prise depuis longtemps, puisqu’en créant un crédit d’impôt, nous ne dépensions rien budgétairement en 2013. En revanche, les entreprises en avaient le bénéfice, puisque la Bpifrance le préfinançait. C’était un chèque de fonds propres, psychologiquement perçu par les entreprises comme une incitation à investir, à la différence d’une simple baisse de cotisations, qui rentre dans le résultat et qui devient vite invisible. C’était beaucoup plus vertueux. Le reproche avancé par une partie de la gauche selon lequel n’était pas exigé de contrepartie aux patrons ne tient pas dès lors que le CICE figure dans les comptes de l’entreprise et que son usage peut faire l’objet de questions et de discussions avec les syndicats.

L’enjeu, c’est l’inversion de la courbe du chômage. Il emporte tout et cette priorité vaudra tout au long du mandat. La dette passe objectivement au second rang.

Dans le champ du social, l’accord le plus important est signé en janvier 2013, le jour même où j’annonce l’intervention au Mali, d’où le relatif silence dans lequel il a été accueilli. C’est un accord historique sur l’adaptation du marché du travail, il sera transposé par une loi au Parlement puis complété par une autre en 2015. Puis vient la loi El Khomri, détournée de son objet par la propagande des frondeurs. La CFDT soutient la démarche des accords d’entreprise mais pose ses exigences. Il est vrai qu’elle est entre-temps devenue le premier syndicat du privé. Laurent Berger avait fixé deux limites : pas de barème obligatoire pour les indemnités prud’homales (on les rend donc indicatives), pas de définition du licenciement économique trop ouverte (nous l’avons écouté).

Le débat sur la loi El Khomri a accentué la coupure entre deux conceptions de la gauche. La gauche “modèle ancien” s’accroche au traitement social du chômage et au CDI. Pourtant, les jeunes salariés demandent de la souplesse, comme les entreprises. Ils veulent pouvoir avoir des carrières nomades et hachées sans perdre leurs droits. En tout état de cause, ce n’est pas Jean-Luc Mélenchon qui mène la fronde. Ce sont des députés socialistes qui l’organisent et l’engendrent.

L’essor de l’État providence fait monter en réalité les deux extrêmes. L’extrême droite dénonce la généralisation de ce qui a été obtenu par le travail à ceux qui bénéficient de la solidarité nationale et des revenus de remplacement. Cet élargissement serait injuste, coûteux et contestable dès lors qu’il concernerait la fin du contributif. De l’autre côté, la gauche radicale exacerbe les revendications dès lors que le progrès génère sa propre demande de dépassement et qu’il s’agirait de satisfaire tous les besoins. Tout risque, tout aléa, tout accident de la vie doit être couvert. Cette approche est d’autant plus facile qu’elle prétend que l’argent est disponible, puisqu’il suffit de taxer les accapareurs et les plus grandes fortunes. C’est la magie de l’impôt Zucman. C’est l’idée d’un trésor dont on exagère l’ampleur, dont on ne voit pas qu’il s’épuise vite.

Plutôt que d’assumer la réussite en fin de mandat, car le chômage baisse, le doute s’installe au sein du Parti socialiste au prétexte que les entreprises tireraient avantage de la politique de l’offre au détriment des salariés. Ce qui est partiellement faux puisque le pouvoir d’achat progresse et les inégalités reculent.

Certaines de nos mesures ont en outre été détournées de leur objet, et je ne citerai qu’un exemple : la prime d’activité. Une prime pour l’emploi avait été créée par le gouvernement de Jospin, pour compenser la non-dégressivité de la CSG. En 2016, je décide de la fusionner avec le RSA-activité avec l’idée qu’elle deviendra un complément de revenu temporaire, sans permettre une installation dans la précarité. C’est un outil important pour accompagner la carrière salariale de la personne au-dessus du seuil de 1,33 Smic qui est ainsi fixé. Or la crise des Gilets jaunes a transformé complètement le régime. En effet, le gouvernement a décidé d’augmenter très fortement la prime, plutôt que de donner une augmentation du Smic. Il est annoncé un 13e mois en forme de prime. C’était ne pas comprendre ce mouvement, qui était une demande de respect du salariat. Au-delà de la dérive de la charge budgétaire (12 milliards d’euros), les bénéficiaires ignorent tout des règles de calcul et du sens. Ce mécanisme devient une boîte noire : c’est le côté obscur de l’algorithme. Toute modification de la vie familiale, du salaire, etc., induit une révision du montant de la prime. C’est une machine à produire de la frustration sociale. »

Michel Sapin

11 juin 2025

Michel Sapin a été ministre de l’Économie et des Finances en 1992, puis ministre de la Fonction publique en 2000, ministre de l’Emploi et du Travail en 2012, et enfin à nouveau ministre de l’Économie et des Finances de 2014 à 2017.

« Ma vie politique commence en 1981 et elle se termine en 2017, comme ministre de l’Économie et des Finances. Je suis de formation littéraire et juridique.

La dette est un sujet que je ne rencontre pas vraiment entre 1981 et 1986. La priorité est à l’inflation, au déséquilibre de la balance commerciale et à la parité monétaire. 1983 est bien entendu le grand moment de cette période, celui que j’appelle non pas le tournant de la rigueur, mais celui du sérieux et du choix européen.

En revanche, je rencontre la dette en avril 1992, quand je succède à Bérégovoy parti à Matignon. Le sujet n’est pas tant à l’époque celui du poids de la dette ou de son coût, d’autant qu’après les belles années Rocard, le déficit a diminué et le stock de dette est stabilisé. Mais la dette est devenue un objet politique à l’occasion de la négociation du traité de Maastricht en février 1992, puis de son adoption en septembre. Le projet politique était d’affirmer l’Europe et d’ancrer l’Allemagne réunifiée dans l’Europe par le lien puissant d’une monnaie. Pour Kohl, c’était le moyen d’empêcher l’Allemagne de céder à ses vieux penchants de grand acteur central se tournant vers l’Ouest ou vers l’Est selon ses intérêts du moment. Avec l’Union économique et monétaire, il fallait se mettre d’accord sur une convergence de nos politiques en matière de finances publiques. Les critères choisis furent les 3 % de déficit/PIB et les 60 % de dette/PIB. Les 60 % ont été choisis de manière pragmatique, car c’était le niveau dont les principaux pays étaient proches. Les 3 % en revanche ont été fixés et sérieusement calculés, c’est le niveau de déficit qui stabilise la dette dans un contexte normal d’inflation et de croissance. Il n’a pas été simple de le faire accepter. Le référendum sur Maastricht nous a forcés à argumenter politiquement sur la question de la dette devant les Français. On se souvient des postures hostiles de Chevènement et de Chirac. La question était sérieuse, il s’agissait de la création d’une monnaie européenne et de ses conséquences économiques et surtout politiques.

Très vite, nous avons été confrontés aux doutes de ce qu’on a appelé le « petit Oui » de la France au référendum. Les marchés, hostiles à la création d’une monnaie européenne unique, ont considéré que le Oui était si petit qu’il ouvrait une opportunité d’attaquer le franc pour le décrocher du mark et ainsi tuer dans l’œuf l’euro. Mon front principal à l’automne 1992 a donc été monétaire, et ce jusqu’en mars 1993. Le dimanche du référendum de septembre était, par hasard, celui où se réunissaient les assemblées générales du FMI et de la Banque mondiale. De New York, les deux ministres des Finances français et allemand ainsi que les deux gouverneurs Larosière et Schlesinger signent un communiqué commun totalement inédit. On le publie avant l’ouverture des marchés le mardi et je vais chez Elkabach. Je dénonce les spéculateurs, en disant qu’on les frappera au portefeuille un peu comme du temps de la Révolution française où “on coupait la tête aux agioteurs”. Pendant des semaines, les Anglo-Saxons me dessineront en train de couper la tête des spéculateurs. En septembre, nous avons gagné malgré la violence de la spéculation.

Mais quelques mois après, devant les incertitudes d’une alternance qui se dessinait pour mars 1993, la spéculation reprit, plus sournoise mais déterminée au point que Bérégovoy, très faible et très attaqué, m’avait convoqué en janvier 1993, ainsi que Jean-Claude Trichet et Jacques de Larosière, pour nous dire : “Je me suis trompé, on arrête.” Je me souviens lui avoir répondu : “Pierre, puisque le général flanche, les troupes s’en vont.” Et nous nous sommes levés… Il nous a demandé de rester… et dans un grand soupir fatigué, il nous dit : “Alors faites ce que vous pensez bon pour la France” et nous avons tenu bon. Je me souviens d’une autre anecdote admirable, cette fois concernant François Mitterrand et sa vision politique. J’étais allé le voir, pour lui expliquer les mesures prises par la France et l’Allemagne pour stabiliser les cours par le jeu de prêts et de swaps complexes et massifs. Les sommes en jeu étaient gigantesques et la situation sur les marchés chaotique. Mitterrand avait réagi calmement en disant : “Oui, oui, j’ai vu, c’est un peu agité.” Je tente alors de lui décrire les mécanismes. Il m’arrête au bout de trois minutes. “Je n’y comprends rien. Mais ne cherchez pas à m’expliquer ces détails ! Je sais qu’il s’agit de l’Europe, de la monnaie unique. On la fera. Débrouillez-vous !” Au final, les spéculateurs ont perdu tellement d’argent qu’ils nous ont lâchés pendant des années. C’était un enjeu géopolitique, car c’est le cœur de ce qui faisait l’unité européenne qui était en jeu.

Après la défaite, je reprends ma carrière politique locale. Je gagne Argenton-sur-Creuse en 1995, puis la région Centre. Entre 1998 et 2000, je suis président du conseil régional du Centre. Je reviens en 2000 au gouvernement comme ministre de la Fonction publique sous Jospin, avec un Laurent Fabius ministre des Finances. C’est une situation étrange pour moi, car Jospin, très keynésien, était un des plus intellectuellement réticents à l’euro. Or c’est lui qui nous a qualifiés. De 1998 à 2000, grâce à une politique budgétaire sérieuse et à une croissance forte, notre endettement diminue et, à l’heure du passage à l’euro, nous sommes en dessous des 3 % et des 60 %. Laurent Fabius a ensuite beaucoup serré les boulons, entraînant notamment l’échec de l’accord salarial que j’avais négocié. Jospin lui a donné raison, et cela nous a sans doute fait perdre beaucoup de voix au rendez-vous de la présidentielle. Mais Jospin avait compris et défendu l’acceptation lucide des contraintes européennes. Et économiquement, tout allait bien. Après l’échec de 2002, je suis redevenu président de région en 2004.

Arrive 2007 avec la campagne de Ségolène Royal. Elle ne s’intéressait guère à la question de la dette, qui n’était de toute façon un sujet pour personne. Il faut dire que le PS, quand il est dans l’opposition, essaie d’éviter les débats budgétaires. Comme le dit Bergougnoux dans son livre sur l’histoire de la gauche, il a du mal à porter la croix et de l’opposition et de la responsabilité. D’où le contraste systématique entre sa posture d’opposition et le sérieux qui le guide dans l’exercice du gouvernement. C’est d’autant plus dommage que la droite, à l’inverse, fait du sérieux dans la gestion des finances publiques un totem quand elle est dans l’opposition, alors qu’elle est particulièrement laxiste quand elle est au pouvoir, à l’exception sans doute de Villepin, qui a été rigoureux. Je me souviens très bien du rapport Pébereau, peu avant la présidentielle. Il n’a pas permis que la dette soit un sujet ni pour Ségolène Royal, ni pour Sarkozy, qui avait le souci de se distinguer de son prédécesseur.

De ce point de vue, le pire aura été, avec Emmanuel Macron et son “quoi qu’il en coûte” en toutes circonstances, qui est une offense à la raison et au sérieux !

Après l’élection de Nicolas Sarkozy vient la crise financière mondiale, qui justifie une intervention massive de l’État. Le creusement du déficit, en 2009 et en 2010, n’est pas illégitime. Il n’y a pas de débat sur le fait qu’il faut y aller. Toute la difficulté française tient au fait que, contrairement aux Allemands, on ne revient jamais à la situation ex ante. Il y a cliquet.

En 2011, nous travaillions à construire le programme de François Hollande. J’en étais le coordinateur et Macron participait à l’écriture de la partie économique du programme.

Le texte est paru au tout début de l’année 2012 et Hollande l’a décliné dans son discours du Bourget. Dans un programme, il y a toujours beaucoup de dépenses. Nous avions donc établi et publié un tableau qui démontrait que nos dépenses étaient suréquilibrées par les recettes, ce qui permettait à la France de revenir aux 3 % de déficit. Comme toujours, il fallait commencer par choisir une hypothèse de taux de croissance. Nous sommes partis d’un peu plus de 2 %, exactement comme Sarkozy. C’était l’hypothèse des gens sérieux mi-2011. Or le retournement européen de l’été 2011, avec la crise de l’euro, change la donne. On termine en dessous de 1 %, avec un programme cher alors qu’on pensait avoir été responsables dans la conquête du pouvoir. On se battait pour gagner de manière réaliste, sans jamais émettre le moindre doute sur les critères de Maastricht. J’y étais personnellement d’autant plus attaché, car je savais que je reviendrais au gouvernement. On annonçait Moscovici aux Affaires étrangères et moi aux Finances. Mais comme Fabius revenait dans le jeu, je me suis retrouvé ministre du Travail. Cela m’a permis de me plonger avec passion dans le lancement d’un dialogue social à la française, seule manière de mon point de vue de réformer sans drame et donc durablement le Code du travail ou les régimes sociaux. J’ai ainsi pu accompagner le grand accord de janvier 2013 sur la sécurisation des parcours professionnels, avec la complémentaire santé obligatoire, puis celui de 2014 sur la formation professionnelle et la création du compte personnel de formation.

La complémentaire santé était une grande revendication de la CFDT, car les parcours professionnels, de plus en plus hachés, créaient une grande inégalité devant la protection complémentaire. Les couvertures étaient très différentes selon les entreprises, et le salarié perdait tout quand il était licencié. C’est la portabilité des droits instaurée par cet accord qui fait qu’une fermeture à la Michelin aujourd’hui est possible, car les salariés sont accompagnés dans la recherche d’emploi et leur reconversion professionnelle, tout en conservant leur couverture complémentaire.

Il ne peut pas y avoir de grande réforme sociale sans accord des partenaires sociaux. Il faut que ça vienne du bas. La loi Rebsamen corrige un peu ce principe, en établissant la possibilité d’un accord tacite. Enfin vient la loi El Khomri, pour moi un drame car même la CFDT s’y oppose. C’est un échec politique grave, qui donne lieu à des débats internes à la majorité très violents.

Quand je redeviens ministre des Finances en 2014, je suis immédiatement au cœur de la question de la dette. Le concert européen est très particulier, car tout le monde fait des efforts après la crise de l’euro. On parle de surveillance, de trajectoires. À Bruxelles, nous souhaitions être sérieux. J’arrive après Moscovici, qui a fait courageusement un ajustement structurel de 1 point de PIB, principalement fiscal, voté en deux temps en juillet 2012 avec un Cahuzac très strict sur ce point, puis dans le budget 2013. Une forte augmentation des prélèvements est mise en œuvre, y compris des cotisations. On a dit à l’époque que seuls les riches étaient touchés, ce qui n’est pas exact, car la refiscalisation des heures supplémentaires touchait principalement des revenus modestes. À partir de 2014, il n’y a plus d’augmentation d’impôts, mais plutôt des transferts de charges, notamment avec le CICE. Mais, quand il a fallu trouver les 24 milliards d’euros du CICE, s’est posée la question du financement. Ce fut fait de manière responsable par une augmentation de la TVA, qui nous paraissait abordable car il n’y avait quasiment plus d’inflation. C’était donc une TVA déjà sociale.

En janvier 2015, c’est le retour de la crise grecque après l’élection de Tsipras. Ce dernier fait la vérité des chiffres tout en affirmant son ancrage européen. En avril 2015, les Allemands proposent la sortie, soi-disant momentanée, de la Grèce de l’euro. Pour moi, c’était la certitude, comme des dominos, de voir d’autres pays, à ce moment-là fragiles, tomber et sortir de l’euro. Le Portugal tomberait, puis l’Espagne, et suivrait l’Italie, troisième puissance économique d’Europe ! C’était la fin de la monnaie unique. Je pouvais le dire avec conviction à l’Eurogroupe, car j’étais le seul ministre à avoir connu 1992. Même Schaüble, mon homologue allemand, déjà ministre, n’était pas aux Finances à l’époque, mais était ministre de l’Intérieur. Et nous avons permis à la Grèce de rester dans l’euro, Tsipras faisant par ailleurs preuve d’un courage extraordinaire dans la diminution des dépenses publiques de son pays.

Notre position sur la Grèce nous imposait d’être sérieux budgétairement, en particulier dans la maîtrise de la dépense publique, ce que nous avons été de 2014 à 2017. On est revenu à 3 %, avec pourtant une croissance qui dépassait à peine les 1 % ! Nous avons, il est vrai, bénéficié d’une baisse considérable des taux. Entre 2014 et 2017, le stock de dette a augmenté, certes modérément, mais le service de la dette a fortement baissé. Je faisais 5 à 10 milliards d’économies par an sur les intérêts. Y a-t-il eu à l’époque un débat sur le poids de la dette ? Oui. À gauche comme à droite. Il fallait trouver le bon équilibre. Ainsi, François Hollande, tenu par son engagement sur l’inversion du chômage fin 2013, ne pouvait accepter, à juste titre, l’effet récessif d’un ajustement budgétaire brutal. Trop de sérieux budgétaire aurait empêché le chômage de baisser. On a donc simplement respecté les engagements budgétaires vis-à-vis de l’Europe, sans chercher à faire plus. Les Allemands désendettaient, mais dans un contexte de chômage qui n’était pas du tout le même qu’en France.

Comment expliquer qu’on ne sait pas faire un solde primaire positif, qu’on n’arrive jamais à revenir à la marche d’avant ? C’est la faiblesse française, que la dette covid met dans une lumière crue. En effet, la pandémie est une crise pure dans sa forme. L’État prend une décision d’extinction de la lumière. Puis il la rallume. Normalement, on doit revenir à la situation ex ante. Eh bien, non. On crée un trou de 100 milliards d’euros légitime sur une année, et on poursuit de manière irresponsable les années suivantes, toujours le “quoi qu’il en coûte”. Il y a toujours de bonnes raisons pour ne pas redescendre. La mauvaise dépense est celle dont profite mon voisin, le bon impôt est celui que paie mon voisin. Tout est fait pour qu’on échappe à la responsabilité en prenant en compte l’intérêt général. Comme en plus les majorités parlementaires, celles qui votent les budgets, sont de plus en plus instables, c’est difficile. Les injonctions contradictoires ne facilitent pas la tâche. Autour de nous, les Allemands sont culturellement sérieux sur la dépense, mais aussi les Espagnols ou les Portugais qui, sous des gouvernements de gauche, ont su prendre des décisions difficiles et revenir à une situation de leurs finances publiques bien mieux maîtrisée que la nôtre !

La gauche française est souvent atteinte du remords du pouvoir. Au bout de six mois de gestion, il y a toujours quelqu’un pour lancer les accusations de trahison. Depuis le XIXe siècle, il y a bien deux gauches, une responsable, et l’autre radicale. C’est une caractéristique spécifiquement française qu’elles soient globalement à égalité. Quand la gauche responsable commence à prendre l’ascendant, elle arrive au pouvoir, nous l’avons vécu depuis 1981 et jusqu’en 2012. Quand c’est l’inverse, nos chances sont nulles. Pour les radicaux, le sérieux budgétaire est toujours de l’austérité. Ainsi, déjà en 2012, quand il a fallu voter le TSCG. 40 socialistes ne l’ont pas voté. Et en 2016, les frondeurs sont allés jusqu’à tenter de faire voter une motion de censure ! »

Jean-François Copé

12 juin 2025

Jean-François Copé a été porte-parole du gouvernement de 2002 à 2007, ministre délégué en charge des relations avec le Parlement, puis ministre du Budget de 2004 à 2007.

« En 2001, j’avais senti que le retour de la droite au pouvoir était possible, et j’avais fait savoir avec une certaine audace à Jacques Chirac que j’étais candidat pour le ministère du Budget. J’étais très attiré par cette responsabilité et j’avais demandé à Pierre-Mathieu Duhamel et Philippe Parini qui étaient l’un et l’autre de remarquables techniciens des finances publiques et exerçaient des responsabilités majeures à Bercy à l’époque de me former. Je voulais connaître le fonctionnement de l’État dans le détail. J’avais donc les idées très claires quand j’ai succédé à Dominique Bussereau, le 30 novembre 2004, après plus de deux ans comme porte-parole du gouvernement et ministre délégué en charge des relations avec le Parlement puis à l’Intérieur. Le premier jour, j’ai atterri directement au banc du Sénat pour poursuivre la discussion budgétaire en cours. Mes grandes idées étaient de baisser les impôts et les dépenses, d’utiliser Internet pour moderniser la relation avec les contribuables, de bâtir une visibilité complète sur la dette, de changer l’approche de l’administration fiscale en inversant la charge de la preuve vis-à-vis des contribuables (en adoptant la charte du contribuable toujours en vigueur aujourd’hui), et de progresser dans la diffusion de la culture économique et budgétaire chez les Français. Nous avons créé par exemple un jeu “devenez ministre du Budget”. Le citoyen avait des choix, négociait avec les administrations. À l’époque, les interlocuteurs de Bercy au Parlement étaient de très bon niveau. J’échangeais avec Carrez, Méhaignerie, Migaud, Marini, Arthuis… Ils étaient exigeants et connaisseurs. Ces trois ans à Bercy ont donc été passionnants.

Quand je suis arrivé au ministère, les rapports sur les perspectives budgétaires à moyen terme étaient déjà alarmistes. Je me souviens d’une discussion avec Pierre-Mathieu Duhamel alors directeur du Budget, sur la liste des économies qu’on me proposait. Avec 66 % de dette sur PIB, on était loin d’être les plus mauvais, la Belgique étant à 115. Mais on était hors des clous de Maastricht. Nous avons très vite commandé un rapport à Michel Pébereau. Avec le recul, il est incroyable de voir qu’il s’applique à la situation d’aujourd’hui avec toutefois deux fois plus de dettes. Les formules restent les mêmes. Pébereau dénonçait déjà le fait que la dette finançait les dépenses courantes et les déficits sociaux. Il présentait de façon prémonitoire un scénario tendanciel avec une dette à 100 % du PIB en 2020. Pourtant, il n’avait pas imaginé qu’il y aurait le covid et l’Ukraine.

Jacques Chirac avait validé une politique de l’offre baissant les impôts, les dépenses, les déficits et la dette. Avec Thierry Breton, nous avons fait ce travail dans des conditions amicales et fluides. Emmanuel Macron a appliqué au début le même protocole, mais les événements l’ont conduit à ne pas tenir sur les dépenses, d’où la catastrophe que l’on connaît aujourd’hui. On a baissé l’impôt sur le revenu, celui des gens qui travaillent, consomment et épargnent, sans en baisser le rendement. On a créé le bouclier fiscal pour stopper l’exil fiscal, sachant que Jacques Chirac, malheureusement, ne voulait pas supprimer l’ISF. Fait nouveau, on a imposé la stabilisation en volume des dépenses de 2004 à 2006. On a pu ainsi financer la totalité des lois de programmation relatives à la défense, la sécurité et la justice, qu’il avait promises dans sa campagne présidentielle. Elles ont permis de remettre le régalien dans un état très correct. Le président Chirac ne croyait pas au concept de “dividendes de la paix”, selon lequel le contexte géopolitique apaisé pouvait justifier une baisse des dépenses sécuritaires. Je m’amusais à voir que les rares économies que je proposais dans ce domaine étaient toujours refusées à l’Élysée, notamment dans le domaine militaire. D’ailleurs, il m’appelait systématiquement avant les conseils de défense pour me prévenir que j’allais passer un mauvais quart d’heure…

Sur la politique fiscale, nous avons appliqué la feuille de route : baisser l’IRPP de 6 %, et pour les entreprises plafonner la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée. Toutes les plus-values fiscales ont été orientées vers le désendettement.

Un gros travail a été fait sur le patrimoine de l’État : on a décidé avec Thierry Breton de privatiser pour 14 milliards d’euros les autoroutes, et de réaliser l’ouverture du capital d’EDF et d’Areva pour 6 milliards. Au total, 20 milliards sont rentrés dans les caisses.

Sur l’immobilier, je me suis inspiré de l’expérience canadienne. J’ai créé France Domaine et la délégation à la modernisation de l’État, confiée à Franck Mordacq. On a commencé à vendre les beaux immeubles que l’État détenait de manière anachronique dans Paris, comme ceux des douanes rue du Bac, des télécoms rue de Varenne, ou de la culture rue des Bons-Enfants. Je me suis imposé d’aller convaincre les ministères réticents service par service de l’intérêt qu’ils pouvaient avoir à rationaliser l’usage de leurs locaux en leur proposant de conserver pour leur fonctionnement une partie des économies réalisées. Au total, on a eu de beaux résultats, avec 1,5 milliard d’euros de cessions immobilières.

On a également mis en place des instruments de pilotage de la dépense publique. 2004 avait été la première année où la LOLF s’appliquait. Nous l’avons déployée. C’est la première expérience de comptabilité analytique dans l’État, avec un plafond de dépenses par mission, des plafonds d’emplois, et la Cour des comptes dans le rôle du commissaire aux comptes. En octobre 2005, nous avons lancé 150 audits de modernisation pour économiser 150 millions d’euros de fonctionnement sur une dizaine de ministères, avec des cabinets de conseil externes et une recherche obsessionnelle de bonnes pratiques à l’étranger. Les résultats étaient consultables sur Internet dans le “forum de la performance”, qui avait 200 000 inscrits. Nous avons voulu ouvrir portes et fenêtres, pour engendrer une culture de responsabilité, et pour que le contribuable ait le sentiment d’en avoir pour son impôt.

Ce travail passionnant a permis d’identifier 8 milliards d’euros de productivité en quatre ans, notamment par le non-remplacement d’un départ d’agent public sur deux. Cela allait de la rationalisation de structures importantes à des économies de bouts de chandelles. Par souci de transparence, nous disposions d’un tableau établi régulièrement, dans une logique de direction financière de l’État.

Très vite, notre stratégie de politique de l’offre visant à baisser à la fois les dépenses et les impôts a été payante en générant beaucoup plus de recettes fiscales que prévu. En 2006, le déficit passe de 45 à 36 milliards. On est alors quasiment à l’équilibre primaire, pour la première fois depuis la bulle Internet. La France termine 2006 avec un déficit de 2,5 % du PIB et, en mars 2007, nous pouvons savourer la clôture de la procédure de déficit excessif initiée par Bruxelles. Pendant toutes ces années, on a globalement stabilisé la dette. Elle est même passée en fin de période de 66 à 63 %. On avait cassé la dynamique infernale.

On a souvent dit que Jacques Chirac, après son refus des sanctions en 2003, s’était affranchi de la discipline budgétaire européenne. C’est faux. Il avait souhaité que je demeure porte-parole du gouvernement pendant tout son quinquennat, et donc, par fonction, je le voyais très souvent. Je n’ai jamais eu de sa part une consigne de cette nature, pas plus d’ailleurs de Jean-Pierre Raffarin puis Dominique de Villepin, qui ont été constamment d’un grand soutien. Certes, le président ne voulait pas renoncer à des politiques publiques qu’il avait promises, notamment dans la lutte contre la précarité. Je l’entendais souvent s’indigner aussi du fait que Bruxelles ne voulait pas (ni les Allemands d’ailleurs) entendre que notre effort de défense pesait naturellement beaucoup plus que les autres pays sur notre déficit public. Par ailleurs, sur le sujet fondamental des 35 heures, il n’a pas non plus voulu bouger. Enfin, après la réforme de 2003, Chirac n’a plus eu envie de toucher aux retraites. Il y a eu ensuite les émeutes urbaines de novembre-décembre 2005. Là, j’avoue qu’il m’a impressionné par son côté chef de guerre. Ces cinq semaines de réunions quotidiennes des ministres régaliens, durant lesquelles j’ai pris une grande leçon de commandement, furent un traumatisme. Mais Jacques Chirac, qui a mesuré tout l’intérêt de créer avec Jean-Louis Borloo l’Agence nationale de rénovation urbaine pour concentrer sur des quartiers très sensibles de banlieue l’effort public plutôt que de le saupoudrer sans évaluation, n’a pas pour autant laissé filer la dépense publique.

Au total donc, rien ne justifiait que François Fillon, en août 2007, déclare qu’il était “à la tête d’un État en faillite”. Au contraire, c’est paradoxalement Nicolas Sarkozy, censé être plus libéral que son prédécesseur, qui laissa exploser la dépense pendant son quinquennat. Son conseiller Henri Guaino avait en effet une sorte de revanche à prendre sur le traité de Maastricht contre lequel il avait milité en 1992, et il l’avait convaincu – au contraire d’Angela Merkel – de s’affranchir des critères en 2008-2009 à la faveur de la terrible crise financière qui avait secoué les marchés mondiaux. J’ai notamment le souvenir de déclarations que Henri – avec lequel j’entretenais des relations amicales malgré nos divergences – faisait à la télévision sur ce sujet, sans qu’il y ait eu de véritables concertations entre nous. Le groupe UMP que je présidais alors à l’Assemblée nationale, fort de ses 320 députés (une autre époque !) ne savait plus où était la boussole…

Mais revenons au quinquennat Chirac. À la fin 2004, je prends mes fonctions à Bercy, alors que commence la campagne référendaire sur le traité constitutionnel européen. Le traité était complexe et il a fait le bonheur des démagogues. La prise de position intempestive de Fabius a confirmé que les partis de gouvernement ont souvent du mal à résister à la montée populiste. J’en ai puisé la conviction personnelle qu’il fallait être extrêmement prudent sur le recours au référendum, car les conditions ne sont jamais réunies pour un choix rationnel de réponse à une question. D’expérience, le Non est toujours plus dynamique que le Oui. C’est donc une procédure très risquée, d’autant plus que, quand le Non l’emporte, il n’y a jamais de plan B. On fait en effet le référendum pour gagner, et on ne se prépare jamais à l’échec. On n’est en plus jamais certain du taux de participation. Le bon référendum, c’est en fait l’élection présidentielle. Il y a un programme, les votes sont clairs. Par souci d’efficacité, elle doit être suivie de l’application immédiate, par ordonnances, des mesures promises aux Français. Quand on est convaincu qu’on a des solutions et qu’elles sont confortées par une grande victoire électorale, il ne faut plus discuter. Il faut agir dans l’élan de la victoire présidentielle. C’est d’ailleurs ce que de Gaulle a fait dans un autre contexte au second semestre 1958, profitant des pleins pouvoirs qui lui avaient été confiés par le Parlement de la IVe République agonisante. C’est comme cela qu’on peut décider de réformes impensables en temps ordinaires, comme d’arrêter l’emploi à vie pour les nouveaux entrants dans la fonction publique. La fulgurance cloue au sol les adversaires radicaux. Mais attention ! Au bout de douze mois, l’immunité du gouvernement est terminée et les bêtabloquants se remettent en marche…

Avec le recul, on voit parfaitement où se situe le problème : le fait que la croissance de l’État providence et le développement des radicalités politiques se nourrissent l’une l’autre est la question fondamentale. Comme plus personne ne valorise le progrès social en comparant son niveau à celui des autres pays occidentaux, les Français ne sont pas conscients de la chance qu’ils ont. Les budgets sociaux sont un puits sans fond, au détriment des autres budgets comme la sécurité. Et c’est ainsi que la montée des insatisfactions sur les services publics paupérisés crée un terreau favorable aux critiques contre la démocratie. “Vous n’avez pas de bons résultats, la démocratie ne marche pas, vous n’avez pas de leadership, vous ne savez pas où vous cherchez à nous emmener, etc.” Les Français ont une culture historique et politique, mais ils n’ont pas de culture économique. On n’arrive pas à expliquer les grands équilibres. Dans la campagne référendaire de 2005, on a peiné à faire comprendre les vertus de l’euro, et notamment qu’il nous permet de nous endetter à des taux très bas et d’éviter les dévaluations mortifères. Dans ce “match retour” de Maastricht, beaucoup de démagogues, et pas seulement au RN, ont fait croire qu’il serait bon de revenir au franc, pensant qu’on serait “chez nous”. Et nous n’avons pas réussi à convaincre que tout au contraire, nous risquions d’être chez les autres.

De même, les idées fausses prévalent sur le temps de travail. Or il est impératif de relancer la question de l’augmentation du temps de travail si on veut permettre aux Français de régler leur problème de pouvoir d’achat. Le “travailler plus” de Nicolas Sarkozy, c’était cela. Elisabeth Guigou était obsédée par l’idée de faire les 35 heures à l’hôpital, d’où l’incapacité à traiter les conséquences de la canicule en 2003, pour beaucoup la conséquence d’une désorganisation des services. On le sait maintenant, beaucoup de nos malheurs viennent des 35 heures. Cette mesure a permis aux socialistes de gagner en 1997, mais on peut légitimement leur en vouloir. Car, longtemps après, on en paie le prix fort.

Pour sortir de cette culture, il faudra proposer aux Français un nouveau contrat économique et social visant à générer de la croissance pour la France et des revenus supplémentaires pour eux. Ils accepteraient de travailler une demi-journée supplémentaire par semaine (avec un niveau d’incitation fiscale et sociale très élevé pour maximiser l’effort et le rendement pour eux), ce qui leur permettrait de régler leur problème de pouvoir d’achat et d’autre part de financer grâce à cela le désendettement et l’effort indispensable de défense/sécurité. Il faudra sans doute aussi assumer de passer l’âge de retraite à 65 ans. Bref, tout, sauf une hausse d’impôts supplémentaire ! »

Elsa Fornero

22 janvier 2025

Elsa Fornero, économiste, a été ministre du Travail et des Prestations sociales de Mario Monti de novembre 2011 à avril 2013.

« I should perhaps briefly remind you of the context of Summer 2011. Italy was in great financial difficulty. On August 5th, the ECB had sent a letter to Berlusconi’s Minister of Finance, Giulio Tremonti. It was signed by Jean-Claude Trichet, the governor, and his vice-chair, Mario Draghi. They stated that the European Central Bank (ECB) was ready to buy Italian bonds, provided that the government implemented reforms. Pensions and the labor market reforms were among the top priorities. However, the Berlusconi government was in a stalemate. The majority was deeply divided, making any serious reform impossible. Months passed, and the spread started steadily to rise. By the fall 2011, the situation had become unbearable, as Italy’s sovereign debt was under attack.

Every morning at the bar, instead of discussing soccer, people talked about the Italian “spread”, i.e. the difference between Italian and the German interest rate on ten-year bonds. By the end of November, it had reached 575 basis points. You may recall an international summit with Sarkozy and Merkel: when a journalist asked about Berlusconi, they exchanged glances and giggled. Eventually, most political parties, on all sides, urged the President of the Republic to form a new government, although some insisted that the crisis was due to a German-led conspiracy. This is absurd: it was a case of great financial difficulties and of a political stalemate, with political parties reluctant both to face an immediate general election and to put their face and signature on reforms that would be painful for the Italian people.

President Giorgio Napolitano responded by preparing a “technical” government to be led by a prominent figure out of the political arena. Mario Monti – a former European Commissioner and a well-known Italian economist – was first named “lifetime senator”, a prerogative of the President, and then he asked him to form a new government, with experts and representatives of the “civil society” and no politicians.

I had been a “colleague” of Mario Monti – as an assistant professor at the university of Turin where he held the chair of Political Economy – and he knew I had specialized in pension economics and participated in a couple of Ministerial Commissions to envisage and prepare possible pension reforms. On November the 15th 2011, having just returned from an academic meeting in Brussels, I received an unexpected call from him. He was choosing his ministers and asked me to be the Minister of Labor and Social Policies. “I trust that you will give me a positive answer, but in any case, it has to come within the hour,” he said. I consulted my family. My husband said a suffered yes.

The next day, after an incredibly crowded government oath, each Minister was assigned a “homework”. I was asked to prepare the pension reform. When I asked: “How much time do I have?” Monti calmly said: “Two weeks, at most 20 days”. Of course, you don’t design a pension reform alone. You need to work with the pension agency (INPS), civil servants, the State General Accounts Office, MPs. By December 4th, the plan was ready. On the 5th – it was Sunday, chosen to give a bit of time to financial markets to “digest” the news – I presented it to a government meeting. Before Christmas, the reform obtained Parliament’s approval with one of the largest majorities ever, as part of a broader “Salva Italia” (Save Italy) decree.

People seemed aware of the seriousness of the situation and it was crucial that financial markets recognized the boldness and credibility of our reform. A radical approach was necessary; otherwise, some kind of exceptional measures on our sovereign debt would have been unavoidable. This was the hardship of the situation we faced. Many politicians who later criticized me were, at the time, calling me “Joan of Arc.”

What had we specifically been doing? Other pensions reforms had already been introduced in previous years, but they all took a wide time span for granted before the pension system could reach a kind of equilibrium. This was meant to prevent paying the price of social unrest and political discontent. In particular, in 1995, the “Dini Reform” had set out the basis for Italy’s pension system transition from a Defined Benefit (DB) to a Notional Defined Contribution (NDC) system, still run on a Pay-as-you-Go financing scheme. However, its prolonged implementation period delayed significant impacts.

I initially tried to build upon past reforms. However, the financial situation was so bad that, upon pressures by the Treasury, I ultimately had to implement changes not just for future retirees, but also for the already retired (by temporarily freezing the indexation to prices of their pension benefits).

The first step was to increase the retirement age. Officially, and nominally, was 65, but various options allowed early exit. We raised the standard retirement age to 67 and imposed stricter limitations on anticipation.

In introducing these changes, we were transparent, previous governments had attempted to alter pension rules unobtrusively, in order to somehow shelter themselves from popular resentment, and thus introduced pension reductions in laws not directly related to retirement.

I’ll give you two significant examples. The first was the so-called “pension window.” Under this system, if you qualified for retirement, you were forced to wait a year before you could leave, during which time you continued working and contributing but without further accruing pension benefits. It was a way to increase retirement age without explicitly saying so. We eliminated the pension window and transparently defined the retirement conditions as requiring one further year of seniority. A measure which people resentfully took as an effective increase in retirement requisites while it was essentially a change of label.

Another key measure involved indexing retirement age to life expectancy: when life expectancy, increases, the financial sustainability of the system requires an increase in retirement age (unless pensions are determined on a pure DC method, which allows for flexibility in retirement without threatening financial stability). The previous government (Berlusconi) in 2010 had introduced this change almost surreptitiously in a law which comprised many miscellaneous measures, without any previous discussion of a pension reform. Given the financial emergency the country faced, we openly supported indexation of retirement age to life expectancy, so we kept the measure with some adjustments: 1) instead of every three years – which would have created “threshold effects” – we required updates of the coefficients every two years; 2) we also added indexation to seniority requirements for early retirement. Because of this transparency, I had to face harsh criticism, as I had “invented” the measure.

Not less important and possibly even more unpopular issue was equalization of the retirement age for men and women: requested by Europe for public employees it would have been unacceptable not to extend it to the private sector. It is also a way to underly that women need parity of opportunities in the labor market, not “paternalistic” ex-post compensations for an ex-ante discrimination via early retirement. We restructured the pension system by consolidating the pension schemes of the public and the private sectors, up to then separated, which inevitably allowed for more favorable retirement treatments for public-sector employees.

More importantly, the 2011 reform accelerated the full transition to the Defined Contribution system, applying it to all workers regardless of their seniority. This move aimed to create a more equitable and financially sustainable pension framework. The previous Defined Benefit formula was overly generous and highly unequal. It was based on the average of an employee’s final years of salary, with contributions revaluated at 2% per year of seniority. In this way 40 years of employment resulted in a pension worth 80% of the final salary. This benefited wealthier individuals disproportionately. Under Defined Contribution, pensions are based on total lifetime contributions, revalued at (an average of) the GDP growth rate. A public pension system operating on a Pay-as-you Go Defined Contribution model depends on productivity growth, economic expansion, and demographic trends. If additional generosity is required for “special” unlucky cases, it must be financed through taxes (or debt). Because the system is public, demands for increased solidarity are common, making it essential to dedicate progressive general taxes, not just labor taxes, to pension funding.

The reform was approved on December 21st, 2011, to take effect on January 1st, 2012. Initially, it was widely accepted because people understood that urgent measures were necessary to save the country (see above). After the Christmas holidays, Italians returned to a grim reality. There was significant discontent but no general strike; trade unions recognized the emergency. Employers realized they would have to accommodate older workers instead of taking advantage of pre-retirement options paid by the public budget. Resistance grew and political manipulation fueled further discontent.

The Northern League had been the only party which had not voted the reform in Parliament. Its leader, Salvini capitalized on this, rising to prominence by promising to “cancel Fornero” and to go back to the previous early retirement, considered “a right” irrespective of any sustainability consideration. He cynically addressed me dreadful personal attacks, which were difficult for me to explain to my grandchildren.

Election time finally arrived in 2013, and it was for the “technical government” to say goodbye. I returned to academia refusing to retire as a minister (which would have meant a much higher pension but gave considerable psychological strength). For years, TV programs vilified me as “the terrible Fornero”; people accused me of stealing their lives. The political attacks were intense. My family suffered, with my daughter facing threats. Even today (more than 10 years after the reform), I have police protection for public appearances. To counter this, I traveled to France, Germany, the U.S., Australia, New Zealand and other countries to explain my reform. Speaking engagements provided personal stability. I then wrote a book and started to attend Italian festivals, where I engaged directly with people. Initially, they were furious, but sincerity won them over. I had no personal gain to look for.

Today, public hostility has largely faded. Many people stop me in the street thanking me. Some say, “I hated you once, but now I see things differently.” Despite early resistance, people understand that the reform was necessary for their children and grandchildren to somehow counteract Italy’s gloomy demographic future. »

1. Révision générale des politiques publiques.

Interviews des économistes

François Ecalle

11 mars 2025

François Ecalle est président de Fipeco et publie sur son site Internet de nombreuses analyses sur les finances publiques et l’économie1.

« En 1993, j’étais sous-directeur des finances publiques à la direction de la Prévision. C’était après la réforme des retraites que Balladur avait fait passer par décret dans l’été. De 1993 à 1997, j’ai passé mon temps à expliquer qu’on ne pouvait pas se qualifier pour l’euro en 1997 sans mesures douloureuses. Il fallait absolument qu’on soit à 3 % de déficit public. En 1995, il y a eu un gros effort temporaire sur la maladie, au prix que l’on connaît. Ensuite, on a profité d’une croissance relativement élevée. En 2001, nous avons connu la dernière année d’équilibre dans la maladie. Et on est tout de suite retombés dans les débats sans issue. “La santé, c’est indispensable, il suffit de taxer les riches”, entendait-on. Et la retraite, avec le débat sans fin sur l’âge. On cherchait la recette miracle qui financerait les dépenses sociales. On a cherché à taxer les équipements, le capital, la valeur ajoutée. Mais le vrai problème est que la dépense sociale augmente plus vite que le PIB. On est toujours en retard d’une bataille. Il y a toujours eu beaucoup de gens qui pensaient que le déséquilibre des comptes sociaux était un problème. Mais il n’y a, depuis quarante ans, aucun consensus sur les solutions. Entre ceux qui veulent augmenter les cotisations patronales et ceux qui veulent bouger l’âge de la retraite, il n’y a pas de dialogue.

Je suis ingénieur, j’ai fait ensuite l’ENA, et de 1984 à 1999 j’étais à la direction de la Prévision, intégrée depuis à la direction du Trésor. Nous préparions la qualification pour l’euro. Waigel, le ministre allemand des Finances, demandait le “drei komma nul”, qui signifie 3,0 % “pile”. La soulte de France Télécom, payée par l’entreprise au régime général, nous a bien aidés. Elle a été en effet considérée comme une recette de 0,5 point de PIB, que nous pouvions comptabiliser en une année, en 1997. Elle a permis d’avoir très précisément 3,0 % de déficit en 1997, sinon on était à 3,5 %. L’autre grand sujet, quand j’étais à la direction de la Prévision, était les préretraites. Je m’étais occupé des demandes des constructeurs automobiles. Ils étaient dopés à la préretraite. Ils allaient jusqu’à présenter des plans de départ à 53 ans ! Nous les avons refusés. Mais le fonds national de l’emploi finançait tout de même des départs à partir de 56 ans, âge qu’à l’époque nous avons même ramené à 55 ans.

Après quoi, en 1999, j’ai intégré la Cour des comptes, où j’ai retrouvé les sujets sociaux. J’ai été chargé d’écrire le rapport annuel sur les finances publiques à partir de 2008, puis en 2012 j’ai été nommé membre du Haut Conseil des finances publiques. J’ai fait cela jusqu’à 2015. En 2016, en disponibilité puis en retraite, j’ai créé le site Internet Fipeco, pour continuer de participer au débat public. Les finances publiques sont un sujet compliqué, trop souvent capté par des économistes avec lesquels je ne suis pas toujours d’accord. D’où un site Internet permettant de réagir en temps réel. En octobre 2024, j’ai compté 75 000 visites de 50 000 visiteurs différents. Je fais cela par passion, seul.

Le problème fondamental est que les prélèvements obligatoires ne croissent pas aussi vite que les dépenses sociales. On fait mine d’équilibrer, mais c’est souvent parce qu’on transfère des paquets de dépenses à l’État. Ainsi les collectivités locales tenues par la règle d’or de l’équilibre sont très fières d’afficher leur discipline. Mais c’est parce qu’environ 100 milliards d’euros de dépenses sont financés par des compensations de charges payées par l’État sous forme de dotations ou d’impôts affectés. De même, l’État compense 80 milliards d’euros de baisses de charges à la Sécu, tandis que la compensation démographique que cette dernière devrait payer à l’État pour le régime des fonctionnaires est probablement sous-estimée d’au moins 10 milliards d’euros. On y verrait sans doute plus clair si l’on avait créé une caisse de retraite des fonctionnaires. Mais les syndicats ne l’ont jamais voulu.

Pour stabiliser la dette, il faut dégager un solde primaire égal au produit de la dette et de la différence entre le taux moyen de la dette et le taux de croissance du PIB en valeur. Si cet écart est élevé, parce que les taux ont explosé au-delà de la croissance économique à long terme, alors il faut un énorme excédent primaire. Aux États-Unis, le taux d’intérêt est le plus souvent inférieur au taux de croissance. Ils peuvent se permettre d’être endettés. En France, le taux d’intérêt moyen sur le stock de la dette (2 % en 2024) est encore inférieur au taux de croissance du PIB en valeur (3,5 % en 2024). On est sur la corde raide, et il faut stabiliser à tout le moins la dette, donc supprimer le déficit primaire. Le problème est, en effet, que les taux remontent vite et que, par conséquent, le taux moyen de la dette remonte aussi, et ce depuis 2022. Lorsqu’il passe au-dessus du taux de croissance, l’effet de massue commence. Il est d’autant plus important que le stock de dette est élevé. La dette publique est comme un pistolet braqué sur soi dont le calibre dépend du stock accumulé d’année en année. Quand les taux montent au-dessus de la croissance, le pistolet peut tirer une petite mitraille (dette en dessous de 60 % du PIB), ou un obus mortel (la situation actuelle). Les calculs montrent qu’il faut aujourd’hui trouver 4 points de PIB d’économies, soit 120 milliards d’euros, pour supprimer le déficit primaire. Si on rajoute 30 milliards d’euros de dépenses militaires et 30 milliards d’euros de dépenses de décarbonation, on est à 180 milliards d’euros.

Pour arriver à stabiliser la dette en pourcentage du PIB, il faut donc 180 milliards d’euros de baisse des dépenses ou d’augmentation des recettes. On ne peut pas le faire sans passer par la dépense sociale et par la dépense locale. Il n’y a pas que l’État qui doive faire tous les efforts. Les dépenses locales représentent 1/5 des dépenses, la dépense sociale 50 % et l’État, dont ses dépenses sociales propres (minima sociaux et retraites des fonctionnaires), un tiers. Au total, comme les dépenses sociales représentent 60 % de l’effort à réaliser pour stabiliser la dette, il faut faire sur ce poste 100 milliards d’euros d’économies. Je crains qu’on n’y arrive pas.

Mon avis sur le sujet de la retraite des fonctionnaires est le suivant : ce qui compte est le déficit total et la dette totale de l’État. C’est le seul objectif. Ensuite il y a un problème de lisibilité, de qui coûte quoi, mais c’est une autre question. À force de mesures correctrices, on n’est plus dans un régime de répartition pure : on a 2/3 de cotisations et 1/3 d’impôts et subventions affectées. D’où un débat stérile entre les organismes officiels comme le COR et la Cour, qui disent qu’on est à 4 milliards d’euros de déficit quand, par exemple, Beaufret trouve 40 milliards d’euros. Mais ce débat est contre-productif, car si on dit 40 milliards d’euros, on va finir par complètement baisser les bras.

Aujourd’hui, la dette augmente, arithmétiquement, indéfiniment. On est devant un mur, mais sans vraiment savoir à quelle distance il se trouve. Les Italiens ont fait un grand effort, sauf dans les années 2021-2023 à cause d’un supercrédit d’impôt sur la transition énergétique du logement qui leur a coûté plusieurs points de PIB. Mais ils vont retrouver un excédent primaire en 2025. Ça n’est pas du tout notre cas, mais bizarrement les marchés ne s’inquiètent pas. La dette japonaise est stabilisée à 220 points de PIB, car ils ont un excédent primaire qui permet de la stabiliser. En France, j’ai peur qu’on n’aille très haut pour que les Français comprennent. Ça peut durer très longtemps, comme éclater rapidement. Tout dépendra des marchés et de la BCE.

En attendant, le déni d’augmentation de l’espérance de vie dans le débat public est décourageant. Entre ceux qui parlent d’économies à faire sur la fraude sociale et sur les immigrés, et ceux qui veulent augmenter les cotisations employeurs, il y a un grand vide intellectuel. On est souvent dans la tyrannie de l’anecdote. On parle d’ouvriers “cassés” et de cadres “gâtés”. Mais sait-on que l’espérance de vie d’une femme ouvrière est plus élevée que celle d’un homme cadre ? J’étais favorable au régime universel de Macron, avec un régime universel de solidarité financé par l’impôt. Mais le passage d’un système compliqué à un système simple supposait des coûts de transition trop élevés, alors qu’il fallait réduire les dépenses. On a voulu faire deux choses à la fois malheureusement.

Quant à la maladie, elle est le tonneau des Danaïdes. Je suis donc un fervent défenseur du bouclier sanitaire. J’avais écrit un papier sur ce sujet en 2007. Cela revenait à remplacer les ALD par un dispositif très simple disant que le reste à charge ne devrait être que de 3 à 4 % du revenu, et ne pas dépasser ce seuil. On comptait à partir du mois de janvier. À partir de février si vous étiez pauvre, ou de septembre si vous étiez riche, vous étiez remboursé à 100 % jusqu’à la fin de l’année. C’était très redistributif. La droite n’en a pas voulu pour cette raison. La gauche non plus, car cela incitait beaucoup de gens à se passer de la complémentaire. Et en effet, deux heures après la publication de la proposition, le président de la Mutualité a déclaré que c’était une proposition absurde. Pourtant, il leur restait toujours à assurer les dépassements d’honoraires. On pouvait aussi imaginer que l’assurance maladie laisse le remboursement de l’optique et du dentaire entièrement aux complémentaires. J’étais donc contre l’idée de la grande Sécu consistant à fusionner régime général et régimes complémentaires. C’était un mauvais angle, qui faisait peur à tout le monde.

Une autre critique était incarnée par une grande figure de la Sécu, Rolande Ruellan. Pour elle, le bouclier sanitaire était un schéma trop facile pour les médecins. Elle considérait que la Sécu avait paradoxalement besoin d’un déficit de l’assurance maladie pour mettre la pression sur les médecins et les forcer à travailler sur l’efficacité du système.

L’échec du bouclier sanitaire en 2008 a sonné le glas des plans de redressement de l’assurance maladie. Le plan Juppé aura été le dernier moment où on a collectivement essayé d’équilibrer le régime. Après, il faut reconnaître qu’on a eu beaucoup de mal. On a chaque année fait des économies, via l’ONDAM, qui ont permis de tenir plus ou moins bien pendant quelque temps, quand il y avait de la croissance. Peu de gens ont vraiment soutenu les réformes. On voyait certains économistes dire que les dépenses de santé augmentent l’employabilité des gens. Mais personne n’osait leur demander, par conséquent, de travailler plus longtemps. Sur les retraites, en revanche, on a fait des choses en 2010. Il y avait un consensus européen, on voulait revenir aux règles budgétaires, l’Italie bougeait. Mais hors de ces périodes très particulières, mon travail de pédagogie sur mon site Internet, c’était Sisyphe. Et ça l’est toujours : nous consacrons 57 points de PIB aux dépenses publiques, vs 50 % en moyenne européenne. »

Henri Sterdyniak

22 mars 2025

Henri Sterdyniak est économiste, cofondateur de l’OFCE et du cercle Les Économistes atterrés.

« Je ne sais pas si ce que je vais vous dire va vous satisfaire. Je me refuse à reprendre le discours de la “propension des Français à la dépense publique” qui serait responsable des déficits sociaux, qui pèseraient sur nos petits-enfants.

Nous ne sommes plus dans les années où la croissance résolvait tous les problèmes. La plupart des grands pays avancés ont des dettes publiques.

Par ailleurs, les comptes de l’État et de la Sécurité sociale sont poreux. Le concept même de déficit de la protection sociale est vague. En 2020, c’est l’État qui, par exemple, a déséquilibré l’Unedic en lui faisant supporter une grande partie de la charge des maintiens en emploi. Le déséquilibre des finances sociales est une partie du déséquilibre des finances publiques. Dès qu’il y a un ralentissement de l’économie, les finances sociales connaissent de gros déficits. En clair, la question du déficit de la Sécurité sociale et de la dette sociale doit être intégrée dans celle des comptes publics en général.

En 1983, le président Mitterrand a dit : “On n’augmente plus les charges des entreprises.” On vit désormais sur cet interdit. Or la population vieillit ; les progrès de la médecine sont coûteux ; la population active ne connaît plus de forte croissance. Les périodes de ralentissement économique, fatales aux comptes sociaux, sont longues. L’équilibre financier reste l’objectif fondamental, du moins en affichage, mais son horizon est de plus en plus lointain. On refuse d’augmenter les cotisations sociales, salariales et patronales, comme on le faisait jadis.

L’économie est faite d’arbitrages. L’arbitrage entre dépenses sociales et dépenses privées n’est pas bien posé. La population souhaite des dépenses de santé et un système de retraite généreux et socialisé. Il faudrait alors dire clairement aux gens : il n’y a aucun problème, il faut simplement que vous payiez des cotisations salariales. Pourquoi pas des cotisations patronales ? entend-on alors. C’est un débat stérile car la théorie économique montre que les cotisations patronales sont payées par les salariés, soit immédiatement du fait des négociations salariales, soit à terme par l’augmentation du chômage, qui pèse sur les salaires. Les dépenses sociales sont payées, et doivent être payées, par les bénéficiaires, c’est-à-dire pour l’essentiel les salariés. J’irai même plus loin : il faudrait renverser la table et dire aux salariés et à leurs représentants : prenez en charge la protection sociale, et financez-la par une augmentation des prélèvements sur vos revenus. Or les syndicats n’ont jamais voulu reconnaître que ce qui est payé par le patronat est en fait payé par le salarié. Ils tiennent à une théorie fausse, selon laquelle chaque partie contribue au prorata de son taux de cotisation. Les syndicats veulent au fond que le patronat reste dans le paysage, et le patronat lui-même n’a pas très envie de se retirer totalement de la gestion de la protection sociale. Il n’a, lui non plus, jamais dit clairement qu’il proposait de supprimer les cotisations employeurs ; par contre, il s’oppose à toute hausse. Et les syndicats refusent une hausse des seules cotisations salariés. Résultat : les cotisations patronales sont sanctuarisées, donc les salariales aussi.

Pour autant, je ne pense pas qu’on puisse dire que les partenaires sociaux et l’État ont accepté durablement de mettre la protection sociale en déficit. Le déficit public fait partie des mécanismes de la stabilisation automatique de l’activité, en cas de dépression, comme en 2009 et en 2010. Mais il est conçu comme inadapté au social s’il est durable. C’est pourquoi on déclare vouloir éteindre la dette sociale, alors que ça n’est pas le cas de la dette publique. La dette publique, on devrait la stabiliser, alors que la dette de la CADES, théoriquement, on doit la faire disparaître.

On est entraîné dans un mouvement non spécifiquement français de croissance des dettes publiques. C’est un mouvement mondial. En contrepartie, on assiste à une hausse importante de la richesse des ménages. On le voit en Europe très clairement dans le gonflement de l’épargne. Depuis une dizaine d’années, l’épargne des ménages est en forte croissance. Mais celle des entreprises aussi ! Les entreprises investissent aujourd’hui moins qu’il y a quarante ans. Leur taux d’épargne est lui aussi en croissance. Or le déficit public est d’abord la conséquence du comportement frileux des entreprises et des ménages.

En 2024, l’État a terminé à 180 milliards d’euros de déficit, pendant que, dans la même année, les ménages accumulaient 165 milliards d’euros d’épargne financière et les entreprises 16 milliards de capacité financière supplémentaire, le déficit extérieur étant négligeable. Si l’épargne était investie dans autre chose que des produits de taux et de la dette d’État, ou si elle était tout simplement consommée, elle produirait de l’assiette fiscale, qui couvrirait les dépenses. Idem si les entreprises investissaient plus. Réduire les déficits publics n’est donc pas évident dans un monde de bas de laine. Je le répète : si les ménages consommaient plus et si les entreprises investissaient plus en s’endettant, le déficit public pourrait être plus faible.

On ne voit pas comment l’État peut se sortir de cette situation, sauf en taxant massivement les ménages qui épargnent beaucoup, c’est-à-dire les plus de 50-55 ans qui n’ont plus d’enfants à charge, qui ont fini de payer leur logement et qui maintiennent inchangées leurs habitudes d’épargne. C’est là que ça coince. Par ailleurs, les dépenses publiques et sociales sont défendues par les gens, car elles ont leur utilité. Pourtant, une partie de ces prestations est épargnée ! On peut même savoir dans quelle proportion elles le sont. Il suffit de faire le compte des retraités riches et des actifs de 50-62 ans, dont les enfants sont partis du foyer. Certes, ils disent épargner pour préparer leur retraite. Mais ils la prépareraient mieux si, par leurs actions, ils contribuaient à la croissance du PIB. On peut dire la même chose des entreprises : elles ne s’endettent pas assez.

En somme, puisque la société n’investit pas et ne consomme pas, c’est à l’État de le faire. Le déficit public apparaît donc paradoxalement comme nécessaire : on a un déficit de 6 % du PIB et une épargne annuelle des ménages de 6 % du PIB aussi. Au final, les enfants des quinquagénaires et des retraités vont être héritiers pour certains de l’épargne de leurs parents, et pour tous de la dette accumulée par l’État parce que leurs parents n’investissaient ni ne consommaient pas assez.

Par contre, on ne peut pas dire que les dépenses publiques et sociales d’aujourd’hui seront payées par nos petits-enfants. Elles sont payées, année après année, par l’épargne des ménages. Par ailleurs, les ménages laisseront certes à leurs enfants les 3 300 milliards d’euros de dette publique, mais ils laisseront surtout l’ensemble de leur patrimoine, soit en net 16 000 milliards d’euros.

Alors comment stabiliser la dette et stopper sa croissance ? Les Français épargnent de l’ordre de 160 milliards d’euros par an en actifs financiers nets. Or, il faudrait de l’ordre de 150 milliards d’euros d’économies annuelles dans les dépenses publiques pour stabiliser la dette. Dit autrement, pour stabiliser la dette, il faut stabiliser l’épargne. Car aujourd’hui le surcroît de dette annuelle ruisselle dans la société française, qui l’épargne. Qui sont ces épargnants ? Les 50-75 ans, et, avec la dénatalité, de plus en plus les couples actifs sans enfants.

La France a un système de retraite, de santé et de dépendance très protecteur. Malgré cela, les Français épargnent beaucoup. Il faudrait faire des campagnes de promotion pour les convaincre de la solidité de notre système social. Les jeunes auront une retraite ; les personnes âgées seront soignées et protégées en cas de dépendance.

Aujourd’hui, la classe sociale qui épargne est contente de ses placements. L’État, qui s’est endetté pour elle, lui sert en assurance vie un bon rendement. Les marchés financiers sont, eux aussi, contents d’avoir des masses de capitaux à placer. Cet équilibre arrange finalement tout le monde ; il est très difficile de le déranger. Si on secoue ça (par exemple, en réduisant les avantages fiscaux de l’assurance vie, en taxant les loyers imputés nets des remboursements d’emprunts), tous les acteurs seront furieux.

Il sera très difficile de trouver 150 milliards d’euros d’économies de dépenses publiques et sociales. Ma conviction est qu’il n’y a pas de solution simple par la réduction de la dépense sociale. Celle-ci va augmenter. Les dépenses maladie augmentent pour des raisons techniques liées à l’espérance de vie prolongée par les progrès de la médecine. Personne n’oserait proposer qu’on ne soigne pas les maladies graves au-delà de 80 ans.

Pour la retraite, on a la même problématique de solidarité. On a progressivement mis en place un système par lequel, si vous travaillez toute votre vie au Smic, vous aurez un taux de remplacement de 85 %. Si vous avez un parcours salarial normal, vous aurez 65 %. Si vous avez eu une carrière brillante, c’est 50 %. Le système est déjà extrêmement redistributif. L’idée de désindexer seulement les pensions au-delà de 2 000 euros ne tient pas. Les gens qui ont eu des salaires élevés ont, autant que les autres, le droit d’avoir une retraite publique protégée de l’inflation ; sinon, ils se tourneraient légitimement vers la capitalisation. Et de toute façon, cela n’est pas à la mesure du problème : si on désindexe seulement les retraites les plus élevées pendant trois ans, cela va nous faire gagner 20 milliards d’euros, pas plus. Quand les gens vieillissent, ils veulent avoir un niveau de vie comparable à celui qu’ils avaient quand ils étaient actifs ; c’est légitime.

Dans la protection santé, on a évoqué la mise sous condition de ressources de la couverture maladie. C’est le bouclier sanitaire. Or, aujourd’hui, on prélève déjà beaucoup sur les plus riches, en contrepartie de quoi ils reçoivent la même chose que les pauvres. On est content qu’ils ne fassent pas sécession. On est content, du point de vue de la cohésion sociale, qu’ils aillent à l’école publique, à l’hôpital public, à l’université publique. Personne ne veut d’un système à deux vitesses ; du moins, personne n’ose le préconiser publiquement. Voilà pourquoi, même si le régime de l’ALD est, parfois, un gaspillage d’argent public, il n’est pas opportun de faire une protection maladie sous condition de ressources.

Par contre, on n’aide pas assez les familles, en particulier les familles monoparentales et les familles nombreuses. 20 % des enfants vivent en dessous du seuil de pauvreté.

Une solution parfois préconisée serait de revoir certaines missions de l’État. Mais lesquelles ? Les infrastructures, le soutien à la culture, aux entreprises, aux logements ? Ce n’est ni concevable ni souhaitable. Les gouvernements refusent de revenir sur la baisse des prélèvements obligatoires (2 points de PIB depuis 2017), de nettoyer notre système des niches fiscales et sociales.

Du coup, les gouvernements font des coups de rabot à droite, à gauche. Un jour, c’est l’indice de la fonction publique non augmenté (avec des conséquences sur l’attrait de la fonction publique), le lendemain, ce sont de petites économies sur les universités, les hôpitaux, etc. Cela n’est pas glorieux. Ce qui serait glorieux serait la sortie par le haut, par le taux d’emploi notamment.

Car la faiblesse du taux d’emploi est clairement un problème. La France a un vrai taux de chômage de 14 %, quand on compte le temps partiel contraint et les gens sortis du marché du travail. Il faut par ailleurs faire travailler les 62-65 ans. Pour cela, il faut des emplois, et c’est un problème qu’on n’a pas su résoudre historiquement, dans un monde ouvert où nous sommes concurrencés par des pays à bas coût. Certes, on soutient l’emploi par la prime d’activité, qui offre un complément de revenu aux travailleurs pauvres et par les exonérations de cotisations sociales, qui réduisent le coût du travail au niveau des bas salaires. Mais on ne s’est pas lancé dans la recherche de compétitivité par la dévaluation interne, comme l’Allemagne l’a fait, aux dépens de ses retraités et de ses partenaires. On n’a pas la cohésion sociale qui permettrait ce genre de stratégie, la confiance des syndicats envers le patronat. Celui-ci profiterait-il de la baisse des salaires pour distribuer plus de dividendes, pour investir à l’étranger ou pour créer de l’emploi en France ?

Comment nous comparer à nos voisins ? On a un niveau de vie excessif par rapport à nos capacités de production, c’est certain. Nos retraites sont 20 % plus élevées qu’en Allemagne. Elles offrent un niveau de vie des retraités égal à celui des actifs, alors qu’en Allemagne, il est 20 % inférieur. C’est un choix social. On est dans une situation où demander des efforts aux uns impose qu’ils soient équitablement partagés. L’effort devrait être partagé entre les retraités, les salariés et aussi les revenus du capital, selon les capacités respectives. N’avoir pas su organiser cela est une faillite de nos classes dirigeantes et de nos partenaires sociaux.

Certes, trouver la bonne stratégie est un exercice difficile dans la situation d’ouverture des frontières dans laquelle nous nous sommes retrouvés. Mais il n’y a pas eu non plus de plan stratégique économique et social pour définir ce que doit faire un pays qui ouvre ses frontières avec des pays à bas salaires, que ce soit la Chine ou la Bulgarie. Comment éviter la désindustrialisation ? On essaie depuis quinze années la politique de l’offre. Il est stupéfiant qu’on n’y arrive pas. On y a mis beaucoup d’argent, sans que l’investissement ait vraiment crû. Historiquement, c’est l’État qui était l’entrepreneur en France. Il doit fournir des fonds propres, en transformant l’épargne liquide des Français. Et dérouler son plan de réindustrialisation ! On s’est rapproché de ce modèle, avec une certaine relance de la politique industrielle. Mais cela n’a pas réellement produit les effets à l’échelle qu’on en attendait. Il faut convaincre les jeunes, à tous les niveaux d’études, de s’engager dans les professions de l’industrie (au sens large) ; cela suppose de repenser la structure des rémunérations et des statuts. Et aussi de réorienter les priorités de notre secteur bancaire et financier. Un fort taux d’épargne est une force si le système financier est capable de l’orienter vers l’investissement productif ».

Jean-Marc Daniel

13 juin 2025

Jean-Marc Daniel est économiste et professeur émérite à l’ESCP Business School.

« Que fait l’État de son déficit ? Des salaires, des retraites, des indemnités journalières, des remboursements de médicaments, des intérêts de la dette, le tout sur fond de recrutements massifs notamment dans les collectivités territoriales. Dans un village moyen de France, on trouve désormais des agriculteurs, des retraités, des bénéficiaires de minima sociaux et des employés des communes, tous dépendants de revenus de transfert financés par la dette.

Pourquoi n’a-t-on pas dit aux Français que la dette était de la dette sociale ? On a préféré leur parler de charges sociales, qui étaient toujours “écrasantes”. On a vécu dans l’idée que l’État couvrirait l’impasse. Les économistes portent une responsabilité importante, car ils n’ont pas dit aux gens que la dette était essentiellement sociale. Encore aujourd’hui, grâce à l’excédent comptable de la CADES, certains d’entre eux osent dire que la Sécu est en excédent.

Nous avons 3 300 milliards d’euros de dettes. Depuis 1980, on a payé 1 600 milliards d’euros d’intérêts. Il faut se souvenir que les taux étaient élevés, avant 2014. On a oublié ces épisodes dramatiques, comme en 1981 où, quand la dette se tendait, le taux d’intérêt passait de 13 à 18 %. Après 2014, c’est le quantitative easing, ils deviennent nuls. La période Hollande-Macron aurait pu enclencher une décrue grâce à cela. Il n’en a rien été, même si au début des efforts de consolidation budgétaire ont été faits. En substance, la BCE a dit aux États qu’elle leur donnait du temps. La plupart ont utilisé cette marge de manœuvre, pas la France.

Quand on refait l’histoire des bases philosophiques de la protection sociale, on s’aperçoit que l’étatisation inefficace en est le fil rouge. Les grands moments sont pour moi d’abord la grève d’août 1953, quand Joseph Laniel renonce à l’augmentation de deux ans de l’âge de la retraite des agents publics de 65 à 67 ans (et de 58 à 60 pour les services actifs). Trois semaines de grève générale de l’ensemble des services publics et des charbonnages avaient paralysé la France. Mendès avait dit au gouvernement : “Vous avez cédé mais vous n’avez pas compris le malaise.” Le second moment important est 1967, avec les ordonnances qui suppriment les élections à la Sécurité sociale. On sort les assurés de la gestion et on la confie aux partenaires sociaux.

En 1968 revient une revendication de retour aux élections. Pompidou ne cède pas. Il déclare pouvoir bien digérer les augmentations de salaires par une dévaluation, mais pas les réformes structurelles. Dans les années 1970, avec l’essor des prestations sociales d’État, on commence lentement à quitter la logique assurantielle et paritariste. Le troisième moment essentiel est 1995, avec le plan Juppé, dont le grand échec est la CADES. On sort les partenaires sociaux de la gestion et Blondel, dirigeant de FO, proteste contre l’étatisation en posant la bonne question : l’État est-il vraiment en mesure politiquement d’équilibrer les comptes ? L’avenir montrera l’inverse. La CADES était censée n’être active que pour dix ans, elle est finalement devenue le tonneau des Danaïdes. L’État a montré qu’il était incapable de gérer la Sécurité sociale économiquement mais qu’il savait seulement la gérer démagogiquement. D’une part car la pression politique est très forte, mais aussi parce qu’il pense qu’il est de sa responsabilité de distribuer du pouvoir d’achat, alors que ça n’est pas son rôle. Le dernier moment important est la déclaration de politique générale d’Édouard Philippe en juillet 2017, où, parlant de la dette, il invoque une phrase du prix Nobel de littérature de 2016 qu’est Bob Dylan, qui dit dans sa chanson “Blowin’ in the Wind” : “Combien de fois un homme peut-il tourner la tête en prétendant qu’il ne voit pas ?” Un an plus tard, dans son discours de réception du prix Charlemagne à Aix-la-Chapelle, Emmanuel Macron dit, quant à lui, vouloir renoncer au fétichisme des équilibres budgétaires et commerciaux. Bientôt c’est la crise des gilets jaunes, et commence la peur.

Je suis frappé qu’on oublie les grands principes de l’État providence, qui sont des règles de bon sens : le salaire doit être représentatif de l’efficacité productive, c’est-à-dire de la productivité marginale ; et les cotisations prélevées doivent couvrir le coût des services reçus, santé et retraites. Au lieu de quoi nous sommes arrivés, par touches successives, à un salaire décorrélé de la productivité, et à des prestations qui n’ont plus rien à voir avec les cotisations payées. Dire, en soi, que les cotisations sociales sont trop élevées n’a pas de sens si on ne dit pas, en même temps, que la santé et la vieillesse, qu’elles financent, sont coûteuses. Les cotisations paient des services, point. Si on ne peut pas les payer, on réduit les services. Ensuite, si elles “mordent” sur l’essentiel du salaire, c’est peut-être que celui-ci est aussi trop bas. Or le niveau de salaire est maintenant décidé par l’État, qui fixe le Smic, les seuils de la prime d’activité et le temps de travail. Sur ce dernier point, les 35 heures ont été une erreur. On se souvient de cette réunion de l’Internationale socialiste, où Schröder, commentant l’annonce par son camarade français Lionel Jospin de la réforme des 35 heures, s’y était déclaré immédiatement favorable évidemment par solidarité socialiste, mais surtout “car elle profitera à l’économie allemande”. En réalité, si le salaire net est perçu comme trop faible, c’est qu’on ne travaille pas assez, mais aussi que la productivité du travail n’est pas au rendez-vous. Le coût du travail paraît élevé car sa quantité est trop faible et que, avec des carrières de plus en plus hachées, il est moins productif. Les carrières à vie, où l’entreprise bénéficie de l’accumulation du capital humain sur toute la vie, qu’on appelle l’“expérience”, c’est fini. Le turnover est élevé et son coût sous-estimé. Pour la société, il est de surcroît de plus en plus important, puisque le salarié nomade trimbale avec lui tout un sac à dos de droits qu’on a rendu “portables”.

Le déficit des branches de la Sécurité sociale pose en fait une question simple à laquelle l’État ne sait pas répondre : est-ce qu’on achète le service au bon prix ? Une compagnie d’assurances n’est jamais endettée, car elle facture son service à son prix. Le doliprane doit être facturé à son prix. Le problème est que la seule façon de rétablir la philosophie de la contribution assurantielle est de faire établir le juste prix de la prime par la concurrence privée. C’est par la concurrence qu’on a fixé le prix de marché des télécoms. En Suisse et en Suède, il y a des assureurs santé en concurrence les uns avec les autres, avec des niveaux de prise en charge très corrects. S’agissant du revenu, si l’État veut vraiment garantir un niveau de revenu minimal démocratique, c’est par l’impôt négatif qu’il faut le faire. L’État doit laisser les assureurs et les fonds de pension gérer l’État social et il doit ne s’occuper que de la base assistancielle par le revenu négatif.

Je suis d’avis qu’il faut privatiser une partie de la Sécurité sociale, en sortant le petit risque du régime général. Il faut donner aux compagnies d’assurances la possibilité d’entrer en concurrence avec les mutuelles, terme à terme. Axa peut faire comme la MGEN ou Groupama.

La complémentaire universelle, c’est par ailleurs complètement à côté de ce qu’il faut faire. Les assurances doivent être en mesure de piloter la dépense et refuser d’assurer les fraudeurs. Je me souviens du gang des urologues de Toulouse, qui faisait exploser les opérations de la prostate dans la région. Ou encore cette affaire qui avait défrayé la chronique à la RATP, où on avait détecté un nombre anormal d’arrêts maladie. Ce sont aux assurances de lutter contre la fraude. À elles aussi de développer et imposer des politiques de prévention et de piloter la dépense. Au lieu de quoi, dans le contexte où c’est l’État qui décide de tout, le Parlement vote chaque année un objectif national de dépenses d’assurance maladie qui n’est jamais respecté.

Prenons ensuite le sujet de l’épargne. On dit que les Français épargnent trop. Les équations macroéconomiques montrent en fait que cela n’est pas le cas, puisque, jusqu’en 2024, la balance des paiements courants a été constamment déficitaire. C’est la vieille équation comptable de comptabilité nationale, qui nous dit “Épargne – investissements + impôts – dépenses publiques = déficit extérieur”.

On aurait dû en réalité dévaluer, mais nous avons été protégés par l’euro. Avec de tels chiffres de déficits et de dette, on devrait avoir un eurofranc égal à 1,08 dollar et les Allemands un euromark à 1,35. Comme, avec une monnaie très forte, on est en déficit extérieur, on aurait donc dû épargner plus sur toute la période. On parle là surtout de l’épargne des ménages, puisque l’épargne des entreprises est, quant à elle, sous forte contrainte, et que le taux d’investissement est très inférieur à celui des années 1970 et 1980. Ça n’est pas un hasard si le FMI a pour habitude de prescrire l’austérité pour rétablir les comptes extérieurs. Puis il recommande de remonter les taux pour améliorer le taux d’épargne.

En revanche, certains Français épargnent trop, et ce sont les plus de 55 ans. C’est que les mécanismes intergénérationnels sont perturbés par l’augmentation de l’espérance de vie. L’âge moyen de l’héritage est passé de 28 à 60 ans au cours du dernier siècle. Il faut faciliter les donations pour mieux répartir l’épargne.

Enfin l’épargne est mal orientée. Le rôle des fonds de pension est, de ce point de vue, d’augmenter et d’orienter l’épargne collective, avant même de préparer les retraites. Si on a du mal à financer nos usines, c’est qu’il n’y a pas assez d’épargne. L’épargne est insuffisante et mal orientée vers le risque, car elle est détournée par l’État pour financer sa dette. Il est désolant d’avoir à se plier à des opérations d’attractivité comme Choose France, alors que le sujet est d’investir d’abord son épargne chez soi et d’augmenter son propre taux d’épargne. Le PER a collecté 180 milliards d’euros, ce qui est beaucoup plus élevé que les projections. C’est dire que les Français commencent à être prêts. Il est malheureux de démarrer si tard, et je fais un grave reproche à Jospin d’avoir enterré la question en 1999. Le rapport Charpin a été utilisé comme un leurre pour justifier l’arrêt des expériences de capitalisation proposées par René Teulade en 1993 et par la loi Thomas en 1996. Il procédait d’un travail sérieux, avec beaucoup de réunions avec les entreprises et les syndicats. Ces derniers avaient salué la qualité du travail et reconnu que le problème avait été abordé. Mais les décisions indispensables n’ont jamais été prises de façon pérenne. Pourquoi Edmond Alphandéry lui-même n’a-t-il pas repris le projet Bérégovoy-Teulade quand il est devenu ministre de l’Économie en 1993 ? Il l’avait recommandé comme professeur !

Pour permettre au régime général d’être à l’équilibre, si on ne s’engage pas dans la logique de la concurrence et de la privatisation, il faut redonner le pouvoir aux partenaires sociaux et sortir les dépenses de solidarité des régimes en les couvrant par la fiscalité. Faire payer à l’Unedic le budget de France Travail est criminel. Il faut réformer tous les minima sociaux, en les transformant en impôt négatif. La TVA sociale, si on doit la faire, ne doit en aucun cas financer les prestations assurantielles, lesquelles doivent être couvertes par les cotisations sociales. Je suis en réalité hostile à la TVA pour les raisons que l’économiste Malinvaud avait bien vues : la TVA crée de l’inflation, qui se transmet aux salaires du secteur non concurrentiel, souvent indexés, et cela désavantage le secteur concurrentiel, dont la compétitivité baisse s’il augmente les salaires, et l’attractivité s’il ne les augmente pas. Il est vrai que, dans ses calculs, Malinvaud testait une augmentation de 5 %. Pour l’assistanciel, je préfère donc la CSG. Il est intéressant de voir que les partis qui ont voté la motion de censure contre la CSG ne l’ont jamais abolie.

En tout état de cause, nous n’arriverons pas à nous sortir de la crise de la dette avec des taux élevés. La moindre hausse devient assassine pour les comptes publics. Il faut négocier la baisse des taux avec la BCE, et réclamer une nouvelle période de quantitative easing. Les bénéfices de celui-ci, c’est-à-dire de taux nuls, devront être conditionnés à de vrais engagements de redressement des comptes publics. Il faut reprendre la formule de Taylor, qui détermine que le taux de la BCE doit s’établir en rajoutant la réduction du déficit budgétaire comme critère fondamental. Elle imposerait ses conditions via ses rachats de dettes publiques. Nous n’en sommes pas là, puisqu’elle commence inversement à dire qu’elle va en vendre !

Nous nous sommes habitués à un mode de vie où la protection sociale joue un rôle majeur. La question est : comment sauver ce mode de vie ? En faisant des économies conçues de telle sorte que tout le monde soit touché. Par exemple, en supprimant les jours fériés ; en associant les retraités à l’effort ; en supprimant des emplois à l’Éducation nationale puisque factuellement il y a moins d’enfants. En revanche, l’impôt sur le capital est une mauvaise piste. Le rapport Blot-Meraud-Ventejol à la fin du septennat Giscard avait établi ce qui pour moi est une évidence : l’impôt sur le capital n’a de sens que sur un capital préexistant et permanent, comme la terre. Mais sur le capital engendré par la personne, susceptible de très grande volatilité, non. Un impôt sur le capital n’est acceptable que proportionnel, et uniquement lié au capital naturel ou hérité.

Dans toute cette histoire, le pari sur la croissance et sur la relance a été une constante. Toujours, on a entendu le discours sur la croissance schumpetérienne par l’innovation. Un rapport sur la productivité écrit naguère par Philippe Martin dit bien qu’on s’est illusionné sur la réalité de la productivité. À part mettre des cierges à l’église, comment promettre une remontée de la productivité dans une économie complexe ? Ça ne se décrète pas ! Tout le discours sur la formation ne donne pas forcément de la productivité. Robert Lucas dit, à juste raison, que le capital humain est un effort qualitatif autant que quantitatif, et qu’il ne s’améliore pas par du simple bachotage.

Puisque la productivité n’est pas au rendez-vous, il faut commencer par travailler plus. Les pays qui ont baissé leur dette sont ceux qui ont réformé leur chômage et leur Code du travail. Regardons la Suède : elle travaille sur la composante sociale du déficit structurel depuis les années 1990 ! Or le patronat n’a pas été capable de dire ça dans les années 2000. En 2007, Sarkozy est allé lui-même à l’Eurogroupe au lieu d’envoyer Christine Lagarde. C’était la première réunion postélection. Sa présence, du jamais-vu, a perturbé l’ambiance générale, surtout quand il a dit qu’aucun des engagements de l’équipe précédente ne serait tenu, car il fallait faire de la croissance mais pas de la rigueur. Il était si convaincu que, deux ans plus tard, il théorisera la relance en lui dédiant même un ministère.

La montée parallèle de l’État providence et des radicalités est le phénomène qui nous accompagne depuis un demi-siècle. Avant, les gens anticipaient la date où ils auraient leur première machine à laver, leur téléphone. Il y avait un calendrier du progrès et une patience. Il y avait aussi une solidarité de la vie sociale, et cette dernière était rassurante car prévisible. Or aujourd’hui, les gens ont le sentiment que tout peut leur arriver à tous moments, et ils en jugent l’État responsable. Jérôme Fourquet dit qu’il y a en France désormais plus de tatoueurs que de curés. Le tatoueur, c’est l’individualisme. Comme le dit Claudia Senik, tout le monde a voulu le bien des gens mais sans savoir approcher la question du bonheur. »

Guillaume Bazot

26 juin 2025

Guillaume Bazot est professeur d’économie à l’université d’Aix-Marseille.

« Quand je suis rentré à la fac après un cursus scientifique en 2001, la dette était un non-sujet. Dans les journaux, on en parlait un peu, à la fac presque pas, que ce soit en cours ou entre nous. Son niveau était d’ailleurs relativement bas par rapport à aujourd’hui.

C’est en 2008 avec les subprimes que les choses ont changé dans le monde académique. Subitement, la dette a commencé à être jugée non pas dangereuse, mais nécessaire pour faire face à la crise économique. L’idée que ça n’était pas un problème, mais une solution, s’est imposée. Pourtant, on a bien vu que, une fois revenu à la normale, il n’y avait pas de retour en arrière sur le niveau des dépenses et le déficit. “Les taux sont bas, donc ça n’est pas grave”, entendait-on. “Circulez, il n’y a rien à voir. De toute façon la banque centrale peut racheter de la dette publique si nécessaire.”

Depuis 2022, l’ampleur des chiffres est devenue rocambolesque, mais je n’ai toujours pas l’impression que cela soit central dans les préoccupations des chercheurs. Dans les sujets de recherche ou de thèses universitaires, on parle des inégalités, de l’innovation, de la productivité. De la dette, assez peu. Même la relation entre le volume des dépenses publiques consacrées aux retraites et la paupérisation des services publics régaliens n’est pas vraiment examinée.

Cela ne veut pas dire que personne ne travaille sur la question des conséquences des déficits publics en France. Rexecode et l’Ifrap parlent du sujet, mais ils ne sont pas très respectés dans le monde universitaire. Dans les milieux académiques, c’est un sujet conservateur, une affaire “de droite”. Beaucoup ont encore une vision keynésienne et la conviction que l’on peut toujours stimuler l’économie. Faire une politique d’austérité, c’est pour eux ce qu’il y a de pire. Ça ne veut pas dire que tous les économistes ne sont pas lucides, mais pour certains d’entre eux, l’austérité est simplement une insulte. On renvoie d’un revers de la main toute idée de passer par un moment de rigueur, notamment parce que ça n’est jamais le bon moment de le faire (ce qui est vrai parfois). D’ailleurs, nombre d’économistes de son propre camp ont critiqué la politique, plutôt réaliste, de Hollande en 2013.

Il faut aussi comprendre que les économistes sont une toute petite partie d’un monde plus large, celui des sciences sociales. Or celui-ci est centré sur le thème des inégalités, de la pauvreté, des discriminations, et est de plus en plus acquis aux thèses de la décroissance. Ce milieu est sans grande nuance sur la question, et adopte de tout temps une stratégie de l’inversion consistant à dire qu’il y a quelque chose de moralisateur chez les dénonciateurs de la dette. La question même de l’évaluation des politiques publiques y est mal vue ! Il y a donc très peu de chances d’entendre sur scène un discours raisonnable sur le sujet. Or, l’influence médiatique des intellectuels est importante, ce qui joue sur l’opinion publique et l’apparition des discours réflexes, sans aucun recul sur les proportions en jeu, notamment pour les retraites.

On aurait pu penser que l’importance des transferts transgénérationnels ferait bouger les positions. Or ça n’est pas le cas. Le transgénérationnel n’est pas un thème que la gauche s’est approprié, alors même que cela concerne la question plus large des inégalités. Par ailleurs, les jeunes sont en moyenne contre la réforme du système de retraite, alors que ce sont eux qui vont payer les pots cassés. Cela montre toute la puissance d’un discours profondément idéologique qui les désoriente. Dans le corpus qui leur est vendu, il y a l’argument simpliste : l’argent, il y en a, chez les riches et à la BCE. Il suffit que la banque centrale baisse ses taux. L’extrême gauche va même jusqu’à dire qu’il n’y a qu’à faire défaut sur une partie du bilan de la banque centrale, montrant par là une incompréhension sidérante du fonctionnement de cette dernière et des enjeux politiques qui s’y rattachent.

La dette et sa soutenabilité, c’est surtout le sujet du FMI, de la Banque mondiale, de l’OCDE et des banques centrales. Les économistes-chercheurs de ces institutions sont plutôt bien vus, on les considère comme sérieux et on respecte leurs travaux. Il y a une école de recherche du FMI sur le sujet de la soutenabilité de la dette, c’est très propre. Mais ce sont des institutions internationales, un peu éloignées de notre système académique. Elles diffusent moins. Dans les congrès mondiaux, leur travail est noyé dans une masse gigantesque de sessions parallèles. Dans les séminaires internes des grosses institutions universitaires, on ne les invite qu’assez peu. Le nombre de fois où l’on invite un spécialiste pour parler de la soutenabilité de la dette est de toute façon très faible, à moins que cela ne concerne les pays en développement. Il y a une division du travail entre la Faculté et les institutions de Bretton Woods.

Une des raisons pour lesquelles la question de la soutenabilité de la dette n’attire pas les chercheurs est aussi technique. On aime en économie les bonnes identifications, un choc imprévu dont on va bien identifier les conséquences. Les chercheurs aiment faire de l’évaluation des politiques publiques aussi pour cette raison. Or la dette, les déficits, les dépenses publiques sont très endogènes. Tout y est mélangé, c’est un micmac impossible à dénouer, avec beaucoup d’effets croisés. Il faut en passer par de gros modèles d’analyse de soutenabilité, souvent difficiles à comprendre de l’extérieur. Or, ceux-ci se retrouvent précisément au FMI ou à la Banque mondiale.

Cela étant, il y a quand même des travaux académiques sur la question, notamment sur le lien avec la croissance ou l’inflation. Le grand moment aurait pu être celui de Ken Rogoff et de Carmen Reinhart, quand ils publièrent un article influent en 2010 dans l’American Economic Review. Selon eux, la dette publique devenait problématique à partir du seuil de 90 %. Patatras ! Leur analyse était fausse, notamment à cause d’une erreur de calcul. À la vérité, cela montrait aussi que sur beaucoup d’aspects de la question, la science n’arrivait pas à trancher. De la même manière, la forme de la courbe de Laffer est difficile à dessiner et demeure assez théorique. Anticiper le point à partir duquel les choses se retournent est compliqué. Même si des estimations existent, elles ne sont d’ailleurs pas très encourageantes pour la France, il y a une zone d’incertitude qui laisse place à des discussions, et qui permet à beaucoup de gens de penser que la dette n’est pas un problème.

Certes, de grandes figures comme Jean Tirole ou Philippe Aghion sont tout à fait lucides sur le problème de la dette et du déficit, de même qu’Olivier Blanchard qui, lui aussi, alerte sur le fait qu’il ne faut pas atteindre des niveaux trop élevés. Ce dernier est d’ailleurs keynésien dans l’esprit, considérant que l’endettement est justifié en période de crise. Mais beaucoup d’autres économistes n’en sont pas à ce degré de prise de conscience. Par ailleurs, ils sont encore nombreux à penser qu’avant de demander des efforts à l’État, il faut taxer le capital. Or, premièrement, les deux options ne sont pas incompatibles ; deuxièmement, la France est déjà très active en la matière. Quant à taxer “les ultra-riches”, on établit assez facilement qu’une taxe Zucman isolée est d’une part insuffisante pour régler le problème du déficit public chronique et que d’autre part elle risque de produire rapidement des effets négatifs, en particulier si les taux de taxation sont déjà élevés. Certains travaux montrent qu’au-delà d’un certain niveau de taxation du capital, il y a un risque important pour la croissance. On a déjà en France un taux de taxation en la matière plus élevé qu’ailleurs, via le cumul de l’IS, de la taxe sur le patrimoine, des taxes foncières, des droits d’enregistrement, etc. Et puis, le capital est plus mobile que le travail.

En réalité, on oublie qu’un des problèmes spécifiques de la France est son déficit commercial très élevé. Il engendre un déficit public lui-même croissant, qui vient le compenser d’autant plus facilement que les taux sont bas. Or, puisque le déficit commercial est chronique, je crains que les choses continuent en l’état, et qu’on aille vers une crise de l’euro. Avec une France “too big to fail”, la BCE interviendra pour acheter la dette française. Mais tacitement, compte tenu des effets inflationnistes, on se dit que les Allemands paieront.

Si on faisait un sondage parmi les intellectuels sur la cause de la dette, beaucoup diraient que c’est de la faute de la finance, de l’euro, de la mondialisation, et pour une petite minorité lucide, du vieillissement de la population. Peu sont ceux qui diront que ce sont les excès de dépenses, notamment via les prestations sociales, en particulier les dépenses de retraite. Or, c’est le fond du problème, et ce d’autant plus que les coûts qu’elles engendrent nuisent à la compétitivité internationale de nos entreprises et au pouvoir d’achat des actifs.

La bonne nouvelle est que la question des transferts intergénérationnels et du coût du travail gagne du terrain. La fiche de paie commence à parler. Pourtant, ça n’est pas encore récupéré électoralement. C’est surprenant car, dans un système d’élection présidentielle à deux tours, celui qui porte ces idées aura le vent dans le dos. La génération qui a 45 ans aujourd’hui demande comment il se fait que les retraités aient un niveau de vie supérieur à celui des travailleurs. “On paie pour vous, on aura des retraites 30 % inférieures, vous vous êtes octroyé la retraite à 60 ans, ça n’est pas normal.” Mais les politiques font très attention à embrayer, car les retraités sont le corps central de la société. Beaucoup d’entre ces derniers sont eux-mêmes dans le déni complet et ne supportent pas qu’on les montre du doigt : ils ont bossé, ils ont cotisé, ils récupèrent donc les fruits (ce qui montre au passage une vraie incompréhension du fonctionnement du système par répartition).

Il faut toutefois faire attention à ce que les camps ne se réconcilient pas sur une autre chimère, l’appauvrissement de la société française. Le croire arrange tout le monde car cela permet de se tourner une fois de plus vers l’État. Or, la vérité est que le niveau de vie du Français moyen a crû depuis les années 1990, il n’a pas baissé. Les inégalités de revenus n’ont pas augmenté, c’est même plutôt l’inverse lorsque l’on regarde après impôts et transferts, contrairement à ce qu’on entend partout. En revanche, c’est bien la croissance française qui a décroché par rapport à celle des Américains ou à celle des Allemands. Or, nos dépenses publiques et notre déficit n’y sont sans doute pas pour rien, tout s’imbrique, il est donc urgent de rompre ce cercle vicieux. Mais pour cela, il faut une prise de conscience, chose que je ne perçois en fait qu’assez peu. »

1. François Ecalle a publié ses mémoires : Mécomptes publics, op. cit.

Interviews des philosophes et essayistes

Alain Minc

3 février 2025

Alain Minc est essayiste.

« La France n’a jamais été soumise à la minute de vérité, car elle était protégée par la rente de l’euro, et de facto par un reste de statut de grande puissance. Si on était resté avec notre petite devise, on aurait eu les fourches caudines du FMI, comme les Espagnols, les Portugais et les Grecs. Aujourd’hui encore, la France est protégée. Les grands investisseurs mondiaux ont tant de cash à investir qu’ils ont besoin de la dette française. Ils ne vont pas tuer la poule aux œufs d’or. Le cas Liz Truss est éclairant de ce point de vue. La livre est une petite monnaie, et tout s’est vite effondré, alors que la monnaie française représente 16 % d’une monnaie mondiale, l’euro.

Par ailleurs, tout dans notre architecture est conçu pour que les Français ne se rendent compte de rien. Nos taux immobiliers, par exemple, sont fixes, alors que ceux de nos voisins anglais sont variables. Une envolée des taux du Trésor britannique impacte immédiatement le coût des emprunts immobiliers des ménages. Nos taux fixes endorment les Français, qui sont imperméables au monde extérieur. De plus, à la différence des Japonais ou des Italiens, les Français ne détiennent pas massivement la dette de leur propre pays. Combien de temps cela va-t-il durer ? Certainement pas quarante ans de plus. Il faut un discours politique de la réalité. Les dernières fois que nous l’avons eu, c’était par Raymond Barre en 1979, puis Juppé en 1995. Depuis, tout est fait clandestinement et de manière non assumée devant le pays. Aucune pédagogie n’est faite.

Depuis quarante ans, qu’est-ce qui a réellement changé ? Peu de choses. Le thème que nous avions lancé en 1993 dans le rapport sur « la France de l’an 2000 », sur l’équilibre entre équité et égalité, n’a pas bougé. Un grand bourgeois doit toujours être indemnisé en maladie autant qu’un ouvrier immigré. Le tiers payant a été une catastrophe, il a supprimé la conscience du coût des choses. Avant, on se rendait compte du prix de la santé. Aujourd’hui, le reste à charge est pris comme une insulte. On a créé un culte de la gratuité. On le voit avec les autoroutes privées, dont le tarif est contraire au contrat social moderne de la non-contribution. Ce qui n’a pas non plus changé est la présence des corporatismes autour de la manne étatique. Les corporatismes sont toujours là. Les discussions budgétaires récentes le montrent.

Au fond, il y a deux conceptions de l’action publique et la France ne remplit aucune des deux. La première est le bonapartisme et la seconde le compromis social-démocrate.

En 2016, dans sa campagne pour la primaire, Fillon avait promis de faire tout le programme par ordonnances en trois mois, puis plus rien. Il tirait les conséquences du magma d’intérêts croisés que le système a développé. L’autre solution est le compromis social-démocrate entre État, syndicats et patronat. On en est loin et Macron l’a fait reculer. Si on échappe à ces deux conceptions, on ne peut rien faire. Macron est un chevènementiste qui n’accepte pas que les syndicats cogèrent la société. Pour lui, le pouvoir, c’est l’État. Il était fait pour s’entendre avec la CGT. Il a fait les ordonnances travail, puis la critique de Jupiter a rendu impossible la poursuite du recours aux méthodes bonapartistes.

On ne s’en sortira que par une crise grave. On fera alors ce qu’il faut. J’ai écrit un livre il y a quarante ans, intitulé La Machine égalitaire. Il s’était vendu à 400 000 exemplaires, ce qui montre l’intérêt du public à l’époque. Aujourd’hui, il se vendrait à 10 000. Rien n’a vraiment changé par rapport au constat de l’époque, sauf une chose, majeure. Les germes d’une France entrepreneuriale ont formidablement poussé. En 1987, à la sortie du livre, les grands acteurs économiques étaient des groupes publics ou proches de l’État. Aujourd’hui, à part la Californie, quel est l’endroit au monde où on trouve autant de projets innovants ? Il y a une incroyable efflorescence du tonus capitaliste en France. Être entrepreneur est chic à la sortie des grandes écoles.

Mais sur le cœur de notre problème d’État providence, on n’a pas le diagnostic et nulle part la discussion sociale permettant d’avancer. Nous ne savons ni dialoguer ni négocier. Le moment Notat, en 1995, est très bref. Non seulement il est sans descendance, mais surtout il engendre le nouveau concept de la grève par procuration, instrument d’un syndicalisme de négation. De son côté, l’État ne négocie pas. De 1997 à 2002, les 35 heures ont été une décision violente imposée à la société. Aubry a été la porte-parole de cette réforme faite par le fer, alors que par son héritage elle était proche de la CFDT. De 2012 à 2017, François Hollande a tenté de revenir au dialogue avec des conférences sociales pour faire avancer les choses. Mais il a, ce faisant, transformé les syndicats en partenaires politiques, ce qu’ils ne doivent pas être. Il n’en est rien ressorti. C’est d’autant plus fascinant que les partis politiques ont disparu au même moment. Il y avait dix mille votants pour le dernier congrès du PS. 7 500 membres pour Renaissance. Les syndicats se sont mieux défendus, même si en nombre d’adhérents on n’a jamais été aussi bas. J’ai échoué avec les cinq derniers présidents à convaincre de mettre sur la feuille de paie des salariés une ligne de prélèvement d’une cotisation à un syndicat, au choix du salarié, cristallisé dans la déclaration d’impôts. Le modèle est l’impôt cultuel allemand. Sur leur feuille d’impôt, il y a une rubrique “Impôt du culte”. Le citoyen peut flécher sur une église, ou s’abstenir s’il ne le souhaite pas. Il faut faire pareil avec les syndicats. Ils auraient ainsi été des syndicats de masse, non par le vote, mais par l’adhésion. Mais les présidents veulent fondamentalement l’étatisation.

Dans mon livre de 1987, je prophétisais une forme de révolte des jeunes contre la politique gérontocratique. Elle n’est pas venue, car ils n’ont toujours pas conscience qu’ils travaillent au profit des vieux. La critique des boomers fait le tour de boboland, c’est-à-dire des quartiers centraux des métropoles, et s’arrête là. Elle porte d’ailleurs essentiellement sur le climat. Il n’y a rien de plus triste que de voir les lycéens manifester pour leur retraite, ou devenir des entrepreneurs votant LFI. La révolution microéconomique n’a pas engendré de transformation politique. Si les patrons se mettent à parler, alors que leur culture est de raser les murs, ce sera intéressant. Mais les organisations capables de récupérer ça ne sont pas là. Le patronat s’est retiré, et les relations entre partenaires sociaux sont marquées par cela. La génération des années 1970 et 1980, celle d’Ambroise Roux et de Claude Bébéar, de Riboud, de Bidegain, de Fauroux, était porteuse d’une conception de la société. Il y avait la variante étatiste avec Roux, la variante libérale avec Bébéar, et la variante sociale-démocrate avec Riboud. Le patronat était un acteur social, il s’exprimait. En face, il y avait Edmond Maire, puis Notat et Chérèque, qui incarnaient un syndicalisme de négociation, sans ligne rouge. Ils savaient faire des compromis. Entre les deux, il y avait les fonctionnaires. Le dernier fonctionnaire missionnaire a été Trichet. Il considérait que son boulot était de convaincre l’opinion. Il n’avait aucun mandat pour le faire, d’où un affrontement rare avec Chirac, mais il était protégé : Balladur avait rendu le gouverneur de la Banque de France non destituable. En 1995, Chirac, au fond, n’acceptait pas le franc fort et la convergence avec l’Allemagne. C’est même Chirac qui a provoqué la mise en cause de Trichet dans l’affaire du Crédit Lyonnais. Le choix de Mitterrand et de Trichet après Maastricht pouvait être en effet contesté. De facto, ils ont accepté d’avoir 400 000 chômeurs de plus en France en collant aux taux allemands pour ne pas laisser filer le franc, et sauver ainsi la possibilité de créer l’euro. Certes, Chirac a ultérieurement voté pour le traité de Maastricht, mais c’est parce qu’il savait qu’il ne pouvait pas être candidat à la présidentielle s’il ne le faisait pas. Au fond de lui-même, il se fichait de l’euro.

Certes, le paysage intellectuel semble enfin bouger. Eric Lombard déclare qu’il faut confier l’assurance maladie aux partenaires sociaux. François Bayrou dit la vérité sur la retraite des fonctionnaires. Patrick Martin parle de TVA sociale. La capitalisation fait son chemin depuis la réforme du PER, qui n’est que la généralisation du Préfon des fonctionnaires au secteur privé. Aujourd’hui, semble-t-il, des choses taboues sont dicibles. Mais la cristallisation de tout cela suppose une crise. En Italie, ce fut en novembre 2011, avec deux grands hommes, le Premier ministre Mario Monti et le président Giorgio Napolitano. Ce dernier a parfaitement su faire fonctionner le système italien du nettoyage temporaire des écuries. Ciampi l’avait fait avant. Puis Draghi, après. Je rappelle l’histoire : Napolitano, Sarkozy et Merkel ont fait tomber Berlusconi au sommet du G20 de Cannes de 2011. “Tu dois partir”, lui ont-ils dit. Napolitano était une sorte de prince, ancien communiste, madré. Tout le monde disait que c’était le fils naturel de Vittorio Emmanuelle. Il a convaincu Berlusconi de démissionner et de l’annoncer le dimanche suivant. Dès que ce dernier a quitté le bureau, il a sorti un communiqué l’annonçant. Berlusconi était pris au piège. Cela s’appelle 1958. Mais il faut un recours ! Nous ne l’avons pas. Monti était le commissaire italien à Bruxelles, il était un recours possible. Napolitano avait prévu le coup en le nommant sénateur à vie, un mois avant, comme la Constitution le permet. Rita Levi-Montalcini, Giovanni Agnelli avaient bénéficié de cette faveur en leur temps. Pour qu’il y ait un 1958, il faut un spread en dérive. Le spread de l’Italie était de 400 points de base. Truss, c’est une crise à l’ancienne, comme en 1983 sous Mitterrand. La devise s’effondre, et le pays prend conscience de la gravité de la situation. Pour renforcer la prise de conscience collective, Delors avait envoyé une lettre à tous les Français pour expliquer l’emprunt forcé ! Les Français étaient partie prenante de la crise. Depuis, la France a surexploité l’euro. Doit-on regretter l’euro, comme Delors à la fin de sa vie ? Non. Il faut juste déplorer que Chirac et Schröder se soient affranchis des règles d’un commun accord en 2002. Que la Commission européenne valide aujourd’hui la trajectoire présentée en février 2025 par Lombard est saisissant. Chirac était un homme du déficit budgétaire, ça lui allait. La France n’allait pas mal, c’est l’Allemagne qui avait besoin de faire sauter le 3 %.

En 2007, Sarkozy est élu. Il veut une discussion avec les partenaires sociaux. Dès la première semaine, il invite un leader syndical dans un grand restaurant visible et il commence à négocier avec la CGT pour faire le service minimum, dont on avait beaucoup parlé dans la campagne. Il dit à Bernard Thibault : “Je t’avais donné une semaine de grève, je te donne 3 jours de plus, sinon je vais aux 20 heures.” Un an plus tard, au moment de la crise de 2008, Sarkozy convoque plusieurs sommets sociaux. Je me souviens que Laurence Parisot était en vacances, à Saint-Barthélemy. Elle ne voulait pas s’assumer comme acteur social. Ces sommets n’ont pas marché. En fait, on ne savait déjà plus comment se parler. Le monde que j’avais connu, où il y avait une section CFDT à l’Inspection générale des finances, n’existait plus. En cette fin des années 1970, Jean-Michel Bloch-Lainé, Philippe Lagayette et moi étions de facto une sorte de bureau d’études travaillant pour Edmond Maire. On l’abreuvait de notes technos. Le monde était plus poreux ! On se parlait. Tout le monde avait une vie clandestine informelle. Récemment, celui qui a essayé de la reconstituer a été Roux de Bézieux, qui a signé des tribunes communes avec Berger. Et Patrick Martin en décembre 2024 après la dissolution, qui signe lui aussi une tribune d’appel à la responsabilité avec la CFDT et FO. Je suis optimiste, il restera quelque chose du conclave. Il y a forcément des choses à gagner sur le champ de la pénibilité, même si de moins en moins de salariés acceptent un métier pénible durablement. J’ai appris récemment que le turnover des caissières dans la grande distribution était de 20 % par an ! La pénibilité, c’est de plus en plus un morceau de vie.

Comment juger les politiques ? Ils travaillent avec des fonctionnaires qui continuent de proposer des choses, mais la peur du peuple l’emporte presque toujours. Et elle monte en flèche. Voilà par exemple pourquoi Sarko a fait l’ouverture en 2007, alors que rien ne l’y obligeait. À la question “pourquoi Kouchner au Quai ?”, il avait répondu : “Car la France est régicide.” Après, Hollande n’a pas peur de faire son tournant de 83 très vite, en six mois. Son problème est qu’il a pensé qu’on gérait avec le travail et le capital, en oubliant le troisième facteur, la confiance. Il a mis cinq ans à courir après la confiance qu’il avait perdue en un mois à cause, notamment, des 75 %. Macron, c’est autre chose. Il avait réellement le désir d’action, mais pas sur les chantiers de réforme de l’État providence. Il était convaincu que sa politique engendrerait de la prospérité en dix ans. Il a donc pensé que les finances publiques suivraient. Édouard Philippe tenait les comptes, même s’il a cédé sur la CSG des retraités, puis sur tout un tas de choses pour sortir de la crise des gilets jaunes. La mesure d’extension de la CSG aux retraités, que Pisani-Ferry avait proposée pendant la campagne, il fallait la faire passer par ordonnances tout de suite, comme l’ISF. Après, les tabous deviennent incontournables.

Dans tout cela, y compris la fatigue des politiques, la montée du vote populiste joue son rôle. Tout le monde se bat pour garder la dernière catégorie sociale raisonnable, les retraités. Ça n’était pas le cas avant. La montée du Front national structure donc la construction des tabous. On l’a vu récemment sur la désindexation des retraites et le déremboursement des médicaments. Tout indique que pour faire passer les mesures difficiles, il faut gouverner très vite et par ordonnances. Mais aura-t-on à nouveau une majorité pour les voter ? J’en doute. Ce dont je suis certain, en revanche, c’est que si Bayrou fait passer la proportionnelle, c’est terminé. »

Julien Damon

8 février 2025

Julien Damon est enseignant à Sciences-Po et à HEC, et conseiller scientifique de l’EN3S, l’École nationale supérieure de Sécurité sociale.

« Pour répondre à votre question sur l’oubli de la loi d’airain de l’équilibre des finances sociales, il faut repartir du double choc vécu dans les années 1970. Le premier, négatif, est l’apparition du chômage de masse. Le second est la marche accélérée vers l’universalisation de la Sécurité sociale. Ces deux vagues expliquent qu’aucun budget de l’État n’ait été voté en équilibre depuis 1974. Les conséquences du chômage, avec baisse des ressources et augmentation des dépenses, sont les plus connues. Il a fallu un long processus de digestion du chômage, lequel était d’ailleurs essentiellement incompatible avec le concept de Sécurité sociale. Pierre Laroque disait que “la Sécurité sociale commande la disparition du chômage”. Et en effet il n’y en avait pas au début. Ça n’est qu’en 1958 que sont mises en place l’Unedic et l’assurance chômage. On dit parfois que le chômage est le risque que n’avait pas prévu la Sécurité sociale. Le deuxième élément qui change tout est l’achèvement de la généralisation des couvertures et garanties proposées par la Sécurité sociale. C’est dans les années 1970 que s’accomplit son extension à toute la société. Et ce alors même que le chômage réduit massivement la masse d’assiette du prélèvement des cotisations.

Quelles sont les étapes importantes de la généralisation de la Sécurité sociale ? La dynamique débute en 1945 avec la création du régime général qui, comme son nom l’indique, vise la généralisation. La dynamique historique est difficile, car à côté du régime général des régimes particuliers perdurent. Et il faut même en créer d’autres pour compléter l’édifice. Il y a aussi, dans les années 1970, un retour en force de l’assistance, rebaptisée “aide sociale”, avec la création de l’allocation parent isolé, pour les femmes seules, puis de l’allocation aux adultes handicapés. Un point clé ensuite, dans l’histoire des finances sociales, c’est la rupture de la retraite à 60 ans. Celle-ci constitue une évolution bénéfique pour ceux qui en ont bénéficié, mais un basculement par rapport au bon sens de l’indexation sur l’espérance de vie. La décision avait été mise dans le programme commun. La CGT avait, historiquement, une formule pour moquer la retraite à 65 ans des ouvriers et des paysans. C’était “la retraite des morts”, puisque l’espérance de vie était faible, en tout cas, inférieure, en particulier pour ces catégories de la population, à l’âge possible de départ à la retraite. Tout le monde cotisait en réalité pour les bourgeois à forte espérance de vie. Aujourd’hui, si c’était toujours la retraite des morts, il faudrait fixer l’âge de départ à plus de 80 ans ! Mettre la retraite à 60 ans est, en tout cas, une décision radicale dans l’histoire, car on dit clairement qu’on met de côté la démographie, ce qui se révélera très coûteux et particulièrement problématique.

Les autres grandes dates d’évolution du système sont la création en 1988 du RMI (devenu ensuite RSA), dont on fait grand cas alors que son coût, 10 milliards d’euros, est très faible par rapport aux 400 milliards de dépenses de retraite. Puis de la CSG en 1991. Cette contribution accompagne la logique de généralisation. Elle est judicieuse car elle commence à sortir de la seule assiette du travail pour aller vers le capital, ce qui se légitime car le bénéfice de la Sécurité sociale se déconnecte de plus en plus de la qualité de travailleur. Aujourd’hui les actifs consacrent 10 % de leur vie à payer la CSG.

Depuis 1981 au début des années 1990, on ne touche pas aux retraites. Ensuite, c’est une série de révisions paramétriques qui font de l’édifice des retraites un système en réforme permanente. Ce n’est pas être gérontophobe que de dire qu’il y a une préférence pour les personnes âgées dans l’ensemble des choix relevant des finances sociales. Les actifs ne protestent pas, puisqu’ils se pensent comme futurs pensionnés. Ils croient au transfert intergénérationnel, par lequel ils recevront le retour de toute une vie de cotisations et d’impôts. On ne leur dit pas assez que c’est une fiction. Retraité lui-même, Alfred Sauvy le disait : “Vous ne cotisez pas pour vous, vous cotisez pour moi.”

En 1996, innovation, on crée la CADES, Caisse d’amortissement de la dette sociale. Institutionnellement, c’est important, mais financièrement, c’est une petite réforme, puisque la dette proprement sociale est relativement faible par rapport à celle de l’État. C’est une défaisance de petite taille. Psychologiquement, en revanche, c’est problématique, car cela permet aux gestionnaires de la Sécurité sociale de dire qu’ils gèrent bien, à la différence de leurs collègues de l’État. Ce n’est pas moi, c’est ma sœur. Et comme les Français ne savent pas bien qu’il y a une autre Sécu, celle des fonctionnaires et des bénéficiaires de prestations sociales d’État, ils pensent que c’est toute la Sécurité sociale qui est grosso modo correctement gérée. C’est embarrassant. La séparation fonctionnaires/salariés du privé dans la gestion de la retraite crée un voile de brouillard épais, voile que ne contribue pas à éclaircir la multitude des rapports techniques autour du montant total du déficit lié aux retraites. Au fond, plus personne, sauf de très rares experts, ne comprend les détails mais aussi l’architecture globale des retraites.

De fait, plus largement, l’architecture générale du système de Sécurité sociale, au sein des finances publiques, est unique au monde, avec deux lois votées chaque année au Parlement, l’une pour les finances de l’État, l’autre pour le financement de la Sécurité sociale. Or les deux domaines sont de plus en plus liés et interdépendants, même si les distinctions de nature se légitiment, en particulier pour viser au premier chef une Sécurité sociale sans déficit !

Il reste que le double choc chômage/généralisation des années 1970 met un terme à la trajectoire de baisse de l’endettement public démarrée dans les années 1950. Le toboggan de la dette démarre dès 1976. En 1981, elle ne représente encore que 20 % du PIB, mais sa dynamique est forte. Ce sont les cadres intellectuels sur ce sujet qui ont pivoté. Après la guerre, il y avait consensus autour de l’idée qu’il fallait se désendetter, alors même que l’endettement n’était pas considérable. Par ailleurs, il était impossible de concevoir l’idée même de dette pour des dépenses courantes. La pensée dominante était libérale. C’était le monde de Jacques Rueff. Or, dans les années 1970, on est passés de Rueff à Keynes. C’est contre-intuitif, car tout le monde pense au contraire que nous serions passés petit à petit de Keynes à Rueff, pire, à Hayek. Non ! C’est l’inverse ! Les keynésiens ont pris le pouvoir pour ne plus le lâcher. Ça se voit en lecture directe dans l’évolution de la dette publique, jusqu’aux années récentes. Bien sûr, il y avait du remords chez certains, et en général une envie de minimiser le problème. On disait que la dette publique, à 90 %, n’était pas de la dette sociale. On refusait de voir le problème de la retraite des fonctionnaires, et plus largement, de voir l’importance considérable que l’État avait prise dans le social. Certains estiment que la moitié de la dette publique depuis trente ans vient des retraites et des prestations sociales générales. C’est tout à fait possible, même si tout cela semble se noyer dans des querelles byzantines d’expertise. Un point clé est que les retraites de l’État sont une sorte de régime d’employeur, un employeur très particulier dont les ressources sont les prélèvements obligatoires.

Tout cela, en tout cas, alimente une machine d’aveuglement. On s’est habitué à penser qu’on pouvait s’endetter sans problème, surtout avec les taux bas, et tout le monde, en particulier dans le social, peut se croire plus vertueux que l’autre. Avec, pour finir, une mise en péril considérable du modèle. On sort des généralités rassurantes, qui permettent de repousser le problème. Un État ne fait pas faillite, entend-on. Une dette publique ne se rembourse jamais, elle roule d’âge en âge, à l’infini. En fait, ce sont les générations futures qu’on roule, et dans la farine. Les générations du présent s’habituent vite à ce qu’on leur fasse peur, elles sont immunisées. On leur dit, décennie après décennie, qu’on va dans le mur. Elles n’y croient plus, et donc elles s’en moquent. Les entreprises voient à peu près tout de la pièce qui se joue, leurs salariés rien. Le réveil pourra être douloureux quand les comptes obligeront à des choix drastiques.

Je pense que le brouillard général s’explique aussi par des défauts d’expertise et de pédagogie. D’autant que des chapelles disent que les chiffres sont faux ou qu’on leur fait dire n’importe quoi. J’ai été frappé par un débat télévisé entre le journaliste François Lenglet et le candidat Philippe Poutou. Lenglet, qui aime les chiffres, projetait des croquis, qui montraient que la France est le pays qui alloue la plus grande part de son PIB à la protection sociale, fait incontestable. Eh bien, Poutou, face aux graphiques projetés, rétorque que c’est faux. Ce sont peut-être les chiffres de l’OCDE, dit-il, mais ce ne sont pas les chiffres de Poutou. Une telle expression fait sourire par sa virtuosité, mais elle fait frémir aussi par le déni de réalité.

Il y a aussi la variante où l’on noie le sujet. J’aime bien le COR (Conseil d’orientation des retraites), mais à une époque il faisait tellement de scénarios que même les spécialistes n’y comprenaient plus rien. Sur les plateaux, on veille très souvent à discréditer la parole inquiète par la présence d’un clerc qui considère que la vérité est sa vérité. Les économistes ont ici une responsabilité. Jusqu’à 2007 et la crise financière, ils étaient les oracles. Depuis, ils se sont déconsidérés car aucun n’a prévu le choc. La crise financière a par ailleurs été si grave que beaucoup ont radicalisé leur keynésianisme. Face à eux, les partisans du bon sens, qui expliquent que bien loin d’une dérive ultra-libérale, la France est plutôt dans la dérive de l’État providentiel sans limites, ont vu leur voix à peu près étouffée par la puissance sonore des autres, qui ne négligent aucun moyen pour frapper les esprits. On voit maintenant un atterré, Thomas Porcher, publier une bande dessinée nous expliquant, entre autres, que la dette n’a pas d’importance.

La responsabilité des associations est également très grande. On l’a vu avec le covid, où, au passage, le “quoi qu’il en coûte” est devenu le “n’importe quoi qu’il en coûte”. À l’automne 2020, le monde associatif disait que c’était terrible, soutenant qu’il y avait un million de pauvres en plus. C’est faux. L’effort social consenti a été considérable, amortissant puissamment les conséquences sociales de la déflagration économique. Et en réalité, le taux de pauvreté n’a pas progressé, en 2020, comme en 2021, puis en 2022 et 2023. La passion que met le tissu associatif à dénoncer la progression de la pauvreté en France est un vrai problème. La France pays du tiers-monde, Macron le président des pauvres, c’est ridicule. Comme l’est la vénération qu’on accorde à ce monde associatif, qui peut dire n’importe quoi. Une partie des associations provoque aujourd’hui un problème d’efficacité publique. Elles sont financées à 100 % par les fonds publics, mais arrivent toujours à Matignon avec, dans une main, un cocktail Molotov (pour critiquer les politiques) et une sébile (pour demander davantage de soutiens).

Donc, si l’on écoute le monde associatif depuis quatre décennies, tout va de plus en plus mal et il y a de plus en plus de pauvres. La vérité statistique est que le taux de pauvreté français oscille dans un tunnel de 13 à 15 % de la population depuis très longtemps. La protection sociale stabilise cette proportion mais ne la réduit pas. Car il y a rajeunissement et concentration géographique de la pauvreté. Jouent aussi à plein les mutations familiales. Ce sont les familles monoparentales qui souffrent, beaucoup plus que les personnes âgées, qui étaient les pauvres d’avant. Le taux de pauvreté des enfants est de 20 %, celui des retraités de 8 %. On a basculé, historiquement, d’une pauvreté des personnes âgées à une pauvreté des enfants et des jeunes gens. De son côté, la politique familiale ne s’est pas adaptée à l’explosion de la monoparentalité, elle court après. En réponse, on pourrait, par exemple, essayer de prévenir les séparations. Ça évite d’avoir à trouver et payer deux petits logements. Accessoirement, c’est capital pour les finances publiques, les HLM s’épuisant à tenter de satisfaire une demande en croissance structurelle et les dépenses d’aide sociale croissant avec la progression des séparations. Or, aujourd’hui, il existe un service public de la séparation aidant, avec la médiation familiale, les couples à se séparer. Il faudrait, en complément, un service de la prévention, voire de la réparation. L’intérêt collectif est que les familles monoparentales se rencontrent et refassent des couples. En attendant, nouvelle prestation, l’État désormais recouvre une part des pensions alimentaires non versées par les conjoints défaillants. Les associations du handicap sont également très actives dans le débat public et obtiennent la satisfaction de certaines de leurs revendications. Elles en ont reçu une en 2023, la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés. Un handicapé en couple avec une personne aisée pourra bénéficier de l’AAH. Auparavant, l’allocation était sous condition de ressources du foyer. Cette mesure coûte des centaines de millions d’euros par an. Était-elle nécessaire ? Non. L’AAH était une allocation pour les handicapés pauvres. Or la pauvreté se mesure toujours à l’échelle de la famille. Les sujets d’accessibilité, c’est pareil. Il ne sert à rien que les chambres d’hôtel soient toutes accessibles aux fauteuils roulants à tous les étages. Cela freine les constructeurs. Pourquoi avoir fait cela ? On a cédé au monde associatif, qui se nourrit de la compassion des gens. Ici, les idées et les représentations jouent au premier chef. La France est le pays, en Europe, où l’idée selon laquelle tout le monde peut devenir sans abri est la plus ancrée. C’est une nation dont les habitants pensent que la pauvreté augmente continuellement, et l’exclusion avec elle. C’est unique. Tout cela accompagne des évolutions sociales. Le RMI a été voté à l’unanimité à l’Assemblée, quand il a fallu un 49.3 pour faire voter la CSG. Une très grande majorité a voté la création du RSA également. Les Français sont compréhensifs à l’égard des personnes en difficulté, ils sont compassionnels sur les sujets sociaux. En tout cas au début, car ils deviennent aussi plus critiques ensuite sur ces prestations considérées comme de l’assistanat. Ils estiment, par ailleurs, qu’il y a de la fraude. Et ils n’ont pas tort.

Le débat sur les inégalités, au-delà de la seule pauvreté, depuis vingt ans est traversé des mêmes dérives. Les inégalités en France sont plutôt stables, mais elles se transforment. Ça n’empêche pas les journaux de référence de titrer régulièrement sur les inégalités qui explosent. Voilà une belle idée reçue à la Flaubert : “Inégalités : elles explosent”. C’est sûr, pour ceux qui se battent contre les inégalités, voir qu’elles sont stables sur moyenne période peut être frustrant. On invente alors de nouveaux fronts, qui chacun se légitime. La fracture numérique, par exemple, est un problème pour les personnes qui sont du mauvais côté du fossé numérique. Mais pour réduire ce dernier, à coups de milliards, il ne sert à rien de fibrer des déserts. Ou alors on dénonce le blocage de l’ascenseur social, en citant une étude de l’OCDE, à laquelle en réalité aucun expert n’accorde de crédit, qui prétend qu’il faut cinq générations pour qu’un pauvre accède à la classe moyenne. Ce titre a percuté, même s’il n’a aucun sens. Les études de l’Insee, comme d’ailleurs les données de l’OCDE, montrent au contraire que l’ascenseur fonctionne toujours, pas forcément dans la réussite scolaire, mais dans la réalité des parcours.

La musique associative, sur ces sujets sérieux de pauvreté et d’inégalité, est devenue problématique. Avant les années 1980, tout le monde s’en fichait un peu. C’était le sujet du Secours catholique qui prêchait un peu seul. Au milieu des années 1980 commence le mouvement des Restos du Cœur avec Coluche. Le monde médiatique s’empare du sujet. Il est vrai que cela fait déjà dix ans que dure le chômage de masse. Depuis cette époque, mille choses ont été faites, des milliards ont été dépensés. Jamais les associations n’ont dit autre chose que : “C’est de pire en pire.” Le chœur de la compassion, repris par les politiques, explique en partie la situation dans laquelle on est. Les Français pensent que pour eux ça va, mais que c’est horrible pour le collectif. Ils se pensent également plutôt exceptionnels. Or il est bon d’aller voir ailleurs. Les États-Unis ont créé leur Sécurité sociale (qui se concentre sur des retraites de base) dix ans avant nous, en 1935, avec Roosevelt. Ils ont lancé leur guerre contre la pauvreté avec Johnson en 1963. Certes tout cela n’a pas été parfaitement couronné de succès. En tout cas, depuis Reagan, qu’on traitait d’homme des cavernes, la société américaine est traversée par ce que les sociologues appellent la “fatigue de la compassion”. Rien de réellement comparable en France. Pourtant, la croissance de la socialisation n’est pas tout l’avenir de l’humanité. Des penseurs de la question sociale, comme Alberto Alesina et Edward Glaeser, ont écrit sur les différences de philosophie des États providence occidentaux (Fighting Poverty, a World of Difference). Minouche Shafik également (What We Owe Each Others). Ils ont un impact. Rien de tel en France, où n’existe qu’un courant, celui qui pousse à ajouter de la protection à la protection. Nous sommes sous le joug de la loi de Tocqueville : l’amour de l’égalité fait que les inégalités résiduelles sont inacceptables. S’en tenir à la dénonciation rituelle de la pauvreté et des inégalités est objectivement une paresse intellectuelle.

Les intellectuels, en France, se sont même radicalisés. J’ai le souvenir des gares bloquées en 1995, et notamment à la gare de Lyon où, un jour, Bourdieu avait fait un grand discours sur la “civilisation du service public”. Sa doxa est plus puissante que jamais à l’université. C’est même de pire en pire avec ceux qui se disent ses héritiers, rejetant comme “ultra-libérale” toute approche inquiète ou seulement interrogative à l’égard de l’efficience de nos dépenses sociales. Piketty a amené des choses importantes dans la littérature économique et constitué de formidables bases de données, mais dans le débat public, sur les plateaux, c’est lui aussi une figure de la radicalisation, comme on l’a vu pendant la crise des gilets jaunes. Les juristes sont en revanche beaucoup plus mesurés. Ils savent de quoi ils parlent. Ils savent à quel point c’est complexe. Le personnage de Jean-Jacques Dupeyroux, grand professeur de droit et directeur de la revue Droit social, était génial. Ce n’était pas un libéral, mais il maîtrisait les sujets ! Ses successeurs sont compétents, mais moins visibles. En réalité, les vrais experts du social sont moins nombreux, et plus silencieux. Il faut dire que, tant que l’on ne dit pas que tout va plus mal et quand on développe des argumentations mesurées sur les dispositifs à l’œuvre, on ne semble pas très intéressant.

Même le monde syndical a tourné le dos, sur la forme, à la modération inhérente au paritarisme. Historiquement, les syndicats se sont vu déposséder par les mutuelles dans la gestion administrative de la santé et de la prévoyance complémentaires, et par l’État dans la gestion technique et politique du régime général de la Sécu. Ça a démarré bien avant les mandats d’Emmanuel Macron. Les corps intermédiaires étaient court-circuités depuis longtemps par l’étatisation du système. Les syndicats sont encore présents dans les conseils d’administration des caisses, mais c’est un jeu de dupes. Judicieusement, d’ailleurs, les syndicats patronaux s’étaient un temps retirés du régime général. La situation actuelle appelle des recompositions fortes, notamment du côté du paritarisme, un système qui a des vertus mais qui n’est pas forcément opérant dans tous les domaines.

Quelles sont les idées récentes et que faut-il en penser ?

D’abord, la “grande Sécu”, consistant, puisqu’elles agissent dans le même domaine, à fusionner les caisses de Sécurité sociale de base et les organismes d’assurance complémentaires, est une idée forte, que l’on y adhère ou qu’on la repousse. Cette séparation date d’un Yalta de 1945 entre la Sécurité sociale naissante et les mutuelles antécédentes. Les assurés ne comprennent pas grand-chose au double système. Aller vers une “grande Sécu” ne veut pas forcément dire tout fusionner d’un coup de baguette magique. Cela veut dire bien préciser les champs de compétence et de responsabilité des uns et des autres. Cela se légitime d’autant plus que les cotisations des complémentaires sont devenues de facto des prélèvements obligatoires. Je sais que ce n’est pas totalement vrai juridiquement, mais ces cotisations sont maintenant obligatoires, du moins pour les salariés, et ce sont bien des prélèvements. Les Français sont convaincus des performances de leur système, mais celles-ci sont très inégales selon le statut. Des défauts importants existent sur le registre de ce que l’on baptise maintenant la prévoyance, tout ce qui touche au décès, à l’incapacité, à l’invalidité, à la dépendance. J’ai bien aimé une formule de la directrice de la fédération de la Mutualité française se déclarant favorable à une “grande Sécu”, c’est-à-dire non pas à des retouches institutionnelles, mais à un système vraiment efficace.

Ensuite, le “bouclier sanitaire” compte aussi parmi les idées fortes. Il consiste en la prise en charge totale des dépenses de santé dès lors que le montant laissé à la charge de l’assuré dépasse un certain pourcentage de son revenu. D’où le terme “bouclier” qui suggère que chacun est assuré que les dépenses de santé qu’il devra supporter ne peuvent excéder un certain montant de son revenu. C’est là une très bonne idée, bien expertisée, à tenter de mettre en œuvre.

Dans le domaine de l’emploi et des revenus, si j’avais une mesure à verser dans le débat public, ce serait de supprimer la prime d’activité. On en sous-estime l’importance, car elle a substantiellement changé la régulation salariale autour du Smic. C’est un bricolage de sortie de crise, qui coûte maintenant autant que le RSA. Cette prime résulte de la fusion par Hollande de l’ancienne prime pour l’emploi (PPE), créée par Jospin afin de remédier à l’interdiction faite par le Conseil constitutionnel de moduler la CSG selon les revenus, et du mécanisme d’intéressement du RSA, en 2012, avant qu’elle voie son montant significativement augmenté pour éteindre la révolte des gilets jaunes. Ce mécanisme d’incitation au retour à l’emploi est devenu une prestation sociale au cœur de la smicardisation de la France. Son premier effet pervers est de créer une sorte de trappe à Smic dont il est difficile de sortir.

Autre sujet, la solidarité à la source. Ce pendant du prélèvement à la source part du constat que beaucoup de Français, mal informés, ne demandent pas les prestations auxquelles ils ont droit, au départ le RSA et la prime d’activité. Je pense que l’objectif d’informer individuellement est bon. Mais il ne saurait aller jusqu’au versement automatique. C’est une liberté publique que de ne pas demander ! Certains s’inquiètent des coûts supplémentaires associés à une solidarité à la source qui fonctionnerait. Car toutes les personnes en situation de non-recours toucheraient ce qu’elles ne demandaient pas. Personnellement, je vois là une modernité utile de notre système à condition qu’il n’aboutisse pas à un versement aveugle de fonds à des destinataires qui n’en comprennent pas la logique. Bref, je pense que tout cela est judicieux. Mais je pense aussi qu’il s’agit de virtuosité technique mettant de côté la réflexion sur les droits eux-mêmes. Si ces droits existent, je pense que ceux qui peuvent y prétendre doivent, s’ils le souhaitent, en bénéficier. Si l’on considère que tout cela est trop cher, il faut s’en prendre aux prestations, non à la manière modernisée de les verser.

Un dernier sujet pour finir, celui de la simplification et de l’unification des prestations, allant jusqu’au thème, qui a été beaucoup à la mode lors de l’élection présidentielle, du revenu universel. Tout le monde en parle mais c’est un peu un doux rêve. Commençons, au titre de la fusion et de l’unification des prestations, par noter le peu de réalisations probantes en la matière. Beaucoup d’annonces, peu de concrétisations. La fusion entre le RSA et l’ASS, allocation de fin de droits du chômage ? Attal l’avait annoncée dans son discours de politique générale. C’est une petite réforme, utile. Pourtant, alors qu’un Premier ministre s’y engage à le faire devant le Parlement, on n’arrive pas à la faire. Si on n’arrive pas à faire une si petite réforme, comment imaginer faire une “allocation sociale unique” ou un système universel des retraites ? Borloo avait plaisanté en disant : “On envoie des gens sur la Lune mais on n’arrive pas à fusionner les Assedic et l’ANPE.” Pôle emploi a ainsi pu naître, mais c’est une révision institutionnelle coûteuse, pas forcément exempte de critiques. En fait, dans le social, on veut toujours réformer sans faire de perdants… C’est pourtant le grand enjeu. En l’espèce, je suis très inquiet quant à notre incapacité à prendre des décisions fortes, notamment pour économiser. Et je suis tout aussi inquiet face à notre capacité à dépenser. Les dernières décisions d’indexation des retraites, en janvier 2024 et en janvier 2025, ont coûté 22 milliards d’euros ! C’est incompréhensible dans le contexte d’ajustement budgétaire post-covid et dans un moment géopolitique extrêmement troublé qui appelle des efforts dans d’autres sphères que le social.

Toutes ces tergiversations et ces interrogations autour des prestations et des finances sociales pourraient d’ailleurs connaître des issues inattendues avec les nécessités d’investir dans la défense. Les appels à des efforts accrus en faveur des dépenses militaires vont-ils avoir un vigoureux impact sur les dépenses sociales ? Rien n’est écrit, mais la perspective est plausible tant les deux systèmes de protection sociale et de défense se trouvent face à des pressions monumentales. Le premier, inquiet de sa soutenabilité, voit se profiler des déséquilibres financiers très amplifiés tandis que demeurent des besoins insatisfaits. Le second, appelé à très significativement se renforcer, doit répondre aux menaces d’un monde transformé. Le premier pourrait être appelé à réduire la voilure afin que le second monte en puissance.

En février 2025, le président français, déclarant “sonner le tocsin”, a indiqué qu’il fallait imaginer faire passer l’effort de défense de 2 à 5 % du PIB. Si une telle augmentation devait se concrétiser, cela représenterait une croissance colossale, avec des implications économiques et politiques majeures. Compte tenu de la situation très dégradée des finances publiques, un tel choix, avec une montée en charge par étapes, commanderait des choix stratégiques douloureux.

Résumons la situation avec les principaux ordres de grandeur sur temps long : en 1938, les dépenses sociales représentaient 1 % du PIB, et elles comptaient pour 6 % des dépenses publiques. De leur côté, les dépenses de défense représentaient 9 % du PIB mais elles comptaient pour la moitié des dépenses publiques. Quatre-vingt-cinq ans plus tard, les dépenses sociales valent un tiers du PIB et plus de la moitié des dépenses publiques. Les dépenses militaires valent 2 % du PIB et 4 % de la dépense publique totale.

Le virage à prendre est assurément rude, car une impasse se profile : réarmement massif, redressement des comptes et désendettement ne peuvent être menés de concert. Il sera impossible, ou, pour le dire plus diplomatiquement, très difficile, de soutenir en même temps une société de longévité, marquée par les coûts du vieillissement, et une société de conflits de haute intensité, potentiels ou déclenchés. »

François Ewald

18 février et 11 juin 2025

François Ewald, longtemps assistant de Michel Foucault au Collège de France, anciennement professeur au Conservatoire national des arts et métiers, a publié en 1986 L’État providence (Éditions du Seuil).

L’interview de François Ewald dans cet ouvrage est particulière. En effet, plutôt que de reprendre le fil parfois désordonné de nos deux conversations, François a souhaité structurer sa pensée dans le texte suivant. Avec la conviction que le débat gestionnaire ne peut pas permettre à lui seul de « reprendre le contrôle » d’un dispositif qui ne cesse d’échapper à ses propres limites, il propose une réflexion de type philosophique, pour aborder les débats sur le financement de la protection sociale en France, en se concentrant sur les deux grands risques de la maladie et de la retraite. Il s’agit pour lui de repenser la protection sociale.

« A. Philosophie originaire

La couverture des risques de Sécurité sociale a sa raison non pas seulement dans la bienfaisance à l’égard des faibles, mais dans la manière dont ces besoins vont être pensés, réfléchis, construits et faire l’objet d’une politique générale. Il s’agit au départ d’un projet politique, instrumenté par la couverture de certains risques. Or c’est cette dimension politique qu’on perd dans le débat économico-gestionnaire depuis des années.

Dans la couverture des grands risques au XIXe siècle, il y a d’abord une philosophie du management des grandes entreprises industrielles naissantes : il s’agit de sédentariser la main-d’œuvre en lui proposant des avantages sociaux. C’est l’attitude très différente du patronat paternaliste de l’époque par rapport à celui d’aujourd’hui. La protection sociale était alors un facteur de compétitivité. Ce point existe toujours, mais de manière marginale.

Vient la IIIe République. Quand les républicains pensent le plan de Sécurité sociale dont la réalisation va s’étendre sur un siècle, quels sont leurs objectifs politiques ?

- Un objectif de puissance, notamment démographique. Il faut avoir une population nombreuse, saine et forte. Tout le monde a en tête le handicap français par rapport à l’Allemagne. On a aussi à l’esprit le spectre du paupérisme et de la dégénérescence de la race.

- Un objectif d’unité nationale dans le contexte d’une société divisée en classes antagonistes. Il faut organiser la société industrielle, en la fondant sur des politiques de « solidarité ». Les concepts sont la « justice sociale », le « quasi-contrat », la négociation permanente, le paritarisme. La solidarité est pensée en termes de répartition des risques et de correction de distributions injustes, parce que ne résultant pas du mérite individuel. Aussi la solidarité se pense-t-elle en termes de compensation, d’indemnisation, dans le cadre d’un dispositif assurantiel. L’instruction obligatoire est elle-même là pour assurer le principe de l’égalité des chances. On s’affranchit de la philosophie de la prévoyance individuelle pour la rendre collective, mais on n’oublie pas le principe de responsabilité : précisément, le risque, c’est l’aléa, c’est-à-dire uniquement ce dont nous ne sommes pas responsables.

- Un objectif de compétitivité, dans la mesure où, si la mise en place de ces dispositifs accompagne l’industrialisation dans tous les pays industriels en Europe comme au-delà de l’Atlantique, chacun en fait cherche la formule qui lui donnera l’avantage sur les autres. Quand les Français, par exemple, dénoncent l’étatisme bismarckien, c’est pour lui préférer la « mutualité » et le mutualisme (selon eux la traduction concrète de la solidarité) qui leur donneraient l’avantage dans la compétition.

- Un objectif sociétal : lutter contre l’individualisme, renforcer la nation, organiser la société civile, notamment par l’intermédiaire des syndicats, donner un rôle à l’État dans des campagnes de mobilisation nationale (tuberculose, alcoolisme).

Cela étant, la solidarité n’est pas viable sans responsabilité ni sans le rappel des devoirs individuels du citoyen. Le risque d’un énorme aléa moral (fraude au sens large) doit être anticipé et traité. Il faut éviter la société des voleurs. Le drame des communs ne doit pas être méconnu. La personne a un double devoir : être un agent du progrès, valoriser le travail (les droits sont ceux du salarié), la productivité, contribuer à l’augmentation du PIB (de la richesse nationale), et en même temps réduire ses propres risques (prévention, éducation). Elle a le devoir de ne pas « profiter », de transmettre un héritage enrichi, le tout dans une culture de progrès. Tout repose sur la promesse du développement économique et une morale du travail, que les dispositifs de solidarité sont censés encourager. Les républicains développeront tout un enseignement moral sur cette base.

En résumé, il s’agit d’une philosophie politique complète, qui pense et réfléchit les protections selon quatre objectifs : puissance, développement économique (compétitivité dans la compétition internationale), organisation et moralisation de la société industrielle. Une philosophie de la nation à l’âge de l’industrialisation.

B. Peu à peu les risques s’autonomisent et oublient leurs origines

Le programme républicain sera mis en œuvre sur un siècle, grâce aux lois sur la santé et la mutualité, sur les accidents du travail, sur les retraites, puis sur les assurances sociales, et, à la Libération, par l’instauration de la Sécurité sociale et l’entrée dans son périmètre de « risques » toujours plus nombreux. L’imaginaire de la société industrielle s’impose à tout le monde. On va en organiser la gestion, mais en en oubliant de plus en plus les origines et les bases philosophiques.

- 1. Tout d’abord, l’univers des risques est en permanente transformation. Examinons la maladie et la retraite.

Dans le chapitre de la maladie, il y a quatre risques à couvrir : tomber malade, avoir accès aux soins quand on est malade, perdre du revenu parce qu’on est malade, tomber malade parce qu’on est soigné (accidents médicaux, risque « iatrogène »).

- Pendant longtemps, jusqu’aux années 1930, faute de médicaments, le risque a été principalement traité par la prévention, notamment par la diète et le régime alimentaire. On peut penser que cela redeviendra le cas (par la génétique et la gestion du « capital santé » des individus et des populations).

- Pendant les dix années d’après-guerre, 1945-1955, le principal risque devient la prise en charge par l’assurance maladie de la compensation des pertes de revenu. C’est la révolution des indemnités journalières.

- Quand, à partir des années 1950, la médecine devient vraiment efficace, la question du financement de l’achat des soins devient alors le risque principal. Commence alors l’extension permanente.

- Mais le risque change bientôt dans sa philosophie : il ne s’agit plus tant de rembourser des dépenses de soins achetés par le patient à des prestataires de soins (indemnisation, avec un important reste à charge, 25 %), que de donner à tous un « égal accès à des soins de qualité ». La notion de « soins » passe d’une référence à la maladie à celle de la production d’un état de « bien-être1 ». Quand mettre un terme à la maladie donnait une base relativement objective à ce qui relevait de l’assurance maladie, la notion de bien-être ouvre sur des prestations pratiquement illimitées, desquelles découle le droit universel à la santé. L’argent, qui est sélectif, doit s’effacer de plus en plus selon le modèle anglais du NHS. On conforte le rôle des « mutuelles » dans la fonction de prendre en charge le « ticket modérateur2 ». On met en place toute une ingénierie financière, que le patient ne connaît pas, qui se traduit par une « carte », véritable sésame santé. La logique d’un tel dispositif est naturellement inflationniste3.

S’agissant de la retraite, c’est au départ une prime de risque liée à certains métiers et à certaines activités (mineurs, marins, militaires…), ou la compensation d’un moindre salaire dans la carrière (fonctionnaires). On couvre alors le risque d’invalidité causé par l’âge, ce qui veut dire qu’on est indemnisé parce qu’on n’a plus la force de travailler. On est dans la logique de la bienfaisance patronale, qui rembourse une dette pour bons services rendus. À la fin du XIXe siècle, on sort de l’arbitraire patronal en créant un âge pour un droit : on fixe à 65 ans (l’espérance de vie moyenne est de 45 ans, encore moins pour un ouvrier), parce qu’on pense qu’à cet âge, on n’a plus la force de travailler. Il s’agit d’une rente de survie. Les « heureux » bénéficiaires sont l’exception. Il y a beaucoup de billets pour peu de gagnants, puisque les gens meurent jeunes. C’est la condition moyenne en 1945 qui conduit au choix de la gestion en répartition. Tout change en 1982, avec l’abaissement de l’âge légal à 60 ans, alors que l’espérance de vie à la naissance a considérablement augmenté et atteint 71 ans pour les hommes, et 79 pour les femmes. Être pensionné n’est plus un risque, c’est la norme (le risque, c’est de ne pas l’être – d’où la pression pour baisser l’âge de la retraite et l’accent mis sur la « pénibilité4 »). On organise un mode de vie où l’existence a trois phases distinctes : formation, travail, rentier. C’est insoutenable sauf à sortir de la répartition ou à compléter la répartition par une retraite par capitalisation (d’où les propositions Kessler/Strauss-Kahn). Ce faisant, on commence à organiser l’imprévoyance et on institue la guerre des générations. C’est une vraie révolution. Si l’on avait gardé la philosophie de l’invalidité qui était celle de l’origine, il aurait fallu caler l’âge de départ à la retraite sur « l’espérance de vie sans incapacité » (qui ne cesse d’augmenter).

De fait, le « droit » à la retraite change de base : il n’est plus articulé sur une situation physiologique observable (validité/invalidité), mais en fonction de la capacité du système à financer les pensions. Il n’y a plus de fondement objectif à l’âge de la retraite, mais une question de solvabilité financière. On comprend ainsi la difficulté à fixer un âge de la retraite. Il ne peut qu’être arbitraire5.

On pourrait constater des évolutions comparables dans la gestion d’autres risques : l’assurance chômage par exemple qui, partant d’un principe compréhensible de compensation de perte de revenu le temps de la recherche d’un emploi, institue le régime de l’intermittence, qui est un mode de vie et non un risque.

Ainsi les « risques » s’autonomisent. Ils s’échappent du cadre dans lequel ils ont été pensés et organisés. Sans doute, il y a une vie propre des risques que les assureurs connaissent bien et sur laquelle ils veillent jalousement. Mais s’ils sortent vraiment de la boîte aujourd’hui, c’est que leur couverture est mise au service d’une philosophie qui n’est plus celle de l’origine. On bascule dans « l’État thérapeute6 ».

- 2. Ainsi le dispositif de protection s’est-il autonomisé du cadre philosophique au sein duquel il est né et a été pensé. Il connaît maintenant un développement qui obéit à d’autres logiques, et qui se mesure en milliards de déficit. Reprenons les quatre objectifs originaires d’une politique nationale de Sécurité sociale.

- On a perdu l’idée que la Sécurité sociale était au service d’une politique de puissance nationale. On passe d’une politique de puissance à une politique d’assistance (État thérapeute). Il s’agit de compenser les effets de la mondialisation et de la désindustrialisation.

- La protection sociale avait été conçue pour encourager le travail (un travail « justement » rémunéré), et non comme une manière de s’en affranchir. En 1945, être salarié est la condition d’accès aux droits (l’assurance chômage ne date que de 1968). Si on veut être protégé, il faut travailler. Or on passe progressivement de droits liés au travail à des droits liés à la citoyenneté. La Sécu finance les 35 heures.

- La solidarité (qui existe toujours bien en soi, mais pas pour soi) est devenue l’instrument d’un individualisme consumériste qui, des droits sociaux, fait des actifs financiers qu’il convient de maximiser. La solidarité devient une sorte de poche profonde. C’est la « tragédie des communs ». De vertueuse, la mutualité devient vicieuse et organise une société des « voleurs mutuels ». C’est une conséquence imprévue de la logique des droits sociaux : on avait inscrit les prestations sociales dans une logique de droits pour sortir les prestations sociales de l’arbitraire de la bienfaisance, mais la logique des droits a renforcé un individualisme, lui-même contraire à la solidarité. L’individualisme du XVIIIe siècle était un individualisme sans droits (autres que naturels) et impliquait qu’il appartenait à chacun, sans autres protections que celles qu’il était capable de se donner, de faire sa vie et sans avoir à compter sur les autres (sauf par la réciprocité de contrats). L’individualisme contemporain est d’une tout autre nature : il est assis sur de puissants mécanismes de solidarité, et revendique ses droits pour en tirer le maximum de prestations.

- Quant aux entreprises, la mise en concurrence avec des pays qui ne connaissent pas les mêmes protections les conduit, elles qui en ont toujours la charge, à les considérer comme des obstacles à leur compétitivité et non comme un facteur de productivité. La mondialisation rabaisse le social au plus bas7, même si les grandes entreprises continuent à financer les protections complémentaires, selon la vieille logique du management paternaliste.

- Enfin, le dispositif de protection était inscrit comme la mise en œuvre d’une morale sociale et d’une morale individuelle des conditions de la dignité. C’était une morale des devoirs à l’égard de soi-même, des autres, et de la nation, largement enseignée dans les écoles, les familles, les entreprises. Une morale considérée aujourd’hui comme complètement ringarde. Qui parle encore de « solidarité » ?

Les risques sont donc sortis de la boîte, la société n’obéit plus aux mêmes valeurs, la politique originaire est remplacée par celle de l’État thérapeute. Il faut relire l’article 1 de la loi de création de la Sécurité sociale entre 1945 et se demander ce qu’il donnerait aujourd’hui s’il fallait le réécrire. Les gestionnaires peuvent toujours espérer faire rentrer le diable dans la boîte8, reprendre le contrôle exige de reformuler une philosophie de la protection sociale nécessaire à notre temps, en cohérence avec les dispositifs qui devront la mettre en œuvre.

C. Reprendre le contrôle

Le dispositif de Sécurité sociale est un considérable succès social et sociétal : prévu pour compenser des pertes de revenu aléatoires, liées à des causes exogènes, et compenser les charges de famille, il a, de fait, servi à créer des modes de vie, ou un mode de vie qui se présente à la fois comme universel9 et comme normalisé, voire normalisateur. Malgré les différences de classes, de richesse, les différences sociales, tout un chacun en France dispose pratiquement des mêmes soins de qualité, voit sa vie couronnée par une longue pension, et bénéficie de quantité de services gratuits. La solidarité s’exprime par la mise en œuvre du principe d’égalité et des financements socialisés10. La Sécurité sociale a créé une nouvelle norme sociale sur laquelle personne ne souhaite revenir.

Cette transformation d’une protection en création d’un mode de vie est caractéristique des dispositifs d’assurance. L’accès au crédit, par exemple, dépend de fait de l’existence de l’assurance emprunteur, dont – comme l’ont montré les luttes des personnes séropositives – l’accès conditionne un mode de vie « normal ». Ainsi glisse-t-on d’un droit de l’assurance à un droit à l’assurance11. Cela fait que l’expression « protection sociale » pour parler d’assurance santé ou de retraite peut paraître inadéquate quand il s’agit en fait d’organiser ou d’autoriser des modes de vie. Parler de « protection sociale » sous-entend que l’on pourrait s’en passer, et que les choses pourraient en revenir comme elles étaient au début du XIXe siècle, avant l’industrie12. Or, conçue comme une institution de protection (face à certains aléas involontaires privant le travailleur de son revenu), la Sécurité sociale, en instituant un ou des modes de vie, institue de nouvelles formes d’existence. Elle civilise si profondément que personne n’imagine pouvoir vivre dans la forme d’autres modes de vie et sans les dispositifs qui les permettent. Si bien que devoir revenir sur la Sécurité sociale est l’impensable, l’infranchissable : beaucoup plus qu’une crise sociale, ce serait une crise de civilisation.

Encore faut-il s’entendre sur la civilisation dont il s’agit. Car la Sécurité sociale a permis le passage d’un projet à un autre : conçue comme un instrument visant à rendre possible la réalisation d’une société industrielle, axée sur la valorisation du travail, elle est devenue l’instrument d’une société du bien-être, autant libérée du travail que possible, tout en trouvant ses ressources dans le travail13. La crise du financement de la Sécurité sociale acte ce grand schisme. Quoi d’étonnant si, dans ce cadre, le budget de la Sécurité sociale dépasse largement celui de l’État !

Le problème est que l’autonomisation d’une société du bien-être qui court devant une société industrielle en déclin n’est pas « soutenable ». Les modes de vie construits sur les dispositifs de Sécurité sociale sapent leurs conditions de possibilité s’ils ne développent et n’approfondissent en même temps la richesse nationale, la croissance, la production, le progrès. Année après année, on peut ainsi constater dans les « déficits » la progression du grand schisme et l’inéluctabilité du moment du grand sacrifice14.

Il faut redire que les déficits ne sont pas, ou pas seulement, essentiellement des déficits de gestion : ils sont la conséquence de la conception philosophique du projet. On n’en sortira pas par des mesures gestionnaires, qui sonnent le plus souvent comme des expédients axés sur la réduction des dépenses, dont la croissance est par ailleurs programmée dans le projet. Il n’y a pas d’autre solution, si l’on veut conserver nos modes de vie, que de renouer avec ce qui fut la philosophie originaire de la Sécurité sociale telle que formulée sous la IIIe République.

Le pilotage de la Sécurité sociale doit être réinscrit dans une philosophie du travail (et comme un de ses éléments), du progrès, de la croissance. C’est la croissance du PIB qui sauvera la Sécurité sociale et non pas seulement des mesures de gestion et de restrictions budgétaires (par ailleurs nécessaires).

Le pilotage de la Sécurité sociale doit être désautonomisé. Le débat sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale devrait être une composante du budget de la nation. Il ne devrait pas seulement comporter des mesures d’économie (par ailleurs nécessaires), mais devrait indiquer comment les mesures proposées vont conduire à renforcer la croissance. La solution ne se trouvera que dans une nouvelle synthèse entre travail et modes de vie, entre l’économique et le social.

En conséquence, il n’y aura pas de redressement des comptes si l’on s’en tient à de simples mesures techniques. C’est dans la politique économique que se trouve la clé du problème. Le pilotage des modes de vie doit se faire en fonction des exigences d’une politique économique de croissance. Et y être intégré comme un levier. Il faut « réaligner » travail et modes de vie.

Cela ne peut se faire que dans un cadre national, en fonction d’une vision de l’intérêt national. Précisément, le sauvetage de la Sécurité sociale, et donc le réalignement d’une politique de croissance avec nos modes de vie, devrait être considéré comme un objectif d’intérêt national. Cela joue dans les deux sens : seule une économie en croissance fournira les ressources nécessaires au financement des modes de vie. Et, inversement, les dispositifs de Sécurité sociale doivent être revus de manière à être conçus comme des incitations au travail et à la croissance15.

Ainsi, la défense de la Sécurité sociale et des modes de vie qu’elle permet pourrait constituer un levier pour l’affirmation d’une nouvelle politique de croissance et de réindustrialisation. Elle devrait être la base d’une philosophie politique alternative qui devrait être élaborée dans les universités et enseignée dans les écoles comme, en son temps, la philosophie de la solidarité.

En résumé, si l’on veut sauver les modes de vie permis par la Sécurité sociale, il convient de développer deux ensembles de mesures :

- des mesures de gestion qui empêchent la « tragédie des communs », une philosophie non des droits, mais des devoirs et de la responsabilité. Vu l’enjeu, la rigueur est de mise autant que justifiée ;

- la politique de protection sociale doit être conçue comme une composante de la politique économique, comme un facteur de production et de croissance (et non comme une charge). C’est dans l’accroissement des richesses que l’on trouvera les ressources pour financer nos modes de vie. Pour cela, les dispositifs de protection sociale doivent être conçus comme autant d’incitations au travail (et non comme autant de manières de s’en affranchir).

Avec la Sécurité sociale, on est passé, sur un siècle, d’une politique sociale compensatoire à une politique de civilisation. Mais la civilisation du bien-être (welfare) n’est viable que si elle renoue avec une civilisation du travail. »

1. Ainsi que le prévoit la définition de la santé par l’OMS.

2. Dispositif que Raymond Barre avait voulu interdire.

3. Déresponsabilisation du malade d’un côté, pouvoir d’ordonner les dépenses entre les mains du médecin.

4. Le principe d’égalité ne pourrait-il autoriser à soutenir qu’un système de retraite est juste s’il permet que ses bénéficiaires jouissent de la même durée de pension ?

5. D’où l’importance de la notion de pénibilité qui vise à remplacer l’invalidité comme base objective pour fixer l’âge de départ à la retraite.

6. Selon l’expression d’Yves Perrier.

7. Passage du social au sociétal, ESG.

8. Par exemple, le plan Juppé reposait encore sur l’utopie du « juste soin » : si on gérait mieux, on retrouverait les équilibres.

9. Ce ne sont pas l’apanage des travailleurs, le principe d’égalité en fait des droits de tous et de chacun.

10. La Sécurité sociale est un modèle « d’inclusivité » pour parler le sabir à la mode.

11. On peut en dire autant de pratiquement tous les types d’assurance.

12. En ce sens, « protection sociale » relève d’un vocabulaire libéral et de la fiction individualiste.

13. On peut dater le détournement des finalités de la Sécurité sociale au service d’une société du bien-être de l’élection de François Mitterrand à la présidence de la République en 1981 : retraite à 60 ans, 35 heures, fiscalisation des financements, désindustrialisation. Cf. aussi La Lettre à ses petits-enfants où Keynes fait de la libération du travail le but de la civilisation.

14. C’est particulièrement vrai en matière de maladie : jusqu’à présent, l’ensemble des Français a pu bénéficier des meilleurs soins disponibles existant dans le monde, pratiquement sans limites. Ce qui n’est pas le cas du Royaume-Uni. Imagine-t-on que l’on n’ait plus accès aux meilleurs soins disponibles ou qu’il faille les rationner ?

15. Ce devrait être l’objet d’une politique d’incitations et de conditionnalité des droits.

Interviews des syndicalistes

Jean-Marie Spaeth

23 décembre 2024

Jean-Marie Spaeth, syndicaliste CFDT, est ancien président de la CNAV, Caisse nationale d’assurance vieillesse, et ancien président de la CNAM, Caisse nationale d’assurance maladie.

« Je viens du monde de la mine. J’ai commencé à travailler en 1959 à 14 ans, aux Houillères du bassin de Lorraine. Nous étions 40 000 dans l’entreprise, dans un bassin minier qui comptait environ 250 000 habitants. Il y avait un seul lycée, surtout fréquenté par les enfants des ingénieurs et des cadres supérieurs. Les Houillères du bassin de Lorraine étaient une division de Charbonnage de France, qui employait à l’époque plus de 300 000 personnes. Aujourd’hui, il n’y a plus de mineur en France.

À 14 ans, tout le monde allait au triage. Il s’agissait de séparer la roche et le schiste du charbon. On arrivait vers 5 h 30 du matin, on travaillait 48 heures par semaine et six jours par semaine. La production se faisait sur deux postes. Pendant cette période, on suivait en alternance une formation générale et les rudiments des travaux miniers. Au bout d’un an, certains étaient sélectionnés pour aller au centre d’apprentissage, les autres continuaient au triage puis, toujours en alternance, préparaient le CAP de mineur. À 16 ans, ils descendaient au fond de la mine dans les quartiers école.

Le processus de formation en alternance dans l’entreprise permettait de gravir tous les échelons de la hiérarchie. C’était le type même de la grande entreprise industrielle et paternaliste. Ainsi vivait le monde du travail de l’époque. Du coup, j’ai cotisé cinquante ans pour la retraite. En 1973, au bout de dix ans, j’ai été élu délégué mineur. J’avais 24 ans.

Le délégué mineur était élu au suffrage universel sur une liste syndicale. Une fois élu, il dépendait non plus de l’entreprise minière, mais de l’administration des mines. Il était à temps plein délégué à l’hygiène, à la sécurité et délégué du personnel. Dans ma circonscription, j’étais délégué de plus de 2 000 salariés.

Après 1968, un comité d’entreprise a été créé. J’en suis devenu membre assez rapidement. En 1976, à 27 ans, après treize ans de vie professionnelle, j’étais élu secrétaire général de la Fédération nationale des mineurs CFDT. J’ai choisi la CFDT parce qu’au moment de l’évolution CFTC/CFDT la grande majorité des syndicats de mineurs étaient restés à la CFTC. Un certain nombre de militants ont alors quitté la CFTC et créé la CFDT. Cela me convenait mieux. C’étaient essentiellement des jeunes, plutôt originaires et issus de la culture de la Jeunesse ouvrière chrétienne. Comme j’étais président de la JOC de mon secteur, le pays noir, c’était pour moi naturel.

Notre fédération a fusionné avec celle de la métallurgie en 1984 pour créer la fédération CFDT de la métallurgie et des mines. En 1985, un an plus tard, j’ai été appelé à la confédération. Edmond Maire m’a proposé de reprendre tous les sujets de la protection sociale, les quatre branches du régime général, les régimes complémentaires, Agirc-Arrco, Unedic, etc. Un secteur énorme qui m’a amené à toucher à l’ensemble du champ de la protection sociale. J’ai fait partie de ceux qui ont permis le rapprochement Agirc-Arrco et de créer un régime unique qui fonctionne encore très bien. J’ai participé à la mise en place du RMI et de la CSG. En 1991, j’ai été élu président de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, la CNAV. Au moment du plan Juppé, en 1996, j’ai basculé sur la branche maladie et ai été élu président de la Caisse nationale d’assurance maladie, la CNAM. J’ai également présidé pendant dix-sept ans l’École nationale supérieure de la Sécurité sociale, EN3S. J’ai enfin été membre du bureau de l’Unedic, sous la présidence d’André Bergeron, et membre du Conseil économique et social. En 2015, je suis revenu à mes premiers amours en mettant sur pied l’Agence nationale pour les droits sociaux des mineurs, ANGDM, qui avait pour vocation d’assurer la continuité des droits sociaux qui relevaient auparavant des entreprises minières : chauffage, logement, retraites anticipées, et cela à la fermeture des entreprises minières, particulièrement des Charbonnages de France. Voilà pour mon parcours.

Dans les années 1980, la retraite n’était pas au centre du débat. C’était l’euphorie de la retraite à 60 ans. Dans les mines, l’âge de la retraite était à 50 ans pour les ouvriers du fond et 55 ans pour les ouvriers du jour. Nous n’étions pas concernés. Ailleurs, la revendication de la retraite à 60 ans existait depuis des décennies. Quand elle est arrivée, c’était un événement. Surtout, elle permettait d’afficher une réduction du chômage. Être chômeur, c’était déshonorant. En revanche, être retraité ou préretraité, c’était un statut. On pensait ou on faisait croire que la retraite à 60 ans allait tout régler. Elle n’est devenue un sujet qu’avec le rapport Ruellan en 1984 et surtout au moment du Livre blanc de Michel Rocard au début des années 1990.

Mes premières négociations pour faire face à l’évolution des dépenses de retraite ne concernaient pas du tout la Caisse nationale d’assurance vieillesse du régime général, mais l’Agirc-Arrco. En 1986, on a décidé d’agir. Les acteurs sociaux ont bougé bien plus tôt et de manière beaucoup plus forte que pour le régime général, sans parler des régimes spéciaux.

Avec le recul, je constate que lorsque nous négocions les conventions Agirc-Arrco, nous avions véritablement en tête l’équilibre économique du dispositif. On était partie prenante de la création de ces régimes et de leur pérennisation. Il s’agissait pour nous d’équilibrer le système pour que les futurs retraités aient également une pension et qu’ils bénéficient d’un salaire différé. Le centre de nos préoccupations était l’avenir des retraites. À l’inverse, à la CNAV, on prenait les Français pour des ignares. La retraite par répartition, ce sont les mathématiques de niveau de CM2. L’eau qui rentre dans la baignoire, c’est le nombre de cotisants et le niveau de cotisation. L’eau qui sort de la baignoire, c’est le nombre de retraités et le niveau des retraites. Les pouvoirs publics ont toujours voulu compliquer la lisibilité d’un système de retraite par répartition. Ils voulaient utiliser la retraite pour régler d’autres problèmes tels que le temps de travail, la pénibilité, le coût du travail, etc.

On peut toujours argumenter que tout est dans tout. Mais on ne règle pas un problème en mélangeant tout. Cette illisibilité finit par créer les conditions de la mobilisation d’une majorité de nos concitoyens contre toute évolution.

C’est ainsi qu’avec la réforme Balladur de 1993, on a amusé les gens avec le passage des 10 meilleures années aux 25. La pension de retraite du régime général calculée sur la moyenne des 10 meilleures années de salaire (brut annuel plafonné) passait progressivement, après 1993, sur la moyenne des 25 meilleures années pour les assurés du secteur privé. Pourtant, à l’époque, l’indexation des pensions sur les prix plutôt que sur les salaires était au cœur des préoccupations. Cette réforme Balladur a entraîné une diminution des futures retraites pour tous les salariés du privé et seulement pour eux. C’était très difficile à expliquer et très peu comprenaient en quoi l’indexation des retraites avait une conséquence sur le niveau de toutes les futures retraites. En matière de retraite, le système par points est incontestablement l’approche la plus efficace et la plus compréhensible pour ajuster en permanence un équilibre entre ceux qui contribuent, les cotisants, et ceux qui reçoivent, les retraités. En clair, assurer la solidarité intergénérationnelle.

Quand j’entends des gens militer, sincèrement, pour une retraite toujours fixée à 60 ans, je suis dubitatif. Il est vrai que jamais dans l’histoire de l’humanité, nous n’avons eu une espérance de vie aussi longue et surtout une telle espérance de vie en bonne santé. Jamais nous n’avions perçu un revenu “correct” et pu bénéficier d’une liberté totale. Plus de contraintes d’horaires, plus d’angoisse pour les tâches à accomplir le lendemain, et plus de chef “pour t’emmerder”, etc. Présenter ainsi la retraite et dire qu’il faut revenir là-dessus, c’est tuer un rêve.

Dès 2004, quand j’ai quitté la Sécurité sociale et rédigé un court papier à destination de quelques décideurs, j’expliquais que les mesures à prendre pour réformer les systèmes de retraite allaient remettre en cause des rêves et que cela serait très difficile. Concernant la maladie – personne ne rêve d’être malade –, lorsque l’on propose une réforme, on peut toujours argumenter et penser qu’on sera mieux soigné demain. Pourtant, quand “la retraite” a été conçue, il s’agissait d’assurer un revenu quand la force de travail ne permettait plus d’assurer son autonomie économique. C’était une question de dignité.

Aujourd’hui c’est autre chose. C’est la liberté. On appelle “retraite” la vie du sexagénaire. On utilise le même mot pour l’octogénaire alors que les deux situations sont fort différentes. Je ne parle même pas du grand âge et de la dépendance.

Il faut se souvenir qu’on est dans un système bismarckien héritier de l’Alsace-Moselle. Il circule une anecdote qui explique comment Bismarck a fixé l’âge de la retraite à 65 ans. Les experts avaient bien sûr des avis divergents. Bismarck avait demandé quel était l’âge moyen des personnes lors de leur mort. C’était alors 65 ans. Il a donc fixé l’ouverture du droit à 65 ans ! Cela a duré jusqu’en 1983. Il faut rappeler que ce n’est qu’en 1959 que l’âge moyen du décès a dépassé 65 ans. On a donc totalement changé de philosophie concernant l’âge de départ à la retraite.

Désormais, on mélange tout : l’art de vivre libre à partir de la soixantaine dans une société de loisirs et les besoins et mode de vie autour des 80 ans. On a injecté dans le débat sur la retraite des sujets certes pertinents, mais qui n’en relèvent pas, tels que les conditions de travail pour calculer les droits, les inégalités de salaire entre hommes et femmes, les contraintes familiales, etc. On veut à la fois répondre aux contraintes sociales et économiques liées au grand âge et donner plus de liberté aux deux tiers de l’existence ! Il faut en permanence revenir à l’image de l’eau de la baignoire du CM2. Un régime de retraite ne peut pas être le seul lieu ni le plus pertinent pour répondre aux aléas d’une vie.

J’entends ces ministres courageux qui souhaiteraient réformer les retraites et qui se font traiter dans la rue de “voleurs de vie”. C’est dur, très dur. Cela montre bien que l’imaginaire a dérapé. La demande a évolué. Les possibilités d’émancipation par les loisirs actuels n’existaient pas. On disait que le travail devait être émancipateur. Désormais tout se passe comme si le temps libre et les loisirs étaient l’élément central de l’émancipation ! Le travail n’est quand même pas partout un lieu d’aliénation. Du coup, je vois beaucoup de gens qui disent “vivement la retraite” et qui s’ennuient très rapidement lorsqu’ils sont en retraite. Fort heureusement, un bon nombre s’engage dans la vie locale et la vie associative. Les loisirs, la culture, le temps pour la vie familiale, le temps libre font partie intégrante de la vie d’un salarié, mais dans aucun cas cela n’exclut le travail et les contraintes qui y sont liées.

La réponse à cette expansion de l’imaginaire, pour revenir à une plus grande prise en compte des réalités, va être très complexe. On doit pouvoir réexpliquer aux gens que ça n’est pas tenable. L’augmentation fabuleuse de l’espérance de vie particulièrement au moment de prendre la retraite, l’entrée de plus en plus tardive dans la vie professionnelle, les besoins financiers différents selon l’âge pendant les vingt-cinq ans de retraite méritent de nouveaux arbitrages.

Comment peut-on sortir du drame de l’imaginaire ? En allant par étapes successives vers un système par points universel, beaucoup plus facile à ajuster. Deuxièmement, en mettant comme élément central la durée de cotisation et non pas un âge. En laissant plus de liberté de choix aux citoyens, quitte à mettre en place des abattements. On peut appeler ça l’“âge pivot”. Mais on ne peut pas tout faire en même temps. Il vaut mieux laisser les leviers d’ajustement aux partenaires sociaux. Une réforme dont tous les détails sont décidés et votés par plusieurs centaines de parlementaires est une ineptie. Vouloir faire des prévisions pour les trente ou quarante ans à venir est un crime contre l’esprit. Pour s’en convaincre, il suffit de se remémorer les mentalités, les besoins, les technologies d’il y a trente ou quarante ans en arrière. La vie évolue vite. D’autres technologies vont arriver. On ne peut pas tout prévoir. Il faut faire confiance au bon sens et à l’intelligence collective. Quoique ! Lorsque je regarde la manière dont on a saboté le projet de retraite par points en y introduisant un âge pivot dans la même réforme, je suis consterné. Comme si la transformation des régimes de retraite existants n’était pas déjà un sujet assez complexe en soi.

Bien sûr, il est vrai que tout n’est pas blanc et noir dans le système par points. Dans les années 2000, à l’Agirc-Arrco, on a réduit les rendements, mais on a aussi augmenté les cotisations (ou taux d’appel). Pendant la même période, l’État restait très timoré au nom du dogme : pas d’augmentation du coût du travail. Mais à l’évidence, un système par points est bien plus facile à piloter. Le contrat est clair : on accumule un capital de points au cours de sa vie professionnelle. La valeur de la retraite que produira le capital de points sera définie en fonction de la situation démographique et économique au moment où l’on fera valoir ses droits à la retraite. Dans un tel système, la solidarité intergénérationnelle n’est pas un simple slogan, mais une réalité concrète.

Je le répète : pour inscrire cette vision pragmatique dans le système des retraites, il faut mettre en place les outils fondamentaux permettant des ajustements permanents. C’est ce qui a été fait dans les régimes Agirc-Arrco, mais aussi, par exemple, à la Préfon. La retraite par ailleurs est directement liée au travail : il faut revenir à la notion de salaire différé. Et il faut redonner les commandes aux partenaires sociaux.

La gestion d’un régime de retraite ne peut en aucun cas se satisfaire d’un pilotage à court terme, ni de l’absence de définition de mécanismes de régulation à moyen terme. Si les partenaires sociaux ont un rôle fondamental, l’État, de son côté, ne peut s’exonérer de veiller aux grands équilibres économiques et à la transparence des enjeux.

Bien sûr, l’État doit pouvoir opérer des cadrages, définir de grands principes d’équité et de justice, par exemple. Mais cela n’a rien à voir avec les pratiques actuelles. Prenons l’exemple de l’augmentation des retraites : + 2,5 % en janvier 2025, après + 5,5 % en janvier 2024, et vraisemblablement un gel des pensions en 2026. Ce n’est pas sérieux. Chacun aura compris qu’entre-temps a eu lieu une élection.

L’État, en tant qu’employeur, doit aussi assumer ses responsabilités. Il ne faut pas perdre de vue que la part dite patronale dans la fonction publique d’État provient des impôts versés par l’ensemble des citoyens. Pour la fonction publique hospitalière, c’est la Sécurité sociale qui est l’employeur. Et pour la fonction publique territoriale, ce sont les taxes et les impôts locaux payés par les habitants. Tous les salariés de ces secteurs ne peuvent pas raisonnablement continuer à considérer qu’il s’agit d’un acquis immuable et faire comme si les évolutions sociétales se passaient sur une autre planète.

La fonction publique territoriale et hospitalière dispose d’une caisse de retraite. Pour la première fois, cette année, il y a eu des réactions à la suite de l’augmentation de la part dite patronale (hôpitaux, communes, départements et régions). Sans réforme en profondeur au fil des années, il faudra soit augmenter les prélèvements, soit diminuer les prestations, soit encore diminuer la masse salariale, en clair, diminuer les effectifs et les services à nos concitoyens.

Quant à l’État employeur, il ne dispose toujours pas de caisse de retraite dédiée. Lors de la crise du plan Juppé en 1995, ce n’est pas la maladie qui a mis le feu aux poudres, mais le projet de réforme des retraites des fonctionnaires, très vite enterré. La réforme prévue de l’assurance maladie a été maintenue et mise en œuvre. À l’époque, nous avions demandé que soit créée une caisse de retraite de la fonction publique ou que l’on intègre les fonctionnaires d’État à la caisse des hospitaliers et des collectivités territoriales. Rien ne fut fait. Aujourd’hui, il y a polémique et il faut faire appel à la Cour des comptes pour savoir ce que représentent les dépenses de retraite des fonctionnaires dans les différents budgets des ministères.

J’entends encore certains syndicats de fonctionnaires me dire qu’ils n’ont pas de retraite, mais un “salaire d’inactivité”, sous prétexte qu’ils pourraient être rappelés en service en cas de crise. Ce monde administratif, essentiel au bon fonctionnement de notre société, semble figé dans une logique dépassée. On pourrait ici reprendre les mots du président Chirac à propos de l’environnement : “La maison brûle et nous regardons ailleurs.” L’État n’a jamais véritablement engagé de réforme des retraites dans la fonction publique. Il n’existe ni évaluation claire des cotisations, ni objectivation des déficits. Comment un tel système peut-il perdurer ? Pour France Télécom et La Poste, où les agents étaient autrefois également des fonctionnaires d’État en activité, il a bien fallu calculer une soulte afin de permettre la transition du “régime d’État” vers le régime général. Pour les salariés du privé, les organisations syndicales étaient bien obligées de débattre de la retraite, car ils étaient impliqués à des degrés divers dans les conseils d’administration du régime général ou des régimes complémentaires. Les militants savaient comment on calcule une retraite – sauf dans la fonction publique.

Pendant des décennies, la question des retraites des fonctionnaires est restée marginale, voire totalement absente des débats. C’était une affaire réglée par Bercy, point final. Ce n’est qu’avec la création de la Préfon et de l’Erafp – deux régimes complémentaires pour les fonctionnaires, fondés sur la capitalisation et un système par points – que les syndicats ont commencé à s’impliquer. Mais cette implication, bien que réelle, n’a pas suffi à faire émerger une véritable philosophie des retraites dans ce secteur, qui compte pourtant près de cinq millions d’agents.

S’agissant du financement, il faut revenir au constat qu’y a deux moments de retraite : la bonne santé et la vieillesse. La première période doit être absolument financée par la masse salariale. C’est du salaire différé. La seconde, qui couvre les besoins liés à la perte d’autonomie (aide à domicile, portage de repas, hébergement en Ehpad, etc.), peut, si nécessaire, être complétée par l’épargne individuelle.

Les Français prévoient d’ailleurs cette étape : ils épargnent tout au long de leur vie – achat immobilier, accès à la propriété, assurance vie, plans d’épargne retraite – dans l’optique des “vieux jours”. Mais paradoxalement, au moment où ces ressources devraient être mobilisées pour financer les actes essentiels de la vie quotidienne, certains préfèrent les conserver, estimant qu’elles sont désormais destinées à être transmises à leurs enfants ou petits-enfants. La retraite publique est vécue réellement par les gens comme une caisse dans laquelle on peut donc puiser sans plus jamais contribuer et qui permet de protéger l’épargne. Pire, à revenu égal, la CSG des retraités est inférieure à celle d’un actif. La solidarité intergénérationnelle a des limites. Pourquoi ne pas mettre à contribution les retraités pour assurer la solidarité entre retraités en bonne santé et retraités dépendants ?

La pénibilité ? Oui, elle existe. L’inégalité d’espérance de vie est une réalité douloureuse, il faut prendre cela en considération. Mais à mes yeux, c’est avant tout l’amélioration des conditions de travail qui est essentielle. À la mine, pour avoir la retraite à 50 ans, il fallait vingt ans de travail effectif au fond et trente ans au total. J’ai vu des ouvriers supplier leur médecin de ne pas mentionner des troubles cardiaques qui les auraient conduits à être affectés en surface, car il ne leur restait que six mois pour atteindre les vingt ans de fond. C’est dire l’enjeu. La prétendue “générosité” d’une mesure d’âge ne peut ni ne doit jamais servir d’excuse à la pénibilité subie. C’est à cette dernière qu’il faut s’attaquer. Il faut le dire, le redire et ne jamais cesser de le répéter : ce n’est pas à la retraite de réparer ce que l’on n’a pas su ou voulu traiter pendant la vie active.

Faut-il utiliser l’argument moral pour convaincre les Français ? Leur dire que le report de la charge sur les générations futures est immoral ? J’en doute. Sur le moment, ils se disent que c’est vrai. Mais très vite, la vie reprend ses droits. L’argument est juste mais n’engage pas. Il faut expliquer encore et encore comment fonctionne un système de retraite. À 30 ans, la retraite semble lointaine, presque abstraite. Tu es incapable de t’imaginer retraité même si tu as régulièrement devant tes yeux tes parents ou grands-parents retraités. En réalité, les gens commencent à penser à leur propre retraite autour de 50-55 ans. Inutile de les culpabiliser : cela n’a jamais été efficace, et ça ne le sera pas davantage aujourd’hui. Le “statut de retraité” est bien sûr individuel, mais la retraite est un enjeu collectif, quelles que soient les techniques utilisées. Les décideurs politiques, syndicaux et patronaux ont le devoir d’impliquer le plus grand nombre et d’expliquer les mesures prises ou à prendre.

Prétendre par exemple que la capitalisation obligatoire est une solution miracle relève de la fiction, à moins de considérer qu’il n’y a plus de cotisations à verser et que l’allongement de l’espérance de vie n’a plus d’effet sur le système. Remplacer la répartition par la capitalisation reviendrait à faire payer deux fois les salariés et les entreprises : une première fois pour financer leur propre retraite future, et une seconde pour assurer le paiement des pensions actuelles, liées aux droits déjà acquis dans le système par répartition. “Introduire une dose de capitalisation” : une belle formule mais aux conséquences bien réelles. Car, dès lors qu’on cherche à concrétiser cette formule, cela conduit soit à réduire drastiquement les retraites actuelles et celles déjà acquises dans le cadre du système par répartition, soit à augmenter fortement les cotisations.

En revanche, encourager l’épargne individuelle – qui n’est rien d’autre qu’une forme de capitalisation – pour anticiper ses vieux jours, cela paraît évidemment souhaitable. Mais une question demeure : la grande majorité des salariés ont-ils réellement les moyens de constituer une telle épargne, au-delà d’une simple épargne de précaution ? Les salaires en France sont-ils suffisamment élevés pour permettre à la fois de subvenir aux besoins d’une famille et de mettre de côté pour la retraite ?

En définitive, il faut se concentrer sur un objectif : un régime universel qui sera géré par les acteurs sociaux. Il faut une caisse de retraite pour tous les salariés. Par des mécanismes de compensation entre caisses, il convient d’organiser les convergences nécessaires pour bâtir ce régime universel. Quant à l’État, il lui revient d’assumer le passif des retraites de la fonction publique d’État, qu’il devra absorber progressivement.

À ses débuts, l’Arrco n’était qu’une caisse de compensation. Progressivement, plus d’une centaine de caisses complémentaires ont été fusionnées pour former un régime unique. Par la suite, une compensation a été mise en place entre les réserves de l’Arrco et celles de l’Agirc, accompagnée d’une harmonisation des règles entre les deux régimes. Cela a permis la création d’un système unifié : le régime Agirc-Arrco. Aujourd’hui, il est nécessaire d’engager une nouvelle étape de réforme en instaurant des règles claires et des outils efficaces d’harmonisation. Dans cette logique, une question légitime se pose : pourquoi maintenir deux régimes de retraite obligatoires pour les salariés du secteur privé ? Il est impératif d’informer nos concitoyens. Mais une information dépourvue de vision sociétale, sans projet mobilisateur, conduit à l’immobilisme et aggrave inévitablement les difficultés.

Reste une question essentielle : pourquoi la classe politique a-t-elle perdu le sens de la vision d’ensemble et des grands équilibres ? Je n’ai, bien entendu, pas de réponse définitive à cette interrogation, si ce n’est la possibilité d’énoncer quelques têtes de chapitre.

La mondialisation, la montée des individualismes, le développement d’une société de loisirs, l’évolution rapide des sciences et des technologies, etc., tout semble indiquer que les acteurs politiques, syndicaux et associatifs se sentent dépossédés de la maîtrise de leur destin. Dans la vraie vie, cela se traduit souvent par la désignation de boucs émissaires : on cherche systématiquement un coupable. Ce réflexe ne concerne pas seulement les individus ; il touche également les responsables à tous les niveaux de la société. Le ressenti, après quelques clics sur Internet, devient une vérité, reléguant les faits documentés et les démonstrations scientifiques au second plan, voire les rendant suspects par principe. La dénonciation prend le pas sur la proposition argumentée et étayée.

En définitive, la société française, fortement centralisée et structurée de manière pyramidale, se retrouve dans une situation où, avec le relais de deux tiers des médias et des réseaux sociaux, n’importe quel sujet agrège des intérêts particuliers, souvent au détriment de l’intérêt général.

Je forme le vœu que, contrairement à ce que l’on pourrait croire, la question des retraites soit justement le sujet permettant – à travers un objectif clair et une méthode concertée et clairement énoncée – de restaurer la confiance en la solidarité, en la responsabilité individuelle et collective, et en l’intérêt général. »

Nicole Notat

1er février 2025

Nicole Notat était secrétaire générale de la CFDT de 1992 à 2002.

« J’ai vécu intensément le mouvement social de 1995, qui est, je crois, aujourd’hui encore porteur d’enseignements. Il faut en rappeler le démarrage. Le Premier ministre Alain Juppé s’engage sur une réforme de la Sécurité sociale centrée principalement sur l’assurance maladie. À ce sujet, la CFDT avait déjà adopté une position en faveur de l’évolution du financement pour assurer l’équilibre et la pérennité de la branche via l’élargissement de l’assiette par le recours à la CSG, ce qui impliquait une transformation de la gestion de cette branche vers une formule tripartite. J’insiste, l’équilibre financier du régime rendait à nos yeux ce mode d’élargissement du financement incontournable.

Je ne connaissais pas Alain Juppé à cette époque. Je l’ai perçu hésitant à l’idée de me confier à titre informel les principales dispositions qu’il s’apprêtait à annoncer devant l’Assemblée nationale, ce qu’il fit finalement et qui a permis à notre bureau national de prendre position en connaissance de cause.

Le bureau national s’est prononcé pour le soutien de la confédération aux principales évolutions contenues dans la réforme. Sauf que, présente dans les tribunes de l’Assemblée nationale en observatrice lors du discours du Premier ministre, je l’entends annoncer sa décision de faire évoluer le système de retraite des régimes spéciaux pour l’aligner progressivement sur les paramètres du secteur privé. Je me souviens m’être dit aussitôt : “Ça y est, c’est foutu, c’est la goutte d’eau, ce sera terrible à la SNCF.” Et ça n’a pas loupé.

Ce mouvement qu’on appelle désormais “le mouvement de 1995” aura été une grève essentiellement animée par les cheminots, la RATP s’y joignant aussi. Je dis à Juppé : “Vous êtes fou.” J’ai appris plus tard qu’un sondage réalisé sur cette perspective d’égalité de traitement devant la retraite recevait 70 % de réponses positives. Sauf que dans les 30 % restants, il y avait aussi les cheminots. Ils sont entrés en grève. Je m’exprime à la sortie de l’Assemblée nationale face aux journalistes pour dire d’emblée que cette annonce sort de l’épure et j’exprime notre désaccord. Nous participons en conséquence à une manifestation intersyndicale pour marquer notre opposition à la réforme des régimes spéciaux de retraite, tout en soutenant par ailleurs la réforme de la branche maladie de la Sécurité sociale, à l’inverse des autres organisations syndicales. Cette position distinguant la CFDT a provoqué de nombreuses réactions qui ont souvent exposé notre organisation, ses militants et ses dirigeants, à des critiques violentes.

Les slogans dans les manifestations sont vite sexistes : “Juppé au placard, Notat au plumard”. Interviewé, Blondel déclare : “Moi je ne couche pas avec le Premier ministre”, pas vraiment sympathique ! Je suis parvenue à faire la part des choses, et à considérer que j’étais attaquée dans mes fonctions plus que dans ma personne. Au-delà de cet épisode, notre position a aussi reçu de larges soutiens exprimés dans de nombreux courriers de sympathie et d’encouragement contrebalançant les lettres de francs désaccords et d’insultes. Je n’oublie pas en particulier une tribune d’intellectuels et de personnalités diverses dans Le Monde. Ce climat était de fait symptomatique de la nature de plus en plus binaire des prises de position. Pour la première fois depuis sa création en 1945, la Sécurité sociale devenait, à propos de son financement et de sa gestion, un sujet de conflictualité sociale majeur.

Donc le mouvement de grève s’engage. C’est compliqué pour nous, les cheminots CFDT font grève avec la CGT. Des manifestations massives bloqueront pendant trois semaines les déplacements, bénéficiant d’un puissant soutien populaire. Pour la première fois, on parle de “grève par procuration”. Juppé s’interroge. “Quand est-ce que ça s’arrête ?” me demande-t-il. Je lui ai conseillé de stopper la commission dite “Levert”, qui devait déployer le projet de réforme des régimes spéciaux. Il le fait, et pourtant le mouvement continue. Il ne comprend pas que cela ne s’arrête pas. Je lui explique qu’un mouvement social, ça monte vite et ça descend lentement.

Le 21 décembre 1995, à la veille de Noël, il réunit à Matignon les acteurs pour marquer la fin de cette séquence et fixer des pistes de travail pour les mois qui suivent. Un texte explicite les pistes en question. Il reçoit l’accord des participants. Osons le dire, un soulagement général était perceptible. Mais soudain, Blondel lève la main, s’adressant au Premier ministre : “Monsieur le Premier ministre, il manque quelque chose, le compte n’y est pas !” Silence général, Juppé est blême. Et Blondel de dire : “Je n’ai pas vu les cigares et le pousse-café !” C’était là l’humour dont Blondel était capable. Détente de l’atmosphère. Les cigares et le pousse-café sont arrivés.

Le 21 décembre 1995 marque donc la fin du “mouvement”. La réforme de l’assurance maladie s’est concrétisée dans une ordonnance de janvier 1996.

Le PLFSS, d’abord, qui donne la parole au Parlement sur les finances sociales et qui, surtout par nécessité et logique de notre point de vue, décide l’élargissement du financement du régime par la CSG, marquant une évolution majeure dans les principes jusqu’alors en vigueur. Notons que cette question n’est pas close quand on voit comment le sujet des capacités de financement des retraites revient sur le devant de la scène. D’autres sources de financement d’ailleurs déjà à l’œuvre, comme l’épargne collective retraite alimentée par les salariés et les entreprises, finiront par émerger dans le débat public.

Dans le mouvement de 1995, il y avait entre syndicalistes et experts du social un débat questionnant la nature du mouvement. Était-il un “mouvement social” porteur de progrès ou un mouvement de protestation conservatrice ? Objectivement, ce mouvement était clairement de protestation, en réaction à une mesure spécifique, sectorielle, même si les slogans de “Non au plan Juppé” fleurissaient dans les manifs. La réforme de l’assurance maladie, elle, a bien été adoptée. S’opposer, dire non, fait partie des modes d’action du syndicalisme. Dans ce cas précis, la CFDT tenait à affirmer que sa conception de l’action et de la création du rapport de force passait aussi par des mobilisations en faveur de transformations utiles. “Réformer la Sécu pour la sauver”, tel était notre mot d’ordre.

1995 restera un mouvement social d’une ampleur et d’une durée historiques. Il y avait dans ce contexte convergence des organisations syndicales contre la réforme des régimes spéciaux en même temps qu’il y avait entre elles divergence sur l’acceptabilité d’une réforme de l’assurance maladie. Mais, au total, on retiendra qu’un mouvement social s’est confronté au gouvernement au sujet d’une réforme sur un sujet spécifique, à l’image de ce qui se passera au sujet des projets successifs de réforme des retraites.

Ce qui me frappe, c’est que le patronat ne semble plus au premier plan dans le champ de mire du mouvement syndical. Le dialogue social, la négociation et le contrat collectif, s’ils se poursuivent au niveau des entreprises, semblent moins dynamiques, moins médiatiques, peut-être même moins à l’ordre du jour dans l’expression des revendications et des actions syndicales au niveau des branches et de l’interprofessionnel.

L’articulation entre concertation et consultation, entre ce qui relève de la relation entre l’État et les acteurs sociaux et ce qui ressort de la négociation contractuelle entre patronat et syndicats, est désormais déséquilibrée. Cette dernière est globalement poussive car la confrontation entre syndicats et État est devenue le rite central. L’instauration de “conférences sociales” tripartites, nées avec le président Hollande, visait peut-être à relancer la négociation entre partenaires sociaux, mais elle a de fait placé le dialogue social sous l’égide de l’État.

Cela dit, je n’ignore pas que quelques bons accords interprofessionnels ont vu le jour, tel celui sur “la distribution de la valeur ajoutée”, ou encore que des accords ont été conclus en fin d’année dernière sur l’assurance chômage et l’emploi des seniors. L’absence de majorité absolue à l’Assemblée nationale produirait-elle des effets secondaires sur la politique contractuelle ? En tout cas, le “conclave” proposé par le Premier ministre Bayrou aux partenaires sociaux sur les retraites semble l’attester quand bien même ces derniers sont sous la vigilance du Parlement…

Je dois à l’honnêteté de dire que le sujet n’est toutefois pas complètement nouveau. Je pense à la réduction du temps de travail. C’est une première loi, en 1996, la loi de Robien, qui postule le passage aux 32 heures au moyen de négociations dans l’entreprise. À partir de 1997, c’est Lionel Jospin, Premier ministre, qui place les 35 heures au cœur de son programme en respect du programme de son parti, le PS. Il est attaché au respect des engagements pris. Au gouvernement, Martine Aubry en sera la responsable, en initiant les nouvelles lois. Quelle est la place de la négociation alors que les quelques accords permis par la loi de Robien démontraient leur efficacité ?

Jean Gandois, alors président du CNPF, propose au gouvernement de s’engager à impulser un mouvement de négociations mettant les 35 heures plutôt que de recourir à une loi “couperet” les instaurant d’autorité. De notre côté, à la CFDT, nous étions favorables à une loi d’impulsion en faveur des 35 heures privilégiant la négociation. Il sera finalement décidé qu’une première loi qui durera deux ans incitera à la négociation, mais qu’une seconde loi instaurerait les 35 heures légales en 2000. Jean Gandois démissionne à l’annonce de cette décision. Ernest-Antoine Seillière prend alors la présidence de l’organisation patronale, avec Denis Kessler. Il s’ensuivra un climat de défiance entre le patronat et le gouvernement, avec des conséquences qui n’ont rien de neutre, par exemple la décision par le patronat du retrait de ses représentants dans les instances tripartites, en particulier les conseils de l’assurance maladie.

Au total, la question des rôles respectifs de l’État et des partenaires sociaux en France, et de l’articulation entre loi et contrat, n’est pas close. Ils sont soumis aux aléas et aux équilibres politiques du moment, aux volontés et aux capacités des syndicats et du patronat à être à l’initiative et à tenir leur rôle dans la structuration des conditions de travail et d’emploi des salariés, des retraités et des demandeurs d’emploi. La loi dite Larcher a fixé une règle selon laquelle, quand l’État projette de légiférer sur une question sociale, il invite les partenaires sociaux à s’en saisir. En cas de refus de leur part, il reprend alors la main. C’est un principe qui gagnerait à être suivi d’effet. »

Jean-Pierre Fine

7 février 2025

Jean-Pierre Fine est depuis 2006 secrétaire général de l’UIMM, l’Union des industries et métiers de la métallurgie. Il était auparavant secrétaire général de l’APEC (Association pour l’emploi des cadres).

« J’ai découvert le système de la protection sociale en 1986 auprès de Pierre Guillen (vice-président délégué général de l’UIMM), puis de Denis Gautier-Sauvagnac. J’ai été, selon les périodes, observateur et acteur de ce système.

Vous m’interrogez sur la règle d’or de l’équilibre des finances sociales. Mais y en a-t-il eu une ? Pendant toute une période, il y avait, en effet, une régulation naturelle. Le système devait se financer par les cotisations et les prestations ne pouvaient pas les dépasser. C’était le système bismarckien. Quand on ne le pouvait plus, on limitait la croissance des prestations. Or, on a ripé progressivement vers un financement par la solidarité nationale. Nous sommes aujourd’hui au milieu du gué d’une grande transformation, où les repères passés se perdent et où les bons réflexes pour le futur ne sont pas encore solides. C’est, au fond, l’histoire d’un grippage progressif de tous les rouages et garde-fous des quarante dernières années, même s’il y a eu de bonnes choses, comme la mise en place de la CSG. Mais on ne les a pas encore poussées à leur terme. On pourrait par exemple universaliser la CSG, la faire payer pleinement aux retraités. Après, c’est irréversible, comme on l’a vu après la crise des gilets jaunes. On aurait pu faire la TVA sociale également. Maintenant on court tous derrière. En fin de mandat, Nicolas Sarkozy a essayé, mais à un très mauvais moment. Quand on fait d’un impôt un élément de conjoncture politique, on va souvent à la catastrophe. Tous les gens sérieux savent pourtant qu’il faut y aller. Finalement, on n’a pas maîtrisé le renversement depuis trente ans d’un système qui dépend des cotisations à un système de solidarité financé par l’impôt et, malheureusement, par le déficit. Cette grande mutation, tout le monde y a contribué. On a collectivement glissé vers un système de solidarité non financé. Les cotisations ne représentent plus que 49 % de la protection sociale. Le système a basculé vers l’impôt en emmenant avec lui la dette. Cette déresponsabilisation impose de remettre à plat le sujet et de clarifier les financements : l’impôt pour la solidarité, les cotisations pour le contributif.

Le régime des accidents du travail et des maladies professionnelles est éclairant à cet égard : on ne peut pas dire aux entreprises de faire des efforts pour limiter le nombre d’accidents, et ensuite leur prendre les excédents qu’elles ont engendrés par leur bonne gestion. Il vaut mieux dire qu’on baisse les cotisations. Et identifier le vrai déficit ailleurs. Dans la même veine, le gouvernement a, il y a quelque temps, voulu puiser dans les réserves de l’Agirc-Arrco pour financer le minimum contributif. Le président Macron s’était engagé en effet à le monter à 1 200 euros. Une nouvelle fois, la confusion consistant à financer la solidarité par les cotisations était à l’œuvre.

Tout cela a pu arriver parce que, entre syndicats et État, on ne sait plus qui est responsable de quoi. Le principe de solidarité nous emmène vers le tout gratuit dans la protection maladie, avec à la clé une déresponsabilisation individuelle. Et sur la gestion des régimes de retraite, je fais le constat d’une déresponsabilisation collective faute de répartition claire des rôles. À l’Agirc-Arrco, on sait qu’avec le vieillissement la gestion de la retraite par répartition se complexifie. Nous ajustons les paramètres pour équilibrer à long terme le système dans le respect d’une règle d’or propre au régime. À l’Unedic, en revanche, il est flagrant qu’on ne sait plus qui gère quoi. Les ressources sont-elles gérées par le Parlement, ou par les partenaires sociaux ? Qui décide des règles du système ? À l’Agirc-Arrco, nous sommes habitués à prendre nos responsabilités. Cela nous donne d’ailleurs l’envie, par les temps qui courent, de dire “chiche, on met en place une réforme systémique par points pour le secteur privé”, avec un calcul actuariel autour d’un âge pivot. La gestion du système pourrait être assurée par les partenaires sociaux. Par ailleurs, un dispositif unique de départ anticipé à la retraite pourrait être imaginé afin de rendre équitables ces départs. Aujourd’hui, plus de 40 % d’une classe d’âge bénéficie, chaque année, d’un départ anticipé à la retraite ! Il faut mettre cela à plat. C’est à la fois opaque, inéquitable et d’une complexité incroyable. Dans les entreprises industrielles, limiter les départs précoces inciterait à la prévention de la pénibilité. La véritable équité consiste à regarder la capacité à travailler jusqu’à un âge pivot, déclencheur d’une retraite, pour une carrière pleine, jugée comme raisonnable. Enfin, si l’on reprend le contrôle du vaisseau de la répartition, alors on peut imaginer développer un étage supplémentaire de capitalisation. Et pour cela, il faudra trouver les moyens de son amorçage, car on ne doit pas abîmer l’équité intergénérationnelle en demandant aujourd’hui aux seuls actifs de payer à la fois la répartition et la capitalisation.

Derrière tout cela, je constate qu’on n’a jamais su expliquer les choses aux Français. L’erreur a été de ne pas prendre vraiment le temps de leur expliquer, de faire la pédagogie. D’autres pays l’ont fait. En France, on pense que la campagne électorale suffit. En Allemagne, quand il a fallu faire les réformes Hartz, ils ont mis plusieurs milliers de personnes pour expliquer à la population le problème qui se posait. Payer quelques milliers de personnes pour faire comprendre la situation est un investissement rentable. La clé est que les partenaires sociaux et l’État doivent le faire ensemble. On ne le fait pas. Car chez nous on n’a pas l’habitude de travailler dans la confiance. On pense que si on fait le diagnostic commun sur la situation, on va perdre son âme pour la suite. Plus généralement, dans notre pays, quand on voit l’autre, on commence par la défiance. Au final, cela se paie par un manque d’éducation des Français. D’où le “ça m’est dû” de nos concitoyens. Si les Français ne se rendent pas compte du coût des systèmes sociaux et de leur poids dans la dette, c’est parce qu’on ne leur a pas expliqué. Et parce qu’on ne s’est jamais mis d’accord sur la question de savoir qui devait le faire. Il n’y a jamais eu une volonté collective d’aller leur dire les choses. Si les Français comprenaient, ils seraient probablement d’accord pour avancer. Individuellement, ils sont prêts à aider leurs enfants, mais collectivement, ils ne voient pas qu’ils leur transmettent une dette, c’est très curieux.

On a laissé la préférence pour le non-travail s’installer : 35 heures et tout l’effilochage de la notion de travail, avec les études longues, les préretraites, mais pas seulement.

Dans toute cette affaire, la crise de 1995 est incontestablement un point de bascule. Il y a eu une grande crise économique à laquelle il fallait répondre, sur la maladie et sur la retraite. Or on rate complètement le coche sur la retraite. Et il faut dix à quinze ans ensuite pour faire quelque chose de sérieux en la matière. On perd donc un temps fou, et en matière de retraite par répartition, le temps perdu coûte très cher. On crée juste la CADES en 1996, un bon système, qui devient un cache-misère. En 1997, Lionel Jospin estime qu’il n’a pas besoin de faire quoi que ce soit, c’est l’époque de la soi-disant cagnotte. La création par lui du COR est plutôt une bonne chose, même si elle se révélera problématique en 2020 avec une minimisation du problème. La période Jospin est celle où la facilité l’emporte. Le MEDEF, sous l’impulsion de Denis Kessler et de l’idée de “Refondation sociale”, avait essayé de responsabiliser les chômeurs (à travers le PARE et le PAP). Martine Aubry s’y est opposée, et a refusé de remettre la responsabilité individuelle au centre du sujet. À la même époque, on assiste aussi au retour très surprenant du déni sur le vieillissement. Arrive le moment où Denis Kessler et Ernest-Antoine Seillière décident de se retirer des instances de gouvernance de la Sécurité sociale. C’est en 2001. Mais bientôt, c’est la crise de l’UIMM (2007). À ce moment-là, Laurence Parisot décide de revenir dans les instances de gouvernance de la Sécurité sociale (2008). Je ne suis pas sûr que cela ait été une bonne idée. Pourquoi faire de la figuration ? Le prétexte est que ça nous donne accès à de l’information. Certes, mais on donne par notre présence l’impression de contribuer à la dérive. Cela se fait en échange de mandats dans les conseils des caisses, tant au niveau national que territorial. Or nous ne sommes pas légitimes sur la santé publique. Ça n’est pas de la responsabilité des entreprises. Vient 2007, et Sarkozy commet à mon sens deux erreurs : il se laisse d’abord convaincre d’arbitrer sur un âge de départ à 62 ans au lieu de 63. Et il refuse ensuite la désindexation des retraites pour des raisons électorales. Pourtant, c’est une des clés à la solution de nos problèmes ! Mais comme il y a de plus en plus de retraités, ce sera électoralement de plus en plus difficile.

Dans les dix dernières années, deux crises ont rajouté une couche à la dérive de la protection sociale. D’abord les gilets jaunes, qui ont montré une défiance des Français vis-à-vis des corps intermédiaires. Pourtant ces derniers avaient alerté dès que le mouvement a démarré en novembre 2018. Les patrons voyaient bien ce qui se passait dans leur entreprise. Une hypersensibilité à la vie réelle des Français, qui s’est manifestée à travers l’incompréhension des décisions touchant notamment la mobilité de proximité. En sortie, on dépense 10 milliards d’euros de prime d’activité, début, de facto, d’une branche de la protection sociale consacrée au soutien des travailleurs pauvres. Deux ans plus tard, c’est le covid. Globalement, il est bien géré, sauf que le “quoi qu’il en coûte” est trop long. L’État est à l’écoute et les partenaires assument bien leur responsabilité. Mais c’est une catastrophe pour les finances publiques. Il n’est fait aucune pédagogie sur la nécessité d’arrêter et de rembourser la dette contractée pour sauver les Français. Pire, on a laissé croire qu’on pouvait continuer.

Les syndicats de salariés sont-ils responsables de la dérive ? À titre individuel, j’ai toujours eu face à moi des gens très responsables et conscients des problèmes à résoudre. La difficulté, à mon avis, vient plutôt de la désaffection des salariés, dit autrement du recul permanent de la syndicalisation. Ce phénomène a pour conséquence d’éloigner les syndicats de la réalité de la vie de l’entreprise et de la sphère des solutions utiles au plus grand nombre. On est aujourd’hui dans une situation qui, de mon point de vue, fait reculer le réformisme et malheureusement progresser la contestation. Au patronat, ça peut être la même chose de temps en temps, le poujadisme n’est jamais loin.

Pour finir, il faut reconnaître que nous, les partenaires sociaux, sommes affaiblis. Notre capacité de représentation est mise en question. La mesure de la représentativité par l’élection est sans doute à réfléchir. C’est l’adhésion qui devrait primer. C’est d’ailleurs le cas pour les organisations professionnelles. »

Jean-Claude Mailly

5 mars 2025

Jean-Claude Mailly a été secrétaire général de FO de 2004 à 2018.

« J’étais étudiant, j’ai fait un troisième cycle sur la Sécurité sociale. Dans les années 1970, j’avais pu rencontrer des directeurs de caisses de Sécurité sociale qui incarnaient bien la culture d’après-guerre. Je me souviens de la caisse du Pas-de-Calais. Son directeur racontait que dans les années 1950, ses prédécesseurs faisaient visiter leur caisse à la population. “C’est votre bien commun, disaient-ils, il faut le protéger, par une gestion responsable, on ne peut pas tout faire.” Depuis, tout a changé.

Il y a eu une volonté de l’État de contrôler le système, qui a démarré petit à petit au début des années 1960. Jusque-là, les conseils d’administration des caisses avaient un vrai pouvoir. Puis on a eu en 1967 le découpage de la caisse générale et la création des branches. Je me suis toujours posé la question de savoir si les allocations familiales relevaient de la Sécurité sociale et justifiaient d’être une branche à part entière. Je n’en suis pas sûr. Par la suite, pour tenir compte des pyramides démographiques différentes des régimes de retraite, la loi de 1974 a créé la compensation démographique, très complexe et générant des débats sur les charges indues. Elle a contribué à créer un tableau peu à peu illisible. On sentait pendant toutes ces années une volonté de l’État de prendre la main. Jusqu’au basculement de l’année 1995, avec des réformes que je n’ai pas trouvées bonnes, l’État accentuant son pouvoir. Plus tard ce fut la création des ARS, les agences régionales de santé. Je plaidais pour qu’elles dépendent de la CNAM. L’État n’a pas voulu, le Parlement non plus. Du coup c’est Bercy. J’ai pensé aussi que la T2A, la tarification à l’activité dans les hôpitaux, était une bêtise. Tout le monde convient aujourd’hui que c’est une catastrophe. Quand on discute avec les hospitaliers, ils disent qu’ils n’en peuvent plus. On a donné tout le pouvoir aux directeurs tout en leur retirant de l’autonomie vis-à-vis de la tutelle et en excluant les médecins. Souvent par ailleurs les directeurs sont occupés à gérer des lignes de trésorerie auprès des banques.

J’ai la conviction que l’État gère moins bien que les partenaires sociaux, comme le montrent les pilotages de l’Agirc-Arrco et de l’Unedic. La mainmise de l’État a déresponsabilisé les partenaires sociaux, sans responsabiliser pour autant le Parlement. À cause du calendrier électoral, on est en effet beaucoup dans le court-termisme. Pourtant il faudrait pouvoir reposer le problème du financement de la protection sociale. La retraite, c’est du contributif, donc il y a une logique à ce que ce soit financé par de la cotisation. Les allocations familiales, c’est l’inverse. C’est de la solidarité. Il faut donc supprimer ce qui reste de cotisation patronale. La maladie, quant à elle, est devenue une couverture universelle. Il faut en revoir le financement. Pour autant il est essentiel de garder une gouvernance ouverte aux partenaires sociaux.

Je reconnais que, dans les années 1960, on était paradoxalement favorables à un système de santé entièrement fiscalisé. On s’appuyait beaucoup sur le modèle anglais. On a changé de position quand on a vu Thatcher tout casser. Sur l’assurance chômage, l’intervention de l’État a été également nocive. En prenant la main en 2018 pour remplacer la cotisation par la CSG, et forcer le financement de France Travail par l’Unedic, il a commis une erreur. C’est une usine à gaz. Ç’aurait pu être pire si Pénicaud n’avait pas été là. Elle nous connaissait. Mais tout de même ! On n’a pas été prévenus. Cette façon de faire, je ne la comprends pas. Après le CPE de Villepin, en 2006, un article de la loi Larcher avait créé la règle d’information préalable des partenaires sociaux avant toute annonce. Macron l’a mal appliquée en voulant tout cadrer. Je me souviens de lui avoir rapporté l’anecdote sur la grève des intermittents du spectacle, en 2013, à la suite d’une renégociation douloureuse de l’annexe. C’était une grève très dure. J’ai eu des menaces de mort, mon téléphone était piraté. Laurent Berger aussi. On avait pris sur nous et d’une certaine manière on avait protégé l’État, qui n’était pas en première ligne. Cela, Macron ne le comprenait pas.

Dans cette pente d’étatisation progressive, 1995 est un grand moment de perte des repères. Juppé a eu un vrai problème de méthode. Chaque fois qu’un gouvernement prend une décision par surprise, ça finit mal. Or c’est ce qu’il a fait. Deux jours avant ses grandes annonces, on croise Juppé à Matignon. Il sortait de son bureau, et nous, on allait voir Durrleman1. Il ne nous dit rien. On sentait qu’il nous faisait un enfant dans le dos. On a tout découvert en écoutant le discours ! Au final on a gagné sur les retraites, en forçant l’abandon de la réforme, mais pas sur l’assurance maladie. Jusqu’au début des années 1990, FO était représentée par Maurice Derlin, qui marchait avec la Mutualité de René Teulade et le CNPF représenté par le métallo Émile Boursier. Contrairement à ce dernier, le CNPF s’est toujours demandé ce que le patronat faisait dans l’assurance maladie. Ils ont fini par dégommer Boursier. À l’époque, c’était pourtant le président de la CNAM qui négociait les conventions avec les médecins. Maintenant, c’est le directeur général. La CFDT, quant à elle, voulait prendre la présidence de la CNAM à FO. Ils ont fini par l’avoir car, après avoir combattu la réforme, FO se voyait mal reprendre la présidence pour l’appliquer. Nous sommes rentrés dans l’opposition, et le CNPF est parti. Quelques années plus tard, c’est moi avec Douste-Blazy qui ai fait revenir le MEDEF à la CNAM.

Le dernier conflit sur les retraites n’aurait pas dû avoir lieu comme ça. Les syndicalistes étrangers ne comprennent pas. La grande réforme Delevoye était trop compliquée, certes. C’était un système collectiviste où l’État faisait tout. C’est devenu anxiogène. Sans parler de la volonté d’aller piquer les réserves des uns et des autres. La réforme Woerth était plus simple, mais surtout Sarkozy était bien entouré, il était conscient que le social, il ne connaissait pas. D’où la présence de Soubie, qui avait le tact, une sorte de superministre du Travail. Le dialogue fonctionnait, il avait fait des bilatérales. En 2023, ça n’était pas le cas. L’âge moyen de départ est aujourd’hui de 63,5. Pas 62. Comment a-t-on pu radicaliser ainsi le sujet ? Dès qu’on parle d’âge, tout le monde bloque. C’est un peu bête, mais c’est ainsi. Ça rapporte pourtant plus, et surtout plus vite. Quant à la pénibilité, celle de la loi Ayrault-Touraine était trop compliquée, même si le dialogue avait été excellent. Il fallait la réformer, en partant des branches, qui doivent définir les métiers pénibles qui les concernent. C’est dans l’agroalimentaire et le bâtiment que c’est le plus dur. Les premiers dans la chaîne sont des tâcherons. Ils sont brisés à 55 ans. Les femmes qui travaillent par 4 °C de température. Ce sont les branches qui savent tout ça.

Je suis partisan d’un troisième niveau de retraite par capitalisation géré par l’Agirc-Arrco. Elle s’ajouterait aux régimes déjà obligatoires de capitalisation comme l’Erafp pour les fonctionnaires. La capitalisation est un outil dont on se prive et c’est dommage. La mettre en œuvre serait un espoir pour les jeunes et permettrait de financer l’économie. La confier à l’Agirc-Arrco rassurerait tout le monde. Comment alimenter ce fonds ? On peut mettre un peu d’assurance vie en faisant jouer la fiscalité. On peut aussi baisser les cotisations patronales, augmenter le net salarial, et permettre ainsi un prélèvement qui va financer la capitalisation. La baisse de la cotisation patronale serait financée par l’impôt. Revenir sur une TVA sociale ? Pourquoi pas. Faire contribuer les retraités ? Beaucoup ont des petites retraites et c’est l’impôt qui doit redistribuer. Or les retraités génèrent des dizaines de milliards d’euros d’activité. Ils paient un peu la CSG, mais pas au même niveau que les actifs. Il y a malheureusement en France un problème d’acceptabilité de l’impôt, car le citoyen pense que le système est inéquitable. Cela suppose donc une réforme globale.

Le conclave ne risque pas d’y parvenir. Le représentant de FO a claqué la porte. Mais voilà, Bayrou a écrit une lettre qui les a énervés. Il cite le rapport de la Cour des comptes et écrit donc qu’il faut trouver 6,6 milliards supplémentaires, un chiffre nouveau pour tout le monde. Et puis il y a la question des retraites de l’État. Je ne suis pas contre la création d’une caisse de retraite des fonctionnaires. Il n’y a pas de déficit caché, mais si ça contribue à mettre de la clarté, notamment sur la dette, pourquoi pas. Sur tout cela, il faut savoir prendre le temps. Des instances comme le Plan permettaient justement de prendre du recul. J’ai usé mes fonds de culotte chez eux. On se réunissait et ça finissait par créer du consensus. Les choses vont trop vite aujourd’hui et tout le monde se crispe. Il faut tout remettre à plat, or il n’y a pas de lieu où l’on prend vraiment ce recul. On est le nez dans le guidon. Pourtant, on a vraiment des réformes structurelles à faire, notamment à cause de la dette. On ne peut plus laisser filer ça : on ne peut pas fonctionner avec une dette infinie. D’autant qu’il y a un sujet de propriété de la dette française.

Pourquoi les gens veulent-ils à ce point aller en retraite le plus tôt possible ? Il y a un problème de sens au travail et de conditions de travail. Les gens recherchent une plus grande autonomie, ils veulent du respect. Ils nous disent que les entretiens d’évaluation sont mal faits, qu’on leur fixe des objectifs inatteignables. On a encore de gros progrès à faire dans la compréhension. À titre personnel, je participe à la gestion d’un petit fonds financier, Homa capital, qui investit dans les PME cotées. On choisit les entreprises en retard en ESG, on prend contact avec elles et on les aide à améliorer le S, la dimension sociale. Par ailleurs, le télétravail a fait basculer beaucoup de choses dans la relation au travail. On voit ces jeunes qui font le tour du monde au bout de deux ans. On parcourt les plateaux vides, des open spaces sans bureaux, personne n’est là. On a déshumanisé le travail et il ne faut pas s’étonner que les gens n’aient pas envie de rester. »

Bernard Thibault

5 avril 2025

Bernard Thibault a été secrétaire général de la CGT de 1999 à 2013.

« La protection sociale est un pilier de notre République, mais au fil des années il s’est considérablement affaibli. Malgré cela, il nous est envié à travers le monde. J’ai siégé au conseil d’administration du BIT (Bureau international du travail) entre 2014 et 2021, et je peux vous assurer que des millions de travailleurs regardent avec admiration nos décennies d’acquis en matière de protection sociale. Le défi de rendre viable ce mécanisme demeure simplement entier. C’est le grand questionnement. Parmi les éléments qui me paraissent structurants, la disparition des élections aux conseils d’administration de la Sécurité sociale peut paraître accessoire. Mais c’est pourtant un moment très important, car cela a affaibli la perception de la Sécurité sociale auprès du grand public. Si vous faites un micro-trottoir, peu de gens savent aujourd’hui comment ça fonctionne, qui pilote, comment elle est financée. L’avantage des élections, c’est qu’elles contribuaient à s’intéresser à l’objet même de la Sécurité sociale. C’était une opportunité pour rappeler l’identité de notre modèle et les options possibles pour un avenir. Cela permettait de responsabiliser chacun vis-à-vis de cet objet commun et de son devenir. Supprimer cela a été dramatique. Les raisons de la disparition des élections n’ont jamais été très claires, sinon la volonté de réduire l’influence des syndicats. La politique a un rôle à jouer, c’est normal, le système est trop central pour qu’elle ne s’y intéresse pas. Mais la présence des représentants des travailleurs de qualité a été considérée comme un obstacle. C’est lourd de sens. On a déresponsabilisé les travailleurs dans un organisme fait pour eux. Je ne sais même plus quand ont été organisées les dernières élections. Un peu comme les prud’homales, dont les scrutins ont en parallèle été abandonnés, on l’a fait car la participation électorale était trop faible. Mais on aurait dû plutôt se poser la question de savoir comment améliorer la participation au vote. Ça a été un alibi.

Quand on voit le chemin parcouru depuis la guerre, je constate qu’on passe d’organismes totalement gérés par les représentants des salariés à des organismes d’État entourés de gens conservateurs. Autrement dit, c’est un bien commun pour les gens, mais plus dans la gestion. On ne comprend plus rien. À la Libération, dans 3/4 des cas, c’était la CGT qui dirigeait les caisses. Les représentants avaient été nommés par le pouvoir politique, dans le contexte du pacte de l’époque. Aujourd’hui, on n’a plus les cadres pour peupler un tel réseau, et si on le rétablissait, on serait accusé de bolchevisation. Mais si on confiait de nouvelles responsabilités, on formerait des cadres en conséquence ! Quand on est seulement invité dans des commissions Théodule, on recrute peu, et seulement des gens qui savent bien parler dans des enceintes sans réel pouvoir. Comme disait Georges Séguy, que j’aimais beaucoup, vous avez les représentants syndicaux que vous méritez.

Aujourd’hui, on s’enfonce dans la complexification des dispositifs et dans le piège des mots. À la CGT, vous le savez, on récuse par exemple le terme “charges sociales”. On rappelle qu’il s’agit de cotisations, de salaire indirect, d’un salaire différé. Ces sommes font partie du partage de la valeur ajoutée dans l’entreprise entre les salariés et les patrons. Je ne dis pas qu’il ne faille pas réviser les mécanismes de financement. On avait, il y a très longtemps, proposé d’ouvrir de nouvelles pistes. Revoir les assiettes de financement est indispensable. Il faut tenir compte davantage des marges des entreprises et ne pas se limiter aux seuls salaires. Le nombre de salariés ne suffit plus à définir l’entreprise riche. Ça voudrait dire d’aller chercher une partie de l’impôt sur les sociétés. On a envisagé aussi les prélèvements sur les revenus financiers, au-delà de la CSG. Enfin, il y a toutes ces politiques d’exonération plus ou moins compensées, qu’on a eu tendance à banaliser année après année. Elles méritent d’être réexaminées. En revanche, nous ne sommes pas favorables à la TVA sociale.

Vous me parlez de l’équilibre des comptes de la protection sociale. Mais y a-t-il une volonté politique de revenir à la condition de l’équilibre, qui est de responsabiliser les propriétaires de la Sécu que sont les assurés ? Non. On préfère dire aux gens qu’on va leur faire du bien à leur place. Mais cela, plus personne n’y croit. Il y a un énorme discrédit du politique. Vu tous les épisodes de réformes, la suspicion du piège tendu est très forte. Le mot “réforme”, après 1995, 2003, 2010, a été massacré. Il est discrédité. C’est comme le mot “modernisation”. On nous dit toujours que c’est pour moderniser qu’on fait des changements. Mais il ne faut pas prendre les gens pour des aveugles. Je crois à la responsabilisation par la transparence et la démocratie. On n’a jamais à perdre à cela. Oui, il faut une plus grande autonomie de gestion. Mais, à nouveau, je sais bien qu’il est difficile d’exclure le politique. On a besoin de lui, par exemple, pour activer les autres leviers non salariaux comme les revenus financiers. Il a fallu le politique pour instaurer une CSG. Le politique a sa légitimité. Il n’est pas souhaitable de l’exclure. Un tripartisme État/employeurs/salariés est-il envisageable ? On l’a rarement évoqué, et c’est un peu hypocrite. Je crois à la possibilité de réformer autour d’un tripartisme assumé.

Mais revenons au moment historique qu’a été 1995. Ce fut un cocktail Sécurité sociale/SNCF détonant, précisément parce que c’était un cocktail. Les produits étaient incompatibles. Blondel faisait comme si c’était lui qui avait la main sur le sujet alors que ce n’était pas le cas. Notat soutenait le gouvernement sur la réforme de la Sécurité sociale. Mais voilà : rien n’est calculé au millimètre quand on lance une réforme, ou un mouvement. Ce que n’a pas perçu le gouvernement était le mécontentement sectoriel des cheminots, qui montait depuis une dizaine d’années. 1995 était une année cruciale, car on allait établir un nouveau plan quinquennal après deux plans où on avait déjà demandé à la SNCF de développer le TGV sans lui apporter les concours financiers correspondants, et donc de s’endetter elle-même. C’était un cas unique en Europe. Le TGV était une commande politique, elle aurait dû être financée par l’État. Elle ne l’était pas. Du coup, il fallait faire des économies sur le reste du réseau. On a fermé beaucoup de lignes secondaires. Avant, on acceptait le déficit de certaines lignes, dès lors que l’équilibre global était assuré. Ce n’était plus le cas. On a supprimé des gares et des trains, jusqu’à 1995 où on arrive à la fin des dix ans de planification. Et là, on voit le projet de contrat de plan, poussé par le nouveau PDG, Bergougnoux, qui découvre le ferroviaire et qui a la prétention d’être un Monsieur Miracle. L’élection présidentielle d’avril avait été portée par le thème de la fracture sociale. Avec le plan Juppé, on était dans une contradiction flagrante. On avait promis en avril de la justice sociale pour les plus démunis et on touchait en novembre aux droits élémentaires des gens. “On nous a roulés dans la farine quelque part”, entendait-on. Le devenir de la SNCF, de surcroît, n’était pas du tout un sujet appréhendé par le gouvernement Juppé. C’est dans les ministères que se concoctait le nouveau contrat de plan, il n’était pas remonté à Matignon.

Or on apprend qu’il est question de supprimer 6 000 kilomètres de lignes ferroviaires du réseau qui en comporte 32 000, information pour nous totalement insupportable. On a lancé tout de suite un travail de fond avec les élus locaux, qui étaient très sensibles à cela. Nous étions sur l’idée que la SNCF appartient à la nation, et que le devenir d’un tel service public ne pouvait pas se concevoir dans le secret des cabinets. Les 7 syndicats étaient unanimes là-dessus. On avait multiplié les initiatives sur le terrain pendant la présidentielle. 50 000 cheminots avaient défilé peu après le scrutin, et déposé une pétition de plus de 100 000 signatures au ministère des Transports. Bernard Pons n’avait pas daigné nous recevoir. Mi-novembre, les instances syndicales se réunissent donc pour voir comment empêcher le coup de force de l’État. La CGT a fait 47 % aux élections SNCF, donc on donne le la. Le 15 novembre, le Conseil national de la Fédération des cheminots se réunit pour décider d’une action, et on envisage une grève dure. Le même jour, Juppé monte à la tribune de l’Assemblée pour faire son discours. J’envoie un responsable écouter Juppé à la télévision et rendre compte. Il y avait eu une petite rumeur de réforme ambitieuse de la Sécurité sociale, et il y avait un suspense. Ce fut une surprise : Juppé fit une annonce ferme et carrée d’une réforme du régime de retraite des cheminots. C’est la “goutte d’eau qui a mis le feu aux poudres”, selon l’expression d’un cheminot qui a fait bien souvent sourire. Pour nous, les enjeux sont sans comparaison avec tout ce qu’on a vécu par le passé. À l’unisson, les syndicats décident d’un conflit à compter du 24 novembre, avec des assemblées quotidiennes qui vont très vite décider de la prolonger pendant plus de trois semaines. Tout n’est pas prévisible, dans la vie sociale. Les politiques parfois ne veulent pas voir, car ils n’écoutent pas. Notat, pourtant, avait prévenu Juppé. Le conflit a vite pris des proportions considérables. Les parties ont discuté comme rarement des principes mêmes de la Sécurité sociale.

Au bout de quinze jours, Juppé propose de rencontrer les confédérations. Louis Viannet, secrétaire général de la CGT, comprend que le gouvernement cherche à ouvrir un dialogue contourné sur l’emploi et la formation pour changer la nature du conflit. Le gouvernement veut maintenant trouver le moyen d’arrêter la grève, car à la SNCF le taux de grévistes est considérable, et surtout il s’accompagne d’un jugement largement favorable dans la population. On a même pu parler de grève par procuration, mais je trouve cette expression excessive, non seulement car les gens étaient vraiment très embarrassés par l’absence totale de transports publics, mais aussi parce que le privé a fait grève aussi, notamment dans les grandes entreprises.

Dans les anecdotes, je me souviens d’un jour où j’accompagne Viannet à Matignon, pour parler du conflit à la SNCF. Très vite, Juppé pose la question de savoir comment sortir du conflit. Louis me donne la parole. Je dis que si Bernard Pons avait daigné nous recevoir juste après la présidentielle, peut-être que les choses se seraient déroulées autrement. Pons a baissé la tête. Il avait commis une erreur majeure d’appréciation politique. Parfois des petites erreurs ont de grands effets, et c’en était une. J’avais réexposé les doléances des syndicats de cheminots. Il était impossible pour nous de revenir sur notre régime et sur notre propre caisse de prévoyance, spécifique à la SNCF. Elle datait du temps des Compagnies. Elle offrait une prise en charge intégrale de la prévention, un accès illimité au corps médical, et la gratuité des consultations, dès lors que la consultation était faite pendant le temps de travail. C’est aussi le moyen de garantir la sécurité du transport et des voyageurs que d’avoir des personnels en bonne santé. Or on parlait de diluer notre caisse dans le régime général. C’était la disparition d’un acquis social permettant de compenser, par des prestations, des salaires plutôt bas dans le contexte de fortes contraintes. Il faut toujours tenir compte du contrat social d’une profession. Appréhender uniquement la comparaison sans comprendre ces différences est une erreur. C’est pourtant ce que l’État avait fait. Il prétendait que c’étaient des privilèges. J’ai poursuivi en expliquant à Juppé qu’il y avait aussi la question du devenir de la SNCF. Il y avait une décision prise de sacrifier le service public sans que la population ait donné son aval. Là, j’ai compris que Juppé découvrait que ses services travaillaient sur un contrat de plan depuis des mois.

Quelques jours plus tard, Chirac donne donc la consigne à Juppé de trouver une porte de sortie. Bernard Pons nous reçoit, et m’annonce que le régime des retraites sera maintenu et que le contrat de plan est enterré. On nous propose de reprendre le débat à zéro. Toutes les restructurations sont gelées. C’était un carton plein pour nous. J’avais expliqué que les engagements oraux devaient se traduire par un courrier du ministre aux organisations syndicales. C’est ce qui s’est produit dans la soirée. La lettre du gouvernement reprenant ses engagements reçue le 14 décembre à 21 h 15 a été diffusée le lendemain aux grévistes, et progressivement les piquets ont été levés. Je me souviendrai toujours que la reprise du travail a été faite en chantant. Sur le fond du conflit, Bergougnoux s’était mis la plupart des cheminots à dos dans une émission télévisée face à moi, où il contestait qu’il eût défendu le principe d’une fermeture de 6 000 kilomètres de lignes. C’était un mensonge et j’avais sorti le PV de son audition pour le montrer. Son rapport avec la maison était fissuré et ça allait être très compliqué de refaire un contrat de plan avec le même PDG. La CGT demande rarement des têtes, mais cette fois elle est tombée toute seule. Bernard Pons nous a dit qu’“à partir de ce soir”, la SNCF était dirigée par lui. Bergougnoux était démis. Le gouvernement en a beaucoup voulu à ce dernier. Il a été trop prétentieux. Il avait dit à Juppé : “Les cheminots, j’en fais mon affaire.”

Le reste du plan Juppé, qui concernait l’assurance maladie, a été mis en œuvre. Mais la droite en a payé le prix aux élections de 1997, après la surprenante dissolution. L’origine de la cohabitation de 1997 est en effet très claire pour moi : les gouvernements qui prennent la responsabilité de réformes sociales lourdes contre l’avis des salariés, comme sur les retraites, le paient toujours aux élections d’après. Les politiques ne se rendent pas compte du sacrifice pour les bas salaires de faire grève. Le maintien du plan Juppé sur l’assurance maladie avait forcément un prix politique à payer à un moment donné. Penser qu’il n’y a pas de conséquences électorales aux réformes sociales si contestées est une vue de l’esprit. On ne doit jamais sous-estimer l’impact d’un conflit de cette ampleur sur le paysage politique. Il est tout aussi évident pour moi que la réforme de 2010 a conduit à l’échec de Sarkozy en 2012.

En 2010, pendant le conflit sur les régimes spéciaux de retraite, c’est Xavier Bertrand qui est ministre. Il a pris le relais après le départ de Woerth, emporté par l’affaire Bettencourt. C’est une configuration politique très différente. En 1995, on avait un président qui régnait et un Premier ministre qui gouvernait. 1995, c’est un vrai plan Juppé, pas un plan Chirac. Dans cette pratique de nos institutions, lorsque la tourmente s’aggrave, le président est à la bonne hauteur pour corriger. En 2010, c’est très différent : le président Sarkozy décide de tout et dans les moindres détails. Je me souviens qu’il avait fait le choix de nous recevoir, les dirigeants syndicaux, un à un à la résidence de la Lanterne dès le lendemain de son élection. Il n’était pas encore installé officiellement. C’était un peu bizarre pour nous, mais bon. Nous avons eu un entretien en tête à tête, très direct, assez musclé d’entrée. C’est là qu’il s’est mis à m’expliquer sa réforme du régime des heures supplémentaires. Je lui dis que, peut-être, ce pourrait être un chantier avec le ministère du Travail. Il me dit : “Non, le pouvoir maintenant est ici.” Et il me dit qu’il y aura une réforme des retraites des régimes spéciaux. Je l’ai averti que ça ne passerait pas comme une lettre à la poste. Il y a eu, de fait, une réponse très forte et une grande mobilisation. Sous la pression, le politique a accepté de concevoir que tous les régimes spéciaux n’étaient pas identiques, Opéra, cheminots, etc., et j’ai ouvert une brèche en proposant une négociation régime par régime. Je l’ai fait car il y avait un objectif politique : le recul de l’âge de départ en retraite pour ces régimes en rattrapage du régime général, auquel on pouvait difficilement déroger. On a ainsi décroché des négociations régime par régime sur les modalités de mise en œuvre de cette réforme, et la grève a été suspendue en attente de ces discussions. Au final, les âges ont reculé partout mais sur le niveau des retraites, on a pu obtenir des améliorations au point que, pour certains, elles devenaient supérieures à celles d’avant la réforme. Ce qui a fait dire à certains que la réforme de 2010 a coûté plus qu’elle n’a rapporté.

Au final, ces deux grands épisodes montrent que la protection sociale reste un thème mobilisateur et un sujet réactif chez les salariés. Ils n’en comprennent pas tous les mécanismes mais dès que l’on parle de réforme, ils savent tendre l’oreille et se mobiliser s’il le faut. Ils ont conscience qu’il faut défendre ce “bien commun” ! »

Jacques Creyssel

29 avril 2025

Jacques Creyssel a fait une longue carrière au CNPF, puis au MEDEF. Il est administrateur délégué de la Fédération du commerce et de la distribution, et président du Centre technique des institutions de prévoyance.

« Je rentre au CNPF en 1993, après un début de carrière à la direction du Budget. À l’époque, la dette n’était pas un grand sujet, et je ne me souviens pas que nous ayons fait des propositions de réduction drastique. C’était le tout début de la prise de conscience que la croissance potentielle allait beaucoup baisser. Le social, jusque-là, était un accompagnement de la croissance. Puis la croissance s’est inversée. Arrive 1995 et le plan Juppé. On est en appui des mesures de redressement, et en même temps extrêmement inquiets des conséquences économiques du conflit, car il y a des grèves dans le secteur privé et l’activité est entravée. Notre priorité est de mettre un terme au mouvement et de revenir au calme. Il ne s’agit pas de faire le grand soir du social avec des positions fortes. C’est d’ailleurs plutôt l’UIMM qui est en première ligne sur ces sujets, et nos collègues sont prudents. L’affaire de 1995 est importante car elle laissera des traces. Le syndrome Juppé hante encore les politiques.

En 1997, c’est la qualification pour l’euro. C’est, de mémoire, le seul moment, pendant mes quinze ans au CNPF et au MEDEF, où l’on a conclu un vrai deal avec l’État sur les finances publiques. DSK et Denis Kessler se sont vus à Bercy et le MEDEF a admis, à cette occasion, l’idée d’augmenter temporairement l’impôt sur les sociétés, car c’était la condition pour qualifier la France. C’était un vrai dialogue.

Ensuite, c’est l’épisode des 35 heures, qui s’étale sur plusieurs années. On ne parle pas de dette mais de restriction de liberté, en partie aux frais de l’État. Le CNPF dénonce logiquement l’augmentation des coûts et demande à Jospin de pouvoir négocier les conditions, dans les branches et dans les entreprises. Il ne nous écoute pas et, par la deuxième loi, décide d’imposer une règle verticale. Le patronat se sent désavoué et lance un aggiornamento, avec la création du MEDEF, le lancement de la “refondation sociale”, et une démonstration de force prenant la forme d’une manifestation de 30 000 chefs d’entreprise à la porte de Versailles. On se remobilise, le syndicalisme patronal devient plus politique. Avec Denis Kessler et Ernest-Antoine Seillière, nous cherchons à reprendre la main en matière sociale. Pour cela, nous inventons, avec Nicole Notat, ce que nous appelions la “refondation sociale”, prenant la forme de 8 grandes négociations et presque autant d’accords très innovants et quasi simultanés : la refonte de l’assurance chômage, un accord inversant la hiérarchie des normes dans les branches vis-à-vis de la loi, la création du droit à la formation, les retraites… Les champs sur lesquels on a le moins avancé sont ceux où nos possibilités d’intervention étaient limitées, notamment la Sécurité sociale.

En 2002, Jean-Pierre Raffarin arrive à Matignon. Il fait une réforme des retraites très largement initiée par nous et par la CFDT, alors que Jacques Chirac n’en voulait pas, pensant qu’il n’y avait pas d’urgence. Je me souviens être allé voir Jacques Barrot à l’Assemblée avant la présidentielle, qui m’avait dit : “Convainquez-moi.” Nous avons alors organisé une réunion secrète, toute une soirée, à la questure de l’Assemblée nationale, avec Jacques Barrot, le négociateur de la CFDT, Jean-Marie Toulisse, et moi-même, avec chacun un expert. Le mien était Didier Banquy, à l’époque au Budget. Ce soir-là, on s’est mis d’accord sur les principaux éléments de la future réforme Fillon, notamment une forte augmentation de la durée minimale de carrière pour les fonctionnaires, et l’indexation de la durée minimale de cotisation sur l’espérance de vie. C’était un vrai travail collectif, stimulé par Denis Kessler, avec un engagement commun avec la CFDT, notamment sur le chômage et sur la retraite. Sur la maladie, nous avons décidé de revenir dans les conseils d’administration des caisses de Sécurité sociale, dès lors qu’était acté un changement de gouvernance et notamment, dans la loi Douste-Blazy, un droit de veto des partenaires sociaux sur la nomination du directeur général de la CNAM. Cela avait été préparé par un entretien entre Chérèque et Seillière, dans le bureau de ce dernier chez Wendel, avec signature symbolique d’un document manuscrit commun décrivant la nouvelle gouvernance. L’idée était de se dire que le directeur général serait plus indépendant et que les partenaires sociaux apporteraient une impulsion politique. On voulait avancer. Ce sera sans lendemain car, dans l’assurance maladie, nous sommes finalement restés spectateurs. C’est le PLFSS qui décide de tout.

En mai 2005, Villepin remplace Raffarin. Très vite, il nous dit que “tout ça, c’est du chinois”. Il recrée des conférences sociales à Matignon, où c’est l’État qui décide de la feuille de route. C’était d’autant plus décevant que nous plaidions alors pour une révision constitutionnelle calquée sur le protocole social de Delors figurant dans les traités européens depuis Maastricht. Avec deux dispositions simples : l’interdiction, pour l’État, d’intervenir pendant neuf mois lorsque les partenaires sociaux négocient. Et, une fois l’accord conclu, la limitation du choix de l’État a deux solutions : tout accepter ou tout refuser, sans pouvoir changer le résultat du dialogue social. Autrement dit, la démocratie politique restait supérieure à la démocratie sociale, mais devait la respecter. Je suis d’ailleurs allé présenter ce projet devant le Conseil constitutionnel. In fine, le résultat est plus modeste, car non constitutionnel. C’est la loi Larcher. Elle prévoit que l’État doit toujours proposer aux partenaires sociaux de négocier, les laisser discuter, et ensuite transposer dans la loi ce qu’ils ont décidé, mais sans obligation de respecter le contenu des accords. C’était un progrès, mais très vite, accompagné d’une dérive : sur tous les sujets, les ministères des Affaires sociales et du Travail fixent des feuilles de route exagérément précises, dans un cadre extrêmement contraint, afin de garder le pouvoir. Parfois, même, ils invalident purement et simplement ce sur quoi nous nous étions mis d’accord. Sur l’assurance chômage, cela s’est passé au moins deux fois pendant mes années au MEDEF. En amont de tout cela, d’abord avec Martine Aubry : après la première loi sur les 35 heures, nous avions réorienté l’assurance chômage pour favoriser la reconversion des chômeurs, avec le PARE et le CARE, mais le gouvernement s’y était opposé pour récupérer une partie des excédents. Cette immixtion de l’État s’est aggravée en 2005, quand Jean-Louis Borloo était ministre de l’Emploi de Raffarin, puis de Villepin. Nous avions conclu avec la CFDT un accord de redressement de l’assurance chômage, qui ne portait pas seulement sur le flux de nouveaux demandeurs d’emploi, mais aussi sur le “stock”. On parlait des “recalculés”. C’était très courageux de la part notamment de la CFDT. Or le gouvernement a cédé et décidé de ne pas approuver l’accord MEDEF/CFDT, ce qui a mis cette dernière dans un porte-à-faux terrifiant vis-à-vis de ses militants. Michel Jalmin, le négociateur de la CFDT, a dû quitter son syndicat à la suite de ça. Après cet épisode, les négociations sont devenues beaucoup plus difficiles. C’est une des erreurs sociales et budgétaires majeures de l’État.

En 2007, le rapport Pébereau est publié, et la dette s’installe brièvement dans le débat. Le MEDEF le soutient complètement, mais se concentre surtout sur les sujets où il a la main, comme l’Agirc-Arrco. Il y a peut-être une forme d’accoutumance à la dette dans le monde patronal, mais surtout le sentiment qu’il ne peut être en première ligne, et donc prendre les coups, sur tous les sujets. Il s’occupe de la gestion des régimes sociaux dont il a la responsabilité, et pas des autres. Et sa priorité n’est pas de s’occuper de la SNCF notamment.

Dans le même temps, petit à petit, et pour des raisons d’abord budgétaires, l’État a cherché et réussi à reprendre la main sur tout : le chômage, la formation, le handicap, les accidents du travail. Cela fait qu’aujourd’hui, le vrai domaine autonome de responsabilité des partenaires sociaux se limite à la retraite complémentaire, à une partie du logement social et aux groupes de protection sociale.

Le champ autonome de la protection sociale s’est ainsi malheureusement considérablement réduit, alors que c’est le mieux géré, le tout dans un vrai paritarisme de gestion. La preuve en est en matière de retraite. La désindexation, par exemple, a été mise en œuvre par les partenaires sociaux à l’Agirc-Arrco, puisqu’il est prévu que les retraites évoluent comme les prix moins 0,4, ce qui permet de respecter une “règle d’or” en matière de réserves. Le fait de passer le régime général à un système par points dans la loi Philippe aurait été à cet égard intéressant, si l’État n’avait pas accompagné cela d’une volonté de récupérer les réserves de l’Agirc-Arrco. De même, la désindexation des prestations chômage montre que les partenaires sociaux sont capables de courage pour prendre des décisions fortes. Quand j’étais jeune, à la direction du Budget, la désindexation des salaires avait été une décision extrêmement courageuse de l’État. Aujourd’hui, une décision comme celle-ci peut aller jusqu’à faire tomber un gouvernement. Et même s’il dispose d’une majorité à l’Assemblée, on n’y arrive plus, comme on l’a vu avec les retraites début 2024. Depuis quinze ans, l’État a voulu être seul maître à bord mais il ne sait plus faire. Il n’a pas les compétences pour résister à toutes les pressions. Il y a une renonciation progressive de la puissance publique à contrôler vraiment les dépenses. C’est aussi vrai dans d’autres domaines : dans l’économie circulaire, le ministère de l’Environnement veut décider de tout dans les moindres détails et ça ne marche pas. Les ministres sont pris dans un jeu politique qui rend incapable de prendre des décisions.

Avec Laurence Parisot, nous avions publié un livre qui s’appelait Besoin d’air. J’ai la conviction qu’on aurait complètement changé la donne si on nous avait confié la gestion de certains champs de la Sécurité sociale. Aujourd’hui, les syndicats sont plus prudents et n’assument pas toujours un partenariat de responsabilité et de gestion. Je préside notamment une institution paritaire, le Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP), qui regroupe les institutions de prévoyance, et vois à quel point il est difficile de se mettre d’accord sur la limitation de la hausse des dépenses de santé, entre partenaires sociaux, et, pire encore avec l’État, qui ne raisonne qu’en transferts de charges. L’absence de dialogue avec les pouvoirs publics est totalement effarante.

Historiquement, le MEDEF n’a pas fait de la dette un axe central, car il ne voyait pas quoi et comment dealer avec un gouvernement qui lui-même ne voulait pas la baisser. Il faudrait toucher à la dépense sociale, et notamment les retraites, et il ne le veut pas. Pourtant, tout le monde sait ce qu’il faut faire sur ce dernier sujet : désindexer et allonger. Cela permettrait de garantir aux gens qu’on leur servira une retraite, et les rassurer pour qu’ils désépargnent. Sur la maladie, c’est pareil. Le MEDEF en parlait historiquement peu, car il ne savait pas sur quoi il pourrait dealer. On augmente constamment les dépenses, et ensuite seulement on cherche des moyens pour les financer. C’est alors qu’on vient nous chercher. Ce n’est que depuis peu que Patrick Martin a créé une vraie task force pour faire des propositions fortes sur les dépenses de santé, ce qui est courageux quand on connaît tous les secteurs concernés. Le pire est le champ des dépenses des collectivités locales, qui échappent à tout contrôle. Nous sommes donc spectateurs d’un État qui échoue à stopper la dérive. Si l’on veut changer ça, il faudra changer fondamentalement l’organisation publique et le partage des responsabilités, en donnant notamment beaucoup plus d’autonomie aux partenaires sociaux. Ils sont les seuls à pouvoir prendre les décisions difficiles.

Pourquoi n’y a-t-il pas de culture de la dette en France ? Car on a expliqué aux Français que la dette ne les concernait pas. Ils sont sous l’influence d’un grand courant de pensée qui prétend que la dette n’est pas un sujet. On pousse la boule, on arrivera toujours à s’en sortir. L’idée, fausse, serait que l’État ne peut faire faillite. Ce qui a été fait avec la reprise de la dette de la SNCF en 2019, et avec la CADES, à nouveau rechargée en 2022, est catastrophique. Cela équivaut à dire aux gens qu’il n’y a plus de problème. C’est une banqueroute autorisée aux frais de l’État, comme s’il y avait un club de Paris chargé d’annuler les dettes de la Sécurité sociale et des grands opérateurs en les mettant à la charge du contribuable. »

1. Cf. interview infra.

Interviews des fonctionnaires et conseillers

Dominique Libault

23 décembre 2024

Dominique Libault a été directeur de la Sécurité sociale.

« Faire une histoire intellectuelle des finances sociales depuis les années 1990 peut être salutaire. Le turnover dans les administrations a beaucoup augmenté et peu de gens ont la mémoire sur plusieurs décennies, l’archivage électronique se traduisant le plus souvent par une ignorance du passé. Par ailleurs, l’administration ne sait pas vraiment analyser ce qui a marché, ce qui n’a pas marché, pourquoi, et en tirer des leçons méthodologiques pour l’avenir.

Commençons par les retraites. Pendant longtemps, il y a eu un clivage fort droite/gauche. À gauche, il ne s’est pas passé grand-chose. Pendant des années, en matière de réformes, la gauche a critiqué les réformes menées par la droite. Et le moment Jospin a été consacré au partage du temps de travail, pas aux réformes de retraite sous réserve de la création du COR et du FRR, ce qu’il faut noter. Il est dommage que, par la suite et notamment pour des raisons de comptabilisation vis-à-vis de l’Europe (la mise en réserve n’est pas comptabilisée), l’abondement du FRR ait été abandonné (c’était notre poche de capitalisation collective dans les régimes de base). En revanche, Marisol Touraine arrive en 2012, avec la volonté de faire quelque chose. Elle a la responsabilité d’un grand ministère des Affaires sociales, comme dans les années 1980 et 1990. Et elle assume de faire une réforme des retraites pour la première fois à gauche depuis la fameuse déclaration de Michel Rocard en préface du Livre blanc. La loi Touraine est votée, mais le PS se divise fortement. Les réformes du droit du travail qui viennent après ajoutent à la fronde. Le rapport au travail évolue, sachant le problème des retraites est avant tout un problème du rapport au travail. Avec la réforme Touraine, on a pu avoir l’illusion qu’après des années de déni et de clivage, on arrivait enfin à sauvegarder les retraites. La suite, en partie due aux errements Macron, montre que non.

Mais reprenons les chiffres : il y a plusieurs choses à considérer sur 1990-2024. Fin 2024, la situation est extrêmement détériorée, et il n’y a aucun horizon crédible de rééquilibrage, notamment à cause de l’assurance maladie qui dérape. C’est récent, puisque avant le covid, on était fort proche de l’équilibre, et il est important de constater la capacité qu’a eue la France pendant trois décennies de faire face au vieillissement de la population, en construisant et assurant des réformes retraite, maladie… qui, à la fin des années 2020, permettaient de revenir à un quasi-équilibre. C’est la séquence récente covid/vieillissement/inflation qui a fait tout exploser. Dans mon rapport sur le grand âge de 2019, j’utilisais la perspective d’extinction de la CADES en 2024 pour financer le grand âge. Cela a volé en éclats. La détérioration a été très brusque. Une crise suffit à tout mettre par terre, et l’on constate dans le benchmark avec les autres pays que la gestion des crises et postcrises contribue beaucoup aux écarts croissants de dette publique entre pays. Il faut bien avoir en tête que, depuis trente-cinq ans, le contexte démographique et économique a très fortement changé. Les contraintes aujourd’hui sont incommensurablement plus lourdes. Le nombre des Français âgés entre 75 ans et 85 ans augmente de 50 % dans la décennie 2020-2030. Or les dépenses de la Sécurité sociale sont extrêmement sensibles à l’âge. La dérive démographique fait que chaque année, même si on ne fait rien, les charges croissent plus vite que les recettes. Au début des années 1990, la démographie était plus favorable, la croissance aussi, c’était beaucoup plus facile.

La gestion de la pandémie a donné l’impression qu’il y avait de l’argent magique et on s’est remis à faire plus de 5 % de croissance des dépenses de santé par an, alors que les recettes ne suivaient pas, sans que l’on s’en préoccupe. La perte de boussole, la perte de repères se sont aggravées. La croissance de l’espérance de vie continue, même si elle est moins rapide qu’avant. Vingt ans de vie, en moyenne, ont été gagnés depuis la création de la Sécurité sociale. Les chiffres publiés en novembre 2024 donnent une espérance de vie en bonne santé à nouveau en augmentation de six mois pour les hommes et les femmes. Aux États-Unis, en revanche, elle a reculé, en grande partie du fait de la crise des opioïdes, mais pas seulement, alors même que les Américains dépensent 5 points de PIB de plus que nous sur la santé (16 % vs 11 %). Je note qu’ils ont des problèmes de compétitivité malgré des dépenses de protection sociale moins importantes, mais en partie du fait de ces dépenses de santé élevées, qui se répercutent sur les salaires. En effet, qu’elle soit qualifiée ou non de “prélèvement obligatoire”, la santé est une dépense obligatoire dans nos sociétés modernes. Partout, et c’est nouveau par rapport aux années 1990, les nouvelles technologies et les nouveaux médicaments coûtent de plus en plus cher. Elle se concentre souvent sur un nombre faible de personnes. Ces facteurs assez spécifiques à notre époque sont compliqués à gérer. Ils nécessitent une gouvernance démocratique et financière également nouvelle.

Or celle-ci fonctionne beaucoup moins bien. Il est frappant de voir la disparition des grands ministères des Affaires sociales. Les finances sociales sont éclatées entre plusieurs ministères. Lorsqu’on nomme des médecins au ministère de la Santé, ils sont souvent peu enclins à revêtir l’habit du “pilote des finances sociales”. La retraite est souvent déconnectée de la santé. On évoque soit les finances publiques, soit chaque sous-domaine des finances sociales, très rarement la “Sécurité sociale”. On fait face à un éclatement qui ne permet pas d’avoir une vue d’ensemble. Depuis sept ans, je ne pense pas avoir entendu un seul discours du président de la République sur les finances sociales.

Penser “Sécurité sociale” est de moins en moins courant, que ce soit à l’université ou dans l’action publique. Pourtant, en 1995, la réforme constitutionnelle par la création du PLFSS donne une valeur constitutionnelle à la Sécurité sociale. Mais au même moment, bizarrement, dans l’organisation gouvernementale et académique, la Sécurité sociale disparaît du paysage. Jean-Jacques Dupeyroux, un universitaire qui incarnait ce monde, ou Jean Marmot, l’emblématique président de la commission des comptes de la Sécurité sociale, sont sans réelle descendance. Le mouvement politique de désaffection pour la Sécurité sociale est donc ancien. Aujourd’hui la Sécurité sociale est à la fois omniprésente et peu pensée en tant que telle. Car pour beaucoup de décideurs, c’est “un truc” qu’on tire derrière nous. Bien qu’elle finance les innovations de santé, qu’elle soit un facteur de vitalité démographique, qu’elle puisse être considérée comme une aide à l’autonomie bien plus qu’un État providence – expression que je n’aime pas –, etc., elle a une image de vieille dame.

Les décideurs politiques arrivent souvent peu préparés sur ces questions, sur lesquelles se joue pourtant une partie de leur rapport aux Français. Les “technos” de Bercy maîtrisent très peu les finances sociales, alors que le succès d’une réforme en matière de finances sociales suppose une approche très spécifique, compte tenu des obstacles à éviter pour parvenir à bonne fin.

Un Bruno Le Maire est symptomatique de cette vision : il n’est pas rentré dans le sujet. En méthode, penser qu’on réforme en confiant des missions “urgentes” à des inspections ne fonctionne pas. Les sujets de protection sociale ne sont pas rentables pour les politiques, car “pas rentables électoralement”, sauf exception. Il y a moins de personnalités désireuses de construire leur parcours autour des finances sociales dans les commissions des affaires sociales des deux Chambres.

Comment parler aux Français ? On a essayé beaucoup de choses. En 1987, on avait lancé un emblème de la Sécurité sociale, figurant une sympathique baleine, pour une campagne terrain d’explication et de pédagogie. Au moment du plan Juppé, en 1995, il y avait eu toute une action préparatoire de communication, avec des meetings en province. Et sous le ministère de Marisol Touraine, il y a eu la mise en place d’une commission présidée par Yannick Moreau pour préparer le terrain. Depuis sept ans, rien ou presque. L’abandon de la première réforme des retraites n’a pas été expliqué aux Français. J’étais très réservé sur cette première réforme, car il était évident pour moi que les problèmes financiers de la retraite étaient toujours présents, et allaient resurgir avec force. Sur la réforme 2023, c’est la première fois depuis le début des réformes de retraite en France que l’on constate un mouvement profond pour remettre en cause la réforme.

Dans l’État, qui sont les hauts fonctionnaires en maîtrise de ces sujets ? C’est avant tout la direction de la Sécurité sociale. Ayant reçu la responsabilité de préparation d’un PLFSS annuel, la DSS s’est extraordinairement renforcée. Elle accomplit un travail annuel considérable, pour un budget plus gros que le PLF, d’autant que la DSS suit aussi les recettes, et qu’elle négocie les conventions de gestion (COG) avec les caisses. La DSS a été particulièrement forte de 1995 à 2010. Mais après la crise financière de 2008, la relation à Bruxelles a changé avec le concept de semestre européen, qui a amené à communiquer l’ONDAM, objectif national de dépenses d’assurance maladie, en début d’année à la Commission européenne. Jusque-là, la DSS proposait aux ministres un couple ONDAM/mesures correctives, cohérent, en juin. Là, on envoie trop tôt un chiffre non documenté. On essaie ensuite de faire rentrer le problème dans la boîte à chaussures. Il se trouve que c’est le Trésor qui est l’interface de Bruxelles, et qu’il envoie souvent des chiffres non étayés, non documentés, donc non crédibles. On est arrivé à faire respecter l’ONDAM dans les années 2010, mais depuis 2020, ce n’est plus le cas. Chaque année, il faut un plan de maîtrise de la dépense d’assurance maladie. Il y a bien sûr eu la crise covid, mais elle a emporté le fragile équilibre sur lequel était basé le respect de l’ONDAM. L’absence totale de pédagogie vis-à-vis de nos concitoyens et des professionnels de santé, le court-termisme, la résignation des administrations centrales à “accompagner le déficit” plus qu’à rénover la politique du système de santé et d’assurance maladie en sont les causes.

L’approche de petites économies annuelles ne suffit plus. Du reste, à la fin des années 2010, malgré les bons résultats comptables, l’approche montrait ses limites et le rejet des mesures nécessaires pour assurer l’attractivité des métiers a fini par engendrer le Ségur de la santé, soit une enveloppe de 13 milliards d’euros sans recettes en face.

Concernant l’assurance maladie, trois paramètres déterminent la dépense : le périmètre du remboursement des frais de santé, le volume des actes remboursés, le prix accordé aux producteurs de services de santé (établissements publics ou privés, médicaments, produits de santé, professionnels libéraux, transports sanitaires…).

Sur les deux derniers paramètres, les facteurs de gains potentiels pour les finances publiques sont très importants, notamment à travers la prévention, la pertinence, la lutte contre les rentes et les abus. Mais c’est une lutte constante avec les producteurs privés et publics, alors qu’il devrait s’agir de construire une action très cohérente et soutenue dans le temps… Il est nécessaire de concilier cette lutte avec l’accès aux soins de l’ensemble de la population sur les territoires, ce qui est possible, mais en revoyant assez fondamentalement l’organisation du système de santé, notamment compte tenu du vieillissement de la population. Les garde-fous contre le dérapage de la dépense existent, notamment les mécanismes de mise en réserve pour respecter l’ONDAM. En pilotant l’ONDAM avec des mécanismes infra-annuels, on a progressé, mais en oubliant les déterminants pluriannuels de l’évolution des dépenses de santé.

En réalité, l’idée de déséquilibre, petit à petit, n’a plus été considérée comme insupportable. Ce qui justifiait la loi annuelle de financement de la Sécurité sociale, c’était l’idée que l’équilibre des comptes était une loi d’airain. Or les gouvernements ont mis longtemps à réagir contre la dégradation actuelle des comptes.

Comment font les autres pays européens ? Aucun n’a un budget social comme la France. Ils n’ont pas de débat au Parlement comme nous. Certains sont décentralisés avec des partages très compliqués entre État et collectivités locales. Sur la retraite, leurs systèmes sont également très complexes, avec une vision unifiée beaucoup moins forte que chez nous. Il n’existe aucun pays avec un système unique de retraite sur l’ensemble des piliers, contrairement à une idée reçue.

Si l’on se compare à l’Allemagne, on voit qu’elle a un système beaucoup moins universel que le nôtre. Presque 2/3 des travailleurs indépendants ne sont pas dans un régime public par exemple, ce qui explique une petite partie de l’écart France/Allemagne sur le taux de retraites publiques dans le PIB.

Pour pouvoir proposer, dans le débat démocratique, l’appropriation par les Français des défis présents et à venir, la transparence des chiffres est un vrai sujet. C’est pourquoi j’ai poussé à des réformes comme le plan comptable unique, le passage en droits constatés, la certification des comptes. Le débat sur le PLFSS permet un vrai niveau d’agrégation et de transparence qu’on ne retrouve pas souvent dans les pays voisins. Toutefois l’institution mère du PLFSS pose la question des rapports entre budget de l’État et budget de la Sécurité sociale. L’importance prise par la politique des allègements de charges sociales initiée en 1993 a contribué et contribue encore aux débats. À l’époque, à l’initiative de Simone Veil, s’est imposée une règle du jeu : les allègements étaient un des éléments d’une politique de l’emploi, c’est au budget de l’État, responsable de l’emploi, de compenser les allègements. Cette doctrine est adoptée très vite, avec des compensations de recettes de plus en plus importantes. Après une succession de méthodes de compensation, l’affectation d’impôts et de TVA est devenue prédominante. On peut donc dire qu’il y a déjà une TVA sociale, qui représente 20 % des ressources de l’assurance maladie (50 milliards d’euros). Le coût des allègements a beaucoup augmenté dans la période récente du fait de l’indexation du Smic sur l’inflation, et des extensions d’allègements depuis le rapport Gallois (environ 75 milliards d’euros, y compris Agirc-Arrco). Depuis quelques années, la compensation ne se fait plus à l’euro, car le transfert de recettes affectées a sa propre dynamique, ce qui peut se traduire par un désajustement des ressources par rapport aux coûts des allègements pour la Sécurité sociale.

Dans le sujet de la porosité, il y a bien sûr aussi le grand sujet du régime de retraite de l’État. Je pense qu’il faudrait une transparence, avec une caisse de retraite et des cotisations affectées, qui couperait court aux polémiques sur “le vrai déficit des retraites publiques”. Bercy n’a jamais voulu cela. De même pour les régimes spéciaux, qui étaient équilibrés par l’État par des dotations budgétaires. De façon très ancienne en effet, Rivoli avait décidé de financer les déficits sans demander aucune contrepartie en termes de maîtrise de la dépense. Autant il y avait une culture forte de l’équilibre de la Sécurité sociale du régime général, autant Rivoli puis Bercy ont joué la carte de “l’État paiera” pour les régimes spéciaux. L’explication en partie est sociologique : les cadres de Rivoli allaient faire carrière dans ces entreprises publiques. EDF, SNCF, France Télécom, La Poste, etc., qui pendant longtemps vivaient à l’abri de la concurrence. Jusqu’au jour où Bruxelles a imposé la comptabilisation des engagements de retraite dans les comptes, et Bercy s’est résigné à créer des caisses, ad hoc, sauf pour l’État. Ou, comme pour France Télécom, transférer les engagements de retraite au régime général en payant une soulte. Pourquoi le refus de la création d’une caisse de retraite des fonctionnaires ? Notamment parce que la cotisation patronale serait considérée comme un prélèvement obligatoire et qu’il ne fallait pas afficher facialement de croissance du taux de prélèvement obligatoire.

Les retraites restent le point de fixation du pays. En 1995, la réforme échoue. Il faudra attendre 2003 et la réforme Fillon. Aujourd’hui, c’est 350 milliards d’euros de dépenses annuelles, soit 2 à 3 points de PIB de plus que la plupart des pays voisins, mais comme évoqué plus haut, elle traduit surtout un sujet complexe du rapport au travail : pourquoi les Français souhaitent-ils quitter, en moyenne, leur travail plus tôt que leurs voisins européens ?

Sur la santé, s’il est indispensable d’agir en profondeur sur le système de santé, il est très difficile de revoir à l’équilibre sans mettre des recettes supplémentaires : CSG, taxes comportementales, niches sociales… La TVA est fortement soutenue par certains économistes mais est très clivante pour les partenaires sociaux. Au-delà de l’adaptation de notre système de santé au vieillissement, on peut s’interroger sur la “permissivité” du système.

Nous allons avoir beaucoup plus de médecins : où exerceront-ils ? S’ils sont mal répartis, on risque fort de payer deux fois : des actes pour augmenter les revenus de ceux qui seront surnuméraires sur certains territoires, des incitations très fortes pour les territoires délaissés.

Les prescriptions ne sont pas réellement régulées, de nouveaux acteurs s’installent, par exemple des centres d’optique ou dentaires, en imposant un parcours au patient, ayant l’intérêt de multiplier les actes.

Le parcours du patient lui-même reste peu régulé. Il est sans doute nécessaire de revoir l’équilibre “socialisation de la dépense/liberté individuelle de l’assuré et du prescripteur”, tout en mettant en place des structures de santé bien plus coordonnées.

L’avenir du système de santé et de l’assurance maladie se joue en partie sur une organisation territoriale plus efficiente. »

François-Xavier Selleret

18 janvier 2025

François-Xavier Selleret est directeur général de l’Agirc-Arrco.

« Pour faire l’histoire de notre rapport à la règle d’or de l’équilibre des finances sociales, je ferai le choix de repartir du premier Livre blanc de Michel Rocard. Auparavant, dans les années 1980, Philippe Séguin avait convoqué des états généraux de la Sécurité sociale. Et auparavant encore, avec le plan Barre, avec les ordonnances de 1967, avec les réformes du début de la Ve République, avec la quête de l’équilibre de l’assurance maladie pendant toute la IVe, l’État a constamment été confronté à la réalité du dérapage. Le premier élément est donc de reconnaître qu’on n’en aura jamais terminé. Je ne connais aucun pays qui a structurellement équilibré sa Sécurité sociale. Comme dit Raymond Soubie, il ne faut pas avoir une vision hégélienne de l’Histoire.

Michel Rocard en 1991 théorise la dimension politique du sujet en disant son fameux : “La réforme des retraites a de quoi faire sauter plusieurs gouvernements.” Partons donc de là.

1992, c’est la guerre du Golfe, la récession, la masse salariale s’arrête de croître, les dépenses filent, le déficit se creuse comme jamais depuis 1945. La gauche subit une défaite retentissante en mars 1993, et Balladur arrive à Matignon. Dans le creux de l’été, par décret, il réforme. Porté par la victoire législative écrasante du printemps, il passe la référence de la retraite du régime général des 10 aux 25 meilleures années. Et il impose le passage du nombre d’années de cotisation de 37,5 à 40 années. Le tout étalé astucieusement sur quinze ans (1993-2003). En revanche, il abandonne du jour au lendemain l’indexation sur les salaires au profit de l’indexation sur les prix. Trois réformes majeures, financièrement très efficaces. Les régimes spéciaux, pas plus que la fonction publique, ne sont touchés. En passant vite et progressif, il n’y a pas tellement d’émotion dans le public. Balladur passe tout par décret car, jusqu’en 2010, les questions de paramètres sont du champ décrétal. 1993 est la mère des réformes.

Balladur ne touche pas à la retraite à 60 ans pour autant. La retraite précoce des Français n’est pas en débat, ni dans le régime général ni dans les régimes spéciaux. Il faut reconnaître que cela arrangeait tout le monde que les cheminots partent à 50 ans et les gaziers à 55. Il fallait se débarrasser des seniors pour faire de la place aux jeunes dans un monde de chômage de masse. C’est l’immense problème que l’on paie aujourd’hui. Le privé ne faisait pas mieux, avec les préretraites et notamment les préretraites Unedic. La France était malthusienne, archaïque dans sa pensée. Quand Mitterrand dit qu’on passe à la retraite à 60 ans en 1981, c’est oublier qu’à l’époque déjà il y avait beaucoup de départs anticipés. Tout le monde ne partait pas à 65 ans. Raymond Barre avait lâché les vannes des préretraites. La droite, la gauche, tout le monde était malthusien. C’était l’idéologie du “place aux jeunes”.

Arrive Alain Juppé en 1995, après la victoire de Jacques Chirac à la présidentielle. Il décide de s’attaquer à l’assurance maladie. Chirac, conseillé par Jean-Pierre Denis, lui demande d’ajouter les régimes spéciaux et le contrat de plan de la SNCF. On mélange les buts de guerre et on crispe les syndicats. Le sujet des régimes spéciaux est très rapidement refermé. La commission réunie en catastrophe par Alain Juppé pour sortir de l’ornière est très impréparée. 1995 est un moment manqué. En janvier 1996, par ordonnances, le gouvernement crée la CADES, Caisse d’amortissement de la dette sociale. On commence à endetter la Sécurité sociale. Cela part d’une bonne idée : on va cantonner un déficit exceptionnel engendré par la crise de la guerre du Golfe, on va lui attribuer une recette exceptionnelle, la CRDS, contribution au remboursement de la dette sociale, et on l’éteindra. C’était la méthode du consortium de réalisation du Crédit Lyonnais. Sauf que dans le social, les chocs se succèdent et on n’éteint jamais. Ça ne sert à rien de faire cela si on ne réforme pas en même temps la machine à produire des déficits. Le vrai juge de paix, c’est la dette et le déficit. Le bonneteau commence. Par les ordonnances de janvier 1996 également, Alain Juppé termine d’étatiser l’assurance maladie.

En 1997, Lionel Jospin devient Premier ministre. Il met en place le Conseil d’orientation des retraites et le fonds de réserve des retraites, le FRR. Ces réformes ne répondent pas à la question des paramètres de la protection sociale. Puis, plus rien pendant cinq ans.

En 2003, Raffarin devient Premier ministre. Il décide avec François Fillon de réformer la retraite de la fonction publique. François Chérèque à la CFDT est prêt à la discussion. En échange d’un accord, il demande et obtient le système des carrières longues dans le secteur privé. Le secteur public est enfin traité, il passe de 37,5 à 40 annuités. Il faut pour cela une loi, car c’est le budget de l’État. Elle est votée.

En 2004, c’est une nouvelle réforme de l’assurance maladie, avec Philippe Douste-Blazy ministre avenue de Ségur. Elle contient des déremboursements et des transferts de charges.

Arrivent 2007 et l’élection de Nicolas Sarkozy. Je suis au cabinet de Xavier Bertrand engagé pour faire enfin la réforme des régimes spéciaux. Jean Castex est également dans l’équipe. Quel est l’objectif ? Aligner les conditions sur le secteur privé ou faire des économies ? En 1993, c’était une récession, on devait absolument faire des économies. 2007, c’est différent, l’économie n’est pas mauvaise. On travaille donc les symboles. Sur la durée de cotisation et le passage de 37,5 à 40 annuités en 2003, on n’avait traité que les fonctionnaires. On était traumatisé par les grèves des agents des régimes spéciaux en décembre 1995. Cette fois, on souhaite symboliquement aligner tout le monde. Pour le reste, le retour à l’équilibre n’est pas le sujet de cette équipe. D’autant plus qu’il y a eu l’épisode du printemps 2007 avec la maladresse de Jean-Louis Borloo, nommé à Bercy au lendemain de la présidentielle, qui lance l’idée de TVA sociale pendant la campagne législative. Laurent Fabius le crucifie en direct. La droite manque l’occasion d’une victoire écrasante à l’Assemblée. Quant à Alain Juppé, qu’on avait mis dans un ministère technique de peur de revivre 1995, il sort du gouvernement après avoir été battu à Bordeaux. Christine Lagarde arrive à Bercy. Dans l’été 2007, au ministère du Travail, on fait la réforme du service minimum dans les transports. Et on se met au travail sur les régimes spéciaux. On ne sait pas bien ce que l’on va faire. Encore une fois, l’objectif n’est pas de faire des économies, mais d’aligner. En 2007, on est encore à la retraite à 60 ans pour tout le monde, mais les policiers, infirmiers, électriciens-gaziers, etc. partent bien avant. L’idée est de passer à 40 annuités pour des raisons d’équité.

Et puis vient la crise des subprimes. La protection sociale plonge dans le déficit, y compris l’Unedic. C’est le grand moment où tout le système de protection sociale bascule. Il faut aller au-delà du symbolique sur les retraites, il faut réformer. En 2010, on passe sèchement de 60 à 62 ans. On aurait peut-être pu monter à 63, mais Bernard Thibault, le secrétaire général de la CGT, dit en substance : “À 62 ans on proteste, à 63 on met le bazar.” La réforme passe en novembre 2010, après un débat dans l’été.

Le sujet, malheureusement, est détricoté pour partie en 2012, quand François Hollande arrive à l’Élysée. On se souvient que Chérèque avait obtenu de Raffarin en 2003, pour atténuer la réforme, le dispositif dit “carrières longues”. Les Français qui ont commencé à travailler à 14-16 ans, et qui ont travaillé deux ans de plus que la moyenne de leur génération, peuvent partir. En 2010, on remonte de deux ans l’âge, mais on n’actualise pas l’atténuation Chérèque. Comme dit Raymond Soubie, il n’y a pas de sucré, il n’y a que du salé. Le PS avait donc protesté. En 2012, Marisol Touraine modifie donc par décret les conditions de carrières longues. On passe du concept de carrières longues au concept de carrières précoces : on ne demande plus d’avoir travaillé deux ans de plus, il suffit d’avoir démarré tôt. Cela fait rentrer dans le dispositif beaucoup plus de gens ! Il faut juste qu’ils aient à 60 ans la durée attendue, et ils l’ont s’ils ont commencé à 18 ans avec une carrière complète. Ils peuvent alors partir à 60 ans. Le temps que le décret produise ses effets, on découvre que 30 % des départs sont désormais des carrières longues, et que ce ne sont plus les métiers manuels ! La réforme Touraine rapporte très peu car elle fait rentrer le tertiaire dans le dispositif carrières précoces. On s’en aperçoit très vite à l’Arrco (non-cadres), et à l’Agirc (cadres). Les carrières longues explosent chez les cadres, de sorte que le pourcentage de carrières longues est plus élevé chez eux que chez les non-cadres. Pourquoi ? Parce que les non-cadres du tertiaire deviennent cadres en cours de carrière. Ils partent donc tôt à la retraite. Avec une retraite plus élevée. C’est injuste car leur espérance de vie est plus élevée que celle des non-cadres auxquels François Chérèque pensait quand il avait obtenu le dispositif carrières longues en 2003.

À l’époque, l’espérance de vie des manuels est ce qu’elle est. Avec la réforme Touraine, on bascule sur l’espérance de vie des cadres ! Ce ne sont plus du tout les mêmes bénéficiaires qu’en 2003. François Fillon à juste raison avait dit : “L’espérance de vie supplémentaire doit être partagée 2/3-1/3 entre de la durée de cotisation supplémentaire et de la durée de vie à la retraite supplémentaire.” C’était sain, à condition que tout le monde ait une espérance de vie comparable. Dans le dispositif des carrières longues de Fillon-Raffarin, réservées aux Français qui ont travaillé très tôt dans des métiers manuels, on disait : ils vont travailler deux ans de manuel de plus que les autres, avec une espérance de vie un peu plus courte, il est donc légitime qu’ils partent tôt. Mais en 2012, ce sont des agents des banques et des assurances, avec une espérance de vie de métiers non pénibles. Ils vont avoir une retraite plus longue et plus élevée que la moyenne, et le système devient antiredistributif. Le système n’atteint plus son objectif. Il profite plutôt aux hommes du tertiaire ! Il faut rentrer dans la sociologie des bénéficiaires !

Éric Woerth en 2010 ne disait pas autre chose : si on devait pondérer les avantages de retraite par l’espérance de vie, on devrait traiter le cas des femmes enseignantes, dont l’espérance est très élevée, 90 ans. Faut-il qu’elles travaillent jusqu’à 67 ans ? C’est quoi la pénibilité, si elle n’a pas un impact sur l’espérance de vie ? À quoi sert un système de retraite ? Notre système de protection sociale essaie de traiter des problèmes qui devraient être traités ailleurs. On en fait l’amortissement social de tout.

En 2016, alors même que la réforme Touraine ne rapporte pas grand-chose, Pierre-Louis Bras, président du Conseil d’orientation des retraites, publie son rapport pour dire qu’il n’y a pas de problème d’équilibre à long terme. Ni de problème de retraite des fonctionnaires à cause de la convention comptable par laquelle l’État paie du salaire différé comme si c’était une poursuite d’activité. Il valide la démarche de Shadock.

En 2017, Emmanuel Macron est élu sur un programme qui a tenu compte du rapport du COR. Deux économistes, Jean Pisani-Ferry et Antoine Bosiaux, lui ont recommandé de faire une réforme systémique non paramétrique. Un euro cotisé ouvrira les mêmes droits, c’est séduisant. Il croit le rapport du COR. Il est élu. Delevoye se met au travail sans chercher à faire des économies. Or on sait qu’une réforme systémique est toujours coûteuse. Très peu de pays l’ont fait d’ailleurs. On pense à la Suède et à l’Italie. Comme une réforme fiscale, il faut être capable d’indemniser les perdants du nouveau système. Il faut donc de la croissance. Or la photo de départ établie par le COR est fausse. Et très vite, les gilets jaunes mangent les premières marges de manœuvre. Benoît Ribadeau-Dumas, le directeur du cabinet d’Édouard Philippe, et Thomas Fatome, son conseiller, alertent sur le déséquilibre qui se creuse, et imposent l’âge pivot, qui crispe les syndicats, et notamment la CFDT, dont les militants ont mis Laurent Berger en minorité au congrès sur le sujet des mesures d’âge. Et puis c’est le covid. La phrase de Mario Draghi aurait pu être traduite en “quoi qu’il faudra”, elle devient “quoi qu’il en coûte”. On met 9 millions de salariés en chômage partiel à 80 % du salaire. Il n’y a plus de marge de manœuvre financière. La réforme systémique est abandonnée.

En fond de tableau de notre sujet, il y a le phénomène central de nos évolutions sociologiques. L’effondrement du taux de fécondité est le point le plus grave. En 2010, on a 2,02 enfants par femme. Depuis quinze ans, c’est la dégringolade. On est à 1,62. À 2,02, on avait un modèle français, on pouvait se rassurer. La protection sociale produisait de la fécondité. Certes, il y avait le chômage des jeunes, mais ça faisait des jeunes qui tôt ou tard cotiseraient pour des vieux. À partir de 2010, on rabote progressivement notre politique familiale. On réduit le quotient familial, on met sous condition de ressources les allocations familiales, on couvre moins les emplois à domicile. Et il y a le sujet du logement, dont le coût s’envole. Enfin l’inquiétude des temps atteint les jeunes couples. Le résultat est un vieillissement accéléré de la société française. Il faut voir ce qu’on voit, comme disait Péguy. Le fait est que le corps électoral vieillit très vite. Cela nous emmène potentiellement à la japanification de la France. Les jeunes n’ont pas tort de dire que la génération du baby-boom a vraiment tout eu. La préférence française pour le chômage est remplacée par la préférence française pour les vieux.

À quoi s’ajoute une préférence pour le temps libre ! Le partage des gains de productivité entre salaire, qui paierait des cotisations, et temps libre qui n’en paie pas, est de plus en plus favorable au second. Nous ne travaillons plus assez. Alors que l’espérance de vie française est plus élevée qu’ailleurs, notre nombre d’heures travaillées sur la vie est plus faible. Tout cela est très coûteux, et c’est de la dette. On s’est payé les 35 heures avec les allègements généraux, de plus en plus élevés, qui permettaient de redresser la compétitivité du coût du travail et d’éviter le chômage de masse. C’est 80 milliards d’euros par an désormais. Ce qu’on a mis dans le temps libre, on ne l’a pas mis dans l’appareil industriel, et pas non plus vraiment dans les salaires qui permettraient de financer l’État providence. Nous avons maintenant un énorme problème de recettes. Le miroir des 3 500 milliards d’euros de dettes, c’est le cumul des heures non travaillées et de consommation non accomplie. Et c’est la mise en épargne d’une part des revenus de transfert reçus. C’est le prix de notre malthusianisme. Nous sommes un pays de classes moyennes à l’étroit achetant chinois chez Carrefour, bénéficiant d’un important temps libre et épargnant le surplus dans des supports qui permettent de financer la dette publique. Cette classe moyenne demande de meilleures prestations maladie que ses voisins allemands, espagnols, hollandais, qui travaillent plus.

L’étatisation de la retraite du régime général et des régimes spéciaux est-elle responsable de ces dérapages multiples ? Il est certain qu’il faut des partenaires sociaux responsables pour que le paritarisme marche. En 1967, Pompidou fait monter la représentation du patronat car les conseils d’administration jusqu’ici dominés par les syndicats de salariés dérapent. Et si Juppé étatise la maladie en 1995, c’est aussi parce qu’on ne peut trouver aucune voie de dialogue avec Blondel. Mais il est tout de même établi, quand on regarde comment est gérée l’Agirc-Arrco, qu’un paritarisme responsable existe et marche depuis les années 1950 en France. En 1967, c’est parce qu’ils ont l’exemple de ces régimes que Pompidou et Jeanneney décident de créer les conseils d’administration paritaires des Caisses nationales. C’est une référence. Prenez les négociations de 2015. Pendant un an, nous avons négocié la fusion Agirc-Arrco avec le MEDEF, représenté par l’assureur Claude Tendil. Au final, la CFDT signe trois ans de bonus-malus avec une désindexation des retraites ! Elles seront revalorisées 1 % de moins que l’inflation en 2016, 2017, 2018. Il fallait rétablir l’équilibre, les partenaires sociaux ont été responsables. Il ne fallait pas être pressé de signer, le MEDEF a été dur, il a tenu. L’État ne s’en est pas mêlé. De même, on a forcé la fusion Agirc-Arrco, car il aurait fallu sinon baisser de 13 % les retraites Agirc. Pour moi, tout est dans la gouvernance. C’est beaucoup plus important de savoir si on est ou non dans un régime de retraite par points. Ce qui compte pour les gens est la revalorisation de leurs retraites, ils ne regardent pas la valeur de leur point. Quand les partenaires sociaux sont responsables, ils pensent le sujet dans la durée. Heureusement qu’en 2009 l’Agirc et l’Arrco avaient accumulé 60 milliards d’euros de réserves sur les vingt années précédentes, notamment grâce à Jean-Jacques Marette, le directeur général de l’époque qui conseille aujourd’hui François Bayrou à Matignon. Elles ont été mangées par la crise. Puis reconstituées, au même niveau en 2018. L’État ne comprend pas cela, et veut sans cesse nous reprendre ces réserves. Moralement, à l’Agirc-Arrco, il y a une règle d’or : on ne fait pas de dette ! On ne se pose pas la question. S’il n’y a pas d’accord, il n’y a pas de revalorisation. Nous savons qu’il y aura de nouvelles crises. Nous n’avons jamais pensé qu’un ciel bleu conjoncturel était structurel. Ça n’est pas facile à entendre pour l’État. Ils nous ont toujours considérés comme une verrue dans le grand jardin à la française.

Dans notre sujet, il y a aussi la question des femmes. Au moment du départ en retraite, les femmes ont objectivement en flux un montant annuel de retraite plus faible que les hommes. Elles ont eu des carrières moins ascendantes, elles ont fait, ou subi, des arbitrages vie privée/vie professionnelle. Mais, et c’est un grand mais, elles ont quatre ans d’espérance de vie plus élevée que les hommes. Dans une vision actuarielle, ça compte. Du coup, on comprend qu’on ne peut piloter par la durée de cotisation sans objectiver les espérances de vie relatives des uns et des autres. Sachant que, par ailleurs, les femmes vont donc avoir par construction la réversion de la pension de leur conjoint. La réversion permet de rattraper la moitié de l’écart homme/femme. Monsieur, mort, donne la moitié de sa belle retraite à madame. Ce sont des choix de couple. La retraite est le reflet d’une vie professionnelle certes, mais surtout personnelle. Emmanuel Macron voulait réformer la réversion et les réactions ont été très vindicatives. Il y a souvent une dette morale des hommes vis-à-vis de leurs conjoints, et l’État n’a pas à s’en mêler : “Vous nous demandez de revoir notre choix conjugal.” Mais tout compte dans l’analyse sociologique de la retraite. On ne peut pas faire comme si l’espérance de vie des femmes et la générosité de la réversion n’existaient pas. Il faut prendre le temps d’un diagnostic partagé. Le théorème “J’ai cotisé donc j’ai droit” ne marche pas.

Pour l’État, la dette n’est jamais grave. On n’imagine pas le nombre de fonctionnaires et d’économistes pour qui ça n’est pas grave. L’euro a beaucoup aidé à cela. Il est un anesthésiant. Du coup, la génération soixante-huitarde s’est peu préoccupée des générations suivantes. Il n’y a aucune raison que ça s’arrête. Or la question est de penser réellement la génération suivante. La question est : quelles sont les règles qui vont nous y forcer ? À l’Agirc-Arrco, nous avons aujourd’hui 85 milliards d’euros de réserves, c’est faible en proportion des 3 200 milliards d’euros d’engagements actuariels sur les quarante prochaines années que nous devrons payer à nos affiliés (sur les 13 000 milliards d’euros du total des engagements français).

La culture du compromis, au contraire, n’existe pas dans l’État. Quand Bercy gère un établissement public en direct, c’est mal géré. Ils n’ont pas la culture de la négociation. Ils sont raides. Ils négocient des millions et laissent passer des milliards. On n’apprend pas à ces jeunes le sens de la négociation. J’ai fait telle école, je suis l’État. Il y a par ailleurs un mépris assez constant sur les conditions de mise en œuvre. Notre pays ne sait pas négocier, et l’État donne l’exemple. Il fonctionne en autorité. On ne sait pas trouver la voie de passage. Gérer les retraites, Bercy ne sait pas le faire ! Pourquoi ne pas créer une caisse des retraites des fonctionnaires ? Pourquoi ne pas reconnaître que la cotisation patronale dans la fonction publique est de 74 % car le régime est gravement déséquilibré ? Quand il s’agit de leur périmètre, Bercy a constamment lutté contre la transparence. Ils pensent qu’ils savent mieux que les autres. Ils ne supportent pas que les corps intermédiaires parfois réussissent.

Or c’est l’inverse : l’État est faible. Quand il est en première ligne, il lâche. C’est pire depuis la fin du septennat, car en régime de quinquennat la pression du court terme l’emporte.

Jusqu’en 2007-2008, l’Agirc-Arrco avait un frère jumeau, c’était l’Unedic, à l’époque globalement équilibré. Arrive la crise des subprimes et la création de Pôle emploi, qui étatise les Assedic. Sarko avait visité la Grande-Bretagne et voulait s’inspirer des job boards. On aurait pu privatiser l’ANPE, on a fait l’inverse. Or c’est en même temps que, à cause de la récession, l’Unedic bascule en déficit. Sarkozy demande à Parisot, qui dirige le MEDEF, de laisser filer les déficits, car “ça va aller mieux demain”. On résoudra le problème de recettes par le retour de la croissance, pas d’inquiétude. Or ça ne marche pas. Les allègements et renoncements coûtent trop cher et font un déficit qui ne permet jamais à la croissance potentielle française de rattraper le train de la dette. Conséquence sur l’Unedic : 65 milliards d’euros de dettes aujourd’hui. Les partenaires sociaux n’auraient probablement pas dû laisser faire cela.

Comment faire ? Il faut assumer tous notre part de responsabilité. Tout le monde reconnaît que la dette est un problème, mais personne ne veut accepter de faire les économies. Ça perturbe toutes nos habitudes. Il va falloir accepter d’entendre le docteur qui dit que c’est grave. LFI et le RN, sur la retraite à 60 ans, n’aident pas. Les Français ne savent pas pourquoi il fallait faire cette réforme en 2023. Il n’y a plus d’autorité légitime en soi pour le leur dire. Bayrou essaie d’aller sur l’explication, et c’est fondamental. Est-on prêt à accepter de travailler 39 heures et jusqu’à 67 ans ? Les Français sont-ils prêts à remettre ça en cause au pied du mur ? Pas sûr. On a prétendu être en économie de guerre pendant et après le covid, mais l’est-on ? Tant qu’on a des RTT, c’est qu’on n’est pas en économie de guerre. Est-ce qu’on est prêt à mourir pour la Sécurité sociale ? C’est évidemment un débat d’élection présidentielle.

Sur la question du financement, je suis partagé. Est-ce que le fait d’avoir basculé de la cotisation à l’impôt une partie du financement de la protection affaiblit le consentement et donne le sentiment que tout est gratuit ? Je le pense. Quand en plus on universalise les droits comme dans la santé, on déconnecte le lien entre cotisation et droit. La CSG et la TVA sociale distendent le lien. Mais en même temps, je reconnais que la masse salariale devient insuffisante, à cause de la quantité de travail, de la pression de la société du loisir, et du sujet de la compétitivité du travail en France. »

Raoul Briet

21 janvier 2025

Raoul Briet a été directeur de la Sécurité sociale de 1996 à 2000. Il est président de chambre honoraire à la Cour des comptes.

« Je propose de remonter à l’été 1995. Jacques Barrot était arrivé au printemps, nommé ministre des Affaires sociales par Jacques Chirac et Alain Juppé après la présidentielle. J’étais directeur de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, présidée par Jean-Marie Spaeth. Le gouvernement était sur une ligne de croissance et de distribution qui correspondait au thème de la fracture sociale développé pendant la campagne. Cette ligne n’était pas tenable au regard de la situation de nos finances publiques et en particulier des finances de la Sécurité sociale. La “qualification pour l’euro” exigeait un changement de cap. Jacques Barrot avait été mandaté pour faire des “états généraux de la Sécurité sociale”, à savoir des débats en régions pour faire de la pédagogie et préparer les esprits. Parallèlement, une petite équipe de technocrates, dont je faisais partie, se rassemblait à Matignon auprès d’Antoine Durrleman et a contribué, à coups de réunions du samedi matin, à concevoir les grandes lignes du plan Juppé. Cette équipe n’a pas réussi à convaincre les décideurs politiques des risques majeurs qui s’attacheraient à des annonces fortes de réforme des régimes de retraite du secteur public. J’avais pour ma part été instruit sur le sujet par mon expérience du Livre blanc sur les retraites de Michel Rocard. J’en avais en effet coordonné la rédaction au Commissariat général au Plan, lieu neutre permettant de faire converger les visions violemment antagonistes des ministères des Affaires sociales et des Finances. Et je conservais en mémoire de cet épisode deux faits significatifs : les seuls passages arbitrés directement par le directeur de cabinet du Premier ministre portaient sur le régime de retraite des fonctionnaires (évoque-t-on ou non des scénarios de réforme du même type que ceux mentionnés pour le régime général ?) et, le fait que le jour même de la publication du Livre blanc, les syndicats de la SNCF avaient organisé une grève “à titre d’avertissement” qui avait été très suivie. L’avertissement n’a pas été retenu en 1995 alors même qu’à l’époque d’autres facteurs, internes à la SNCF, tendaient fortement le climat social.

J’ai été nommé directeur de la Sécurité sociale au ministère des Affaires sociales en janvier 1996. Je le suis resté jusqu’à l’été 2000, soit quinze mois avec Jacques Barrot, plus de trois ans avec Martine Aubry. J’ai eu la chance d’être le dernier directeur à présenter un budget de la Sécurité sociale en équilibre, celui de l’an 2000, grâce aux efforts consentis les années précédentes et au pic de croissance qui a caractérisé cette période.

En 1996, j’ai donc mis en œuvre les ordonnances et la loi organique préparées avec Jacques Barrot.

Sur la santé, elles contenaient plusieurs orientations reprises d’un rapport “Santé 2010” commandé par Claude Évin, ministre, au Commissariat au Plan, qui avait réuni une commission de prospective présidée par Raymond Soubie. J’étais alors commissaire adjoint. Nous avions imaginé en 1991 de faire voter un budget santé par le Parlement, de mettre en place une gestion régionalisée de la santé, le tout avec un financement par la CSG, les droits à l’assurance maladie étant ouverts sous condition de résidence régulière et stable (couverture universelle), et non plus sur la base de l’activité professionnelle. Ces évolutions reprises dans le plan Juppé éloignaient la Sécurité sociale française du modèle bismarckien et l’ont fait pencher très clairement vers un modèle, sinon beveridgien, du moins “bisridgien”. Cette évolution a quelque peu braqué et inquiété les représentants de la médecine libérale, qui redoutaient une étatisation pure et simple du système de soins. Elle n’était de surcroît pas facile à concilier avec la volonté politique d’associer pleinement la CFDT à la mise en œuvre d’une réforme qu’elle avait soutenue dès l’origine. La CFDT, en la personne notamment de Jean-Marie Spaeth, président de la CNAM, entendait bénéficier d’une large responsabilité dans la régulation des dépenses de soins, tant en ville qu’à l’hôpital. Cela a donné lieu à des tensions nombreuses, les ministres considérant fondamentalement que les partenaires sociaux, représentants de syndicats de salariés et d’employeurs divisés et faiblement représentatifs, n’avaient de légitimité ni pour déterminer la politique de santé (ressources et organisation des hôpitaux et de la médecine libérale, politique du médicament), qui concerne l’ensemble de la collectivité nationale, ni pour exercer un pouvoir de décision sur des sujets n’ayant guère de rapport avec le salaire différé (mis à part les indemnités journalières, l’invalidité et les accidents du travail). En pratique, cela s’est conclu par un élargissement et une amélioration du “paritarisme de gestion” des caisses, avec la mise en place des conventions d’objectifs et de gestion qui déterminent après négociation entre l’État et la caisse nationale les objectifs à atteindre en termes de qualité de service et les moyens pluriannuels alloués à cette fin.

En matière de santé, le plan Juppé a également marqué deux formes de rupture avec les politiques pratiquées jusqu’alors. On a d’abord cherché à abandonner la politique de facilité qui consistait, via l’augmentation du ticket modérateur, à diminuer la prise en charge par la Sécurité sociale et donc à transférer les charges sur les ménages. Le fait que la complémentaire santé soit largement répandue en France n’enlève rien au fait que ces déremboursements conduisaient à faire prendre en charge les dépenses concernées par des primes d’assurance liées au nombre de personnes couvertes plutôt que par des cotisations liées aux seuls revenus des personnes couvertes, quelle que soit la taille de la famille. La deuxième rupture a consisté à mettre en place un ONDAM voté par le Parlement et qui, sans constituer une limite budgétaire susceptible d’interrompre l’accès aux soins, se voulait une référence technique et politique légitime pour le pilotage financier du système de soins et pour chacun de ses acteurs.

Le plan Juppé a également transformé la gouvernance financière de la Sécurité sociale. C’était même une de ses missions premières car la perspective de la “qualification pour l’euro” et la situation, déjà fort peu enviable, de la France en matière de finances publiques imposaient de démontrer à nos partenaires européens et aux marchés notre capacité à faire disparaître les déficits sociaux. À cet égard, je conserve un souvenir précis des réunions où le directeur du Trésor, Jean Lemierre, me conviait pour convaincre les investisseurs étrangers de la solidité de notre démarche et de la fermeté de notre résolution. L’idée clé en matière financière était de mettre fin à la dette de la Sécurité sociale, en rétablissant les équilibres annuels et en résorbant la dette accumulée. Cette politique “de vérité” reposait sur deux instruments clés : la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), établissement public, distinct de l’Agence France Trésor en charge de la dette publique de l’État, et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), contribution sur tous les revenus y compris sur les revenus de remplacement à caractère social (une CSG ++), contribution normalement temporaire, car affectée au remboursement de la dette sociale dont l’extinction était programmée. Le choix politique était de rendre la dette sociale “dolore”. Toute dette sociale doit se rembourser et non “rouler” (on emprunte pour rembourser la dette venue à échéance), comme le fait la dette de l’État. Et ce remboursement doit s’incarner dans un impôt dédié payé par tous, la CRDS, prélèvement à caractère temporaire.

On sait ce qu’il est advenu de cette tentative vertueuse. À défaut d’avoir la volonté et la capacité de supprimer les déficits annuels, ceux-ci se sont accumulés et, placés au pied du mur, gouvernement et Parlement, plutôt que d’augmenter la CRDS à l’occasion des reprises de dette, ont préféré repousser l’horizon de remboursement de la dette, faisant de la dette sociale une dette pérenne et non temporaire et dont le caractère “anormal” s’est en quelque sorte dissous pour ne plus être qu’une simple composante distincte de la dette publique. Par certains côtés, l’outil, qui se voulait un instrument imposant la “vertu”, a servi à une politique de facilité consistant à repousser vers les générations suivantes la charge de dépenses courantes, notamment de soins, qui n’ont rien à voir avec des investissements.

Pourquoi être passé par les ordonnances pour faire passer le plan Juppé ? La première raison est une raison de rapidité. Il fallait de toute urgence corriger la trajectoire des finances publiques compte tenu des échéances européennes. Et un cheminement parlementaire de projets de loi sur la médecine de ville, l’hôpital, les agences régionales de l’hospitalisation, pour ne parler que de ces sujets, aurait occupé plusieurs mois. Avec les ordonnances, tout a été bouclé, y compris la révision constitutionnelle nécessaire pour la mise en place des lois de financement de la Sécurité sociale, en quatre mois, c’est-à-dire en avril 1996. Ainsi la première loi de financement de la Sécurité sociale a pu être votée, comme le budget de l’État, en fin d’année 1996. Cette méthode, j’en garde des souvenirs précis, n’était pas vraiment du goût de Jacques Barrot, parlementariste convaincu.

C’est qu’en fait il y avait aussi une autre raison, purement politique. La majorité parlementaire était, par rapport au contenu même des ordonnances, et un peu comme Jacques Barrot lui-même, sur le “reculoir”. Elle les trouvait, sans trop oser le dire, trop contraignantes à l’égard de la médecine libérale, d’inspiration trop technocratique, ne laissant qu’insuffisamment d’espace aux partenaires sociaux, etc. Et il est clair qu’un cheminement parlementaire classique aurait abouti à un contenu assez sensiblement différent.

Sur le plan politique, en 1997, les choses n’étaient pas simples non plus pour Martine Aubry. Certains de ses alliés de gauche, la CFDT, le syndicat MG France, la Mutualité, avaient soutenu le plan Juppé alors que le groupe parlementaire socialiste y était profondément hostile pour des raisons tenant essentiellement à la grève de décembre concernant la réforme des régimes spéciaux de retraite et au symbole qu’elle représentait. Martine Aubry a réussi à se frayer un chemin, conservant le cap du sérieux dans la gestion sans remettre en cause l’architecture d’ensemble de la réforme et en apportant sa touche personnelle (la couverture maladie universelle, appliquée à la complémentaire santé par exemple). À partir de la fin 1998 toutefois, le climat général s’est moins prêté à l’effort. À l’époque, marquée par l’arrivée de l’euro et l’entrée de la Chine dans l’OMC, beaucoup ont cru que s’ouvrait une ère de croissance durable, qui permettrait de tout financer et autoriserait à relâcher la maîtrise de la dépense. C’était un peu le moment Strauss-Kahn. Et cette illusion, une fois dissipée, a laissé une Sécurité sociale très fragilisée sur le plan financier et incapable de faire face aux crises qui se sont ensuite multipliées.

Sur la question centrale des retraites, j’ai la conviction que notre pays n’a jamais su se relever du contretemps historique qu’a représenté la retraite à 60 ans décidée en 1983. Depuis, il est en permanence en décalage par rapport aux autres pays, en retard d’adaptation par rapport à ce qu’exigeraient les évolutions sociodémographiques. À cela s’ajoutent des maladresses, la réforme des régimes spéciaux annoncée fin 1995 et la “réforme systémique” amorcée en 2018, qui ont été deux impasses et ont fait perdre beaucoup de temps dans l’adaptation continue qui s’impose au système.

Sur 1983, une anecdote tirée d’un souvenir personnel. J’ai fait mes premières armes à la direction de la Sécurité sociale comme sous-directeur en charge des retraites à compter du début 1983. Quelle n’a pas été ma surprise de constater que cette réforme majeure avait été décidée sans la moindre projection sérieuse des charges et de l’équilibre du régime général de retraites. Aucun modèle de charges à 10-15 ans n’existait, sans même parler d’horizons plus lointains. Les prévisions étaient à trois ans avec, outre l’effet prix (revalorisations), un effet “volume” aux fondements des plus empiriques, et ne s’appuyant sur aucun modèle. Le premier travail des équipes alors a été de construire un outil technique de projection robuste. À la même époque, les partenaires sociaux gestionnaires des régimes Arrco et Agirc disposaient, eux, de projections solides à quinze ans. Et cela n’est certainement pas sans rapport avec le fait qu’ils n’ont accepté de mettre en œuvre l’abaissement de l’âge de la retraite à 60 ans qu’avec beaucoup de réticences et au prix d’une longue négociation avec le gouvernement, négociation qui en pratique, avec le recyclage de fonds consacrés aux préretraites, a permis aux régimes complémentaires de ne pas être déséquilibrés par la réforme.

Plusieurs années plus tard, au tournant des années 2000, plutôt que de prolonger l’adaptation progressive de notre système de retraite en englobant la totalité des régimes, le gouvernement Jospin, s’appuyant sur un pic de croissance qui sera sans lendemain, crée le Fonds de réserve des retraites (FRR), en même temps que le COR, le Conseil d’orientation des retraites.

J’ai été le président du FRR, de sa mise en place en 2002 jusqu’à 2009. Cette innovation ne manquait pas de vertus : se préparer au choc démographique qui allait peser sur les régimes de retraite à compter de 2020 avec l’arrivée à l’âge de la retraite des générations de baby-boomers de l’après-guerre, mettre en place une forme de capitalisation collective en impliquant les partenaires sociaux dans sa gestion, utiliser les ressources du fonds à compter de 2020 pour accompagner les efforts d’adaptation des régimes et non se substituer à ceux-ci. Malheureusement, du fait du caractère tardif de sa mise en place et de la situation d’ensemble de nos finances publiques, il n’a guère été possible de le doter de ressources suffisantes pour qu’il atteigne une taille très significative : les excédents, que l’on savait temporaires, de la CNAV, ont vite fondu, les recettes tirées des privatisations se sont faites très rares. Difficile de faire vivre et prospérer un îlot de prospérité dans un univers de finances publiques profondément et structurellement dégradé ! Tant et si bien qu’il a fallu rapidement, autour de 2010, renoncer au principe affiché à l’origine de ne pas utiliser le FRR avant 2020. Et une partie des ressources du fonds est depuis utilisée pour couvrir les charges de la CADES. En quelque sorte, le FRR, né trop tard au regard des évolutions sociodémographiques, a été rattrapé par les déficits et la dette sociale qui continuaient inexorablement à progresser.

S’agissant de l’autre innovation du tournant des années 2000, la mise en place du COR, elle a eu des effets incontestablement positifs dans un premier temps en permettant une montée en puissance des outils d’analyse et de projection et en permettant aux partenaires sociaux et, plus largement, à l’ensemble de la population, de s’approprier les enjeux de moyen à long terme. Cependant, progressivement, le COR a privilégié une approche “tous régimes” (une abstraction) à un horizon long, voire très long (trente ans, même plus), alors qu’en pratique le pilotage et les adaptations doivent se faire dans le cadre institutionnel de chaque régime obligatoire et à un horizon utile pour la prise de décision, de l’ordre d’une quinzaine d’années, comme le font l’Arrco et l’Agirc. Et surtout, alors qu’en matière de prévisions économiques c’est un principe de prudence qui devrait s’imposer au gestionnaire d’un système de retraite, le COR a multiplié les jeux d’hypothèses économiques permettant aux partenaires sociaux comme aux pouvoirs publics de trouver des scénarios favorables paraissant les dispenser dans l’immédiat des décisions difficiles à prendre. Dans la période récente, le COR, plutôt qu’aider à la prise de conscience de la nécessité des adaptations est même devenu un frein à celles-ci, en privilégiant un horizon très long et un raisonnement discutable en termes d’évolution de la part des dépenses de retraite dans le PIB.

S’agissant de l’assurance maladie, j’ai été mandaté en 2007-2008 sur deux missions d’expertise, l’une sur le respect de l’ONDAM, l’autre, avec Bertrand Fragonard, sur la mise en place d’un “bouclier sanitaire” (plafonnement individuel des restes à charge), deux missions riches d’enseignements sur la capacité de notre système de protection sociale à se réformer.

En 2007, le président de la République me demande un rapport, dans le cadre des conférences des finances publiques qu’il a convoquées, sur les dispositifs qu’on pourrait imaginer pour que l’ONDAM soit enfin respecté. Diverses propositions sont faites, très classiques sur le plan budgétaire : amélioration des méthodes de prévision, création d’une réserve de 0,5 % dans l’ONDAM permettant de subordonner le dégel d’un certain nombre de crédits à la réalisation en cours d’année de la trajectoire, mise en place d’un comité indépendant chargé d’alerter en cours d’année sur le risque de non-respect de l’objectif, etc. Les propositions faites sont toutes reprises immédiatement par le gouvernement, la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale modifiée dans la foulée et l’ONDAM sera ensuite respecté pendant près de dix ans. Mais on ne saurait trop demander à une norme ou à une règle budgétaire. Elle peut créer un cadre propice à une gestion rigoureuse et courageuse de la dépense, mais elle ne peut en tenir lieu. Appliqué à l’assurance maladie, cela signifie qu’il n’est pas possible de contenir durablement la dépense si l’on ne décide pas des mesures qui s’attaquent aux déterminants mêmes de cette dernière (organisation du système de soins, adaptations des hôpitaux, prévention, etc.). Si l’on s’abstient de le faire à un niveau suffisant, le système finit par se bloquer, la contrainte budgétaire devient insupportable. Et c’est ce qui pointait avant même l’arrivée du covid.

L’autre mission, sur le “bouclier sanitaire”, a permis de constater l’absence de toute capacité collective à aborder et débattre d’un enjeu de fond portant sur le niveau et les modalités de la prise en charge collective des dépenses de soins. Le ticket modérateur était la mauvaise conscience des pères fondateurs de la Sécurité sociale. D’où le système d’exonération mis en place à l’origine pour dispenser de cette participation les assurés atteints de maladies longues et coûteuses. La liste de ces maladies s’est allongée au fil du temps, les assurances complémentaires se sont étendues, la population d’assurés sociaux a vieilli, les maladies sont devenues très largement des maladies chroniques, et souvent les personnes vieillissantes souffrent simultanément de plusieurs pathologies. En conséquence, la dynamique des dépenses sans ticket modérateur induite par ces évolutions a affecté tant l’équilibre financier du système que son équité. Tout cela justifiait amplement un réexamen et une refondation du système. La piste explorée dans le rapport était de remplacer un système d’exonération attaché de manière quasi permanente à une maladie par un système garantissant que le plafond des restes à charge annuels supportés par un assuré, quelles que soient les maladies l’ayant affecté dans l’année, n’excèderait pas un certain montant, ce montant, pour des raisons évidentes d’équité, ne pouvant être le même selon le niveau de revenu. Des dispositifs de ce type existent d’ailleurs dans la plupart des pays pratiquant un dispositif de type “ticket modérateur”. Ce rapport, demandé par les ministres dans l’urgence et remis quatre mois plus tard, concluait à la faisabilité technique d’un dispositif de “bouclier”, en explorait les variantes et permettait d’en mesurer les conséquences. Il a connu une publicité minimale, le gouvernement et le Parlement trouvant la matière trop inflammable sur le plan politique, cependant que les partenaires sociaux restaient aux abonnés absents. Un sujet manifestement “tabou” en ce qu’il remettait en cause une composante historique de la Sécurité sociale de l’origine, introduisait la prise en compte des ressources pour moduler le niveau de la prise en charge collective des dépenses de soins et imposait aux assureurs complémentaires en santé de revoir leur positionnement et leur stratégie.

Parlons un peu pour terminer des institutions politiques et administratives en charge de la gouvernance de la Sécurité sociale. Je souhaiterais à cet égard mettre en évidence deux sujets importants à mes yeux.

Le premier tient à la difficulté d’appréhender de façon cohérente les régimes spéciaux de retraite, ceux des fonctionnaires et ceux du secteur public. Historiquement, la direction de la Sécurité sociale a été largement tenue à l’écart du pilotage de ces régimes. La direction du Budget et la direction générale de l’administration et de la fonction publique ont, de leur côté, pendant très longtemps entendu conserver la main sur eux pour des raisons de “territoire administratif” et pour épouser dans les faits les vues des organisations syndicales qui ont toujours considéré qu’en la matière c’était la logique des statuts qui devait prévaloir sur celle d’une Sécurité sociale unifiée. Et le COR n’a pas manifesté de zèle excessif pour faire la lumière sur ces régimes, c’est peu de le dire !! Ainsi, sur ce sujet très sensible et auquel les Français, très demandeurs d’égalité formelle, attachent une grande importance, la sphère administrative et politique est restée délibérément sous-dimensionnée et insuffisamment coordonnée. À cet égard, pour remédier à cette situation, l’une des solutions serait d’identifier un régime de base commun à tous les résidents, quels que soient leur statut et leur secteur d’activité, un régime, avec des paramètres proches de ceux du régime général, et de doter chaque secteur d’activité ou entreprise à statut d’un régime complémentaire (à l’image de l’Arrco-Agirc pour les salariés du privé), ce qui permettrait de prendre en compte les spécificités du secteur et des métiers exercés, à charge pour les employeurs et les syndicats concernés d’opérer les arbitrages nécessaires entre rémunérations d’activité et retraite complémentaire. Un schéma beaucoup plus réaliste que le schéma totalement “hors sol” et sans mémoire historique envisagé dans la réforme systémique de 2017, qui imaginait possible de mettre en place en 2020 une unification qu’il n’avait pas été possible d’imposer en 1945 à la société française. Et qui aurait abouti, si le covid n’avait pas permis au gouvernement, sans l’assumer publiquement, d’y renoncer, à la mise en place d’une organisation administrative et financière unique couvrant tous les Français (des avocats aux fonctionnaires) pour la base et le complément. Une monstruosité ingouvernable, totalement inadaptée à la société des années 2020 et qui ne résolvait rien au problème clé qu’est le déséquilibre financier structurel du système.

Le second sujet porte sur le pilotage ministériel de la Sécurité sociale. Les dernières années ont été marquées en la matière par deux phénomènes de sens inverse. Le pilotage technique s’est considérablement amélioré au niveau de la DSS et des caisses nationales. Il se compare aujourd’hui très favorablement à ce qui existe pour la sphère État, qu’il s’agisse des outils de prévision, de simulation ou de suivi. Les lois de financement de la Sécurité sociale et la mise en œuvre de conventions d’objectifs et de gestion pluriannuelles avec les caisses nationales ont permis des progrès considérables. Le paradoxe, c’est que dans le même temps, le pilotage ministériel impliquant directement le ministre des Affaires sociales s’est effacé en se diluant dans un pilotage “finances publiques” d’ensemble. Ce dernier est, dans son principe, nécessaire et parfaitement légitime, mais son efficacité suppose que l’on puisse, pour la partie “comptes sociaux”, identifier un ministre en charge des comptes sociaux consolidés, qui soit aussi en charge des politiques qui y sont attachées, et qui s’en sente personnellement et politiquement responsable. Cela a été le cas en particulier avec Jacques Barrot et Martine Aubry auprès de qui j’ai travaillé. Des exemples qui commencent à dater ! Car ce n’est plus le cas depuis de nombreuses années, ce qui laisse à penser malheureusement que les gouvernements ont en fait abandonné l’ambition d’équilibrer les comptes sociaux alors même que, hormis les situations de crise économique ou financière, rien ne justifie qu’ils soient en déficit. Pas plus en 2025 qu’en 1995 ou en 1945 ! »

Jean-Luc Tavernier

22 janvier 2025

Jean-Luc Tavernier était directeur général de l’Insee au moment de l’entretien. Il a été directeur de la prévision au ministère des Finances, et directeur de l’ACOSS.

« J’étais au cabinet de Jacques Barrot, ministre des Affaires sociales à l’automne 1995. Hervé Gaymard était secrétaire d’État à la Santé et à la Sécurité sociale. Je m’occupais des comptes de la Sécurité sociale et du premier projet de loi de financement, le PLFSS. Après cela, je suis nommé sous-directeur à la direction de la Prévision en charge des finances publiques, de l’emploi et des politiques sociales, puis, après un passage à l’Insee, directeur de la Prévision. Ce sont alors les années où se succèdent les ministres à Bercy : Francis Mer, Nicolas Sarkozy, Hervé Gaymard, Thierry Breton. En 2005, je suis nommé directeur de l’ACOSS, l’agence de financement de la Sécurité sociale, puis directeur du cabinet d’Éric Woerth, ministre du Budget et des Comptes publics de Nicolas Sarkozy après l’élection présidentielle de 2007. Christine Lagarde est alors ministre des Finances. Je reste jusqu’à 2009, où je vais seconder René Ricol pour créer le CGI1 et mettre en œuvre le programme des investissements d’avenir. Et pendant treize ans, j’ai dirigé l’Insee.

Si je ne me trompe pas, le déficit 1996 de la Sécurité sociale était annoncé à près de 17 milliards de francs, cela nous semblait gigantesque et inédit. C’était angoissant. Bien entendu, en euros et même en points de PIB de l’époque, c’était beaucoup moins qu’aujourd’hui. C’était le périmètre classique de la Sécurité sociale, celui retenu dans les LFSS, qui ne tient pas compte d’un déficit pour le régime de retraite des fonctionnaires de l’État, déjà couvert par les lois de finances. L’automne 1995 marque donc incontestablement un tournant. J’arrive en cabinet à la veille de l’hiver. Frédéric Lemoine est directeur adjoint du cabinet de Barrot. Antoine Durrleman a déjà conçu le plan Juppé. Le plan est complet. Le chapitre consacré aux régimes spéciaux, dont l’inclusion avait d’ailleurs fait débat, sautera très vite dans les contestations de décembre. Restent quelques grandes avancées. L’innovation institutionnelle est la loi de financement de la Sécurité sociale. Avec Olivier Delaporte, on écrit la première LFSS. C’était stimulant ! À l’époque, le sous-directeur du financement de la Sécurité sociale était Dominique Libault. Il a vraiment mis sa patte, beaucoup œuvré, et pas uniquement pour développer des instruments de pilotage. Nous mettons tout cela en place jusqu’à la dissolution de 1997.

Si je prends du recul, je dirais que les choses ont dérivé à chaque grande crise, sans rétablissement possible des équilibres ex ante. On a donc fini par s’habituer à endetter la Sécurité sociale en utilisant la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale créée par les ordonnances Juppé. Pourtant, lorsque nous l’avons créée, elle était construite pour incarner l’inacceptable de l’endettement. Son existence même devait être éphémère, et son principe était de nous rappeler l’impératif catégorique de l’équilibre. Par son existence même, elle nous disait : “Plus jamais ça.” Elle était donc conçue pour être dolosive, avec un prélèvement sur la feuille de paie – la contribution au remboursement de la dette sociale – qui devait nous rappeler chaque mois “qu’il ne fallait pas faire ça”. Trente ans plus tard, elle est devenue un moyen d’absorption régulière des chocs. Un instrument qui se voulait punitif est devenu un outil de gestion. L’inversion du propos est impressionnante. On y est allé en 1995 avec la main tremblante, en faisant tout pour que l’endettement soit stigmatisant. Du fait des crises, il ne l’a pas été, car à chaque épisode, on a cru bon de protéger au maximum la société française et les revenus. Cela n’aurait pas été préjudiciable sur les finances publiques si, en sortie de crise, on demandait un effort compensatoire. Mais on n’a jamais eu le courage de le faire réellement. La CADES a été à nouveau prolongée jusqu’à 2033 et il y a à parier qu’elle le sera à nouveau.

Il reste malgré tout quelque chose : sur le champ strict de la Sécurité sociale, l’équilibre reste pour beaucoup d’acteurs une référence légitime. Ne pas le respecter est stigmatisant. Si cela avait été fondu dans le “grand tout” du déficit public, on n’aurait même pas eu cette ancre d’un équilibre présenté comme accessible. C’est un argument, mais on peut en discuter, pour qu’une concertation sur l’avenir financier des régimes de retraite soit organisée sur ce périmètre des LFSS, sans y intégrer les pensions d’État qui rendraient de facto l’équilibre hors de portée.

À ce sujet, je sais bien qu’on reproche parfois à l’Insee de ne pas établir un besoin de financement des retraites en comptabilité nationale. C’est une question de présentation et de choix comptable car rien n’est caché, tous les chiffres existent. En vérité, nous commentons surtout le poids des retraites dans le PIB, dont on sait qu’il est le plus élevé en Europe, à l’exception de l’Italie. C’est une donnée robuste, tandis que les recettes affectées aux retraites sont instables, et dépendent de l’attribution de telle ou telle recette fiscale au gré des textes financiers. In fine, c’est le déficit public global qui importe. Il faut tenir compte bien entendu de l’effet des réformes des retraites sur les régimes de Sécurité sociale, comme sur celui de la fonction publique de l’État, mais aussi – on l’oublie souvent – des conséquences induites sur les taux d’activité, la croissance et la capacité à financer l’intégralité du modèle social, et pas seulement les retraites.

Incontestablement, il y a, au fil des multiples crises et épisodes récessifs des dernières décennies, un détachement progressif de la loi d’airain de l’équilibre des finances sociales. Est-ce la conséquence d’un changement de sociologie administrative, les nouvelles générations de fonctionnaires étant moins sensibilisées au déficit ? Je ne le crois pas. C’est plutôt la conséquence de multiples chocs dont la rapidité et la récurrence finissent par nous dépasser, et peut-être aussi la conséquence du fait que les choix ne sont pas toujours bien posés au moment des grandes échéances électorales.

Un point important est l’ampleur du montant des allègements de cotisations sociales, particulièrement sur les bas salaires. Il faut bien en comprendre la logique. Le coût du travail au niveau du Smic était prohibitif pour beaucoup des moins qualifiés et alimentait un chômage de masse. Il a été décidé d’y remédier en allégeant les cotisations patronales plutôt qu’en réduisant le niveau du Smic. Il a fallu des décennies pour que ces allègements atteignent un niveau suffisant pour que le coût minimal du travail ne soit plus une barrière à l’emploi, et il n’est plus discuté que l’État doive les compenser. J’ai moi-même toujours milité pour cette compensation, afin de ne pas donner prise aux observations de ceux qui diraient que la Sécurité sociale est en déficit à cause de charges indues non compensées par l’État. Nous l’avons fait, et c’était important pour reresponsabiliser les partenaires. Bien entendu, c’est sans effet sur le déficit global des finances publiques, mais cela maintient vivant le principe que, sur le champ strict de la Sécurité sociale, l’équilibre est une nécessité et reste à portée. Le déficit est simplement transmis à l’État par le canal de la compensation des allègements. Et là, il devient invisible, ou à tout le moins il se dilue.

Ensuite, nous payons d’une certaine façon le prix de notre excellence sur les marchés obligataires. Nous avons de très bons fonctionnaires en ingénierie de dette à l’AFT, l’Agence France Trésor. Ils ont beaucoup aidé à repousser le mur en optimisant la gestion de la dette. Sans cette ingénierie, on aurait peut-être vécu des crises de trésorerie dans nos finances publiques. Comme avec la CADES, les instruments de discipline se sont parfois retournés contre nous pour repousser la contrainte.

Comment faire pour stopper la boule de neige et rééquilibrer les finances publiques ? Je suis dans une position qui ne me permet pas de prendre parti. Mais j’observe qu’au début des années 2000, l’Allemagne, grevée par la réunification, a réussi à rétablir les comptes en laissant l’inflation faire lentement son effet. Il n’y a en Allemagne aucune disposition mécanique d’indexation systématique des prestations – ou d’ailleurs aussi des barèmes d’impôts – sur l’inflation. Et c’est en laissant les barèmes fixes en euros courants que les Allemands ont, pour l’essentiel, rétabli leurs comptes publics. J’ai eu l’occasion, avec des casquettes différentes, de rappeler cette expérience, toujours sans succès, je dois bien l’avouer. Nous avons, plus que tout autre pays, le souci de protéger des chocs les ménages et les entreprises. On l’a encore vu récemment avec les boucliers tarifaires pour amortir la hausse des prix de l’énergie. C’est louable, je ne sais pas si ça paie politiquement, mais c’est assurément coûteux pour les finances publiques. Du reste, en 2024, la seule mesure qui ait fait consensus dans tous les partis est l’indexation des retraites sur les prix. Cette indexation, elle a coûté plus de 14 milliards d’euros en 2024, et encore 7 en 2025.

Y a-t-il un scénario alternatif d’augmentation des prélèvements par des augmentations de la TVA sociale et de la CSG ? Je n’en suis pas convaincu. Hausser les prélèvements devient très coûteux politiquement. Je ne crois pas à la CSG généralisée, comme nous l’a montré l’épisode de 2018. Cette année-là, on décide de basculer des cotisations sur les retraites sur de la CSG. Cela avait le bon goût de réduire la part des prélèvements sociaux qui portent sur la rémunération du travail, en faisant davantage contribuer les retraités. On est revenu en arrière assez vite. Et j’ai l’impression que nous sommes parvenus à un niveau de prélèvements obligatoires tel que toute hausse est extrêmement difficile et se heurte à des difficultés politiques considérables. Peut-être suis-je pessimiste, voire défaitiste, mais je perçois parfois ces débats sur le financement comme dilatoires de l’effort à faire sur la maîtrise de la dépense. C’est un peu la même chose, lorsqu’il s’agit de transférer la charge hors du champ des administrations publiques. Par exemple, renvoyer aux complémentaires la prise en charge de certaines dépenses de santé, cela permet certes d’éviter une hausse faciale des prélèvements obligatoires, mais au prix de hausses de cotisations des mutuelles et des assurances qui poseront sans doute un jour les mêmes problèmes d’acceptabilité.

Y a-t-il un problème de gouvernance et l’affaiblissement des corps intermédiaires explique-t-il une partie de la dérive ? Il est certain que nous n’avons plus vraiment de maison commune, comme l’était le Commissariat au Plan, où tous les acteurs pouvaient se parler, et surtout travaillaient ensemble. On ne sait plus qui, parmi les partenaires sociaux, préside le conseil de la CNAV, ou celui de la CNAM. Ce n’est plus une personnalité dont la voix porte, dont la voix est écoutée. Les personnes ne sont pas en cause, et ce n’est peut-être pas majeur, mais c’est un signe.

Nous avons certes développé un certain nombre d’instruments de pilotage. Je suis pour ma part membre du comité d’alerte de l’assurance maladie, qui est présidé par le secrétaire général de la commission des comptes de la Sécurité sociale. On a créé le PLFSS, l’ONDAM, ce sont théoriquement de bons instruments. L’ONDAM, côté hôpital, c’est quasiment une enveloppe budgétaire, en théorie quelque chose d’un peu bestial mais efficace, même s’il y a un gros point de fuite avec le déficit annuel des hôpitaux. En revanche, pour la médecine de ville et les dépenses de médicaments, c’est indicatif. Mais au moins, la distance à l’ONDAM permet-elle de déclencher des alertes. Si on dépasse l’ONDAM, le gouvernement doit faire un rapport au Parlement. C’est une procédure qui part d’une bonne intention. L’idée de son concepteur, Dominique Libault, était en quelque sorte de lier les mains des décideurs politiques, ou à tout le moins d’obliger à ce qu’un dépassement porte à conséquence. Sauf que, naturellement, cela a des limites, et on peut comprendre qu’au moment du covid, on a débranché le système d’alarme. Il est un peu inévitable que lorsque la situation est difficile et appelle des décisions brutales, les outils de gouvernance ne suffisent pas.

Qui propose des choses rudes de temps en temps dans la santé ? Les directeurs de la CNAM successifs, naguère Nicolas Revel, aujourd’hui Thomas Fatôme. Mais pas les partenaires sociaux, qui se sentent – et on peut le comprendre – dessaisis de la gestion. Cela n’a rien à voir avec ce que l’on voit à l’Agirc-Arrco, où les partenaires sociaux sont responsabilisés et prennent des décisions courageuses. La CNAM produit un rapport annuel “Charges et produits”, qui fait des propositions pertinentes, mais dans la chaîne de responsabilité dans l’assurance maladie, qui a la légitimité et l’autorité de prendre des décisions difficiles ?

Il existe aussi de multiples hauts conseils, qui peuvent avoir leur utilité pour partager une expertise, mais pas pour arbitrer et trouver un consensus, à partir du moment où – notamment pour le Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie – tous les intérêts catégoriels y sont représentés. Mais j’ai vraiment apprécié que le HCAAM se saisisse d’une réflexion tout à fait essentielle sur la “grande Sécu”, sur la place et l’intérêt de ce dispositif dual de l’assurance de base obligatoire et de l’assurance complémentaire. Mais ma déception est tout aussi forte que le débat ait été vite étouffé et n’ait jamais été porté au niveau politique, ou même public.

Que penser des économistes en matière de politique des finances publiques ? Je suis assez sévère. Beaucoup trop d’économistes continuent à minimiser le sujet. Par exemple, en mettant en avant le fait que le patrimoine de l’État ou des collectivités locales permet d’équilibrer le passif ; ce patrimoine existe certes, l’Insee s’essaie à le mesurer, mais il est le plus souvent incessible ! Alors qu’au stade d’endettement auquel on est arrivé, c’est létal. Il faut arrêter de se trouver des excuses.

L’euro, dans ce contexte, est une protection majeure dont on n’a pas grande conscience. Imaginons où l’état de nos finances publiques aurait porté les taux d’intérêt sans l’euro ! On n’en a pas conscience et ça participe de l’endormissement collectif. On n’a pas conscience en particulier qu’il nous faut fournir des efforts minimaux pour protéger cet actif. Même si nos partenaires européens sont bénévoles, il faut consentir à cet effort. »

Franck von Lennep

1er mars 2025

Franck von Lennep a été directeur de la Sécurité sociale et conseiller d’Édouard Philippe à Matignon.

« J’ai fait toute ma carrière dans le social, depuis ma sortie de l’ENSAE. Je débute à la CNAM en 1998, dirigée alors par Bertrand Fragonard, puis par Gilles Johanet. En 2000, je rejoins à sa création le Conseil d’orientation des retraites (COR), présidé par Yannick Moreau. C’est une étape importante dans mon parcours pour une compréhension intime du sujet des retraites.

Puis, je fais un aller et retour vers le secteur privé, dans une institution de retraite et de prévoyance. Je suis de retour dans l’État à la CNAM, avec Frédéric van Roekeghem, puis en 2009 pour créer le Haut Conseil de la famille aux côtés de Bertrand Fragonard. Je rejoins ensuite le cabinet de François Baroin, puis celui de Valérie Pécresse. En 2012, je suis nommé patron de la DREES (Direction des études et de la statistique du ministère des Affaires sociales), créée en 1998 par Mireille Elbaum. J’y reste cinq ans. En 2017, j’entre au cabinet d’Édouard Philippe, aux côtés de Thomas Fatôme, aujourd’hui patron de la CNAM. Enfin je dirige la direction de la Sécurité sociale entre 2020 et 2024, avant d’intégrer la Cour des comptes.

Dans le contexte actuel d’inquiétude sur les finances publiques et les finances sociales, je me pose plusieurs questions. Est-ce qu’on a bien les outils ? Est-ce qu’on s’est adapté en termes de pilotage ? Est-ce que les outils de gouvernance ont été suffisants pour encapsuler, voire contraindre la croissance systémique des dépenses, au-delà des deux grandes réformes qu’est la création du PLFSS et de la CADES ? Probablement pas. Notre système s’adapte, mais toujours lentement et toujours trop tard. Mais oui, il s’adapte ! Depuis trente ans, il a connu énormément de changements, sur la maladie comme sur la retraite. Mais il le fait sous une forme de pression mal comprise et rejetée, et rarement dans l’anticipation. C’est inquiétant pour l’avenir car le vieillissement fatal de la société française est clairement piloté avec retard. Pourtant on ne peut pas dire qu’on ne sait pas l’ampleur du problème.

Certes, sur la vieillesse, on a mis du temps à bien réaliser. On n’a pas vu il y a quarante ans la montée en flèche de l’espérance de vie. On aurait compris que la retraite à 60 ans était une erreur historique. Dans le Livre blanc de Michel Rocard en 1991, l’enjeu de l’espérance de vie est presque absent : le rapport multiplie les variantes de fécondité, de taux d’activité et de chômage, mais pas d’espérance de vie, qui est expédiée en quatre lignes, ni d’immigration d’ailleurs. Le rapport s’appuie en effet sur les projections démographiques réalisées par l’Insee en 1986, qui sous-estiment très fortement les gains d’espérance de vie. Ensuite viennent les réformes, mais déjà tardives par rapport à l’approche du papy-boom et au rythme de croissance de l’espérance de vie. Celle de 1993 est un succès, assez peu discutée, peu contestée, alors que son impact sur le système de retraite et sur les futurs retraités est majeur. Celle de 1995 un échec. Puis on débat à nouveau au moment du rapport du Commissaire au Plan Jean-Michel Charpin en 1999. Cela se passe très mal et il se met tous les syndicats à dos en proposant de porter la durée de cotisation à 42,5 ans en 2019, sachant qu’on était en train de monter à 40 ans progressivement en application de la réforme Balladur de 1993. Dans les faits, en 2019, on avait atteint 41,5 ans, donc certes un peu en dessous, mais avec un âge d’ouverture des droits de 62 ans, ce que n’avait pas proposé le rapport Charpin. Bref, Charpin avait raison… À la suite de cette polémique, le gouvernement Jospin s’est trouvé coincé alors qu’il était peut-être prêt à engager une réforme. Il se limite donc à créer le COR. Le MEDEF est tellement mécontent de ce renoncement qu’il refuse de participer au COR. Le patronat ne viendra qu’en 2003 au moment de la réforme Fillon. L’autre réforme du gouvernement Jospin est la création du Fonds de réserve des retraites, le FRR, avec un objectif : atteindre un actif de 150 milliards d’euros en 2020, qui pourra être décaissé entre 2020 et 2040. Mais ça ne se passera pas du tout comme cela. Il représente aujourd’hui péniblement 20 milliards d’euros, car, dès 2010 on l’utilise pour financer la CADES et rembourser la dette sociale. Cela montre qu’on a essayé la capitalisation collective il y a vingt-cinq ans et qu’on n’a pas réussi à s’y tenir. On n’a pas résisté à la tentation d’aller prendre dans la caisse pour financer les déficits et des urgences.

On arrive en 2003, avec le gouvernement Raffarin-Fillon. C’est la première réforme depuis 1993. On ne parle que de durée de cotisation, pas encore d’âge. On passe la durée de cotisation de la fonction publique de 37,5 à 40 ans en 2008, pour s’aligner sur le privé. Mais on ne touche pas aux régimes spéciaux, pour ne pas reproduire le blocage de 1995. Et, point très important, on instaure la décote, qui n’existait pas dans la fonction publique ! Au-delà de 2008, pour le public comme pour le privé, la réforme augmente la durée d’assurance à 41 ans en 2012 puis, jusqu’en 2020, à proportion de l’augmentation de l’espérance de vie, en partageant l’effort sur une règle 2/3 en temps de cotisation et 1/3 en temps de retraite. Entre 2008 et 2020, la durée d’assurance est donc augmentée plusieurs fois à bas bruit, par décret, car il n’y avait plus besoin de loi. Cette indexation était prévue jusqu’en 2020. Ainsi, la génération 1957 qui part à 62 ans en 2019 doit disposer de 41,5 annuités pour avoir le taux plein. La réforme passe difficilement. La CFDT obtient en échange la possibilité pour les carrières longues de partir de manière anticipée à la retraite. On le paiera très cher car ce système a été depuis totalement dévoyé. Aujourd’hui, par exemple, les polytechniciens sont “carrière longue”. Certains parlementaires en ont fait un combat, mais c’est un mauvais combat. En dépit de cela, le ralliement de la CFDT lui coûtera cher et elle perd des adhérents après 2003.

Arrive 2010 et la crise financière. On décide d’augmenter très vite l’âge de la retraite pour tout le monde. C’est la réforme Woerth de 2010. C’est très difficile mais ça passe. Il y a débat sur le choix de la cible d’âge, 62 ou 63 ans. L’Élysée arbitre à 62. Le gouvernement fait donc voter 62 ans en mesure d’âge d’ouverture des droits, et fait passer l’âge du taux plein de 65 à 67 ans, avec une augmentation de quatre mois par an. Puis, en 2011, dans le PLFSS pour 2012, dans le contexte de crise financière, on passe à cinq mois par an par amendement, sans grande difficulté politique. Du coup, la montée en charge est très rapide. On aurait pu penser que le tabou des 60 ans ayant sauté, les réformes suivantes seraient moins compliquées. L’avenir montrera que non.

François Hollande est élu en 2012. Le PS, qui avait durement combattu la réforme Woerth, ne revient pas dessus. En revanche, immédiatement et par décret, en juillet 2012, le gouvernement élargit les critères des carrières longues, pour un coût qui croît jusqu’à 2 milliards d’euros en 2016 pour les seuls régimes de base. La première mesure du nouveau gouvernement est donc favorable aux seniors : c’est une décision politique, bien sûr, mais qui succède à une campagne présidentielle pourtant axée sur la jeunesse. Deux ans plus tard, en 2014, la loi Touraine constitue la 4e grande réforme des retraites depuis 1993. La réforme 2003 s’arrêtait en 2020. La nouvelle loi détermine que, de 2020 à 2035, on rajoutera encore de la durée de cotisation pour passer de 41,5 à 43 annuités d’ici 2035, à raison d’un trimestre tous les trois ans. On le décide ex ante, sans référence à l’évolution de l’espérance de vie. C’est une réforme importante car elle marque l’entrée des socialistes dans la responsabilité sur la gestion des retraites, pour la première fois depuis 1981. Mais c’est aussi la moins ambitieuse de toutes les réformes des retraites sur le plan financier. On assume d’aller à 43 ans en 2035, soit vingt ans plus tard. La gauche opère un changement de cap qu’il faut saluer, certes, mais qui reste insuffisant par rapport à la situation démographique et économique du pays. En outre, elle crée le compte pénibilité, contrepartie très attendue des organisations syndicales, moins coûteuse que les carrières longues, mieux ciblée sur les métiers pénibles, mais dispositif complexe à comprendre et à mettre en œuvre, et ne prenant pas en compte l’état de santé réel des salariés.

En 2017, Emmanuel Macron est élu sur la promesse de créer un système universel de retraite par points. À Matignon, nous n’étions pas allés dans la campagne et n’avions pas d’a priori : nous n’étions pas dans le déni sur le déficit. Le COR n’a pas aidé à faire la pédagogie, car il a changé d’hypothèses entre 2016 et 2017, de sorte que le système était en équilibre avant la présidentielle et en déficit juste après. En outre, le COR, en raisonnant systématiquement tous régimes, n’identifiait pas suffisamment les problèmes de financement du régime général. Au fond, il raisonnait comme si le régime général et l’Agirc-Arrco étaient fongibles, ce qui est une vue de l’esprit. Pour en revenir à Matignon, nous disions que nous allions faire le régime universel mais que la transformation du système par points ne pouvait se faire que si le système était à l’équilibre. Il y avait là-dessus une forte opposition entre Édouard Philippe et Jean-Paul Delevoye, le haut-commissaire aux retraites. Le Premier ministre estimait nécessaire d’augmenter l’âge de la retraite, mais il n’a pas gagné l’arbitrage. On a travaillé d’arrache-pied pendant deux ans, la réforme du système universel était quasiment prête en novembre 2019. Le Premier ministre a présenté alors l’âge pivot, concept auquel je confesse avoir contribué. Comme le président de la République ne voulait pas augmenter l’âge d’ouverture des droits au-delà de 62 ans car il ne l’avait pas annoncé avant son élection, on s’est dit qu’on allait trouver une autre solution. Jusque-là, on avait le droit de partir à 62 ans, mais si on n’avait pas les 41,5 annuités, on avait une décote. L’âge pivot consistait à dire qu’il y avait une décote quel que soit le nombre d’annuités, pour tout départ avant 64 ans. Si j’ai 62 ans et 41,5 années de cotisations, je subis une décote pour les deux années manquantes. Au fond, c’était une autre manière de passer à 64 ans. Les réactions des organisations syndicales ont été très vives et conduisent à la création d’une commission avec à sa tête, déjà2, Jean-Jacques Marette. Début mars 2020, le projet de loi finit par être adopté grâce au 49.3, non pas parce que le gouvernement n’avait pas la majorité, mais parce que LFI faisait de l’obstruction et environ 40 000 amendements avaient été déposés. Et puis tout s’arrête avec le covid. Cela reste pour moi une grande frustration, car on avait réussi à créer le régime unique par points, proche du système suédois. Il se pilotait beaucoup plus facilement, d’une part car il est linéaire et donc équitable, et d’autre part car on ne se pose plus la question de l’âge, les évolutions se font sans drame, les arbitrages entre âge de départ et niveau de la pension sont individuels. Les partenaires sociaux soulignent souvent qu’ils gèrent bien l’Agirc-Arrco. C’est vrai, mais c’est un régime par points, c’est beaucoup plus facile à piloter qu’un régime en annuités ! Plus généralement, les mêmes qui sont très fiers de la règle d’or de l’équilibre des comptes de l’Agirc-Arrco dénient aux pouvoirs publics la validité de cette règle dans le régime général. Il y a toujours cette idée que l’État peut payer. En tout état de cause, le covid a tout arrêté.

En 2023, on réussit à augmenter l’âge de départ, qui passe à 64 ans après 2030, sauf pour les invalides et inaptes, qui représentent 15 % de chaque classe d’âge et dont l’espérance de vie est fortement inférieure à la moyenne ; j’ai beaucoup plaidé pour ne pas augmenter l’âge de la retraite pour eux, éclairé par les études menées depuis quelques années qui montraient que, s’il y a une catégorie de population qui souffre d’une espérance de vie réduite, c’est bien eux et pas les carrières longues. Avec cette réforme et les réformes précédentes, l’âge moyen de départ passera de 60,5 ans en 2010 à 64,5 ans en 2035. C’est un effort important ! Mais on constate à nouveau qu’on a commencé beaucoup trop tard ! On a gardé le couple 60 ans-37,5 annuités trop longtemps, et le passage aux nouveaux paramètres s’est fait avec une progressivité trop faible. Pendant ce temps-là, on a accumulé de la dette qu’on peine à rembourser. Si on ne veut pas trop dégrader le niveau des pensions dans l’avenir, il est probable que l’équilibre du système de retraite pourrait être atteint d’ici 2040 avec un âge d’ouverture des droits à 65 ans-45 annuités de cotisation ; bien sûr, d’autres combinaisons paramétriques sont possibles, mais c’est un ordre de grandeur utile à garder à l’esprit. Mais dans le contexte actuel, il n’est pas possible de présenter de tels scénarios, même s’ils ne ciblent que le long terme. C’est dommage car, face à l’augmentation très forte de la dépense sociale due au vieillissement, face à la transition écologique, face au réarmement annoncé, face aux coûts de modernisation de l’éducation, il y a une évidence : les investissements nécessaires imposent que l’on travaille plus longtemps. En parallèle, il faut accompagner la baisse programmée du taux de remplacement avec le recours à l’épargne, que ce soit notamment l’épargne retraite ou l’assurance vie. Il faut mettre en balance les 13 ou 14 points de PIB que la France consacre aux retraites avec nos autres besoins collectifs, quand les Allemands par exemple sont à 11 %.

Il n’y a donc pas de règle d’or d’équilibre des retraites, sauf à l’Agirc-Arrco. Tout au plus, dans le régime général, a-t-on créé une “proto-”règle d’or avec la CADES. Elle devait, à sa création, financer et amortir la dette. On a toujours dit qu’elle devait amortir sa dette en moins d’une génération, soit en moins de quinze ans, pour ne pas reporter sur les générations suivantes. Et on a toujours respecté cette règle jusqu’ici. En réalité, c’est maintenant que cela commence à se jouer. On est au point de bascule ! En 2019, on était convaincu que la Sécurité sociale était sur le point de revenir à l’équilibre. Pour l’anecdote, la question était même de savoir ce qu’on allait faire de la CRDS après 2024. Certains voulaient la supprimer. Je me souviens de débats, assez virtuels avec le recul, entre ceux qui pensaient qu’elle devrait disparaître, ceux (comme moi) qui voulaient garder la ressource pour la Sécurité sociale et ceux qui voulaient l’attribuer à l’État – je crois que c’était par exemple le cas de Benoît Ribadeau-Dumas. Pendant le covid, on a transféré 136 milliards d’euros à la CADES. Certains, dont Dominique Libault, prônaient de transférer cette dette covid à l’État, qui la ferait rouler : il est vrai que, avec le transfert à la CADES, la Sécurité sociale rembourse sa dette covid, ce qui n’est pas le cas de l’État. On est donc resté grosso modo vertueux dans la gestion de la Sécurité sociale jusqu’en 2022-2023. Et depuis, on peut être très inquiet au vu de la trajectoire qui est devant nous. Le premier objectif est de revenir à l’équilibre sur les retraites, que la réforme de 2023 ne suffit pas à garantir, puis d’attaquer la branche maladie qui, avec 15 milliards d’euros de déficit, est sans aucune perspective de retour à l’équilibre. Aucune. On a su gérer un ONDAM qui augmentait comme les recettes de 2010 à 2020, notamment à l’époque de Marisol Touraine. On devrait pouvoir continuer sur cette règle d’évolution comme les recettes, qui demande déjà un effort, mais cela ne suffira pas du tout à rétablir l’équilibre. Et en plus, cela suppose de prendre des mesures tous les ans, ce que notre instabilité politique rend désormais très difficile.

La question est donc : que fait-on du déficit structurel de 15 milliards de l’assurance maladie ? Un assureur augmenterait les primes ! Las, ce n’est plus vraiment, ou seulement, une assurance. On a compensé les allègements de cotisations et petit à petit, au fil du temps, on a attribué de la TVA à l’assurance maladie. 50 milliards d’euros par an ! Aujourd’hui l’État perçoit moins de la moitié de la TVA, le reste va aux collectivités locales et à la Sécurité sociale. Tout le monde veut se financer avec de la TVA, mais peu nombreux sont ceux qui soutiennent la TVA sociale, qui conduirait à augmenter la TVA pour baisser les cotisations. À taux de TVA fixé, on ne fait donc que déshabiller l’État, en lui ponctionnant ses recettes. Aujourd’hui, l’assurance maladie est donc en très fort déficit alors qu’elle bénéficie d’une fraction de CSG, de la TVA et, fait assez unique en Europe, de cotisations patronales déplafonnées. Il y a un vrai sujet de comparaison européenne. La question se pose donc : est-ce que c’est la bonne manière de piloter l’assurance maladie que d’avoir une branche prétendant à l’équilibre ? Tout cela ne devrait-il pas être piloté simplement par une norme de dépenses ? A-t-on absolument besoin de garder la transparence recettes/dépenses sur la maladie ? Sur une branche contributive comme la vieillesse, oui. Mais pour la maladie, et pour la famille ? Va-t-on être capable de revenir dans une trajectoire de retour à l’équilibre ? Si on sait que ce n’est pas le cas, ou si ce n’est plus un objectif politique en soi, faut-il garder une caisse et une gouvernance ad hoc ?

La question se pose notamment car, dans les effets du vieillissement, il y a une augmentation tendancielle des ALD, le régime des affections de longue durée. Plus de 13 millions de Français en bénéficient, avec une augmentation de 300 000 par an ! Les nouveaux bénéficiaires ont alors un taux de remboursement de 100 % sur les soins en rapport avec l’ALD. Et en outre les médicaments remboursés à 100 % innovants et coûteux se multiplient. Le taux de remboursement moyen de l’assurance maladie est maintenant de 80 % alors qu’il était de 77 % en 2012, sous l’effet structurel de l’augmentation des soins pris en charge à 100 %. La différence de trois points, c’est 7 milliards d’euros. J’ai souvent préconisé de stabiliser le taux de remboursement moyen de l’assurance maladie, en arrêtant la dérive des 400 millions d’euros supplémentaires par an liée à la déformation du taux de remboursement. On l’a fait un peu récemment, avec le doublement des franchises notamment. Mais regardez le PLFSS 2025 : une mesure d’augmentation du ticket modérateur a été abandonnée. En Allemagne, il y a une franchise de 5 euros sur les médicaments. C’est 1 euro en France !

Pourquoi ne pas avoir voté depuis 2017 le bouclier sanitaire ? Je pense que, plus on va prendre conscience de la dérive des dépenses, plus on reviendra à cette idée, déjà proposée en 2008 par Martin Hirsch et par le rapport Fragonard-Briet, et écartée par Raymond Soubie à l’Élysée. L’idée consiste à supprimer le 100 % des ALD mais à introduire, pour tous, ALD comme non-ALD, un plafond de reste à charge au-delà duquel tous les soins (hors dépassement) sont remboursés à 100 %. Mais ce scénario pose plusieurs difficultés. Première difficulté, quel deal trouver avec les complémentaires ? Le jour où on fait le bouclier sanitaire, on rend visible le reste à charge maximal et donc il y a un fort risque d’attrition : beaucoup de Français pourraient prendre ces dépenses en charge directement plutôt que de s’assurer à des complémentaires. Quelle place alors pour les complémentaires, sur quel panier de soins ? Deuxième difficulté, si le bouclier sanitaire devait se faire, beaucoup voudront qu’il soit calculé en fonction du revenu. Or les universalistes sont opposés à un système de remboursement en fonction du revenu, considérant qu’il fragiliserait les fondements du système. Il est vrai que le financement, entre la CSG et la cotisation patronale, est déjà très fortement lié au revenu. Ma conviction pourtant est qu’il finira par se faire. Le bouclier sanitaire remet de l’équité dans les restes à charge, permet de piloter plus facilement la dépense d’assurance maladie, et rappelle que la santé n’est pas gratuite. Bien sûr, ça fait peur à beaucoup de monde. Mais c’est aujourd’hui le moment de se poser la question et de réfléchir sereinement avec la CNAM et les complémentaires. Le bouclier sanitaire existe en Allemagne, avec un reste à charge de 2 % des revenus. Je propose qu’on arrête en tout état de cause de laisser le taux de remboursement de l’assurance maladie augmenter tendanciellement.

Comment agir sur la dépense totale de santé ? Aujourd’hui la priorité des Français est l’accès aux soins. Ils n’accepteront pas de baisser les dépenses au risque de dégrader encore le système. Il faut du “mieux”. Il faut par exemple réguler les comportements d’arrêts de travail. Il faut aussi rétablir un certain nombre de contraintes dans la distribution du soin. Depuis trente ans, on en a plutôt enlevé ! On avait tenté de diffuser les références médicales opposables (RMO) dans les années 1990, on nous a rétorqué que c’en était fini de la liberté d’exercice. On a mis fin en 2003 à l’obligation pour les généralistes de participer à la permanence des soins, comme ce que font les pharmaciens. On en paie encore les conséquences aujourd’hui. Il faut aussi tenir compte du changement de culture des médecins libéraux, qui travaillent moins que leurs aînés. Pour remplacer un médecin qui part à la retraite, on dit qu’il en faut au moins deux ! Et ils suivent plus de pathologies chroniques, plus de polypathologies, pour lesquelles il faudrait beaucoup plus de personnel paramédical, comme dans les pays ayant des soins primaires organisés, comme en Espagne et dans les pays nordiques. On sait tout ça, mais on bouge beaucoup trop lentement. L’organisation du système de soins primaires est en cours de transformation, mais ça n’est pas assez rapide. Il est difficile de signer des accords impliquant des transformations accélérées et des contraintes dans un système conventionnel, qui arrive au bout de ce qu’il peut produire. Les syndicats l’entendent mais sont dans un rapport de force. C’est leur rôle, certes, mais l’intérêt des patients n’est pas toujours suffisamment la priorité. On a passé la consultation à 30 euros, mais il a été impossible de mettre cette augmentation sous condition. Il faudra passer par la loi pour imposer vraiment des obligations aux médecins, on le voit avec les débats sur la régulation de l’installation – qui n’est d’ailleurs pas forcément la priorité à mes yeux car elle ne règle rien à court terme.

L’hôpital connaît une baisse de productivité importante depuis 2019 (plus de personnel et moins d’activité) alors que les cliniques privées ont retrouvé la productivité d’avant le covid. Avec le Ségur, on a mis 11 milliards d’augmentations de salaires sans rien en face, en termes de productivité, d’organisation du travail, de permanence des soins. Ça n’est que du “plus”. Quelle est notre capacité collective à dire que l’hôpital doit reprendre les gains de productivité, avec des réorganisations, des fermetures de sites si nécessaire, des complémentarités avec le privé ? C’est très, très difficile à faire. L’écosystème est démuni. L’ONDAM hospitalier, c’est 110 milliards par an ! C’est énorme ! Y toucher est immédiatement anxiogène, même si l’objectif est de mieux soigner au bout du compte.

En France, le reste à charge après mutuelles et assurances complémentaires est le plus bas d’Europe. Dans les années 1980-1990, les tickets modérateurs ont été de plus en plus couverts par les complémentaires, qui couvrent aujourd’hui 96 % de la population en comptant la complémentaire santé solidaire. Quand on a créé la CMU en 1999, la couverture de la population était un peu supérieure à 80 %. La place généralisée des complémentaires n’existe nulle part ailleurs. C’est devenu une norme. Et on n’a eu de cesse de la renforcer en la généralisant par le haut et par le bas. On a rendu la couverture complémentaire obligatoire en 2013, via un accord national interprofessionnel. Cela a été une erreur historique des partenaires sociaux. Auparavant, il y avait déjà un “contrat responsable”, où l’on demandait aux mutuelles de rembourser au moins ceci ou cela. Mais un contrat encadré et obligatoire, ça devient une sorte de Sécu complémentaire, mais qui n’a pas les leviers pour gérer le risque : in fine, pour respecter les normes prudentielles, elles augmentent leurs primes, point. Et le mouvement continue avec la généralisation en cours de la complémentaire pour les fonctionnaires ! Parmi les actifs occupés, il ne reste plus que les indépendants à échapper au régime obligatoire.

La CMUC (couverture maladie universelle complémentaire) avait été créée à l’origine pour ceux qui étaient pauvres. En 2005, on a créé au-dessus de la CMUC une aide au paiement de la complémentaire. Et en 2019, le gouvernement crée la complémentaire santé solidaire, la C2S, avec deux étages, dont un étage gratuit pour les plus pauvres calqué sur la CMUC et un deuxième étage nouveau à coût très maîtrisé qui remplace l’aide à la complémentaire santé. À ma modeste place, j’ai contribué à cette réforme à laquelle j’étais très attaché. En effet, ce second étage est l’équivalent d’un contrat de complémentaire normé, de qualité, très avantageux, avec une participation des assurés indexée sur l’âge, au maximum de 30 euros par mois pour les plus âgés. La C2S est financée par une fraction de taxe sur les contrats d’assurance complémentaire, donc l’ensemble des assurés aux complémentaires financent la solidarité envers les plus modestes. Tout retraité éligible a intérêt à la prendre vu le coût très élevé de la complémentaire (souvent plus de 150 euros par mois au grand âge). La différence entre le tarif de marché et la C2S, c’est-à-dire le risque, est donc payée par la collectivité. La CMUC et encore plus la C2S sont de plus en plus distribuées par les caisses primaires d’assurance maladie. La C2S constitue une sorte de complémentaire publique. La C2S est bien sûr sous condition de ressources, elle est réservée aux personnes percevant moins de 1 160 euros pour une personne seule. Au-delà, le coût de la complémentaire crée un effet de seuil très important, surtout pour les retraités. Avec l’augmentation des tarifs des complémentaires, on voit se multiplier les recommandations d’augmenter le seuil de la C2S, avec par exemple un seuil plus élevé spécifique pour les seniors. En effet, l’assurance maladie complémentaire va devenir de plus en plus coûteuse pour les retraités, c’est un sujet politique qui va monter.

Au final, malgré toutes les difficultés que nous rencontrons, je ne crois pas qu’on ait renoncé à l’équilibre des finances sociales. Dans les années 2000, le déficit de l’assurance maladie plonge à plus de 11 milliards d’euros en 2004 puis remonte à 4 milliards en 2008. Frédéric van Roekeghem à la CNAM a mis en place beaucoup d’outils nouveaux et assumait un pilotage visant à revenir vers l’équilibre. Avec la crise de 2010, on retombe à 11 milliards d’euros. Pour autant, on ne perd pas l’idée de revenir à l’équilibre. On met en place une réforme des outils de gouvernance et de pilotage de l’ONDAM, et l’ONDAM diminue progressivement, avec une croissance en dessous de 3 % qui descend même à 2 %. Je me souviens encore qu’en 2011, la directrice du cabinet du ministre de la Santé ne pensait pas possible de descendre en dessous de 3 %, et pourtant nous l’avons fait. Il est vrai qu’on a été aidé par la faible inflation. On tient entre 2 et 2,5 % en moyenne sur la décennie 2010. En 2018-2019, on est à 1 milliard de déficit de l’assurance maladie et l’équilibre est en vue. Mais avec la crise covid, on replonge. Or, et c’est l’immense faiblesse du pilotage des dépenses publiques en France, on ne fait que remonter la pente quand on a plongé, mais jamais vers un excédent qui permettrait de rembourser le passif. L’idée d’un excédent est hérétique. À partir de 2023, après la crise covid, il n’y a plus de portage politique de l’idée du retour à l’équilibre. Je l’attribue à la crise, mais aussi au fait que la crise a révélé que, dans les années 2010, on avait peut-être poussé trop loin la pression sur l’hôpital et que le politique craint le débat sur l’hôpital comme la peste. D’autant que, comme on l’a dit tout à l’heure, le taux moyen de remboursement de l’assurance maladie augmentait tendanciellement dans les années 2010 et, pour le financer, on a mis une contrainte trop forte sur les offreurs de soins. Il y a eu un effet cocotte-minute. C’est donc depuis deux ans qu’est la rupture historique. Il est clair qu’il faut maintenant reprendre un pilotage très volontariste de la dépense de santé, remettre de la responsabilité dans le système (pour les professionnels comme pour les patients), et si nécessaire augmenter le reste à charge, tout ça en réussissant à améliorer l’accès aux soins : c’est la quadrature du cercle ! Je ne recommande pas de revenir sur la distinction entre petit risque et gros risque. Mais il faut résolument aller chercher les rentes, dans l’imagerie, dans la biologie, etc., et améliorer la pertinence des prescriptions. Mais on ne fera pas 15 milliards d’économies sur les prescriptions ! À la fin, il faudra soit renoncer à l’équilibre de la branche, soit instaurer un bouclier sanitaire assez élevé, et/ou augmenter la CSG. Il faut absolument exclure la cotisation patronale en tout état de cause. Et bien entendu, la CSG additionnelle devra également être payée par les retraités. »

Rolande Ruellan

5 mars 2025

Rolande Ruellan a été directrice de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, puis directrice de la Sécurité sociale.

« J’ai été sous-directrice des retraites en 1982 au ministère en charge de la protection sociale, puis directrice de la CNAV, la Caisse nationale d’assurance vieillesse, en 1990, puis directrice de la Sécurité sociale au ministère des Affaires sociales en 1994, avant de rejoindre la Cour des comptes en 1996, où pendant quinze ans j’ai travaillé sur le contrôle des comptes sociaux. Les retraites et leurs réformes m’ont donc occupée pendant des décennies.

Je n’ai pas le souvenir qu’une règle d’or nous imposait de maintenir la Sécurité sociale en équilibre. Cela dit, chaque année on essayait de limiter les déficits. L’objectif d’équilibre tombait simplement sous le sens. L’emprunt pour faire face à une insuffisance de ressources sert normalement à investir, à préparer l’avenir. Or les retraites ne répondent pas à cette ambition. Il y avait néanmoins un débat sur la nature des dépenses sociales : sont-elles des dépenses en vue de la consommation ou des dépenses d’investissement ? Les dépenses de protection sociale sont plutôt considérées comme des dépenses de consommation, même si les prestations d’assurance maladie et les prestations familiales peuvent aussi être considérées comme un moyen de maintenir les actifs en état de travailler et de favoriser la natalité. Les retraites, par définition, n’ont pas cette ambition. Les assurés ont le sentiment d’avoir acquis des droits tout au long de leur vie active en payant des cotisations, qui assurent un taux de remplacement du revenu d’activité. Celui-ci est jugé jusqu’à maintenant plutôt satisfaisant en moyenne, d’autant que les retraités sont plus souvent propriétaires de leur habitation que les actifs. C’est peut-être pourquoi les syndicats se focalisent plutôt sur l’âge de départ en retraite.

Pour autant, personne ne défendait l’idée qu’il était légitime de recourir à la dette. La loi non écrite était qu’il fallait tenter d’équilibrer. Et la Cour des comptes, chaque année, rappelait et rappelle toujours, bien sûr, la règle d’équilibre, sans être entendue.

Pour moi, les grands ministres ont été Pierre Bérégovoy, qui avait un cabinet très charpenté dans lequel on trouvait Jean-Charles Naouri, Jean-François Chadelat, Marie-Laurence Pitois-Pujade. Puis Simone Veil, incontestablement, que j’ai eue deux fois comme ministre en 1976 et en 1995 et que j’ai beaucoup admirée à la fois pour son sens social et sa fermeté. Philippe Séguin était un ministre puissant, mais son caractère difficile était contre-productif. Je l’ai ensuite retrouvé à la Cour des comptes. Enfin, avant que je parte à la Cour des comptes, mon ministre fut Jacques Barrot après le court épisode de ce qu’on a ensuite appelé les “Juppettes”, soit des ministres femmes nommées par Alain Juppé et ensuite “débarquées” sans ménagement. Pour ma direction, j’avais affaire à Élisabeth Hubert et à Colette Codaccioni. Jacques Barrot fut le ministre du plan Juppé de 1995, dans lequel imprudemment on avait voulu faire entrer la réforme des régimes spéciaux, réforme non préparée et qui a été à l’origine des grandes manifestations de l’hiver 1995-1996. Dans le secteur social, les ministres et le périmètre de leur ministère changent trop souvent.

Pendant des années, jusqu’à la fin des années 1970, on a augmenté les cotisations et réduit les prestations d’assurance maladie et familiales par divers mécanismes (réduction de prestations, sous-indexation). Mais, au tournant des années 1980, on a pris conscience que le niveau des prélèvements obligatoires pouvait pénaliser la croissance. À partir de là, les hausses de cotisations ont épargné les entreprises pour ne plus viser que les assurés, avant, dans le régime général, de s’arrêter pour de bon. En matière de retraites, des réformes positives ont émaillé la décennie 1970 mais à partir de 1979 il n’y a plus eu aucune augmentation de cotisation dans le régime général. Cela a permis aux partenaires sociaux gestionnaires des régimes complémentaires de retraite de se vanter de leurs capacités à maintenir l’équilibre et même de faire des réserves. Ils majoraient leurs propres cotisations et baissaient les rendements, ce qu’ils refusaient catégoriquement dans les régimes de base. Dans ces derniers, on a agi sur la dépense, en réformant les prestations dans la douleur : j’ai participé aux nombreuses réformes de retraites intervenues depuis 1993, ou je les ai évaluées. La vitesse acquise par le régime de retraite de base à la suite des réformes des années 1970 n’était pas tenable compte tenu des perspectives démographiques dont on commençait à se préoccuper.

Je n’ai jamais pensé que les partenaires sociaux seraient capables de gérer le régime général comme ils gèrent l’Agirc-Arrco. Il y a beaucoup de redistribution dans le régime de base. Les droits accordés sans contrepartie de cotisations et les prestations sous condition de ressources financées par le budget de l’État, ou des impôts affectés, relèvent de politiques publiques qui ne correspondent pas à la mission des partenaires sociaux, qui est de gérer le salaire différé que représente la retraite.

Même s’ils revendiquent parfois de gérer le régime de base, je ne suis pas sûre qu’ils seraient enchantés qu’on les prenne au mot. La vie difficile du conclave sur les retraites l’a montré. FO a claqué la porte dès la première réunion. Dire, comme le faisait la commission Delevoye, qu’on allait isoler la partie non strictement contributive du régime pour la mettre sur le budget de l’État, les partenaires sociaux gérant la partie contributive, ne m’a jamais paru praticable. Compte tenu des modalités de financement qui mêlent cotisations et impôts, et de l’imbrication des prestations, cela n’aurait guère de sens.

Cette idée, ancienne, se relie à l’arrière-pensée de fusionner les LFSS et les LF. Or, tant le ministère en charge de ce domaine que la 6e chambre de la Cour ont toujours voulu, au contraire, que les dépenses sociales soient sanctuarisées. Les mettre dans le budget de l’État conduisait inexorablement à les fragiliser : il aurait suffi d’un arbitrage à Matignon ou d’amendements parlementaires pour déplacer des ressources de la sphère sociale vers d’autres budgets. Je crois que la population est attachée à la protection des ressources destinées aux dépenses sociales.

J’ai participé dans la décennie 1970 et jusqu’en 1982 à la préparation de réformes positives qui amélioraient le niveau des retraites, lequel était jugé nettement insuffisant. Mais j’ai toujours considéré que l’abaissement à 60 ans de l’âge de la retraite au taux plein était une erreur, erreur qu’on ne finit pas d’essayer de rattraper par des mesures de relèvement de cet âge. Certes, à l’époque, presque plus personne ne partait à 65 ans, car avaient été mis en place de multiples systèmes de préretraites, financés par l’assurance chômage, et le régime de l’inaptitude au travail permettant de partir à la retraite avant 65 ans était appliqué généreusement. Le chômage était élevé et les pouvoirs publics voulaient réduire le nombre de chômeurs en les transformant en retraités. Mais ce faisant, on prenait un gros risque car s’il est facile de réformer l’assurance chômage, il est infiniment plus difficile de durcir les règles d’octroi et de calcul des retraites, ce qu’on vit en ce moment encore. La retraite à 60 ans a été perçue comme une grande avancée sociale, car c’était une revendication de la CGT depuis 1895. Mais peu après, on a commencé au Commissariat au Plan à travailler sur la pérennisation de notre système, dans un pays qui allait vieillir vite. Colloques, rapports, livres se sont multipliés, dont le Livre blanc préfacé par Michel Rocard.

La création de la CSG a eu pour ambition de rendre le système de prélèvement plus juste, mieux réparti. Mais rapidement elle a servi à augmenter les ressources des branches s’adressant à toute la population (maladie, famille). Et plus récemment, comme la TVA, elle sert à tout, alors qu’elle était conçue comme une cotisation. Elle a été dévoyée. On ne comprend plus la logique du financement de la Sécurité sociale. Même une large fraction du produit de la TVA lui est affectée. Chaque LFSS fait bouger les recettes d’une branche à une autre. Par ailleurs, un système de réserves (le Fonds de réserve des retraites) a été créé avec l’idée que les intérêts des capitaux ainsi mis en réserve serviraient à lisser la hausse inévitable des cotisations. Mais ce fonds sert à bien d’autres fins maintenant. Il faudrait remettre de la transparence et de la logique dans tout cela.

Parmi les souvenirs les plus marquants pour moi, il y a le plan Juppé. J’étais alors directrice de la Sécurité sociale. C’était un plan très courageux, un moment important. Il était motivé par la nécessité pour la France de se préparer à l’entrée dans la monnaie unique. Il avait été accueilli le 15 novembre 1995 à l’Assemblée nationale par des applaudissements très nourris et en position debout. Mais il y avait trop de mesures ambitieuses dans la loi. Y mettre la réforme, mal préparée, des régimes spéciaux était une erreur. Pour moi, le cœur du plan était la réforme de la gouvernance de l’assurance maladie, car il fallait sortir FO, dont la capacité de nuisance était illimitée, de la présidence de la CNAMTS. Nous avons donc créé le PLFSS et l’ONDAM, et le CA de la CNAM a perdu beaucoup de ses pouvoirs au profit du Parlement. Malheureusement, le PLFSS n’a pas atteint son objectif. Il n’a jamais été voté en équilibre. Ou plutôt, si l’équilibre était quasi atteint, c’était au prix de prévisions de croissance et donc de recettes trop optimistes, ou au prix d’évaluations trop généreuses des réformes entreprises. À la DSS, on priait pour que le déficit ne s’aggrave pas trop.

Même s’il y a toujours eu dans le passé des manifestations hostiles à des réformes, la situation actuelle de refus de toute augmentation de recettes (on a même baissé les impôts des ménages encore en 2019) et d’impuissance à faire des économies sur les dépenses est sidérante. On avait autrefois des majorités nettes et on n’en a pas profité pour faire des réformes de fond. Or, on ne peut pas reprocher aux Français d’être inconscients si les politiques n’expliquent pas les choses. Vont-ils accepter de faire des sacrifices sur les dépenses sociales pour financer la Défense, stabiliser la dette ? On ne leur dit pas que la dette actuelle (la dette sociale et celle du budget de l’État) finance des dépenses courantes et non pas l’avenir du pays. Si on regarde les données, les études nombreuses, on voit bien qu’on a un niveau élevé de protection et qu’il faudrait faire des efforts. Mais cela suppose du courage politique pour expliquer.

Pourquoi a-t-on historiquement dérapé ? Car il y avait des besoins sociaux qu’on n’a pas voulu financer par de nouveaux prélèvements ? Parce qu’au contraire, plus récemment, on a réduit les recettes pour donner du pouvoir d’achat et favoriser l’activité des entreprises, donc l’emploi, sans réduire les dépenses ? Qu’est-ce qui s’est passé pour qu’on en arrive là ?

La pression sociale est très forte, et les politiques ont peur des réactions dans un pays facilement éruptif. Ils ont donc poussé le problème devant eux. Je suis obligée de dire que je n’ai jamais eu une grande admiration pour leur courage. La perspective des élections les paralyse. Parmi les syndicats, en revanche, je reconnais que la CFDT a toujours été plus courageuse que les autres. Mais le jeu de rôles entre eux crée de l’impuissance. J’étais directrice de la CNAV, la Caisse nationale d’assurance vieillesse, en 1993. Les débats en conseil d’administration étaient parfois consternants. Les partenaires sociaux se surveillaient. Ils n’étaient d’accord que contre l’État. Ma conviction est qu’il y a trop de syndicats. Ils se combattent de manière stérile. Pour autant, il faut faire avec. L’énorme erreur d’Emmanuel Macron a été de les ignorer. On a besoin de corps intermédiaires dans un pays. »

Michel Yahiel

15 mars 2025

Michel Yahiel a été directeur du cabinet de René Teulade en 1992, puis conseiller social de François Hollande en 2012.

« Au moment de s’interroger sur les dérives des finances sociales, il faut commencer par se souvenir, et c’est une bonne nouvelle, que la République est une république sociale. Elle est l’enfant du Parti radical sous la IIIe République. La protection sociale est consubstantielle à la démocratie. Elle en est le socle. Du coup, elle est toujours poussée par un élan irrépressible.

Or, comme il n’y a pas d’unité du social, notamment depuis la découpe en branches en 1967, il n’est pas étonnant qu’on n’ait pas vu venir la fusée de l’explosion des dépenses. Chaque verticale (retraite, santé, famille, handicap, chômage, dépendance, accidents du travail, RSA, etc.) a eu sa part de l’état irrépressible, mais elles ont été vues séparément, sans perspective d’ensemble.

C’est sur les retraites que la surprise a été peu à peu la plus forte, personne n’imaginant l’espérance de vie progresser de façon aussi ininterrompue. Dans le champ de la maladie, personne n’imaginait non plus une croissance aussi rapide des Français atteints de longues maladies. Sur le chômage, dans les années 1970 et 1980, personne n’imaginait une croissance aussi massive des bénéficiaires, etc.

Il y a eu, donc, une rencontre entre un principe de générosité universaliste et une cécité liée au fait que personne ne s’occupait de comprendre et de compter les dépenses sociales globales. Très peu de ministres ont eu la main sur l’ensemble du champ social. On a profité du morcellement et de la complexité pour donner le droit à la classe politique de ne pas voir. Sans compter que l’étanchéité entre ce que fait l’État et ce que font les collectivités locales masque un continent de dépenses probablement redondantes. De même, au-delà des branches de la Sécurité sociale, il y a maintenant 15 agences, quand au début des années 1990 il n’y en avait que 3. Une agence pour le cancer, une autre pour la biomédecine, une pour le médicament, etc., et une Haute Autorité de santé qui n’est ni haute ni détentrice d’une réelle autorité. Avec une telle organisation, les moyens de piloter sont très faibles. Ainsi de l’absence d’interopérabilité des systèmes d’information hospitaliers, qui crée des redondances d’examens délirantes. On ne peut pas piloter les finances hospitalières sans traiter l’errance des patients dans le système. En termes d’efficience, le pire est donc le système de santé. Les retraites, au moins, c’est simple : c’est paramétrique. La santé, c’est compliqué, et l’on se satisfait d’un consensus mou qui nous met à la traîne. Cela fait longtemps que je pense qu’on devrait couper la CNAM en deux, avec la gestion du risque d’un côté, et le pilotage des caisses primaires et des assurés de l’autre.

La gouvernance de la santé est malheureusement devenue n’importe quoi. La CNAM tient tout le système et a des pouvoirs exorbitants. Huit ministres de la Santé se sont succédé depuis 2017, et ils sont de plus en plus des médecins. Ça a rarement marché pour gérer les équilibres financiers. La DSS est devenue une simple direction des comptes, et a perdu sa capacité à proposer des idées, avec un rabougrissement intellectuel dans la maison. Je suis, en revanche, moins sévère sur les ARS. Leur utilité est liée au profil des gens nommés à leur tête. Elles sont plutôt un progrès par rapport aux anciennes directions régionales des affaires sanitaires et sociales. Mais leur efficacité est lourdement hypothéquée par le fait que l’organisation de l’assurance maladie est restée inchangée. Notre principal problème est donc la complexité. Un enchevêtrement pareil ne peut que conduire à des dérapages, car il ne rend possible aucun comportement raisonnable. La complexité et la faiblesse des instruments de pilotage sont à la fois la cause et la conséquence de l’impuissance.

Pour moi, les errements ont commencé avec l’abandon en janvier 1993 du projet que nous avions porté, avec René Teulade, d’une Caisse de garantie des retraites dans laquelle on aurait versé toutes les participations publiques. Elle aurait été le début d’un fonds de pension souverain. Cet échec a entraîné une série de mesures aventureuses, comme la création de la CADES, mais aussi une forme de détournement du FRR, le Fonds de réserve des retraites, afin de réduire la dette. On s’est privé d’un instrument de capitalisation collective, un vrai crève-cœur, et on a créé avec la CADES l’ardoise magique pour absorber les déficits, chaque année ou presque. Quand on manque de courage, ça finit mal. En janvier 1993, on était déjà en retard, et Bérégovoy a pensé que politiquement, on ne pouvait plus passer en force. En pleine campagne électorale, la presse interprétait notre réforme comme un moyen d’empêcher les privatisations promises par Édouard Balladur.

Après, c’est l’histoire d’un découragement après le plan Juppé. Il a absolument voulu ajouter la réforme des régimes spéciaux, et cela a coûté très cher politiquement. Certes, le volet santé a fini par voir le jour, mais édulcoré et manquant d’élan pour la suite. Les PLFSS ont perdu de leur saveur très vite. Ça ne se voyait pas sous Jospin, car l’économie était en croissance. Ensuite, le PLFSS devient peu à peu une peau de chagrin. Il faudrait un plan glissant de programmation sanitaire et sociale. Or c’est devenu une sorte de projet de loi portant diverses mesures d’ordre social, un DDOS annuel, agrémenté des coups de rabot nécessaires pour faire le chiffre. Nous sommes en incapacité de trouver la maille à long terme en dépassant l’annualité budgétaire, comme sait le faire le ministère de la Défense. Il faut du temps et une énergie folle pour que les politiques de redressement des finances sociales fonctionnent. Il faut avoir le moral et la durée. Honnêtement, il n’y a plus ni l’un ni l’autre. »

Gilbert Cette

15 mars 2025

Gilbert Cette est professeur d’économie à NEOMA Business School.

« On nous dit que nos dépenses sociales sont énormes. En effet, elles représentent 33 % du PIB, hors mutuelles, mais on sous-estime probablement les dépenses sociales des autres grands pays européens. La spécificité de la France n’est pas là. Elle est qu’elle a du mal à financer son modèle social simultanément à ses autres ambitions, comme l’éducation ou la défense, parce qu’on ne produit pas assez. Notre PIB est trop petit. On serait à 11 % et non 14 % de dépenses de retraite sur PIB, si on avait le PIB par habitant des Pays-Bas. Les dépenses sociales seraient elles-mêmes à 25 % du PIB. Les autres pays y arrivent mieux car leur PIB par habitant est plus élevé. Pas parce que la productivité a été meilleure chez eux, mais parce qu’ils travaillent plus. Le constat de l’augmentation de la proportion des dépenses sociales financées par de l’endettement, c’est qu’on a des ambitions trop fortes compte tenu de notre quantité de travail. Par conséquent, soit on baisse nos dépenses, soit on produit plus de richesses. Il faut même les deux, car il y a bien sûr des sources d’économies issues d’inefficacités dans la dépense. Mais il faut d’abord qu’on mette nos moyens au niveau de nos ambitions, en augmentant le taux d’emploi des moins qualifiés, des jeunes et des seniors. De bonnes réformes ont été faites, et notamment sur la période récente la réforme en cours du RSA. On pourrait la généraliser. On pourrait revoir la réforme de l’apprentissage pour qu’elle soit moins onéreuse, mais elle a contribué à une augmentation très significative du taux d’emploi des jeunes. Je vois donc les choses de façon positive : on est en mauvaise posture, certes, mais c’est pour une raison principale, le travail, pour laquelle on a la main. On en a sous le pied ! C’est rassurant.

Les 35 heures ne sont pas un échec dans le secteur privé, mais une rupture totale dans le secteur public, et dans l’articulation des 35 heures avec le Smic. C’est sur ces deux aspects que l’échec est patent. Je l’avais écrit dans un texte publié en 2022… Dans le secteur privé, comme les gains de productivité étaient encore conséquents et que la baisse de la durée du travail entraînait elle-même une augmentation de productivité, le coût du passage aux 35 heures a été contenu. Et les accords de gel des salaires associés aux 35 heures ont eu un effet bénéfique à un moment où il y avait de fortes pressions sur un marché du travail florissant. Du coup, les 35 heures n’ont pas dégradé les marges des entreprises. Il ne faut pas oublier que la directive de 1993 sur la mesure du temps de travail effectif, c’est-à-dire celui pendant lequel le salarié est à la disposition de l’employeur sans pouvoir vaquer à des obligations personnelles, avait permis de sortir les temps de pause, qui représentaient à peu près une heure par semaine. Les gens travaillaient en fait déjà à 38 heures. In fine, empiriquement, la situation financière des entreprises ne s’est pas dégradée, et il ne faut pas se laisser aller à un discours idéologique sur les 35 heures dans le privé. En revanche, dans les administrations, les collectivités locales, les hôpitaux, il n’y avait pas de gains de productivité, cela s’est fait via une désorganisation catastrophique et coûteuse.

Au final, c’est d’abord la situation financière de l’État qui s’est dégradée, car il a fallu financer les allègements de charges. La catastrophe des 35 heures, ce sont les finances publiques. Le gouvernement de l’époque n’a pas vu les conséquences à long terme de ce qui était fait. Il n’y a pas eu de débat intellectuel sur le sujet, car il était impossible de débattre de tout cela.

La question est donc la quantité de travail et la transformation lente mais constante du rapport au travail en France. Pourquoi le rapport au travail s’est-il à ce point dégradé, alors que la pénibilité reculait dans le même temps ? Je pense que le débat public a contribué beaucoup à construire ce rapport très négatif. Notre discours syndical s’est souvent figé sur l’idée que le lieu de travail est un lieu de souffrance.

En France, les syndicats sont unanimes à demander une baisse de l’âge de départ à la retraite. Dans d’autres pays avancés, aux Pays-Bas, en Italie, en Allemagne et en Espagne par exemple, les économistes et les partenaires sociaux sont étonnés par le débat français. L’espérance de vie en bonne santé s’améliore en France ! La baisse de l’âge de la retraite ferait baisser le PIB par habitant, c’est-à-dire appauvrirait le pays et rendrait plus fortes encore nos difficultés à financer nos ambitions.

Il faut moderniser le dialogue social en France, avec une réforme de la représentativité syndicale. Prenons l’exemple d’une entreprise de 1 000 salariés. Supposons qu’au premier tour des élections, il n’y a que 10 votants car les candidats syndicaux ne sont pas appréciés. C’est sur cette base électorale qu’on va calculer l’audience des syndicats. Et ces syndicats, dans les faits peu représentatifs, pourront engager le collectif de travail via des accords. Concernant les élus du CSE, en revanche, s’il n’y a pas de quorum au premier tour des élections, il faut un deuxième tour sans monopole syndical de candidature. Dans un pays comme l’Allemagne, ce sont les CSE, les works councils, qui négocient. Il faut, comme partout ailleurs, que les syndicats négocient surtout au niveau des branches. Pas des entreprises, encore moins de la nation.

Concernant les réformes comme, par exemple, celle des retraites, il faut donner des cadres clairs. La réforme de 2023 est un cas type de ce qu’il ne faut pas faire dans la façon d’engager une réforme ambitieuse. Pas une seule fois on n’a dit que l’objectif principal était de retrouver des marges de manœuvre pour la santé, l’école, la défense. On ne dit pas non plus qu’il faut changer notre rapport au travail.

Faut-il introduire des conditions de ressources dans la couverture santé en France ? Toutes les réformes visant à faire un reste à charge, je les approuve, sauf bien sûr pour les plus pauvres. Et on peut par ailleurs optimiser de nombreuses dépenses superflues. Mais on ne peut pas tout attendre de la redistribution, déjà très forte en France. Si l’on compare la situation du revenu moyen des deux déciles extrêmes, on démarre avant redistribution avec un écart de 1 à 20, puis on passe de 1 à 9 avec la redistribution monétaire. Après la distribution non monétaire de la santé, on finit avec un écart de 1 à 3, sans compter tous les droits connexes offerts par les collectivités locales, dans le transport, etc. On ne peut pas faire plus. On doit davantage désormais se tourner vers une logique équilibrée de droits et de devoirs. »

Jean-Louis Rey

18 mars 2025

Jean-Louis Rey a été directeur adjoint de la Sécurité sociale, directeur de l’ACOSS et président exécutif de la CADES.

« J’ai commencé ma vie professionnelle à la DREE (Direction des relations économiques extérieures). De 1990 à 1995, j’ai été ensuite au bureau du financement à la Direction de la Sécurité sociale (DSS), d’abord comme adjoint, puis comme chef. Ensuite, pendant près de trois ans, j’ai été détaché au Conseil d’État, où j’étais alors un des rares à connaître les sujets de la Sécurité sociale. En 2000, j’ai mis en place à la DSS la sous-direction du financement de la Sécurité sociale, en multipliant par deux les effectifs affectés à ce sujet, tant les problématiques étaient devenues riches et complexes. J’ai continué mon parcours à la DSS, comme directeur adjoint principalement en charge pendant sept ans du pilotage complet des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS). J’étais en responsabilité à la DSS quand en 2005 une refonte de la loi organique relative aux LFSS préparée par la direction a fait l’objet d’un projet de loi pour les rendre plus performantes en introduisant notamment une dimension pluriannuelle. Il fut adopté consensuellement par le Parlement. J’ai dirigé ensuite de 2013 à 2017 l’ACOSS, la caisse nationale chargée du recouvrement des recettes et de la gestion de la trésorerie de la Sécurité sociale. Puis j’ai rejoint l’IGAS3 et, parallèlement de mai 2017 à février 2025, j’ai été le président exécutif de la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale. La plus grande partie de ma carrière professionnelle, achevée pour l’essentiel fin 2022, a donc été consacrée à votre sujet.

Le point de départ qui s’impose pour faire l’histoire de la dérive des comptes, c’est le choc qu’a constitué la brève mais violente récession de l’automne 1992, à la suite de la première guerre du Golfe, au moment où l’Allemagne haussait fortement ses taux d’intérêt et où la faiblesse du franc réduisait ses chances d’intégrer l’Union monétaire. Cela arriva quelques mois avant les élections législatives de mars 1993, et on savait la gauche au pouvoir en grande difficulté. C’est à ce moment-là que, pour la première fois, la Sécu est entrée dans la voie de l’endettement.

De 1945 à 1993, les gouvernements avaient en effet réussi à piloter la Sécurité sociale sans recourir à la dette à moyen et à long terme. De tels emprunts n’étaient tout simplement pas autorisés. On n’y pensait d’ailleurs pas. Les pouvoirs publics ajustaient recettes et dépenses dans des plans de redressement des comptes et arrivaient bon an mal an à contenir les déséquilibres dans des proportions relativement faibles. On constatait parfois même un excédent, notamment, pour la période la plus récente, en 1983, 1984 et 1985, ou une situation de quasi-équilibre, en 1989.

Puis il y a eu, donc, le choc d’un changement brutal de conjoncture économique en 1992. La croissance de la masse salariale, indicateur fondamental, est alors tombée à zéro. Pendant quelque temps, elle s’était même affichée négative… On n’avait pas connu un tel recul des recettes depuis 1945. Il fallait agir en grande urgence, un plan de mesures s’imposait. René Teulade, ministre des Affaires sociales de l’époque, et Pierre Bérégovoy, Premier ministre, ont eu de bonnes intentions, mais ils n’ont pas pu les mettre à exécution. Le Premier ministre avait notamment acté un transfert de 20 milliards de francs de l’État à la Sécurité sociale, pour l’équilibrer. Il était très désireux de ne pas la laisser en déficit. Il avait décidé en contrepartie de réaliser 20 milliards de francs d’économies dans le budget de l’État. Il n’a pas eu le temps de mettre en œuvre son plan avant les élections de mars. Dans ces derniers mois, c’est très peu connu, il a été essayé de créer une caisse de garantie des retraites, dans laquelle seraient versées une partie des participations de l’État dans les entreprises publiques. C’était le début d’une possible capitalisation collective. Le projet de loi a été adopté en Conseil des ministres le 7 mars 1993, quatre jours avant les élections. Il n’est donc jamais arrivé au Parlement.

Les années 1993 et 1994 ont été très déficitaires : – 56 et – 54 milliards de francs, soit près de 17 milliards d’euros au total. Ayant été habitués de 1981 à 1992 à des déficits dans une fourchette allant de 1,5 à 16 milliards de francs, on n’avait jamais vu ça. Édouard Balladur, devenu Premier ministre, n’était que peu préparé à gérer une situation dont la gravité lui avait échappé. Son programme social prévoyait surtout de mettre en place un premier dispositif d’allègement des cotisations patronales concernant les cotisations d’allocations familiales4.

C’est Simone Veil, nouvelle ministre en charge de la Sécurité sociale, qui a proposé et défendu un projet majeur de réforme des retraites comprenant pour l’essentiel l’indexation des pensions sur les prix, l’allongement progressif de la durée d’assurance et la modification de la période servant à déterminer le salaire pour calculer la pension. Mais aussi la restructuration du financement séparant, au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) créé à cette occasion et financé principalement par une hausse de la CSG, les dépenses de solidarité nationale des dépenses d’assurance et de solidarité interprofessionnelle. Le gouvernement s’est saisi du projet en utilisant le créneau politique de sa victoire écrasante aux législatives, mais aussi en capitalisant sur le travail de préparation de l’opinion des années précédentes. Le Livre blanc de Michel Rocard sur les retraites, sorti début 1991 en livre de poche chez Folio, très largement diffusé et lu, avait passionné. Beaucoup d’électeurs avaient même confondu le Livre blanc et la réforme et pensaient à l’été 1993 qu’elle avait déjà été faite…

Mme Veil a veillé aussi à ce que le Parlement soit saisi immédiatement du sujet de la dette de la Sécurité sociale. Ainsi cette même loi du 22 juillet 1993 avait prévu que le FSV, installé au 1er janvier 1994, reprendrait et financerait la dette cumulée, qui y était dès lors cantonnée. Mais le FSV n’était pas un outil adéquat pour gérer un véritable processus d’amortissement. Il a constitué une étape transitoire avant la création de la CADES en janvier 1996 dans le cadre d’une ordonnance du fameux plan Juppé.

La création de la CADES, financée par la CRDS inventée par ce même texte, et appelée alors à vivre jusqu’en 2009, fut une partie d’une réforme extrêmement bienvenue de la Sécurité sociale, faite sous l’impulsion notamment d’Antoine Durrleman et de Raoul Briet. Elle contient notamment la création de deux instruments majeurs toujours très actifs : les lois de financement de la Sécurité sociale (par une réforme de la Constitution puis l’adoption d’une loi organique) et les conventions d’objectifs et de gestion de la Sécurité sociale. On était les premiers dans la sphère publique à utiliser ce dernier type d’instrument, qui a permis avec le temps de pluriannualiser la gestion, de donner une forte impulsion quantitative et qualitative à la prise en compte des besoins et des droits des assurés et des cotisants, tout en rationalisant et en réduisant sensiblement les coûts et les effectifs.

A-t-on bien fait de créer la CADES ? Il y avait deux alternatives. Soit on transférait la dette de la Sécu dans le pot commun de la dette publique pour la faire rouler à l’infini, comme l’est notamment la dette de l’État, solution écartée comme ouvrant la porte à toutes les dérives des comptes sociaux. Soit on faisait immédiatement de fortes économies, avant tout en assurance maladie. Cette piste n’a pas été poursuivie car les sommes étaient telles que cela conduisait à mettre en place un plan de rigueur. Or les enjeux étaient devenus si importants que cela tétanisait beaucoup trop de monde. Les politiques ont fini par choisir une solution intermédiaire, avec la création d’une caisse d’amortissement dédiée, à durée de vie limitée, ayant une recette nouvelle affectée la plus équitable possible, la CRDS au taux de 0,5 % sur une assiette un peu plus large que celle de la CSG. Un mécanisme dont la totalité des actifs et une majorité de retraités devaient assumer immédiatement et directement le coût. Surtout, on ne pouvait pas dire, sa durée étant limitée à treize ans (1996-2009) et la dette étant progressivement amortie, qu’elle transférait la charge de la dette de la Sécu vers les générations futures comme le fait tout le reste de la dette publique. Treize ans, ça reste à l’intérieur d’une génération. Il y eut néanmoins débat et un sentiment de culpabilité chez ceux qui ont créé ce mécanisme, bien qu’il soit à plusieurs égards vertueux.

Le grand problème est que la Sécu s’est installée très vite et durablement dans l’endettement à moyen et à long terme. Neuf ans plus tard, après de nouvelles années de déficit, et alors qu’on est passé désormais à l’euro, une loi pilotée par l’équipe de Philippe Douste-Blazy a transféré à la CADES un montant de dette supplémentaire considérable. 50 milliards d’euros selon l’article 76 de la loi relative à l’assurance maladie de 2004. La durée de vie de la CADES est donc prolongée de cinq ans, jusqu’en 2014. Je me souviens que le débat sur cet article fut de bon niveau à l’Assemblée nationale. François Bayrou, alors président de l’UDF, avait donné une forte dimension morale et critique à la question de l’endettement de la Sécu. Mais in fine, il avait quand même voté cet article. Il y avait en effet déjà moins de culpabilité collective sur ce sujet que neuf ans plus tôt. Avec le renouvellement partiel des acteurs d’origine, on s’est éloigné un peu plus de la règle fondamentale de non-endettement de la Sécu.

Une nouvelle grande étape de cette histoire, c’est l’impact durable de la très violente crise financière puis économique de 2007-2011. Pour la Sécu, elle s’est traduite par un effondrement des recettes, que l’on n’avait pas imaginé possible. On a cru alors toucher l’abîme des déficits… On n’avait surtout aucune marge financière pour y répondre, ne serait-ce que partiellement. On a quand même attendu 2010-2011 pour faire une grosse reprise de dette par la CADES (130 milliards d’euros), car on s’est donné le temps de comprendre le phénomène, de mesurer le besoin puis de rassembler les éléments permettant de mettre en place une trajectoire de redressement des comptes, qui a été effective la décennie qui a suivi. Il a fallu dix ans pour remonter régulièrement la pente vers l’équilibre des comptes. La durée de vie de la CADES a augmenté à nouveau, et son horizon final fixé à 2025. Pour augmenter la capacité de remboursement de la caisse, on lui a affecté, outre un versement annuel du Fonds de réserve de retraite (FRR), 0,6 point de CSG en plus de la CRDS. Tous les actifs et la majorité des retraités ont donc été amenés à contribuer désormais à hauteur de 1,1 % de leurs revenus d’activité ou de retraite, ce qui est devenu très significatif… Mais qui en est conscient ?

Vient 2020, la crise sanitaire du covid et la crise économique qu’elle déclenche. C’est, psychologiquement, la pire de toutes les crises que j’ai eues à gérer à la CADES. Car on était en train d’y arriver ! De 2009 à 2019, grâce essentiellement à l’ONDAM (objectif annuel de dépenses d’assurance maladie), les comptes étaient tenus. Fin 2019-début 2020, alors que j’assurais la présidence exécutive de la caisse, on commençait à évoquer sérieusement sa fermeture. Nous prévoyions de le faire fin 2025 après avoir débranché les tuyaux de son financement à l’automne 2024. On évoquait le sort possible de ses principales recettes : CRDS et quote-part de CSG. Un rapprochement de gestion avec l’Agence France Trésor avait permis à partir de l’automne 2017 de préserver jusqu’au bout la capacité d’action de la caisse et donné une perspective à son personnel (fort peu nombreux, 7 personnes).

Dès le début de la crise du covid, la plus grande partie de sa gestion a été reportée sur le secteur hospitalier. J’ai noté que le Danemark, la Norvège et la Finlande (mais pas la Suède) ont au contraire fait en sorte de mettre les hôpitaux au second rang tout de suite, en privilégiant la diffusion et le partage des comportements adaptés de la population. Et qu’ils ont réussi à maîtriser fortement le coût de la crise. En France, comme pendant dix ans, on avait serré la vis de l’hôpital via l’ONDAM, en lui demandant des efforts sans doute excessifs ou en tout cas insuffisamment progressifs, le “couvercle de la marmite a sauté”. Et les professionnels de santé ont entendu 5 sur 5 la promesse du “quoi qu’il en coûte”, un énorme dérapage qui m’a sidéré, comme beaucoup d’autres l’ont été dans le monde de la Sécu et ailleurs.

Du côté du financement de la Sécu, il s’est produit à ce moment-là un phénomène peu connu. L’ACOSS s’est présentée comme d’habitude sur les marchés financiers pour lever la dette de court terme, celle de trésorerie, qui lui permet notamment de verser les pensions de retraite le 9 de chaque mois. Or pour la première fois, fin mars-début avril 2020, les marchés financiers, tétanisés par les effets de la crise sanitaire, n’ont pas été au rendez-vous ! Seules quelques centaines de millions ayant pu être levées, il a fallu en grande urgence trouver les ressources pour payer les pensions le 9 avril. C’est dire le stress financier de cette année 2020. Ensuite, il a fallu très vite – trop vite – envisager de recharger la CADES, sans mettre ouvertement sur la table plusieurs scénarios possibles. J’en ai été prévenu très tardivement… Deux lois du 7 août 2020 ont ainsi transféré à la caisse 136 milliards d’euros de dette, dont le financement d’un tiers de celle des hôpitaux (13 sur 39 milliards d’euros), et augmenté de neuf ans sa durée de vie.

Cette dette est donc censée être éteinte désormais en 2033. Aujourd’hui, il est clair que cela ne sera pas le cas. La trajectoire de redressement des comptes de la Sécu, à peine amorcée, s’est interrompue en 2023-2024, les déficits augmentant à nouveau significativement. Les dépenses d’assurance maladie, qui se sont emballées comme jamais (ONDAM voté 2020 : 205 milliards d’euros ; ONDAM voté 2025 : 265 milliards d’euros !), sont trop faiblement pilotées et la réforme des retraites de 2023 met, comme attendu, du temps à produire tous ses effets. La dette de la Sécu se reconstitue donc très vite, comme par ailleurs celle des hôpitaux. Et ce dans un contexte politique des plus difficiles, impropre à recrédibiliser le pilotage de la Sécu et à définir une trajectoire de redressement sur le long terme. Une trajectoire de redressement ne sera crédible que si elle met tout le monde à contribution sur le terrain des dépenses comme des recettes. Il faut qu’elle soit équitable et perçue comme telle.

Le retraité, que je suis désormais, considère qu’il est grand temps de cesser de privilégier les seniors sur les jeunes, surtout les jeunes actifs. Quand je compare ma situation d’étudiant, puis de jeune actif, dans les années 1970 puis 1980, je me dis que les jeunes aujourd’hui ne sont pas bien traités. Il faut avoir le courage d’aller trouver de la ressource chez les retraités. On a connu, j’ai connu, une période où les retraités étaient maltraités. Jusqu’à la loi Boulin de 1972, même avec le minimum vieillesse de 1956 financé par la vignette automobile, une très grande partie d’entre eux avait un niveau de vie médiocre, voire très insuffisant. Cela a laissé des traces profondes dans la psyché. Mais c’était il y a très longtemps. Il n’est pas normal que les retraités aient en France, et nulle part ailleurs, un pouvoir d’achat égal, voire supérieur aux actifs. Il faut donc aujourd’hui oser remettre en cause l’abattement de 10 % portant sur les revenus soumis à l’impôt sur le revenu, ou à tout le moins mettre la CSG des retraités au même niveau que celle des actifs. Du côté des dépenses, il serait très pertinent que les nouvelles dépenses relatives à la dépendance qui vont s’imposer d’ici 2030 soient financées par les retraités. Il faut aussi développer significativement l’emploi des seniors en mettant une pression forte sur le patronat là-dessus. Aucune réforme des retraites allongeant la durée active n’est crédible tant que ce sujet n’est pas effectivement résolu. »

Isabelle Bouillot

19 mars 2025

Isabelle Bouillot était au cabinet de François Mitterrand entre 1989 et 1991, puis directrice du Budget de 1991 à 1995.

« En 1981, j’étais au cabinet de Jean Le Garrec en charge des nationalisations, et je ne m’occupais pas du sujet des retraites. Je savais simplement que Jacques Delors était très opposé à cette réforme. La génération qui l’a décidée ne s’est pas rendu compte. Mais il y avait encore une large classe ouvrière, et l’ampleur de la croissance de l’espérance de vie n’était pas anticipée. Comme conseillère économique de Mitterrand entre 1989 et 1991, j’ai beaucoup suivi les sujets européens liés à la réunification de l’Allemagne. Puis j’ai été directrice du Budget de février 1991 à juin 1995.

Dans les années 1980, j’ai un souvenir précis des débats sur les prémices de la contribution sociale généralisée. On travaillait déjà pour la loi de finances de 1984 à ce qui est devenu ultérieurement la CSG. L’idée était de créer 2 % de prélèvement proportionnel, avec 1 % pour la Sécurité sociale et 1 % pour les dépenses sociales de l’État. Dans l’assiette, on avait mis les revenus fonciers, mais pas tous les revenus du capital. Ce fut une bagarre politique épouvantable. Avec la CFDT, c’était constructif mais compliqué. Chez FO, c’était le règne de Blondel, qui dominait le paysage syndical face aux pouvoirs publics. Et Pierre Bérégovoy était sur la ligne de Blondel ! Pierre Mauroy soutenait la proposition de Jacques Delors, jusqu’à un fatidique petit déjeuner avec Lionel Jospin, Pierre Joxe et Pierre Bérégovoy, qui étaient contre. Delors était désabusé, il ne s’était pas préparé pour un tel combat et le plan de rigueur honni était dans toutes les têtes. On a été battu. On s’est retrouvé au mois d’août 1983 avec 20 milliards de francs de déficit à combler. Jacques Delors et Emmanuelli étaient furieux, car il a fallu faire beaucoup de mesures fiscales pour compenser, et on a dû attendre que Michel Rocard arrive en 1988 pour ressortir le projet. Le Plan et le Budget avaient continué à travailler sur l’assiette et nous étions prêts à reprendre l’idée. Philippe Wahl était à la manœuvre chez Michel Rocard à Matignon. C’était compliqué avec l’Élysée, vu la relation Rocard-Mitterrand, mais Christian Sautter, secrétaire général adjoint de Bianco, était plutôt favorable. Certes, ce n’était pas un très “bon” impôt, car il était proportionnel. Mais la CSG fonctionnait comme une meilleure cotisation, qui frappait tous les revenus sauf le chômage et les toutes petites retraites. À nouveau, Pierre Bérégovoy était férocement hostile. À Washington, je l’entends me dire : “Vous êtes en train de faire faire une bêtise au président en lui vendant un impôt de 2 %, ce sera 10 % dans dix ans. C’est un impôt trop facile.” C’était prémonitoire. On est à 9,7 points, mais c’est aussi parce qu’on a fait par la suite beaucoup de transferts de cotisations sociales. François Mitterrand, convaincu, a laissé faire Michel Rocard, car le projet était soutenu par la CFDT.

À Bercy, de 1991 à 1995, je me suis heurtée à la plus grande crise budgétaire que nous ayons vécue depuis des décennies. Le budget 1991 avait été voté avec un déficit de 90 milliards de francs, mais, dès février, on savait qu’on n’était pas dans les clous. On souffrait déjà du ralentissement lié à la hausse des taux allemands après la Réunification. Les recettes ne rentraient pas. Les dépenses engagées les années précédentes montaient en régime, et en particulier celles, nouvelles, créées récemment comme le RMI, et les plans de revalorisations de la fonction publique. J’ai fait une note à Pierre Bérégovoy pour lui dire que le déficit serait de 130 milliards de francs. Il n’était pas content du tout. Le Trésor, dirigé par Jean-Claude Trichet, disait ne pas voir la même dégradation. Au bout de deux mois, on a compris qu’il allait falloir faire du redressement, car la TVA ne rentrait pas. Et en dépit des mesures difficiles que nous avons prises, on a quand même terminé à 130 milliards de francs de déficit. La guerre du Golfe nous avait aussi imposé de financer les dépenses de nos armées, même si des contributions internationales, notamment de l’État japonais qui participait indirectement à l’effort de guerre, nous ont aidés. En 1992, ce fut bien pire. Il fallait augmenter les taux d’intérêt pour suivre les taux allemands, dans ces mois où l’on signait le traité de Maastricht. Les recettes bientôt se mirent à tomber comme une pierre. C’est là qu’on a vraiment décroché.

En 1991, les comptes sociaux n’étaient pas trop loin de l’équilibre, et les collectivités locales étaient en excédent. Fin 1992, c’était tout autre chose. On a proposé à Pierre Bérégovoy d’augmenter la CSG d’un point. Il l’a considéré, mais à six mois des élections, ça ne s’est pas fait. On a plongé à 4,5 % de déficit. C’est simple, le dernier acompte de l’IS était quasi inexistant. On avait monté les taux d’intérêt à 13 % pour accompagner le mark, car Pierre Bérégovoy voulait éviter le décrochage. Il y a eu, malgré cet énorme effort, une légère hausse du mark. Et l’économie s’est arrêtée. 1993 s’annonçait terrible.

En 1993, c’est Nicolas Sarkozy qui devient ministre du Budget à part entière. Les nouveaux dirigeants politiques étaient conscients de la gravité de la situation et ils ont fait un peu de redressement des comptes publics. Avec notamment la réforme des retraites d’Édouard Balladur. Sur ce sujet, on avait des débats à l’intérieur de la direction du Budget : je préconisais qu’on traite les régimes spéciaux en même temps que le régime général, sinon le problème serait porté ad vitam aeternam. D’autres voulaient se concentrer sur le régime général, la réforme des régimes spéciaux devant logiquement suivre par alignement. Nicolas Sarkozy m’a donné raison, et on a proposé les deux réformes à Édouard Balladur. Il a décidé de ne traiter que le régime général, avec l’idée de faire la suite au creux de l’été. Mais vers l’Ascension 1993, voilà qu’Édouard Balladur annonce en grande pompe qu’il lance un grand emprunt pour moderniser la France. Avec stupéfaction, je l’entends dire que ce n’est pas de la dette. Là, je me dis qu’il sera candidat et qu’on va ramer. Et en effet, on a eu beaucoup de mal à poursuivre le redressement. Pourtant, il était absolument nécessaire de faire des économies pour la qualification pour l’euro. Or il ne s’est pratiquement rien passé en 1994. On a préparé tout de même un plan très conséquent pour l’après-présidentielle, qu’Alain Juppé mettra en œuvre comme Premier ministre. C’est le plan Juppé, avec l’idée d’un projet de loi annuel de pilotage des comptes de la Sécurité sociale, le PLFSS. Alain Juppé ressort par ailleurs le dossier des régimes spéciaux, et la France récupère un mois de grève. En dépit de cela, la politique d’économies s’est poursuivie, sans oublier de grosses augmentations d’impôts, avec deux points de TVA car la perspective d’une non-qualification pour l’euro était tout simplement impensable. C’est cela qui a permis de redresser les comptes, y compris pendant les premiers mois de Lionel Jospin. Après 1998, c’est terminé. On n’a pratiquement plus jamais fait de redressement en France sauf au début du quinquennat de Nicolas Sarkozy, frappé ensuite par la crise financière.

Dans les années 1980 et 1990, il y avait encore une très forte culture de la maîtrise des déficits. Les cabinets étaient peuplés de gens hérités de la période des plans de rigueur de juin 1982 et mars 1983. Ils étaient devenus directeurs, conseillers économiques, conseillers auprès des nouveaux ministres. Les plans de rigueur avaient duré de facto quatre ans, de 1982 à 1986. Toute la sphère publique était convaincue qu’il fallait tenir le 3 %, un seuil sacralisé par François Mitterrand en juin 1982. D’après les fonctionnaires de Rivoli, le 3 % avait été calculé sur un coin de table pour stabiliser la dette de l’époque. Toutes les années suivantes ont été placées sous le signe du respect de cette règle. C’était notre corpus fondamental, et tout devait contribuer à y parvenir. Cela a beaucoup joué dans notre conviction sur la monnaie unique. Jacques Delors l’avait proposée en 1986, et la plupart d’entre nous y ont vu une bonne solution pour discipliner la France. On pensait que, si on mettait le 3 % dans le traité, nous serions obligés, définitivement, de le respecter. Le traité de février 1992 pour la qualification, et ensuite le Pacte de stabilité, ont donc repris cette idée de 3 %, qui datait de 1982 ! Les Allemands étaient d’accord. Nous pensions qu’avec une croissance et un peu d’inflation, ça passait. C’est le contraire qui s’est produit. À partir de l’entrée dans l’euro, les dépenses se sont mises à déraper sans frein.

Pierre Bérégovoy avait un solide bon sens. Il a beaucoup manqué à la gauche après sa mort en mai 1993. Il venait du rang et il était pour une gestion rigoureuse. C’était fondamental de l’avoir. Je me souviendrai toujours de ce 1er mai funeste, terrible. Oui, c’était fondamental de l’avoir à gauche quand Jacques Delors était parti à Bruxelles. Il était courageux. Il était pédagogue. Il n’a pas eu de descendance. DSK quant à lui était surtout un habile manœuvrier. Car il était lucide. Il savait que l’histoire enseigne qu’il faut prendre la gauche par la gauche. Et que tous ceux qui ont essayé le contraire ont échoué. Dans le gauchissement du PS après la mort de Bérégovoy, Lionel Jospin a quant à lui joué un rôle important. Idéologiquement, il n’avait pas la religion de la rigueur. Il a reçu l’euro en partage. Il est cruel de constater que l’euro a joué un rôle nocif, à cause notamment de la coupable bénévolence de Bruxelles tout du long. La monnaie unique nous a en fait désarmés face à la drogue de la dette.

Avec le recul, le 3 % de François Mitterrand contenait déjà implicitement l’idée de financement d’un bout de dépense sociale par de la dette. Mais on ne le voyait pas. Au-delà du handicap et des minima sociaux, la retraite des fonctionnaires était alors l’essentiel de cette dépense sociale d’État. Elle était gérée par un bureau spécial “Retraites” à la direction du Budget. Je me souviens d’Hervé Gaymard revenant à la direction du Budget après un échec aux élections locales. Je lui avais proposé de prendre le bureau Retraites. Il aurait préféré éviter, mais finalement il s’y est passionné. La direction du Budget avait beaucoup travaillé sur le Livre blanc de Michel Rocard en 1991. On était très calé ! Notre mission était de suivre les charges et de ralentir autant que possible leur progression. Les circuits de financement, d’une complexité extrême, étaient une autre affaire. En fait, peu importent les circuits de recettes. Le régime des fonctionnaires est un régime chapeau, comme pour les PDG du privé, c’est-à-dire à prestations définies à partir du dernier salaire. Il est souvent critiqué, tant il est favorable. Les fonctionnaires partent avec 75 % du dernier salaire. Bien sûr, les primes ne sont pas dans l’assiette, mais elles ne concernent vraiment qu’un petit nombre de fonctionnaires. D’autant que certaines catégories de fonctionnaires, comme les policiers et les gardiens de prison, ont obtenu de faire intégrer certaines primes dans le calcul de leur pension. Donc le 75 % est un avantage, point. Comme démographiquement, le régime est déséquilibré, la charge est très élevée. Avec un taux de cotisation équivalent à celui du privé sur la partie patronale, il est certain qu’il y a un trou financé par l’impôt, ou la dette, comme les autres dépenses de l’État. Dans les budgets des ministères, on calcule la charge des retraites avec un taux patronal normalisé. Pas le taux qui équilibre la charge, sinon le budget des ministères exploserait. Mais on ne met pas non plus le taux du privé. On pilote ainsi la charge des ministères. Dans nos propositions de 1993, la direction du Budget voulait professionnaliser tout cela et créer une vraie caisse de retraite des fonctionnaires, avec ses propres comptes. FO s’y est toujours opposée avec l’argument que la pension du fonctionnaire n’est pas une retraite, mais une continuation de traitement, en service actif, un peu comme sous Louis XIV, quand Colbert avait créé une pension pour les marins invalides. La vérité est que FO voyait bien qu’il allait falloir faire des efforts, et que leur nécessité serait criante si on instaurait cette caisse.

On a cru, en 1995, que la loi de financement de la Sécurité sociale permettrait de mettre de la transparence et de la discipline avec la création de l’ONDAM. Il s’avère depuis lors qu’elle ne remplit pas son office sur la dette. Comme le plafond de dépenses n’évolue pas comme les recettes, on s’endette. Comme un ménage qui s’endette continuellement pour acheter du pain, les dépenses sociales étant des dépenses courantes ! Le système vit avec une grande générosité ; il accorde aux médecins un carnet de chèques, même encadré, sur le compte du Trésor, avec une liberté d’installation qui demeure un tabou. Et on a accordé aux Français un reste à charge quasiment inexistant. Ces générosités n’existent nulle part ailleurs.

D’expérience, nous savions que la pente naturelle était à la dépense et à la dette. La direction du Budget était donc totalement contre l’idée de créer la CADES et, plus généralement, contre le principe de l’endettement de la Sécurité sociale. Nous savions qu’on devrait très vite recharger cette caisse d’amortissement. Alain Juppé et la DSS ont pourtant décidé de le faire. Avons-nous par ailleurs travaillé sur la mise en place de conditions de ressources dans la maladie ? La direction était plutôt favorable à la distinction petit risque vs grand risque. On proposait un forfait annuel pour le petit risque, et nous cherchions à encadrer le problème des ALD. En ALD, un diabétique bénéficie de la gratuité sur tout, y compris le transport par taxi. C’est unique en Europe.

Quel rôle le Trésor a-t-il joué dans toute cette période ? Je dois dire que l’État a fait une grosse erreur au milieu des années 2000. Après Maastricht, le Trésor n’avait plus la gestion de la politique monétaire. La Banque de France était devenue indépendante. Le Trésor a alors cherché à se réinventer. Et cette direction a alors remporté une série d’arbitrages décisifs, l’autorisant à obtenir un monopole des relations avec Bruxelles alors qu’auparavant c’était très partagé avec le Budget, à absorber, après le service des assurances déjà effectué auparavant, la DREE, la Direction des relations économiques extérieures, et fait majeur, la direction de la Prévision. Cette dernière extension de périmètre est à mon avis une erreur. Une même direction ne peut faire seule à la fois les scénarios macroéconomiques (avec le modèle Mésange macro-keynésien), la prévision globale des finances publiques, et concevoir des lois de programmation pluriannuelles des finances publiques qui cadrent avec les attentes de Bruxelles. Les ministres à Bercy trouvent ça, bien entendu, très confortable car la direction du Budget a parmi ses défauts celui d’annoncer les nouvelles désagréables !!! Mais, dans l’organisation actuelle, il y a conflit d’intérêts. Et de fait, on n’a jamais respecté une seule loi de programmation. Le malheur est que Bruxelles a accepté tout ça, et continue de l’accepter ! On fait chaque année de fausses promesses. Ça n’était pas du tout comme ça de mon temps. À mon époque, la DP était indépendante, et même si on pouvait lui reprocher un tropisme keynésien, on discutait beaucoup avec elle et avec la DGI5. On avait notre scénario, ils avaient le leur, les ministres tranchaient. Aujourd’hui on n’a plus ça. Sans le vouloir, cette réorganisation a affaibli Bercy. Depuis cette époque, le directeur du Budget ne va plus à Bruxelles, n’a plus aucune relation avec l’étranger. J’avais pour ma part des réunions régulières avec un groupe de directeurs du Budget partenaires, qui n’existe plus. Parallèlement, on a retiré à la direction beaucoup de participations à des conseils d’administration qui sont une source d’informations sur le monde économique. Il faut se méfier des monopoles quels qu’ils soient.

La dette, tant qu’elle se situait autour de 60 %, on se disait que cela allait. Le premier vrai décrochage intervient donc à la chute de Lehman Brothers. L’Allemagne a alors augmenté sa dette de 10 points et nous de 20, pour finir à 98 % en 2019 alors que l’Allemagne est revenue à 60 !!! Car on n’a pas touché aux dépenses, quand la croissance est revenue. C’est que, dans notre régime présidentiel, si le président ne donne pas de cadrage, on ne peut pas faire de redressement. Jacques Chirac ne l’avait pas fait, après l’accord passé avec Schröder sur la suspension du seuil de Maastricht. Nicolas Sarkozy a essayé avant la crise des subprimes, il a supprimé des dépenses, il a fait des économies sur la défense, fermé des tribunaux de province, réduit les effectifs. Mais à six mois des élections, il a augmenté les impôts. François Hollande, lui aussi, a augmenté fortement les impôts. Emmanuel Macron, quant à lui, n’a jamais vraiment donné l’ordre de rétablir les finances publiques.

Il n’y a qu’un poste sur lequel on a fait vraiment et constamment des économies, c’est la Défense. J’avais beaucoup investi intellectuellement le sujet quand j’étais conseiller économique de François Mitterrand. Et j’ai ensuite participé à la commission du Livre blanc de 1994. À cette époque, c’était la chute du mur de Berlin, on engrangeait les dividendes de la paix. En pleine crise budgétaire, on présentait des économies sur les dépenses sociales et la fonction publique. En attendant les arbitrages, dont on se doutait qu’ils ne seraient pas tous favorables, on mettait le budget de la Défense de côté, en accord avec les cabinets. On se retrouvait début août avec un trou, car évidemment les économies sur les APL, les minima sociaux ou autres dépenses, avaient été refusées. Et ça ne faisait pas un pli : le gouvernement n’hésitait pas à couper les crédits de paiement de la Défense, sans hésitation car il y avait un changement géostratégique. On allait vers une armée de professionnels, François Mitterrand avait refusé d’envoyer des conscrits dans l’opération Daguet dans le Golfe. Mais c’est à partir de 2006 qu’on aurait dû arrêter ces économies. Aujourd’hui c’est un drame de ne pouvoir livrer de munitions à l’Ukraine.

Du côté des dépenses sociales, on a laissé s’accumuler des politiques de plus en plus généreuses. La couverture maladie universelle, la quasi-suppression du reste à charge, les 35 heures payées 39 avec leurs 12 milliards d’euros de compensation de charges, les 80 milliards d’euros de compensations supplémentaires de baisses de charges intervenues depuis pour compenser notre sous-compétitivité, la prime d’activité, qui est un complément de salaire payé par l’État, etc. Et enfin, depuis 2020, le “quoi qu’il en coûte” et le bouclier tarifaire.

Dans ce contexte, je suis évidemment sévère avec les économistes. Ils ont joué un rôle en dédouanant les politiques. Ils ont légitimé la dette à partir du moment où les taux ont baissé après la crise des subprimes. Et après le covid, ça a recommencé. “La dette, on ne la rembourse jamais”, ou “elle ne coûte rien”, entend-on. Ils ont joué un rôle nocif, car irresponsable. Ils n’ont pas facilité la tâche aux politiques. Et ils continuent aujourd’hui sur le financement de la défense. Or on ne leur fait jamais de procès ex post. »

Jean Peyrelevade

20 mars 2025

Jean Peyrelevade a été conseiller économique au cabinet de Pierre Mauroy, président d’entreprises, puis entrepreneur.

« Je vais commencer par 1958, et le rétablissement rapide de l’économie française par le général de Gaulle. À l’époque, les prestations sociales représentent 16 ou 17 % du PIB et sont financées à 80 % par des cotisations sociales. Le déficit de la Sécurité sociale est très faible, il n’est pas un problème.

J’entre au cabinet de Pierre Mauroy en mai 1981 et j’y reste jusqu’à mars 1983. Dans l’équipe de la gauche, il y a deux sociaux-démocrates, Delors et Mauroy. Les deux vont plus tard renoncer à leur carrière politique. C’est pour ça que je n’ai jamais basculé moi-même en politique : il n’y avait pas réellement de place à gauche pour la social-démocratie. Une anecdote me le fait rapidement comprendre. En février 1983, on me propose Suez, pour remplacer Plescoff. Je vais donc voir Mauroy. Sa réponse est claire : “C’est formidable, vas-y.” Sous-entendu : “Je suis épuisé par mon combat contre Mitterrand, je ne suis plus là pour très longtemps.” De quel combat s’agissait-il ? Celui qui était livré contre ceux qui voulaient nous faire entrer dans une économie à la vénézuélienne. On n’imagine pas le nombre de propositions baroques qu’on voyait passer à l’époque. Et nous, en face, nous savions bien que nos mesures de juin 1982 étaient au contraire insuffisantes. En mars 1983, au lendemain des élections municipales, Mauroy part à l’Élysée avec sa lettre de démission, et Mitterrand lui dit de la garder, avec, dans l’air, l’idée de changer de politique et de sortir du SME. Mauroy recommande de choisir rapidement un autre Premier ministre. Il rentre à Matignon dans l’ambiguïté. Mitterrand temporise, pense à Fabius. Très ennuyé de dire non à Mitterrand, Mauroy commence à faiblir, puis nous réunit pour rediscuter du plan. À ce moment du septennat, Mitterrand n’a pas confiance en Bérégovoy. Mais Fabius voit Camdessus6, qui lui révèle qu’on n’a plus du tout de réserves en monnaie internationale et prédit la catastrophe monétaire. C’est ce qui fait renoncer Fabius. Mauroy est donc renouvelé, jusqu’à mai 1984. Il démissionne au moment du rejet de la loi Savary. Pendant toute cette période, Mauroy et Delors sentent qu’ils sont minoritaires à gauche. Ils sont accusés, par une large partie du PS, de trahison. Je me souviens qu’à l’occasion du premier programme de rigueur, en juin 1982, Mitterrand avait fait un tour de table en Conseil des ministres. À la fin, il déclare à Mauroy que “mis à part le ministre des Finances, vous êtes le seul à être de votre avis”. Le lendemain, Attali m’avait convoqué à l’Élysée pour me dire que le président avait décidé de faire un conseil restreint hebdomadaire sur les sujets économiques. Cela signifiait que Pierre Mauroy n’était plus à ses yeux vraiment le Premier ministre et je lui avais dit : “Tu seras minoritaire dans tous ces conseils restreints”, dont l’agenda était fixé une fois sur deux par Attali lui-même. J’ai assisté alors à des conflits majeurs entre Chevènement et Delors. Je revois Delors se lever, furieux, alertant sur la dette : “J’en ai marre de faire de la dette, on sera en faillite, on viendra me chercher !” Notre politique de rigueur a engendré l’école des économistes atterrés, qui nous ont qualifiés de traîtres. Nous n’avons été soutenus par personne. Jospin, secrétaire général du Parti socialiste, n’assumait pas le tournant de la rigueur et est resté en retrait.

Avec Mauroy, nous voulions mettre fin à l’inflation française de 14 %, où tout était indexé dans tous les sens. Il y avait une fuite gigantesque de capitaux, imposant un contrôle des changes strict, car on n’avait plus du tout de réserves en devises. On a traité ces deux problèmes avec le blocage des prix et des salaires en juin 1982, et la loi de désindexation. Je suis donc un peu l’homme du tournant de la rigueur. Avant, je n’avais pas grand-chose à faire, j’appliquais le programme en étant globalement contre. Je recommandais de minimiser l’impact des nationalisations sur l’économie. Nous avions fait une dévaluation ratée en octobre 1981, aucune mesure de réduction de la demande n’étant prise en parallèle. Alors que le monde était en récession, nous relancions. En janvier 1982, tout le programme électoral de Mitterrand avait été mis en œuvre, il ne restait plus qu’à remettre de l’ordre. Mauroy nous dit : “Allez-y.” D’où le plan de juin 1982.

Là où on a échoué, c’est sur les dépenses sociales. Ça ne dépendait pas de moi à Matignon, mais de Bernard Brunhes, incontestablement plus laxiste. Et je suis passé à travers le sujet de la retraite à 60 ans. J’étais contre, mais sans énergie, car il n’y avait pas à l’époque de problème d’équilibre : la structure démographique était très favorable. Et personne n’avait de vision de long terme. Je ne me souviens pas d’une note négative de Rolande Ruellan, qui nous aurait été envoyée. Mon argumentation était pauvre, car au global on n’a pas vu le problème.

En revanche, le deuxième combat, perdu par Mauroy après une vraie bataille, était celui des 39 heures payées 40. Nous avions discuté longuement la question de savoir si la baisse de la durée du travail réduirait le chômage. Nous voulions réduire le salaire à proportion. On avait convaincu Mauroy au point qu’il a pu dire publiquement : “Pas de partage du travail sans partage des revenus.” Il avait l’approbation tacite d’Edmond Maire, patron de la CFDT. On a malheureusement été doublés par la CGT, qui est allée voir Bérégovoy directement à l’Élysée. La décision est tombée en janvier 1982, le président voulait 39 heures payées 40. C’est pour moi un épisode tragique, car il signale un grand virage intellectuel : on dit aux Français que les salariés doivent être mieux payés tout en travaillant moins. Vive la paresse !

Après, que se passe-t-il ? Dans un premier temps, les cotisations sociales continuent à augmenter pour équilibrer les régimes de protection sociale. Mais cela n’a qu’un temps, car l’Élysée commençait enfin à penser, sous l’influence de Jean Riboud, qu’il fallait arrêter de monter les charges des entreprises si l’on voulait stopper l’envolée du chômage. Le premier à avoir émis l’idée d’un impôt affecté à la protection sociale a été Delors et c’est à cette époque que l’idée mûrit. C’est Rocard, en 1991, qui le fera de manière très affirmée avec la mise en place de la CSG. Au total, les années 1984 à 1994 sont marquées par une certaine discipline, mais dans l’immobilisme, sauf sur l’Europe et la CSG.

Ensuite la vraie catastrophe, c’est la période Jospin à tous égards. On a droit à tout et sous nos yeux se déroule une suite d’événements catastrophiques. Le vrai démarrage de la désindustrialisation, c’est lui. Je commence à en prendre conscience en 2000. Je suis alors au Crédit Lyonnais depuis 1993, et je suis membre du conseil d’administration de la CGE. Serge Tchuruk, qui était avec moi en taupe à Marseille, puis à l’X, PDG de la CGE, déclare qu’on peut concevoir une France sans usine. Il détruit la totalité de l’appareil industriel de la compagnie. Alstom, par exemple, est vendu, après paiement d’un dividende exceptionnel. Les anciens dirigeants de la CGE, présents au conseil d’administration depuis la privatisation, ne disent rien, laissent faire. Sur cet événement-là, je démissionne du conseil. Pendant les dix ans qui suivent, Tchuruk détruit le groupe, sans réaction des pouvoirs publics ni de ses confrères. Au même moment commencent les délocalisations : la réaction du patronat français à la succession des mauvaises décisions depuis le début des années 2000 est sans appel. Comme l’appareil productif est le plus taxé du monde et le moins populaire, l’industrie française est partie s’installer à l’étranger.

Les 35 heures payées 39 sont la répétition des 39 heures payées 40, décision que j’avais vécue en janvier 1982, vingt ans plus tôt. On va voir Jospin. Tous, industriels et grandes banques, nous lui disons de ne surtout pas prendre de décision autoritaire centrale. L’efficacité de notre plaidoirie est nulle. Le déficit de la balance des paiements commence à se recreuser. On a créé l’euro, les Allemands entre-temps ont durci leur politique salariale pour renforcer leur compétitivité, il est trop tard pour ajuster la monnaie. Les protestations des entrepreneurs sont extrêmes, Gandois démissionne de la présidence du MEDEF. Pour apaiser le patronat, Jospin allège les cotisations employeurs. Ainsi, ce sont les finances publiques qui commencent à payer pour la protection sociale. Jospin peut le faire car les taux de croissance mondiaux sont élevés, avec une pointe à 4 %. C’est l’époque de la cagnotte. Il n’y a pas besoin de rééquilibrer les budgets, la croissance est là. L’idée de réduire la dette publique, ou de consacrer la bonne surprise de recettes fiscales abondantes à investir, ne lui traverse pas l’esprit. Il met fin en même temps à tous les programmes de construction de nouveaux réacteurs nucléaires, en en faisant une volonté explicite à long terme. On a tout à la fois.

Depuis, ça a continué. Chirac n’aggrave pas les choses. Sarkozy fait du “quoi qu’il en coûte” à tour de bras. Le seul à l’époque qui hurle contre l’état des finances publiques, c’est Bayrou, sans effet. Hollande est le seul à lancer une politique de l’offre. Les présidents successifs continuent de diminuer les cotisations sociales, mais ils le font essentiellement sur les bas salaires, en compensant par le budget de l’État. Au même moment, dans l’ombre de l’Agirc et de l’Arrco, on laisse au contraire les syndicats augmenter très fortement les cotisations de retraites complémentaires. Au total, le coût global pour l’entreprise ne baisse pas beaucoup, mais les déficits se creusent dans l’État.

On se retrouve aujourd’hui avec 33 % du PIB consacrés aux dépenses sociales, contre 17 % au début des années 1960. Les cotisations sociales représentent 55 % du financement de ces dépenses, contre 80 % il y a soixante ans. 55 % de 33 %, c’est 4 points de plus que 80 % de 17 %. Surtout, sur les 900 milliards de dépenses de protection sociale, il y en a au moins 180 qui sont financés par la dette. C’est mon intuition. Pourquoi est-il impossible de le savoir précisément ? Car les documents annuels de la DREES font 250 pages, sont illisibles, avec une jonction des recettes et des dépenses incompréhensible et non reconstituée. Il est scandaleux que le Parlement se laisse manipuler comme ça. On vit dans l’obscurité. Pourtant, la réalité est simple : notre modèle social nous coûte 5 points de PIB de plus que le reste de l’Europe, et la différence est entièrement financée par de la dette, dont la moitié pour les retraites. Par conséquent, si on ne met pas de l’ordre dans les dépenses sociales, on n’a aucune chance de rétablir les équilibres. »

Marie-Hélène Bérard

21 mars 2025

Marie-Hélène Bérard a été au cabinet de Raymond Barre puis conseillère sociale de Jacques Chirac à Matignon. Elle est aujourd’hui banquière d’affaires.

« J’étais en 1978 au cabinet de Raymond Barre, jeune conseillère rattachée à Raymond Soubie, conseiller social en titre. Je suis revenue en cabinet en 1986 comme conseiller social de Jacques Chirac, Premier ministre. Entre-temps, j’étais à la direction du Budget, mon ministère d’origine.

M. Barre était considéré comme un techno, un spécialiste des questions économiques. Ma génération a été nourrie par ses cours. On le respectait sur ces sujets. Il avait été six ans vice-président de la Commission européenne, chargé de l’économie et des finances. Il est également à l’origine de la réforme de l’aide au logement en France. Avec la libéralisation de l’économie, la maîtrise des dépenses publiques, et notamment sociales, était le sous-jacent de la nomination de M. Barre.

Arrivé à Matignon, il a pris les choses en main. Dès 1974, on avait commencé à prendre conscience du dérapage des dépenses sociales : j’étais à l’époque au cabinet de Mme Veil en charge des questions financières, mais on piétinait un peu. Car c’était aussi l’époque où l’on voulait supprimer les salles communes des hôpitaux et avoir d’excellents plateaux techniques : autant d’énormes dépenses hospitalières.

Jusqu’en 1978, M. Barre a cumulé les fonctions de Premier ministre et de ministre des Finances. Et ce n’était pas seulement une apparence. Pierre Bilger, directeur du cabinet de Maurice Papon, ministre délégué au Budget, et Michel Pébereau, de René Monory, ministre chargé de l’Économie, tenaient la discipline de l’État, en service commandé. M. Barre les appréciait beaucoup tous les deux.

M. Barre était sincèrement préoccupé par la dérive des finances publiques, celles de l’État comme celles des collectivités locales. Les conseils régionaux élus n’existaient pas encore. On vivait avec des établissements publics régionaux qui se notabilisaient et prenaient de plus en plus de poids. La tutelle financière de l’État existait encore. M. Barre comprenait les sujets locaux, il a adoré être ensuite maire de Lyon, une tâche qu’il a exercée à temps plein.

Pour les finances sociales, il était très rigoureux. Je lui fournissais toutes les semaines le tableau d’évolution des dépenses de santé, avec le détail de la pharmacie, de l’hôpital, des arrêts maladie, etc. Il tenait à son tableau. Le ministre de la Santé d’alors était Jacques Barrot, homme politique au sens où il faut se faire réélire et pour lequel le contrôle des dépenses n’était pas toujours une priorité. Giscard l’avait donc flanqué d’un secrétaire d’État à la Sécurité sociale, Jean Farge, ancien directeur de la comptabilité publique. Nous appelions Jean Farge “le général”, car il avait tout du militaire, y compris la coupe de cheveux. Il était là pour veiller au grain.

On a eu plusieurs comités interministériels sur la réduction des dépenses sociales. On ne rêvait pas de les diminuer, mais de les contenir. On regardait tout ce qui pouvait ralentir leur croissance, et celle des dépenses budgétaires en général. M. Barre s’intéressait aussi au fond : il voulait faire des choses justes. Il a ainsi imposé à Jacques Barrot la limitation de la publicité sur l’alcool. À l’actif de Jacques Barrot, une fois la décision prise, il l’a soutenue et vendue.

M. Barre s’entendait bien avec André Bergeron, malin comme un renard. Les deux se la jouaient “nous sommes des hommes de bon sens”. Ils aimaient bien déjeuner ensemble et terminer par une espèce de liqueur de poire. Cela a été utile sur de nombreux dossiers sociaux que nous avions sur la table. Mais cela a été aussi à l’origine de quelques dérapages.

Celui qui m’a laissé le plus de mauvais souvenirs est le ticket modérateur d’ordre public. Historiquement, dans les textes de base de la Sécurité sociale, il devait subsister pour l’assuré un reste à charge postremboursement Sécu et postcouverture complémentaire des mutuelles. Sauf si l’assuré était en longue maladie. Ce reste à charge, on l’appelait le “ticket modérateur d’ordre public”, mais il n’avait jamais été mis en œuvre, les mutuelles s’y étant toujours opposées. Un comité interministériel (1980) a décidé de le mettre en vigueur contre vents et marées. La Fédération de la mutualité française était alors dirigée par René Teulade. Il a tout fait, c’est peu dire, pour que ça ne marche pas. Largement soutenu par André Bergeron. Or, quand le monde mutualiste se met en branle, c’est puissant. La Mutualité a réussi à persuader ses adhérents que c’était la fin du modèle français. Il a fallu reculer. Pour moi, l’opposition mutualiste a été irresponsable. L’intérêt de la Mutualité l’a emporté sur ce qu’il fallait faire.

Les dépenses étant encore trop dynamiques, il a fallu aller chercher des recettes. Car à cette époque, le déficit n’était pas une option. On a décidé, à contrecœur, le déplafonnement des cotisations d’assurance maladie.

Le gouvernement Barre a eu aussi à traiter les débuts violents de la désindustrialisation. Pour partie due aux crises pétrolières. La sidérurgie s’est effondrée en moins d’un an. Que se serait-il passé si le gouvernement n’avait pas agi ? Les ouvriers plongeaient dans une situation très difficile. Dans les rues de Paris, on voyait apparaître les premiers casseurs. Tout le monde était conscient qu’il fallait arbitrer. On a créé le système des préretraites, très fortement poussé par Raymond Soubie.

Avant l’arrivée de Jacques Barrot, en 1979, Simone Veil était ministre de la Santé et de la Sécurité sociale. Elle était très sérieuse, dans le style des hauts fonctionnaires. Elle ne cherchait pas à attacher son nom à des dépenses fastueuses. Elle avait nommé Jean Choussat, à la direction générale des hôpitaux, pour ses qualités de budgétaire. Elle n’enfourchait pas non plus tous les combats. Le grand leitmotiv de FO dans ces années-là était qu’il n’y avait pas de déficit de la Sécurité sociale, mais des charges indues que l’État faisait peser sur elle. Simone Veil n’est pas tombée dans le piège. Mais elle n’a pas franchi le pas du rapport de Simon Nora recommandant de refondre le système de remboursement de la Sécurité sociale en le mettant sous condition de ressources. Là-dessus, Mme Veil pensait que la maladie n’avait rien à voir avec la situation financière. On la prend en charge, point. Elle jugeait que l’introduction de distinctions n’était pas égalitaire, que cela collerait à l’image des gens plus pauvres. Elle a calé, tout en poussant tout de même pour le déplafonnement des cotisations.

Je me souviens aussi de Mme Veil réformant le service du médicament du ministère, chargé notamment des prix avec le ministère des Finances. Histoire d’y mettre beaucoup de transparence.

Quand est arrivée la campagne de Giscard en 1981, nous étions très mobilisés. Barre et Giscard s’entendaient très bien, et il y avait alignement des équipes. Dans les semaines précédant l’élection présidentielle, tout ce que la France comptait de lobbys écrivait au candidat pour demander des positions sur quantité de questions. On était débordés par ces milliers de questionnaires d’une précision redoutable engageant le candidat. C’était un énorme travail. On avait pour instruction d’être non démagogiques. En face, on voyait arriver le programme de la gauche comme si nous étions encore dans les années 1930.

J’ai vécu 1981 à la direction du Budget. On avait perdu la tête. La première action a été de faire un collectif. On nous a demandé de ramasser tout ce qui avait été refusé dans les années récentes et de mettre le tout dans un projet de loi. Avec les conséquences que l’on sait. Un an plus tard, c’était le plan de rigueur. Et trois dévaluations.

Du côté des dépenses des collectivités locales, ce n’était pas mieux. La ruse politique de Gaston Defferre a consisté à passer dès l’été 1981 une loi de décentralisation, quand tous les autres ministères en étaient encore à se demander ce qu’ils allaient faire. Je date le grand dérapage des finances locales de ce moment-là. La décentralisation Defferre a été une destruction des services décentralisés de l’État, pas vraiment compensée par une prise de responsabilité financière des élus aux commandes.

Nous, les fonctionnaires de la direction du Budget, avons participé au plan de rigueur sous l’autorité de notre directeur Jean Choussat, ce haut fonctionnaire qui faisait l’admiration de tous.

Pour maîtriser la croissance folle de la masse salariale de la fonction publique, après les créations d’emplois de 1981, il a fait acter le principe du remplacement d’1 fonctionnaire sur 2, comme le refera Sarkozy vingt-cinq ans plus tard. Jean Choussat a aussi inventé la pause catégorielle, consistant à refuser toute nouvelle amélioration des 1 000 statuts de l’époque de la fonction publique. On a également changé le mode de calcul des rémunérations des fonctionnaires, en intégrant dans la rémunération toutes les augmentations liées au vieillissement et à la technicité (GVT). Jacques Delors avait une confiance absolue en Choussat, qu’il connaissait du Parti socialiste. »

Antoine Durrleman

22 mars 2025

Antoine Durrleman était au cabinet de Jacques Chirac en 1986, puis conseiller social d’Alain Juppé en 1995, et enfin directeur général de l’Assistance publique de Paris.

« Vous avez raison de dire que cette relation à la dette est une expérience générationnelle. Nous sommes nombreux à avoir nos parcours personnels liés, de près ou de loin, à ce phénomène de glissement des finances publiques. Vous allez écrire un récit noir, car en dépit de nos efforts, le résultat n’est pas glorieux.

Les finances sociales, c’est de la consommation. La dette sociale, c’est du crédit à la consommation, un crédit revolving, exactement comme celui qui provoque le surendettement des personnes. Or pour celles-ci, on a mis en place des politiques de faillite personnelle. Pour la Sécurité sociale, une telle issue paraît impensable et pourtant, la faillite est possible. Mais il y a la croyance qu’une institution publique ne peut pas mourir, et cela joue beaucoup dans la psychologie des acteurs, qui pensent la Sécu immortelle. Quand on crie casse-cou, on est traité de Cassandre. On a souvent essayé de dire la vérité aux Français, mais il y avait chez tous le sentiment qu’il y avait une main invisible qui pourvoirait toujours aux besoins. Mes contemporains, ceux de ma génération, ont partagé cette forme de cécité collective. L’aveuglement était commun. Les acteurs en responsabilité ont été très rapidement en limite de ce qu’ils pouvaient faire, car ils n’ont trouvé guère de soutien, c’est le moins qu’on puisse dire, chez les citoyens, les syndicats, les partis, la presse. C’est une irresponsabilité collective. Sans doute a-t-on manqué de pédagogie. Nous n’avons pas su convaincre que la prohibition de la dette est la condition de la légitimité et de la pérennité de la protection sociale, sans doute parce que cela nous paraissait trop évident. En fait, à force de le répéter sans que cela provoque des réactions à la hauteur du danger, il y a eu, peu à peu, incapacité des gens à l’entendre.

J’ai choisi la protection sociale comme fil rouge de ma carrière. J’ai fait l’ENA pour ça, après avoir caressé l’idée, après Normale Sup, de faire l’École française d’Athènes. J’étais un helléniste fervent, élève de Jean-Pierre Vernant. J’avais commencé une thèse avec lui sur la mantique chez les historiens grecs, fascinés par les pratiques divinatoires des barbares, dans ce moment extraordinaire où, avec quelques autres, il a réveillé les études grecques. Longtemps plus tard, je l’ai revu présenter, avec un enthousiasme jubilatoire, le monde grec ancien aux jeunes des banlieues.

J’ai bifurqué ensuite après m’être retrouvé dans un collège de Seine-Saint-Denis devant les trois seuls élèves qui avaient choisi l’option grec. Je me suis inscrit à Sciences Po, pour faire de la sociologie politique. Puis j’ai fait l’ENA, à contrecœur, mais je voulais travailler dans le secteur social, qui était l’engagement de ma famille depuis très longtemps. Santé, famille, vieillesse, ce sont en fait des questions qui impactent directement la vie quotidienne des gens et c’est ce qui m’intéressait. Et en même temps, cela passe en France par la mise en œuvre de politiques régaliennes, contrairement à d’autres pays où ce ne sont pas les pouvoirs publics qui portent directement ces sujets. Chez nous, la Constitution affirme que notre République est sociale et l’État est donc au centre de ces questions. C’est pour cela que j’ai choisi la Cour des comptes à la sortie de l’école, car elle offrait le bon mélange pour moi de connaissance des arcanes des politiques sociales et de liberté de pensée. J’ai également enseigné alors les questions sociales à Sciences Po.

Il m’a été proposé en 1986 d’entrer au cabinet de Chirac, Premier ministre, dans l’équipe de Marie-Hélène Bérard, conseillère sociale. J’y suis resté jusqu’à la présidentielle de 1988. J’ai travaillé avec Michèle Barzach sur le VIH, et sur tout le chantier de la Sécurité sociale avec Philippe Séguin, dont j’étais devenu un correspondant attitré. J’ai également travaillé avec Adrien Zeller, qui a mis en place un filet de sécurité moins large que le RMI, permettant de percevoir une allocation accompagnée d’un engagement dans une tâche d’intérêt général dans une collectivité. Cela avait été pensé à partir de son expérience locale à Saverne, en Alsacien soucieux de ne pas tomber dans une politique d’assistance.

C’est surtout l’époque des grands plans de redressement de la Sécurité sociale de Philippe Séguin. Il voulait notamment recentrer le dispositif des affections de longue durée, qui étaient déjà le point d’échappement de l’assurance maladie. Il s’agissait de ne prendre en charge à 100 % que ce qui concernait l’affection principale qui avait provoqué l’entrée en ALD. Les autres affections, dites “intercurrentes”, devaient donner lieu à une prise en charge de droit commun. Les médicaments à “vignette bleue”, à faible amélioration du service médical rendu, devaient quant à eux sortir du remboursement. Les professions de santé, et notamment les pharmaciens, ont été vent debout. En dépit des crispations, la mesure sur les ALD est passée, mais pas celle sur les vignettes bleues. Mais elle a eu des conséquences politiques en 1988. Y a-t-il un lien de causalité direct dans l’échec de Jacques Chirac ? C’est comme ça que la majorité de l’époque l’a compris en tout cas et elle est restée durablement frileuse devant toute mesure un peu forte.

L’autre réforme que j’ai défendue à Matignon à l’époque a fait paradoxalement beaucoup moins de bruit. Elle portait sur les retraites. Nous sommes revenus sur le mode d’indexation des salaires portés au compte et sur l’indexation des pensions. Jusque-là, on les revalorisait en fonction de l’indice de progression des salaires des actifs, qui était très supérieur à la dynamique des prix. On a décidé de prendre les prix, sans tambour ni trompette, par une circulaire de 1987. Cette réforme à bas bruit, consolidée en 1993, a constitué la principale mesure d’économie du système des retraites, celle qui a contribué au fil des décennies le plus, et de très loin, à sa soutenabilité. Elle comportait aussi un volet d’augmentation de la contribution vieillesse des fonctionnaires, qui n’avait pas bougé depuis des années et des années.

Le troisième fait marquant de cette période est le lancement des états généraux de la Sécurité sociale, dont j’ai eu l’idée et dans lesquels j’ai mis beaucoup de conviction et d’énergie. J’étais frappé de constater à quel point il y avait une méconnaissance presque totale des enjeux. Seuls les sachants et les initiés comprenaient le sujet. Leurs alarmes n’avaient pas d’écho. Et les chiffres étaient mis en doute avant que Philippe Séguin ne réforme la commission des comptes de la Sécurité sociale pour asseoir sa crédibilité et en fasse un tiers de confiance sur le montant des déficits. J’étais persuadé qu’il fallait prendre l’opinion publique à témoin, aller partout, montrer que la situation imposait des choix de priorités. J’ai convaincu qu’il fallait lancer une vaste opération pédagogique. On l’a appelée les “états généraux de la Sécurité sociale”. Un comité des sages composé notamment de Jean Marmot et de Jean Choussat a été constitué. On a retenu l’image de la baleine pour symboliser la Sécu. Un gros animal sympathique, suscitant l’affection, qui peut plonger profond puis revenir à la surface comme une illustration du retour à l’équilibre après le déficit. Pour dire que la Sécu n’est pas un monstre froid, bureaucratique, mais un système fondamentalement bienveillant et proche des gens et que chacun est concerné. La baleine est une espèce menacée. Et la Sécu aussi. Et c’est à chacun de se mobiliser. L’idée était de retrouver l’élan de proximité quasi affective qui avait caractérisé les débuts de la Sécurité sociale dans les années 1950. Les caisses parlaient des assurés et des assujettis. On voulait plutôt parler des personnes. L’événement s’est déroulé dans toute la France. Le corps préfectoral a été mobilisé pour organiser des réunions décentralisées. Elles ne portaient pas seulement sur le régime général, mais aussi sur la mutualité sociale agricole et les autres régimes. Des kits d’animation ont été élaborés. Le comité des sages se déplaçait ; les remontées de synthèse des préfets nous étaient adressées. Le rapport des sages concluait notamment qu’il fallait sortir de l’idée que le financement de la Sécurité sociale devait être seulement assis sur les salaires et créer un nouveau prélèvement à assiette beaucoup plus large et à taux faible. Mais il était trop tard, le gouvernement n’a pu s’en emparer avant les présidentielles. Pour éviter l’enterrement de cette idée, il a transmis le rapport au Conseil économique et social et demandé qu’un groupe de travail sous la présidence d’Yvon Chotard la creuse. C’est ce qui a été fait. Michel Rocard a pu la reprendre en juin 1988, pour créer la CSG. Comme pour le RMI à partir de ce qu’avait engagé Zeller, il y a eu continuum de pensée. Ce sont des majorités d’idées qui traversent les champs politiques.

Dans ces années-là, j’ai acquis aussi la conviction que la gestion paritaire des caisses de Sécurité sociale issue des ordonnances Jeanneney-Balladur de 1967 s’était dévitalisée dans une perte de sens qui laissait trop souvent place à des jeux de rôles. J’avais été consterné de voir combien en réalité la protection sociale était devenue, par ses acteurs mêmes, le lieu d’une guerre de tranchées, chaque conservatisme marquant son territoire, patronat et syndicats se répartissant les champs d’influence. Tout était pris dans une logique de pouvoir : à FO la maladie, au patronat le recouvrement, à la CFTC la famille. On se partageait les postes, et personne n’était dupe : c’était aussi un apport de financements. Les ordonnances de 1967 avaient cassé la Caisse générale de Sécurité sociale pour tenter d’instaurer un paritarisme rhénan au sein de caisses nationales autonomes. Cela n’a en réalité jamais vraiment marché, contrairement aux régimes complémentaires de retraite Agirc-Arrco. Le patronat ne l’a accepté qu’à contrecœur, comme contrefeu à une cogestion à l’allemande des entreprises qui était pour eux l’abomination de la désolation. Pas étonnant que dans ce contexte les partenaires sociaux ne se soient pas saisis de la responsabilité, essentielle, donnée aux caisses d’assurer l’équilibre de leur branche. C’était une idée très neuve ! Mais sans lendemain… Il n’y a pas eu de proposition de rééquilibrage des déficits ni de perspectives nouvelles. La Sécu est vite redevenue l’affaire d’un État qui lui-même était en panne de vision pour faire évoluer le dispositif et se contentait de bouger les curseurs pour tenter de juguler les déficits. La direction de la Sécurité sociale était orfèvre en la matière. Mais les pouvoirs publics avaient oublié l’idée qu’on pouvait expérimenter peut-être d’autres modèles. Dans les années 1960, on avait su pourtant imaginer la protection sociale des indépendants dans un autre cadre que celui des salariés en leur laissant dans un cadre concurrentiel le choix entre différents prestataires. Mais le système est devenu progressivement conservateur. Le paquebot s’est immobilisé sur son erre.

Dans ce contexte, j’ai été conduit à considérer qu’il fallait réfléchir à une nouvelle architecture de responsabilité. Je pensais que l’État avait un rôle à jouer. Dans ce contexte, j’avais regardé de près la proposition de loi que Michel d’Ornano avait déposée en juin 1987 pour renforcer le contrôle du Parlement sur le financement de la Sécurité sociale. Elle n’a pu déboucher, mais il m’est apparu qu’il y avait là une voie intéressante.

J’ai quitté Matignon en mai 1988 et suis revenu à la chambre sociale de la Cour. J’ai choisi de contrôler sur le terrain les caisses locales et leur gestion avant d’auditer les caisses nationales, ce qui a été très instructif car pas fait auparavant de cette manière. Cela m’a conforté dans la conviction que des réformes en profondeur étaient nécessaires.

En 1991, j’ai été appelé par Jacques Chirac à la Ville de Paris comme délégué général aux affaires sociales, avec compétence en ce domaine à la fois sur le champ municipal et sur le champ départemental de la collectivité parisienne, soit 15 000 agents sur les 40 000 de l’époque. C’était un monde passionnant qui allait de la PMI aux crèches, de l’aide sociale à l’enfance à celle aux personnes âgées, des centres de prévention en santé publique à la médecine scolaire, de l’hébergement des personnes sans domicile aux actions d’insertion des allocataires du RMI. On était à un moment où la précarité galopait. J’avais la confiance du maire et j’ai pu alors porter des innovations sociales qu’on pourrait dire de rupture et qui ont fait école. D’abord avec la carte Paris Santé, qui a permis de sortir du système humiliant des bons d’aide médicale pour les personnes sans ressources en les affiliant directement à l’assurance maladie aux frais de la ville pour en faire des assurés sociaux comme tout le monde et couvrir toute une population qui n’avait pas accès aux soins. Cela a été à l’origine du projet d’assurance maladie universelle du plan Juppé et l’ancêtre de la CMU. Puis j’ai monté et organisé sur l’idée de Xavier Emmanuelli le Samu social dans un élan extraordinaire des agents de la ville, des associations, d’autres partenaires. Nous avons inventé ce qu’on a appelé depuis l’“aller-vers”, une inversion du paradigme du guichet. Nous savions qu’il y avait un avant et un après.

Puis en 1995, je suis rappelé à Matignon, comme conseiller pour les affaires sociales d’Alain Juppé. Je savais que c’était l’endroit d’où l’on peut agir et j’avais une idée de ce qu’il faudrait faire et comment le faire. Quand Alain Juppé m’a demandé au début de l’été de travailler sur une réforme de la Sécurité sociale, j’ai créé un petit groupe de travail de personnes dans lesquelles j’avais pleine confiance et qui étaient comme moi des amoureux de la Sécurité sociale : Jean Marmot, qui avait présidé la chambre sociale de la Cour, Raoul Briet qui dirigeait la Caisse nationale d’assurance vieillesse, Gérard Rameix qui dirigeait celle d’assurance maladie, tous des amis proches de la Cour des comptes, et Jean-François Chadelat, ancien du cabinet Séguin. On travaillait intensément tous les samedis matin à Matignon dans un total secret. Nous voulions ne rien nous interdire en termes d’audace de réforme. J’avais fait partager ma conviction fondamentale, dont tout le reste découlait : une loi annuelle sur la Sécurité sociale était nécessaire, allant très au-delà de la proposition de D’Ornano de 1987, pour faire du Parlement la clé de voûte du système et obliger par un débat annuel à sortir d’un aveuglement collectif. Nous faisions le constat que la démocratie sociale était devenue un théâtre d’ombres. Le CNPF, emmené par François Jolles, refusait de siéger au Conseil de la Caisse nationale d’assurance maladie. Comme si le compromis social qui l’avait fait siéger et avait stimulé la négociation collective avait volé en éclats avec la chute du mur de Berlin. Le patronat ne voyait plus l’intérêt des entreprises à partager la responsabilité de la gestion de la Sécurité sociale avec les organisations syndicales ou à s’engager dans des négociations interprofessionnelles, comme le théorisait Denis Kessler. Dans ces conditions, nous étions convaincus qu’il fallait accepter de transférer la responsabilité financière de la Sécurité sociale au Parlement, seul légitime pour consentir des prélèvements obligatoires d’une telle importance. Ce qui avait été fait en 1818 avec la reconnaissance du droit du Parlement à voter l’impôt, il fallait le faire désormais pour les contributions et cotisations de Sécurité sociale, avec sous une forme appropriée une autorisation parlementaire des dépenses dans le cadre d’une règle d’or d’interdiction des déficits dans la durée. C’est pourquoi Alain Juppé dans son grand discours du 15 novembre 1995 devant l’Assemblée nationale, qui a marqué les esprits, la désignait sous le terme de “loi d’équilibre de la Sécurité sociale”. Ce n’est que plus tard que c’est devenu une “loi de financement de la Sécurité sociale”, par le choix de Jacques Barrot, qui a considéré que le mot d’équilibre ferait peur aux Français, et peut-être aussi aux parlementaires qu’il connaissait bien, et a préféré se calquer sur un intitulé presque identique aux lois de finances de l’État.

Le 15 septembre 1995, le plan était pour l’essentiel terminé. On allait fêter le soixantième anniversaire de la Sécurité sociale un mois plus tard. On a saisi cette opportunité pour commencer à dévoiler la réforme et son esprit, dans la fidélité au Conseil national de la Résistance et aux principes originels de la Sécurité sociale. Jacques Chirac a prononcé un important discours où il donnait les grands axes de ce qui allait être fait en évoquant la perspective de la création d’une couverture maladie universelle qu’Alain Juppé devait annoncer dans le cadre de son plan de réforme et en soulignant parallèlement l’exigence d’équilibre pour éviter que les déficits récurrents ne sapent la légitimité de la Sécurité sociale. J’avais beaucoup travaillé ce discours avec son conseiller social, Olivier Dutheillet de la Mothe, avec qui j’étais en relation permanente. Nous avions des allers et retours constants avec l’Élysée pour affiner et arbitrer les propositions issues de mon groupe de travail. L’arbitrage fondamental a été de décider une réforme constitutionnelle pour permettre l’institution des lois annuelles de Sécurité sociale comme je l’avais proposé. J’en avais convaincu le Premier ministre et le président de la République et je reconnais avoir été très ému quand j’ai assisté par la suite au vote de la disposition intégrant au sein de la Constitution cette nouvelle catégorie de lois financières par le Congrès réuni à Versailles.

Le deuxième axe important de la réforme consistait à écarter la tentation de la recréation de la dette après avoir ramené la Sécurité sociale à l’équilibre, ce qui était la priorité et s’est traduit par de très nombreuses mesures en recettes et en dépenses. J’ai porté cette réforme personnellement. Il fallait rendre la dette visible et ne plus la cacher sous le tapis, la sanctuariser, et l’amortir. J’ai eu l’idée de créer la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES. Elle était financée par un prélèvement spécifique, dont je souhaitais qu’il ait une base encore plus large que la CSG. Ça a été l’invention de la CRDS. Il fallait que le taux soit suffisamment significatif et que ce soit un impôt nouveau et affecté pour afficher pédagogiquement que la dette sociale n’est pas indolore et coûte à chaque Français. Le ministère des Finances ne voulait ni de la CADES ni de la CRDS. Il a bataillé sur tout. Bercy supportait mal qu’une réforme de cette envergure soit portée par la sphère sociale et non pas par la sphère Finance. Pour montrer aux partenaires sociaux et à l’opinion publique que l’amortissement de la dette devait être pris au sérieux, j’ai fait prendre la décision d’apporter à la CADES tous les biens de rapport dont les caisses s’étaient dotées depuis 1945. Par exemple les immeubles de la place Vauban, des théâtres à Paris, etc. On les a vendus progressivement. Les conseils d’administration des caisses ont été naturellement très réluctants.

La CADES était conçue comme un coffre-fort “antieffraction” qui ne pouvait être rouvert et avec une durée de vie limitée à douze ans. Une fois la dette qui y avait été logée remboursée grâce aux recettes de la CRDS, elle devait disparaître, et la CRDS avec elle. C’est là que, je l’avoue, j’ai fait une grave erreur d’appréciation. Je n’avais pas imaginé une seconde dans ma naïveté candide qu’on puisse la prolonger en y transférant une dette supplémentaire. Pas une fois, mais de manière répétée depuis sa création. Du coup, la CADES est devenue un instrument de dette perpétuelle et non un outil de résorption de la dette sociale. On s’est pourtant bien gardé de toucher au taux de la CRDS qui n’a pas bougé, exemple amer et rare de stabilité depuis près de trente ans car les pouvoirs publics successifs ont reculé devant la sensibilité d’une telle mesure. Pour l’éviter, on a reporté toujours plus dans le temps l’extinction de la CADES – aujourd’hui 2032 et cela ne suffira pas au vu des déficits monstrueux des dernières années –, puis on lui a apporté à bas bruit des recettes complémentaires de CSG qui manquent cruellement à l’équilibre de la Sécurité sociale.

Enfin, le paritarisme dans les conseils des caisses a été remplacé par un fonctionnement tripartite avec les syndicats, le patronat que nous avons réussi à persuader de revenir, mais aussi des tiers extérieurs, pour casser des tête-à-tête et des jeux de posture dans lesquels trop souvent étaient perdus de vue les enjeux d’efficience et de rigueur de gestion. Auprès de chaque caisse nationale, un conseil de surveillance avec la participation de parlementaires était aussi prévu, mais dont le rôle a été peu important.

Ces réformes structurelles qui réduisaient très sensiblement leur place et leur rôle au sein d’une institution dont elles se considéraient en quelque sorte comme propriétaires ont braqué toute une partie des organisations syndicales qui, par ailleurs, rejetaient globalement pour une partie d’entre elles toutes les mesures d’économie et de réorganisation qui les ont accompagnées pour rétablir l’équilibre des comptes. En matière d’assurance maladie, l’institution d’un ONDAM, objectif national de dépenses d’assurance maladie voté chaque année par le Parlement, a été vue comme un rationnement des soins, alors même qu’il ne s’agissait nullement d’une enveloppe budgétaire limitative. Nous avons profondément réformé aussi l’organisation des soins en créant les agences régionales d’hospitalisation pour faire passer le pilotage du système hospitalier du niveau départemental au niveau régional et en donnant des pouvoirs forts tant sur les établissements publics que sur les établissements privés aux directeurs généraux des ARH. Nous avons mécontenté les préfets, mais l’enjeu était essentiel pour mieux gérer l’hôpital. Les hôpitaux publics ont été transformés en établissements nationaux et non plus locaux, les directeurs des CHU ont été directement nommés par l’État, les maires n’ont plus obligatoirement présidé les conseils d’administration et ont pu déléguer cette fonction, les associations de malades sont entrées dans les conseils. S’ajoutait à cela, pour la médecine libérale, un système de conventions avec dispositifs de reversement en cas de dépassement de l’objectif de dépenses en ville selon un dispositif inspiré de celui mis en œuvre en Allemagne. Cela a mis les médecins libéraux dans un état de trémulation tel que cette mesure a été très vite abandonnée. Mais la majorité de l’époque y a vu une cause majeure de son échec aux législatives qui ont suivi la dissolution de 1997, alors que ce sont les grandes grèves de l’automne 1995 qui ont en réalité fragilisé le gouvernement.

Dans cette réforme de 1995, la question de la retraite n’était pas initialement intégrée. C’était volontaire. Alain Madelin avait dû quitter le gouvernement après avoir préconisé une réforme des retraites des fonctionnaires et une nouvelle réforme après celle d’Édouard Balladur en 1993 n’était pas à l’ordre du jour. Malgré tout, le sujet s’est réinvité en toute fin de processus, quelques jours avant le discours du Premier ministre, sur l’insistance de Bercy, qui considérait que dans le cadre de la qualification pour l’euro et sous la pression des “gnomes de Zurich” il était inenvisageable de rester taisant sur ce point et qu’il fallait commencer à engager une réforme des régimes spéciaux et du système de pensions de l’État. J’étais pour ma part absolument opposé à charger la barque ainsi, sans aucune forme de concertation préalable car les échanges avec les partenaires sociaux n’avaient pas du tout évoqué ce domaine. Le changement de paradigme avec la loi de Sécurité sociale et la réforme de l’assurance maladie était déjà bien suffisant. J’avais la conviction que ce serait la goutte d’eau de Pascal : celle qu’il verse dans un tuyau au sommet de la tour Saint-Jacques et fait exploser le tonneau plein qui est en bas. J’ai bataillé du mieux que j’ai pu jusqu’à la veille de l’annonce du plan et finalement Alain Juppé a annoncé dans son discours du 15 novembre la constitution d’une simple commission pour prolonger sur cette question le Livre blanc de 1991 de Michel Rocard, qui avait été peu disert sur ce sujet explosif. J’avais eu l’accord de Bernard Brunhes, ancien conseiller social de Pierre Mauroy, et de Raymond Soubie, ancien conseiller social de Raymond Barre et de Jacques Chirac, pour y participer, dans un équilibre politique qui visait à démontrer que rien n’était décidé par avance. Mais c’est ce qui a fait tout déraper.

Le plan Sécu a eu un soutien actif, et inattendu pour beaucoup, d’acteurs sociaux de poids qui n’étaient pas habituellement du côté de la majorité : la CFDT de Nicole Notat, la CGC, la CFTC, l’UNSA, la Mutualité, au point qu’ils ont créé ensemble Vigisécu, un observatoire pour vérifier que ce qui avait été annoncé par Alain Juppé serait bien mis en œuvre. Mais la question des retraites a été la mèche dans un tonneau de poudre. L’annonce d’une éventuelle réforme des régimes spéciaux de retraite est tombée au moment de la finalisation du contrat de plan avec la SNCF et les cheminots se sont évidemment considérés comme les premiers concernés. Et c’était aussi peu avant le congrès des 100 ans de la CGT. Nous n’avons pas vu cette conjonction quand au dernier moment a été introduit dans la réforme le point sur les retraites. La CGT s’est immédiatement mobilisée. Et Force ouvrière, qui était déjà plus que marrie de la réforme de l’assurance maladie et qui voyait qu’elle risquait de perdre sa présidence historique de cette caisse, l’a rejointe dans l’action. Une première depuis 1947 ! Comme Nicole Notat, Marc Blondel pourtant avait été reçu en tête à tête par Alain Juppé dans le pavillon de musique du parc de Matignon et lui avait dit très clairement ce qu’il allait annoncer. Mais il n’a pas voulu entendre ce qui lui était dit, qui était pour lui inimaginable, sur la question de la retraite des fonctionnaires. Il a particulièrement mal pris l’idée avancée dans le discours que la commission devait réfléchir à une sorte de caisse de retraite des fonctionnaires, mettant en regard recettes et dépenses de pensions. Pour Blondel, les pensions devaient rester “inscrites au grand livre de la dette de l’État”, comme depuis le XIXe siècle. Il y tenait mordicus. Ce qui était admis pour les agents des collectivités locales et des hôpitaux était selon lui inconcevable pour les fonctionnaires d’État car ces derniers ne sont pas des salariés qui cotisent à un système contributif. Alors il est entré dans la danse.

D’où les grandes grèves de novembre 1995. Ce fut très particulier. Un mouvement noir et rouge : rouge car la CGT a jeté toutes ses forces dans la bataille, avec une grande intelligence organisationnelle et tout le charisme de Bernard Thibaut. Et noir, car le mouvement anarcho-syndicaliste est réapparu chez FO, avec des violences. Même si elles sont pour l’essentiel restées symboliques, nous avons eu une très grande appréhension que les choses dérapent. Nicole Notat a été prise à partie. Le gouvernement ne voulait pas que la situation dégénère et a annoncé la suppression de la commission sur les régimes spéciaux. Cela a calmé le jeu. Pour théâtraliser la fin du mouvement, on a tenu à Matignon avec tous les partenaires sociaux un séminaire sur la formation et l’insertion professionnelle des jeunes, sujet consensuel par excellence. Cela faisait des images, on se réconciliait. Blondel était là et en fin de journée Alain Juppé a fait amener sur la suggestion de ce dernier des cigares et des alcools. Le cigare qu’a alors fumé Blondel avec délectation, c’était vraiment le calumet de la paix.

Mais l’essentiel du plan Juppé avait été maintenu : la loi annuelle sur la Sécurité sociale, l’ONDAM, la réforme des caisses, la réorganisation du pilotage du système de santé, les mesures d’économie dans les différentes branches. Nous avons travaillé d’arrache-pied car nous avions le sentiment de l’urgence : réforme constitutionnelle, loi organique sur les lois de financement de la Sécurité sociale, mise en œuvre par ordonnances des autres réformes. J’avais convaincu en effet le Premier ministre et le président de la République qu’il fallait non seulement une réforme constitutionnelle, mais aussi le recours aux ordonnances, pour une mise en place rapide d’un dispositif cohérent. Alain Juppé l’avait accepté, en imposant que le délai d’habilitation soit limité à trois mois. J’ai piloté de Matignon tout un travail collectif considérable, épuisant mais passionnant, pour parvenir à sortir les ordonnances dans ce délai très contraint, car il fallait réinventer beaucoup d’éléments du système. Et ensuite on est passé aux décrets d’application. Ce qui fait que lorsque la dissolution est arrivée, heureusement presque tous les textes avaient pu sortir. Et du coup la réforme n’a pas été remise en cause.

Il est resté cependant un trauma collectif des événements de 1995, qui auront été un moment extrêmement marquant de la vie sociale du pays. On aurait pu, sinon les éviter, du moins réduire leur ampleur et leur durée si le sujet des retraites n’avait été au dernier moment mis dans la corbeille. J’en ai un amer regret. Leur ombre portée a continué à peser ensuite sur la vie sociale, en dissuadant les pouvoirs publics de proposer des réformes dans ce domaine sinon dos au mur des déficits, et en convainquant les syndicats qu’à force de grandes manifestations leur retrait était possible. C’est cette dramaturgie sociale qui rythme toujours aujourd’hui toute réforme des retraites. Une des difficultés en matière de protection sociale, c’est que les réformes sont tellement peu consensuelles que les gouvernements s’épuisent vite. Ils ne peuvent en faire qu’une. Pour des raisons claires, la priorité est donnée aux réformes des retraites sur celles, pourtant essentielles, de l’assurance maladie. On peut le comprendre, car le système des retraites est inertiel et aux enjeux de long terme. Mais aujourd’hui c’est la maladie qui creuse le déficit, beaucoup plus que les retraites. Mais elle n’est plus la priorité.

À partir de 1997, avec l’ONDAM, on avait inventé le principe d’une enveloppe non limitative, avec un taux d’évolution voté par le Parlement. Pour la première année, on avait fixé un taux de croissance extrêmement faible, pour montrer la tendance, et il a été respecté alors même que les outils n’avaient pas été encore mis en place parce que la volonté politique était là. Ensuite, pendant près de vingt ans, on a considéré comme normal que l’ONDAM, pourtant voté par le Parlement, ne soit jamais respecté, sans aucune conséquence. Le système tournait à vide. Si l’ONDAM a été mieux respecté après 2015, au moins jusqu’au covid, on manque de vision de long terme et on est revenu à une gestion qui est essentiellement conjoncturelle. Il est certain que l’horizon annuel de la loi de financement y incite dès lors que personne n’a de légitimité ou de durée pour porter une vraie stratégie pluriannuelle. Dans mes fonctions de président de la chambre sociale de la Cour des comptes pendant sept ans, j’ai tenté de faire des propositions pour renouer avec une ambition réformatrice, notamment par un rapport en 2017, qui a été en quelque sorte mon testament, sur l’avenir de l’assurance maladie avec des propositions fortes de réorganisation ou en travaillant sur une gestion comparée entre la France et l’Allemagne du système de soins et de l’assurance maladie aux conclusions très instructives. Mais force est de constater que cela a eu peu d’écho… et encore moins d’application.

Après avoir quitté Matignon, je suis, de mai 1997 à décembre 2002, directeur général de l’AP-HP, où je ferme 4 hôpitaux pour ouvrir l’hôpital Georges-Pompidou et où je vis sur le terrain la mise en place des réformes que j’avais initiées, avec notamment l’arrivée comme nouvel acteur de l’ARH et de son directeur général Dominique Coudreau. C’est un monde extraordinaire de 40 hôpitaux aux 140 métiers, difficile et exigeant, riche d’humanité et de rencontres exceptionnelles, où j’ai laissé une partie de moi-même. Puis je prends jusqu’à juillet 2007 la direction de l’ENA que je transfère à Strasbourg et dont je réforme profondément la scolarité en l’européanisant. Je suis ensuite revenu à la Cour comme président de section sur les sujets Travail et Emploi. De 2011 à 2017, je suis président de la chambre sociale de la Cour, où je renoue avec mes vieilles amours en matière de Sécurité sociale, avec chaque année la préparation du rapport sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale en application de la réforme constitutionnelle dont j’avais été à l’initiative. En sept ans, j’ai audité tous les secteurs de la Sécurité sociale, toujours avec la même passion et toujours avec la même désolation devant la profondeur des déficits et la spirale de la dette sociale. Et j’ai aussi eu la chance de devoir mettre en œuvre de nouveaux métiers : la certification des comptes de la Sécurité sociale qui a apporté des progrès considérables de transparence et de fiabilité et l’évaluation des politiques de santé publique. Puis je rejoins jusqu’en 2020 la chambre Culture et Éducation, où je pilote en particulier un rapport sur la restauration de Notre-Dame après l’incendie.

C’est maintenant de l’Académie nationale de médecine rue Bonaparte où j’ai été élu il y a quelques années que je continue toujours à ausculter le système de santé et la Sécurité sociale. »

Frédéric van Roekeghem

14 avril 2025

Frédéric van Roekeghem a dirigé le cabinet de Philippe Douste-Blazy avant d’être directeur général de la CNAM pendant dix ans. Il est aujourd’hui président de YourHealthints.

« J’ai commencé ma carrière comme conseiller social d’Alain Madelin et de François d’Aubert, dans le gouvernement d’Alain Juppé, après la victoire de Jacques Chirac aux présidentielles de 1995. Je suis resté au cabinet de Jean Arthuis après le départ d’Alain Madelin fin août 1995. Alain Madelin disposait d’une grande liberté de parole, notamment sur les affaires monétaires et budgétaires, qui étaient alors ultrasensibles. Et il était allé jusqu’à recommander publiquement une réforme du régime des pensions des fonctionnaires, en s’appuyant sur une note interne de Bercy, sans l’approbation préalable de son collègue de la fonction publique ni du Premier ministre. Après son départ, Alain Juppé avait nommé Jean Arthuis, de sensibilité séguiniste, pour remplacer le libéral Madelin. Il arrivait du Plan, et était plutôt favorable à un basculement de l’assiette des cotisations sociales de la masse salariale vers la valeur ajoutée. Christian Noyer était son directeur de cabinet, succédant à Jean Lemierre, qui était parti au Trésor. Il veillait, en liaison avec le ministre, à ce que la ligne du franc fort soit tenue. C’est dans ce contexte un peu mouvementé que nous avons pu commencer à travailler à la rentrée 1995 sur ce qui allait devenir le plan Juppé, avec la création de l’ONDAM, du PLFSS et de la CADES.

Dans le dispositif de la CADES, il y avait deux éléments : la création de la caisse elle-même et la création de la taxe qui lui était affectée. Le Premier ministre a accepté de créer une caisse, mais avec une dimension expiatoire, en lui affectant une taxe un peu douloureuse pour les Français, la CRDS. J’ai été témoin de la réunion de ministres quand l’arbitrage sur l’assiette de cette contribution a été rendu. Le Premier ministre a décidé de retenir le taux le plus bas et l’assiette la plus large, pour que tous les Français soient concernés mais que le taux de la contribution soit le plus faible possible.

Sur la création de la caisse, le Trésor était plutôt d’accord. Il y voyait le moyen d’apprendre à émettre de la dette en dollars avec des swaps de taux. De ce point de vue, la CADES constituait un laboratoire pour tester des émissions qu’il ne pouvait faire sur la dette de l’État. Le Budget, en particulier son sous-directeur Denis Morin, était en revanche très hostile, et j’étais aligné moi-même sur cette position. Denis Morin disait que ce serait le début d’une facilité et qu’on s’endetterait de plus en plus. Nous avons obtenu qu’on ne puisse pas recharger la CADES de dette sans revenir devant le Parlement. C’est le principe de la “fermeture” de la CADES. Le ministre Jacques Barrot n’était pas très satisfait de cet arbitrage interministériel, car il aurait préféré au contraire de la souplesse. Pour nous, le fait qu’elle soit fermée était plus lisible pour les investisseurs. Et si on devait réutiliser l’outil, il faudrait un débat formel de nature politique.

On a donc mis en œuvre tout cela. Très vite, on s’est aperçus avec Olivier Garnier, le macroéconomiste du cabinet de Juppé, aujourd’hui chef de service Statistique à la Banque de France, que dans le référentiel maastrichtien, la CADES était structurellement excédentaire. En effet, il y avait dans son compte d’exploitation d’un côté les recettes de la CRDS, aujourd’hui 20 milliards d’euros, et de l’autre le paiement des intérêts, 2 milliards d’euros mais pas celui du principal, ce dernier étant “sous la ligne”. Nous avions créé en fait une usine à excédent maastrichtien. D’ailleurs, dans les comptes sociaux notifiés à Eurostat, le compte des administrations de Sécurité sociale (ODAS) n’est jamais très loin de l’équilibre, car on doit prendre en compte cet excédent comptable. Dans un premier temps, les comptes de la CADES ont été consolidés dans les ODAS, qui comptent pour Maastricht, puis dans un deuxième temps la CADES a été reclassée dans les ODAS, mais sans perdre cet excédent arithmétique. Ce point est sensible dans les comptes publics. Tous les gouvernements mettent de côté l’excédent de la CADES dans leur communication, et je pense cela dommageable.

Je suis partisan de la transparence et de dire toute la vérité à nos concitoyens. Car cette situation financière un peu plus favorable ne peut aucunement occulter la difficulté de maîtriser la dynamique structurellement déficitaire du système de retraite et de l’assurance maladie. Cela étant, j’admets aussi l’argument selon lequel c’est précisément parce que la dette de la Sécurité sociale n’est pas, comme celle de l’État, une dette qui roule à l’infini, mais une dette dont le stock doit être mis à zéro, que le débat se focalise sur la remise à l’équilibre des comptes sociaux hors CADES.

Ensuite, j’ai rejoint le secteur privé, chez AXA, pendant huit ans, avant de retourner dans l’État en 2003 pour diriger l’ACOSS, puis le cabinet de Philippe Douste-Blazy, ministre de la Santé, en 2004. J’étais revenu dans les cercles de l’État pendant la campagne. Frédéric Salat-Baroux, avec lequel j’ai travaillé sous le gouvernement d’Alain Juppé, m’avait fait participer en effet aux travaux préparatoires pour la présidentielle de 2002 sur les retraites. Dans les réflexions préélectorales, nous étions convaincus de la nécessité de porter la durée de cotisation dans le secteur privé à quarante ans, et recréer deux produits de capitalisation déductibles à l’entrée, le PERCO et le PER, supprimés par le gouvernement Bérégovoy. C’étaient donc des produits déductibles à l’entrée et fiscalisés à la sortie. Ils constituaient un troisième étage de retraite par capitalisation qui ne se substituait pas au deuxième étage géré par les partenaires sociaux. Certains, comme Denis Kessler, voulaient par ailleurs fusionner l’Agirc-Arrco avec le régime général. D’autres, comme Louis-Charles Viossat, proposaient un régime par points. Finalement, Jérôme Monod, conseiller spécial de Jacques Chirac à l’Élysée, validera le cadrage retraites qui sera ultérieurement repris par la loi Fillon. Pourquoi n’a-t-on pas fait les fonds de pension ? Parce que la priorité était de passer à quarante ans. Or les fonds de pension étaient un signal rouge pour les syndicats de salariés. Par ailleurs l’Agirc-Arrco avait des engagements de retraite très importants, qui composaient le deuxième étage français, un étage qui n’existe pas à l’identique en Allemagne. Et enfin le troisième étage, avec le PER, constituait de facto une capitalisation individuelle facultative. Le débat sur les fonds de pension a donc été considéré à l’époque comme secondaire.

En 2004, Philippe Douste-Blazy a élaboré la grande loi sur la santé instituant notamment le médecin traitant. J’avais, à mon cabinet, Jean-Marc Aubert et Thomas Fatôme, qui venaient du cabinet de Jean François Mattei. C’était après la fameuse canicule de l’été 2003, il y avait peu de volontaires pour reprendre du service en cabinet ministériel avenue de Ségur et j’ai mis un peu de temps à constituer le pôle santé du cabinet du ministre.

Dans cette loi, il y avait trois évolutions majeures : la mise en place de la carte Vitale 2 avec photo, le dossier médical partagé, et le principe du médecin traitant. Nous souhaitions clarifier les rôles, afin que l’assurance maladie soit un vrai assureur public et se comporte comme tel. J’étais, en cela, très marqué par mes années chez l’assureur AXA. Il fallait donc que cet assureur puisse négocier avec les syndicats de médecins. Ces derniers s’étaient progressivement écartés de l’État et il était nécessaire de les convaincre de revenir à la table de négociation. C’est Frédéric Salat-Baroux qui avait été chargé en 2002 de cette mission délicate. Un groupe appelé G7, composé de 3 syndicats de médecins, du MEDEF, et de 3 syndicats de salariés, a parallèlement été constitué. Il a permis de faire revenir les médecins dans la discussion sur la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, et donc dans le jeu des accords conventionnels. C’était la condition pour réorganiser le système de santé autour du concept du médecin traitant. Dans le principe, l’idée était que l’État ne soit plus arbitre. Le dernier arbitrage que l’État avait rendu était en 2000, avec Jean-Marie Spaeth à la présidence de la CNAM, pour imposer la hausse de la consultation de médecine générale, jusque-là bloquée alors qu’on était en période d’inflation. À l’époque, c’était le président de la CNAM qui négociait, et Jean-Marie Spaeth ne voulait pas céder. Philippe Douste-Blazy donna son accord pour que l’État n’intervienne plus directement, mais qu’en cas de désaccord entre la CNAM et les professionnels, on nommerait un arbitre. À cette occasion, la loi de 2004 transférait le pouvoir de négociation du président au directeur général. Il était pratiquement inamovible, puisque l’initiative de sa révocation devait venir du conseil de la CNAM et recevoir l’approbation du gouvernement, le tout sous le contrôle du Conseil d’État. Ainsi, il pourrait résister aux pressions. C’est lui, également, qui procédait aux nominations de directeurs d’organismes. L’inamovibilité a servi une fois, à la veille des élections présidentielles de 2007.

En 2007, le comité d’alerte créé en 2004 avait joué son rôle. Nous l’avions créé, car certains partenaires sociaux présents à la commission des comptes de la Sécurité sociale en 2003 s’inquiétaient de la forte dégradation de la trésorerie de l’ACOSS et de l’absence de réforme susceptible d’endiguer les déficits. Nous avons donc créé, dans la loi de 2004, un comité d’alerte indépendant, composé d’un membre de la Cour des comptes, du directeur général de l’Insee et d’un expert privé, qui était Michel Didier de Rexecode. Ce comité est libre de parole. Si les comptes dérapent (avec un seuil de déclenchement de 0,5 point), alors il est astreint à publier un avis public révélant le dérapage. Nous avions prévu cela, sachant que les gouvernements sont particulièrement sensibles à la médiatisation de la presse. Un mécanisme se met alors en marche, qui forçait les directeurs de tous les régimes d’assurance maladie, le régime général, la Mutualité sociale agricole et la CANAM, la caisse des travailleurs indépendants, à faire des propositions. Pour le régime général, le directeur général de la CNAM est donc mis sous pression, car il est alors astreint à proposer des mesures. Ce comité a permis de crédibiliser l’ONDAM. Cet objectif national de dépenses d’assurance maladie avait été créé dans les ordonnances de 1996, mais pendant de nombreuses années, il y avait un écart systématique entre l’objectif et le réalisé. Après la création du comité d’alerte, ce n’est plus le cas : on est dans les clous, sauf en 2007, où on a fait un plan de redressement.

La loi de 2004 a été aussi l’occasion, dans son article 76, de recharger la CADES pour la première fois depuis sa création en 1996. On avait, pendant les années Jospin et après la crise de 2001, accumulé beaucoup de déficits, et donc de dette à court terme dans l’ACOSS. Or, la Caisse des dépôts, à laquelle le compte de l’ACOSS est logé, nous disait que la capacité d’absorption du marché du court terme était désormais saturée. Comme l’ACOSS, agence de trésorerie, a l’interdiction de s’endetter à long terme, nous avons été obligés de consolider la dette dans la CADES.

La loi Douste-Blazy votée, l’Élysée m’a proposé de prendre la direction de la CNAM. J’ai exercé cette responsabilité pendant dix ans, jusqu’en 2014, sous les présidences de Jacques Chirac, de Nicolas Sarkozy, puis de François Hollande. Ce dernier s’était engagé à maîtriser les dépassements d’honoraires des médecins de secteur 2, et cela a été ma dernière négociation difficile. Au final, Michel Chassang, patron de la CSMF, a accepté de négocier sur ce délicat sujet plutôt que de subir une aléatoire réglementation.

Au début de l’ONDAM, à la fin des années 1990, les dépenses galopaient à 6 % par an. Le rythme d’évolution est descendu à 3 % puis 2 %. Les 6 % venaient des 35 heures à l’hôpital.

À partir de 2004, la bascule de la négociation du président au directeur a été, à travers l’association de l’ensemble des services de la CNAM, un facteur très important d’amélioration de l’efficacité de la négociation conventionnelle dans la médecine de ville. On qualifiait tout, on fixait des positions de repli. Les syndicats de professionnels de santé n’avaient jamais vu ça. Avant la loi, les services techniques et scientifiques de la CNAM étaient assez peu associés. J’ai recruté notamment Dominique Polton et Jean-Marc Aubert et, avec l’accord du médecin-conseil national Hubert Allemand, nous avons fusionné à la CNAM une partie du service médical et le service statistique. Il s’agissait de mieux comprendre la dépense pour mieux la piloter, en partant des pathologies, de l’épidémiologie, etc. La CNAM a produit des publications médicales montrant, par exemple, l’efficacité des génériques. Nous avons industrialisé la contre-visite médicale. Avec les syndicats de médecins, nous avons multiplié les réunions le soir à Biarritz, à Besançon, partout en France, avec des amphis de médecins, pour expliquer en quoi le médecin traitant était important, et pour faire la pédagogie de la maîtrise médicalisée. En étant efficace, on pouvait optimiser la consommation de produits de santé.

C’est sur l’hôpital que l’ajustement a été, et est toujours, extrêmement difficile. On a serré les dépenses hospitalières avec l’ONDAM, mais on rabote et on ne restructure rien. Or, on ne peut pas serrer l’ONDAM de façon disproportionnée sans réorganiser et faire de la productivité comme partout dans le privé. Où trouve-t-on le projet de l’État actionnaire pour les hôpitaux ? Il faut clairement aller chercher les gains de productivité et réfléchir en pluriannuel. Les comptes de la santé le montrent, l’hôpital public produit moins de soins en 2023 qu’en 2019, alors que l’ONDAM est monté de 200 à 260 milliards d’euros. Et sans amélioration de l’organisation du système de santé, les personnels hospitaliers restent soumis à une forte pression dans leur environnement de travail.

Aujourd’hui, le système de santé est un paquebot. Quand il y a un effet de ciseau entre charges et dépenses en période de crise, il produit des déficits massifs. Si on veut remettre l’assurance maladie à l’équilibre, il faut donc se mettre en situation d’être en excédent en haut de cycle. Or les gouvernements ne veulent ni augmenter les impôts ni baisser les taux de prise en charge. Pire, ces derniers ne font qu’augmenter, sous la pression du vieillissement et de l’innovation médicale. Le déficit est donc mécanique. Je suis partisan de rééquilibrer l’assurance maladie, mais sans prélèvements obligatoires et en l’absence d’une politique clairement orientée vers l’efficience du système de soins, il sera probablement très difficile de trouver les 20 milliards d’euros du déficit structurel actuel.

Ensuite, il faut voir les choses telles qu’elles sont : il y a clairement un moteur qui pousse la dépense de santé plus vite que le PIB. Il faut traiter ce problème d’une manière ou d’une autre. Or, nous constatons qu’au moment des élections, de nombreux partis proposent de fortes augmentations de dépenses, et au lendemain du scrutin, on reconnaît qu’il y a finalement un risque de crise des finances publiques. La question posée est celle de la maturité politique et économique du pays. »

Xavier Musca

14 avril 2025

Xavier Musca a été directeur général du Trésor de 2005 à 2009, puis secrétaire général de l’Élysée.

« Les raisons pour lesquelles la maîtrise de la dette paraît difficile en France résultent d’une multitude de facteurs.

Mais si j’avais à en isoler un, ce qui me paraît essentiel, c’est que nous avons longtemps vécu dans l’illusion, après l’entrée dans l’euro, qu’il n’y avait plus de vraie contrainte extérieure. Avant la création de la monnaie unique, le déficit de la balance des paiements déterminait le pouvoir d’achat de notre monnaie. Le déficit budgétaire, l’une des composantes clés du déficit de la balance des paiements, était donc également au cœur de la politique économique. Après l’entrée dans l’euro, la contrainte du change disparaît. Du coup, l’attention que les décideurs politiques devaient apporter aux déficits de la balance des paiements et budgétaire s’est érodée. Fondamentale auparavant, la politique budgétaire n’est plus l’instrument supérieur dont tout découlait, mais devient l’addition des politiques sectorielles, toutes justifiées, dont elle n’est plus que l’enveloppe.

Partant, le ministre des Finances perd de son pouvoir dans le dialogue interministériel. Il me revient en tête une anecdote : Édith Cresson étant Premier ministre, le bruit court dans le marché que Pierre Bérégovoy va démissionner. Le franc baisse immédiatement jusqu’à ce qu’un communiqué de l’Élysée démente la rumeur, consacrant ainsi le soutien politique du chef de l’État à la ligne politique du franc fort et de sérieux budgétaire défendue par le ministre des Finances.

Après l’entrée dans l’euro, la seule contrainte perçue par les politiques a été les fameux 3 %. Notons au passage que celui-ci n’a posé aucun problème à la France au moment des négociations du traité de Maastricht auxquelles je participais en tant qu’assistant de Jean-Claude Trichet. À l’époque, nous étions clairement en dessous et politiquement, le tournant de la rigueur décidé par Mitterrand avait été pris avant que cette limite fût atteinte. Mais après l’entrée dans l’euro, le regard des politiques français sur ces 3 % change : la maîtrise des déficits n’est plus une règle vertueuse que l’on s’impose à soi-même et qui impose des ajustements économiques comme en 1959, 1982 ou au moment du plan Barre. C’est une contrainte perçue comme extérieure, arbitraire, avec laquelle, dès lors, il est permis de ruser.

Cette attitude est aussi liée aux circonstances de la qualification pour l’euro : de nombreux pays, dont la France, doivent prendre des mesures difficiles pour se qualifier. La dissolution de 1997 s’explique notamment par le sentiment qu’avaient Chirac et Juppé qu’il fallait avoir les mains libres pour décider de ces mesures les plus douloureuses. La qualification assumée, l’effort se relâche, à peu près dans tous les pays, dont la France. L’Élysée en 2002 considérait ainsi que, dès lors que le déficit restait proche de 3 % mais sous ce chiffre pendant la durée du quinquennat, la politique budgétaire était satisfaisante.

Souvenons-nous que ce fut aussi le moment où la France et l’Allemagne se sont exonérées du respect du Pacte de stabilité, le ministre allemand affirmant que ces règles n’avaient pas été faites pour l’Allemagne. Le ministre des Finances français de l’époque, Francis Mer, était prêt à accepter les sanctions, et nous étions en train de négocier avec la Commission sur ces bases. Mais un accord entre Schröder et Chirac est intervenu. Schröder considérait qu’il était hors de question de sanctionner l’Allemagne plombée par la réunification. Par ailleurs, il est vrai que la crise de 2001 pouvait justifier une relaxation temporaire des règles. La Commission s’est de son côté montrée trop rigide. Le résultat malheureux a été que les autres pays européens en ont tiré la conviction que le couple franco-allemand n’était plus le garant de la stabilité budgétaire.

Ce relâchement dans la discipline a été par ailleurs accentué par la conjonction d’autres facteurs. L’entrée dans l’euro a permis à de nombreux pays d’emprunter à des taux plus bas que ceux connus dans la période antérieure. La baisse du coût de la dette permettait de conduire une politique en apparence vertueuse, puisque les dépenses étaient sous contrôle, mais la réduction mécanique du service de la dette combinée aux dividendes de la paix permettait la progression de dépenses structurelles pérennes, comme on l’a vu avec les 35 heures qui ont nécessité un accroissement sensible des allègements de charges. Ce contexte n’a favorisé ni la réflexion sur l’efficacité de la dépense, ni celle sur ce qui pouvait être légitimement financé par l’emprunt et ce qui devait être couvert par les recettes courantes.

C’est une banalité de le rappeler : pour la presse, un bon ministre est celui qui a réussi à augmenter son budget et celui qui aura fait voter une loi souvent porteuse de dépenses nouvelles. J’ai en tête de nombreux exemples de ministres contraints au départ pour avoir suscité la colère de leurs administrés ou de leurs collaborateurs à la suite d’une réforme budgétairement vertueuse (je pense à Aillagon et à Sautter, par exemple). Je ne connais pas d’exemples de ministres sanctionnés du fait de leur prodigalité budgétaire.

De même, pendant longtemps, la complexité des transferts entre l’État et les régimes sociaux a pu retarder le nécessaire débat sur l’équilibre de ceux-ci.

Je pense en revanche que la question de l’honnêteté ou de la fiabilité de la prévision économique liée à la loi des finances, si elle est un vrai sujet, n’a pas l’importance qu’on lui accorde parfois. On dit qu’établie par le ministre des Finances, elle ne serait pas sincère. La vérité est qu’elle a presque toujours été très proche de celles de la Commission ou de la Banque de France. La difficulté tient plutôt à son évolution entre le projet et le vote de la loi des finances en cas de retournement brusque de conjoncture. Il y a aussi une incertitude sur l’élasticité des recettes de la croissance. Le rôle accru donné au Haut Conseil des finances publiques me paraît, cela étant, aller dans le bon sens.

Mais naturellement l’histoire de la progression de la dette française ne serait pas objective si l’on ne mentionnait pas l’impact des différentes crises. Je partage là-dessus le jugement de Jacques de Larosière. Dans les années 1990, l’irruption sur le marché international de biens de production en provenance d’Europe de l’Est, d’Asie du Sud-Est et de Chine a introduit une pression à la baisse des prix. L’Occident, dans son ensemble, a réagi à ces pressions déflationnistes par une politique monétaire accommodante, sans traiter la cause profonde. Combinée à une financiarisation accrue de l’économie, cette politique monétaire a créé de l’inflation non sur les biens, soumis à la concurrence internationale, mais sur des actifs difficiles à évaluer : la tech, l’immobilier, etc.

Lorsque la bulle a explosé comme en 2001, les banquiers centraux n’ont eu d’autre solution que d’abreuver le marché de liquidités, ce qui a conduit à l’apparition de nouvelles bulles, comme ce fut le cas avec les subprimes. La crise de la zone euro qui a suivi a été l’ombre portée de la crise de 2008. L’effondrement de la sphère financière et l’envolée des dettes résultant de la récession de 2009 mettaient en évidence l’existence de ces bulles immobilières en Irlande et en Espagne. Plus globalement on a réalisé alors que les spreads sur la dette de ces pays ne reflétaient pas la réalité du risque, les marchés ayant traité de manière insuffisamment différenciée les dettes de tous les États de la zone euro, présumant l’existence d’une solidarité que le traité prohibait. Partant, la crise de la zone euro ne fut que la longue et douloureuse construction de cette solidarité et je voudrais ici rendre hommage à l’action de Nicolas Sarkozy qui, pour la faire accepter à l’Allemagne, a dû bien souvent accepter des concessions politiquement coûteuses.

Il est clair que pendant cette période, l’articulation entre les réformes structurelles à conduire dans les pays les plus touchés, la politique budgétaire de chacun et la politique monétaire de la zone euro ne fut pas parfaite. Mais nous n’avions pas d’autorité centrale politiquement légitime, ni de consensus entre la France et l’Allemagne suffisamment fort pour réaliser le meilleur ajustement. Rappelons-nous aussi du contexte : en août 2011, la note souveraine des États-Unis est abaissée, ce qui provoque une inquiétude générale puis un vent de panique sur les dettes européennes.

Quelles ont été les conséquences de ces crises sur la gestion de la dette et du déficit français ? Tout d’abord, ces crises ont pris à contre-pied nos choix de politique économique. En 2007, Nicolas Sarkozy fait une politique de l’offre avec abaissement des prélèvements obligatoires dont les effets positifs ne peuvent se matérialiser dans le contexte récessif engendré par la crise des subprimes et celle de la zone euro. La deuxième conséquence négative en termes de dette publique est l’effet mécanique de la récession de 2009 et du fort ralentissement de croissance postérieur à 2010 provoqué par la crise de la zone euro. Le contexte de menace de crise sur la dette a conduit les gouvernements du sud de l’Europe mais aussi, dans une moindre mesure, le gouvernement français à relever les impôts, ce qui ne pouvait à court terme qu’amplifier l’effet récessif.

En 2011, nous n’avons pas eu d’autre choix, face aux risques de contagion, que de mener une politique budgétaire restrictive, au demeurant accentuée par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault un an plus tard. La vraie solution, nous le savons bien, ce sont les politiques de l’offre, comme la réforme des retraites de 2010, ou les réformes du marché du travail mises en œuvre à la suite du rapport Gallois.

La crise de 2008 a aussi révélé que ce que nous croyions être la croissance potentielle, et donc le déficit soutenable, était surévalué car la croissance des années précédant 2008 avait été artificiellement gonflée par l’existence même des bulles. C’est la raison pour laquelle, en 2010, le président Sarkozy a lancé la commission Juppé-Rocard dont l’objectif était de rehausser le niveau de croissance potentielle du pays.

L’autre conséquence négative des crises sur la dette publique est que l’État s’est trouvé contraint d’être le sauveur en dernier ressort de l’économie française. À cet égard, l’exemple du covid est emblématique. En 2009, le choix avait été fait de prendre pour l’essentiel des mesures “one off”, ou un simple soutien en trésorerie aux entreprises pour limiter l’impact sur la dette, ce qui nous fut d’ailleurs reproché par les économistes keynésiens.

À cet égard, je pense que de nombreux économistes ont souvent, du fonctionnement du budget, une vision un peu théorique. Ils ont tendance à s’imaginer que l’on peut prendre des mesures de relance massives suivies de mesures d’économie fortes. Ils négligent de ce fait la viscosité du réel et la difficulté politique de ces ajustements. Comment expliquer aux politiques la nécessité de la rigueur après que trois banquiers centraux éminents ont défendu dans Le Monde “l’helicopter money” ? Comment faire comprendre aux élus que les appels de la Banque centrale européenne à faire du budget un instrument de soutien fort à l’économie après le covid s’appliquaient à l’Allemagne mais non à la France ?

L’une des conséquences négatives de ces crises tient d’ailleurs à l’impact psychologique sur les politiques et l’opinion de l’irruption massive du soutien de l’État à l’économie dans ces moments-là. Comment, après la crise, retirer ces mesures de soutien ? Comment faire comprendre que l’on peut trouver des milliards pour sauver des banques et que l’on doit ensuite demander des économies de quelques centaines de millions pour des politiques publiques jugées légitimes par nos concitoyens ? Certes, le soutien aux banques en 2008 était vital pour toute l’économie et n’a rien coûté in fine à l’État, mais la force des chiffres demeure.

Quelles leçons tirer de ces années ? Je ne me hasarderais pas à formuler des recommandations mais j’ai, à titre personnel, quelques convictions.

Tout d’abord, les règles budgétaires européennes sont nécessaires comme cadre général, mais sont inefficientes si elles ne sont pas accompagnées dans chacun des pays par un solide consensus sur le niveau de dette acceptable par le pays. Je suis personnellement très impressionné par l’expérience portugaise depuis 2011. Ce pays, qui avait l’une des dettes publiques les plus élevées d’Europe, a su la réduire de manière régulière depuis, quelle que soit la couleur politique des gouvernements. On pourrait signaler dans le même sens les performances de l’Espagne, de la Grèce, des pays nordiques et même la sagesse constante des Italiens (qui, eux, souffrent avant tout de la faiblesse de la croissance). J’ai le souvenir d’un entretien, en 2007, avec le ministre des Finances conservateur suédois. Il m’expliquait que le débat dans son pays opposait les sociaux-démocrates partisans d’un excédent budgétaire et les conservateurs qui voulaient des baisses d’impôt couplées à une réforme des retraites. Ils étaient cependant d’accord sur l’objectif partagé d’un ratio dette/PIB à horizon de trente ans.

La question se pose de savoir si ces règles budgétaires doivent être encadrées par un cadre organique ou institutionnel, comme en Allemagne. Cette question est en fait secondaire s’il y a un consensus politique largement partagé, à la suédoise, et impraticable si ce consensus ne préexiste pas. Au demeurant, juridiciser la matière économique peut se révéler dangereux car trop rigide dans ses modalités.

L’autre question révélée par l’histoire de la dette dans notre pays est celle de la difficile articulation des différents instruments de politique économique sur lesquels agir : impôts, dépenses, réforme de structure. Dans notre pays où les prélèvements obligatoires sont très élevés et où la compétitivité est un enjeu, la raison conduit à baisser les impôts et à faire des réformes structurelles pour retrouver la croissance, qui elle-même devrait réduire les déficits. Cette question sur les séquences des réformes (réduire les impôts d’abord ou baisser les dépenses d’abord) est délicate. Nicolas Sarkozy en 2007 était persuadé que la baisse préalable des impôts était à la fois nécessaire économiquement et politiquement. Il attribuait les fortes oppositions rencontrées par Juppé en 1995-1997 aux mesures prises sur l’ISF qui avaient hérissé son électorat, lequel ne l’avait pas soutenu dans l’épreuve de force sociale. En sens inverse, on peut arguer que la diminution préalable des impôts a des effets immédiats sur le déficit et différés sur la croissance. En parallèle, la baisse de la dépense ne peut avoir que des effets progressifs sur le déficit sauf à toucher aux dépenses de transfert. Agir sur celles-ci fait en revanche immédiatement surgir un débat sur la justice sociale et introduit la question de la répartition de l’effort. Il est délicat de trancher ce débat, sauf à observer que dans les pays où le déficit a su être maîtrisé, ce fut souvent à l’occasion d’une crise qui permettait de forger un consensus social suffisamment fort pour faire accepter de tous les efforts nécessaires. Il faut espérer pour notre pays que ce consensus puisse préexister à la crise et, dès lors, éviter celle-ci. »

Christian Charpy

22 avril 2025

Christian Charpy a été conseiller social de Jean-Pierre Raffarin, puis secrétaire général de la commission des comptes de la Sécurité sociale et président de chambre à la Cour des comptes.

« J’ai commencé ma carrière à la Cour des comptes en 1986. Après près de trois ans au ministère des Affaires étrangères, à Pékin, puis au service de l’action humanitaire auprès de Bernard Kouchner, j’ai rejoint le cabinet de Simone Veil en 1993, dans le gouvernement d’Édouard Balladur. Je suivais les sujets budgétaires, avant d’être directeur du cabinet de Philippe Douste-Blazy, ministre délégué à la Santé.

À l’époque, l’idée que la Sécurité sociale puisse être en déficit était insupportable. C’était un péché mortel. Le déficit était de 50 milliards de francs en 1994, soit un peu moins de 8 milliards d’euros, conséquence d’une situation économique dégradée. C’était insupportable. Il fallait coûte que coûte rééquilibrer. Simone Veil, elle-même, avait le déficit en horreur. Ça n’était pas dans son logiciel. Il y a eu différentes mesures de redressement, notamment en matière de retraite, avec notamment l’indexation des retraites sur les prix et non plus sur les salaires. Il y a eu aussi l’obligation de compensation par l’État des allègements de cotisations sociales. Avant, on ne le faisait pas, car on disait que les baisses de charges créaient de l’emploi, et donc de la masse salariale pour la Sécurité sociale. Désormais, si l’État décidait des allègements de charges sociales, il devait les compenser au franc le franc. Les premiers allègements avaient eu lieu sous le gouvernement Balladur. Puis ils ont été très largement étendus sous le gouvernement Juppé, et de plus en plus, jusqu’aux allègements massifs des gouvernements Fillon et Ayrault. Je n’ai jamais compris qu’on soit allé aussi loin dans les allègements de charges, en portant jusqu’à 3,5 Smic les exonérations de cotisations familiales, et jusqu’à 2,5 le plafond du crédit d’impôt compétitivité et emploi, le CICE. On sortait de la logique de favoriser l’embauche des travailleurs peu qualifiés pour aller vers un objectif de renforcement de la compétitivité de la France, notamment de son industrie. Cela s’est cependant traduit par des transferts de charge très élevés vers l’État, donc vers la facilité de la dette roulante.

Dans ces années 1993-1994, qui précédaient le plan Juppé, la priorité en matière de santé était de traiter les séquelles de l’affaire du sang contaminé et de renforcer la sécurité sanitaire. Deux agences ont été créées : l’Agence du médicament et l’agence française du sang. Le ministère était aussi très actif sur l’épidémie du sida et sur la politique de réduction des risques (méthadone, échanges de seringues, préservatif à 1 franc). Philippe Douste-Blazy, ministre délégué à la Santé, s’est plus concentré sur ces questions que sur les sujets financiers.

Après un intermède à la tête de Radio France internationale, je suis revenu dans l’État pour m’occuper de transfusion sanguine, en dirigeant l’Établissement français du sang. Puis j’ai rejoint le cabinet de Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre en 2002, comme conseiller social, pour préparer les décrets d’application de la loi sur les retraites de l’été 2003 et la loi sur l’assurance maladie de 2004.

Jean-Pierre Raffarin était préoccupé par les sujets budgétaires. Mais il avait des ministres plus dépensiers, soucieux de rétablir la cohésion sociale, et qui avaient souvent le soutien de l’Élysée.

En 2003, il y a eu la réforme des retraites, dite “loi Fillon”. Avec l’allongement de la durée de cotisation pour tous les actifs, c’était la première fois qu’on faisait une réforme qui impactait le régime des fonctionnaires, après huit ans consacrés à digérer l’échec de 1995. Il y a eu de nombreuses compensations pour faire passer cette réforme des retraites, notamment en direction des “carrières longues”. Avec quelques effets pervers non maîtrisés quand on a massivement reconnu comme périodes d’activité des mois ou des années de travail occasionnel d’enfants d’agriculteurs dans la ferme familiale, leur permettant ainsi de bénéficier largement du dispositif “carrières longues”. Il y a eu aussi une réforme de la pension de réversion des veuves, sujet hautement sensible, sur laquelle nous avons dû faire une rapide marche arrière.

Parallèlement à des lois sociales coûteuses, comme celle sur les personnes en situation de handicap, financée en partie par la suppression du jour férié du lundi de Pentecôte, et la loi de cohésion sociale, l’année 2004 a été celle de la réforme de l’assurance maladie. Elle comportait d’importantes mesures d’économie avec l’instauration de franchises, l’augmentation du ticket modérateur, et des mécanismes d’appréciation beaucoup plus fine du service rendu des médicaments remboursés. Un des objectifs de la loi était également de responsabiliser davantage le directeur de la CNAM dans la négociation des conventions médicales, en retirant du pouvoir aux partenaires sociaux.

À cette occasion, une partie du déficit accumulé de la Sécurité sociale a été transférée à la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale créée par les ordonnances Juppé de 1996. En 2004, alors que la CADES était prévue pour disparaître en 2009 après avoir remboursé la dette transférée en 1996, nous lui avons redonné un stock de dette à amortir, en lui transférant les déficits accumulés pendant la crise de la bulle Internet. Il y a bien sûr eu un débat au Parlement, mais je ne me souviens pas que ce transfert ait été réellement contesté. Le problème, c’est que ces transferts ne se sont jamais arrêtés.

La CADES aura été à la fois le début et la fin de la vertu. Le début de la vertu car, en reprenant le déficit accumulé et en créant une ressource pour amortir la dette transférée, elle créait une obligation de remboursement de la dette sociale, contrairement à celle de l’État qu’on refinance sans jamais la rembourser. En plus, chaque nouveau transfert de dette devait s’accompagner d’un plan d’économies, pour éviter la reconstitution d’une nouvelle dette. La fin de la vertu, car nous n’avons cessé de lui transférer de nouveaux stocks de dette.

Pourtant, en 2019, la Sécurité sociale était tout près de l’équilibre. On voyait enfin le bout du chemin. On se disait même qu’on allait fermer la CADES et supprimer la CRDS. Comment étions-nous arrivés si proches de l’équilibre ? J’étais le secrétaire général de la commission des comptes de la Sécurité sociale de 2013 à 2019. C’étaient de belles années, le déficit se réduisait continûment. L’ONDAM était exigeant, et pourtant on le respectait, au point qu’on se dit aujourd’hui qu’on a probablement tiré trop fort sur les dépenses, notamment à l’hôpital. En réduisant le prix des médicaments, on a peut-être également bridé la capacité de ces entreprises à innover.

Dans cette marche à l’équilibre, la politique familiale a été largement mise à contribution. Il y a eu la modulation très forte des allocations familiales en fonction des revenus et la réduction de fait de la durée du congé parental s’il n’est pas partagé entre les deux parents. Cette dernière mesure, qui visait à mieux répartir les tâches au sein du couple, s’est en fait traduite par une réduction de 30 à 40 % des dépenses. Parallèlement, le plafonnement du quotient familial a réduit fortement cette dépense fiscale, mais il a réduit le pouvoir d’achat des familles à revenus intermédiaires, surtout si elles avaient beaucoup d’enfants.

Enfin les réformes successives dans le domaine de la retraite, avec l’allongement de la durée de cotisation et le recul à 62 ans de l’âge de départ, ont permis de ralentir l’évolution des dépenses.

Mais la crise du covid est arrivée, provoquant un déficit abyssal de la Sécurité sociale dès 2020 et les années suivantes. On a rechargé de 136 milliards d’euros la dette de la CADES, mais pour la première fois sans mettre en place en même temps un plan de retour à l’équilibre pour la Sécurité sociale. La fin de la CADES est aujourd’hui prévue en 2033, soit vingt-cinq ans après la date initialement prévue.

Je me suis parfois posé la question de savoir pourquoi, finalement, on ne faisait pas “rouler” la dette sociale comme la dette de l’État. On aurait ainsi pu supprimer la CRDS, la taxe affectée à la CADES, et redonner du pouvoir d’achat aux Français ou l’affecter à la Sécurité sociale pour couvrir les déficits récurrents. En effet, on fait “rouler” la dette de l’État, alors qu’elle est aussi moralement contestable que la dette de la Sécurité sociale, puisqu’elle finance à 90 % des dépenses de fonctionnement. Alors pourquoi pas la dette de la Sécu ? Finalement, en prolongeant régulièrement la vie de la CADES, cela revient à accepter une dette perpétuelle. »

Denis Morin

26 avril 2025

Denis Morin a notamment été directeur du cabinet de Marisol Touraine et directeur du Budget.

« J’étais conseiller de Michel Charasse de mai 1988 à l’automne 1992, puis de Martin Malvy, ministre du Budget, jusqu’aux élections de mars 1993. J’étais parallèlement conseiller budgétaire de Pierre Bérégovoy à Bercy. Avec cette génération d’hommes politiques, j’ai l’impression que nous avons vécu le chant du cygne de la culture de l’équilibre des finances publiques. Il y a eu un débat sur les finances publiques fin 1992, et je me souviens d’une réunion dans le bureau de Pierre Bérégovoy à Matignon, où il nous disait qu’il était hors de question de laisser la Sécurité sociale en déficit. Nous étions en récession, la situation économique était très sérieuse, mais nous avions quand même la hantise du déficit, en particulier de la Sécurité sociale.

Les choses ont dérapé après la réforme Juppé, pourtant excellente dans son principe. Elle transférait les déficits passés à la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale. La réforme a échoué sur les régimes spéciaux de retraite, mais elle a apporté du positif sur le front de la maladie, avec l’obligation pour le gouvernement de présenter chaque année un projet de loi de financement de la Sécurité sociale et son corollaire, l’ONDAM, l’objectif annuel d’augmentation des dépenses d’assurance maladie. Ce nouveau cadre juridique a permis de sortir de la logique précédente du redressement des comptes par la hausse des cotisations et par les déremboursements, et de privilégier la recherche de l’efficience et la lutte contre les rentes.

Malheureusement, l’existence de la CADES a aussi conduit à affaiblir les tenants de l’équilibre des comptes sociaux. Quoi de plus simple que de faire reprendre année après année le déficit accumulé par la CADES, dont la durée de vie a été systématiquement allongée à cette fin ?

Au prix de déficits persistants, notre système de santé présente deux caractéristiques majeures, quand on le compare à l’Europe : il offre le taux de socialisation le plus haut de l’UE, et en même temps le reste à charge le plus bas pour les assurés. Comme nos régimes de retraite, il est donc extrêmement généreux. Or le pays n’a jamais fait les réformes qu’ont faites les autres pays pour adapter leur État providence à une croissance potentielle qui n’est plus que de 1 % par an. On a continué d’avoir à l’esprit les grandes conquêtes financées par la forte croissance des années 1950 et 1960, sans voir que c’était fini. À 1 %, on ne peut plus proposer de nouveaux progrès sans faire de sérieuses économies par ailleurs.

À cela s’ajoute que beaucoup de dépenses sociales plombent le budget de l’État lui-même. Il y a par exemple les charges indues de la Sécurité sociale remboursées par l’État. Ce sont les dépenses de solidarité par opposition aux dépenses d’assurance, qui sont quant à elles contributives, traditionnellement financées par l’État. Il y a aussi la compensation à la Sécurité sociale des baisses de charges sociales. Il y a également le fait que l’on transfère de la fiscalité d’État vers la Sécurité sociale (comme vers les collectivités locales d’ailleurs) pour couvrir la dynamique très puissante des dépenses de Sécurité sociale, privant ainsi l’État de ressources pour financer d’autres politiques publiques. Il s’agit d’une centaine de milliards d’euros transférés à la Sécurité sociale. À cela s’ajoute le déficit du régime des fonctionnaires. Or les 74 % de cotisation patronale d’équilibre du régime des fonctionnaires de l’État sont en fait pour partie financés par la dette, de même que le déficit de celui de la CNRACL pour les agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Au travers de ces règles de transfert, l’État est devenu le refinanceur et l’assureur de dernier recours de l’ensemble du système. La Cour des comptes contribue malheureusement un peu à cela. Elle rappelle chaque année que les comptes sociaux doivent être à l’équilibre, mais elle en reste au périmètre strict de la Sécurité sociale, qui ne veut plus dire grand-chose. On laisse ainsi prospérer dans l’opinion publique l’idée que l’État a 180 milliards de déficit alors que la Sécurité sociale est beaucoup plus vertueuse, avec un déficit somme toute modeste. Il faudrait raisonner sur les comptes consolidés de la protection sociale ; on verrait alors que l’essentiel des déficits publics de ces dernières années, et donc de la dette accumulée, résulte du financement des dépenses de solidarité, au sens large.

Aujourd’hui, personne n’a réellement cela en tête : l’essentiel de la dette depuis trente ans n’a pas été constitué pour financer des investissements, mais pour couvrir des dépenses courantes, sociales en particulier. Parallèlement, la situation nette de l’État est fortement négative, comme le montre le rapport annuel de certification des comptes de l’État réalisé par la Cour des comptes. Et pourtant, il y a toujours des gens pour dire que ça n’est pas grave. C’est une des différences avec les Allemands de la coalition CDU-SPD récente. Merz a annoncé 500 milliards d’euros de dépenses nouvelles financées par la dette, mais ces sommes seront clairement fléchées vers de l’investissement. La dette ne servira pas à financer de la consommation. Il faut faire l’histoire de ce déni en France.

1997 est une divine surprise pour la gauche, qui pensait, après 1993, être à terre pour longtemps. L’équipe Jospin est franchement formidable et le groupe socialiste à l’Assemblée est très efficace. Didier Migaud est rapporteur général du Budget. Après une période de quatre ans comme sous-directeur au Budget, chargé de la Sécurité sociale et de l’emploi, je reviens donc au cabinet du ministre des Finances, Dominique Strauss-Kahn, et à celui de Christian Sautter, avant de rejoindre, en 2000, celui de Martine Aubry. Ce sont de belles années, au point qu’en 2001, nos comptes extérieurs sont en excédent, les comptes publics sont bons, avec un déficit ramené sans douleur à 1 % du PIB, et la Sécurité sociale en équilibre. Au moment de la qualification pour l’euro, en 1998, notre endettement est inférieur à 60 %, et il est même inférieur à celui de la RFA, aux prises avec l’intégration de l’Allemagne de l’Est.

Bercy choisit ce moment pour proposer une règle d’équilibre dans la durée, qui serait constitutionnelle ou organique. C’était au moment de la réforme de la LOLF en 2001. Malheureusement, le débat n’a pas prospéré et l’idée a été rapidement écartée. Je suis convaincu qu’on a perdu une grande occasion de bloquer la dérive de nos comptes, et c’est dommage. Didier Migaud lui-même, un des pères de la LOLF, était partisan d’une règle d’équilibre des comptes sociaux, considérant que la dette ne devait plus financer les dépenses de transfert. On était capable d’isoler une dette vertueuse finançant l’investissement, et de montrer que le reste finançait, à tort, du fonctionnement. Sans surprise, la LOLF, conçue par Didier Migaud et Alain Lambert, n’aborde donc pas le sujet. Elle prend la forme d’une révision de l’ordonnance de 1958, qui donne le pouvoir au Parlement de s’intéresser à l’efficacité des politiques publiques et à la performance, un mot très utilisé à l’époque. Les résultats de la LOLF ne sont clairement pas à la hauteur des ambitions du début. Il est vrai qu’il faut réussir à faire évoluer la culture sur le sujet de la mesure d’efficacité des programmes.

En 2000, je prends brièvement la direction du cabinet de Martine Aubry, avant qu’elle ne parte en campagne municipale à Lille. J’arrive après les 35 heures. Elle ne les étend pas dans le secteur public, mais je commence les premières discussions avec François Chérèque sur le sujet, sans trop vouloir me presser. C’est Elisabeth Guigou qui généralisera les 35 heures à l’hôpital et ce sera une erreur, car la perte immédiate de productivité de 11 %7 ne se rattrapera pas avant de longues années. Les 35 heures ont été très coûteuses pour l’État. Bercy a accepté un allègement de charges massif pour éviter que l’augmentation de 11 % du coût du travail ne pèse en totalité sur les entreprises et les grands services publics. Balladur avait commencé, on a continué. On a donc baissé les cotisations au voisinage du Smic et transféré cette charge à l’État, à l’euro près. Cela représente aujourd’hui 15 des 80 milliards d’euros d’allègements annuels de charges.

Jospin perd la présidentielle en 2002. Commence alors une lente radicalisation d’une partie du PS, qui va s’aggraver jusqu’au mandat de François Hollande. En 2002, Didier Migaud, réélu, reste parlementaire à la commission des finances dont il prend la présidence en 2007 quand Nicolas Sarkozy décide que cette commission devait être présidée par l’opposition, règle toujours respectée de nos jours. Là, très isolé, il incarne le maintien de la réputation de discipline de la gauche. Pour ma part, je continue ma carrière dans le secteur social, notamment à la tête d’une agence régionale de santé, en 2009, à Lyon.

La période Raffarin a la chance de bénéficier encore un peu de croissance et de marges de manœuvre. C’est la première d’une longue série de réformes des retraites en 2003, et malheureusement insuffisante, comme chaque fois depuis lors. Personne ne perçoit la gravité de la désindustrialisation, malgré une lente et inexorable dégradation de nos comptes extérieurs, en particulier du solde des échanges industriels. La croissance potentielle baisse. Les 35 heures y sont pour quelque chose, par la réduction de la quantité de travail qu’elles induisent. L’effort de maîtrise des finances publiques est insuffisant et la droite perd son identification à une certaine forme de rigueur. Le dernier à avoir fait du vrai redressement est Alain Juppé, dos au mur, en 1996, pour la qualification pour l’euro, enjeu vital pour notre pays.

En 2007, Nicolas Sarkozy fait plusieurs réformes. À juste raison, il essaie de contourner les inconvénients des 35 heures, en instaurant les heures supplémentaires défiscalisées. Elles sont efficaces mais coûteuses. Et il fait courageusement une nouvelle réforme des retraites, en particulier des régimes spéciaux.

Je reviens dans l’administration centrale à l’été 2012, à l’arrivée de François Hollande, comme secrétaire général des ministères sociaux, puis directeur de cabinet de Marisol Touraine aux Affaires sociales, puis enfin comme directeur du Budget jusqu’en 2017. Nous faisons une nouvelle réforme des retraites. Signe des temps, on ne touche pas à la réforme Sarkozy-Fillon, alors que la gauche l’avait combattue, mais on fait habilement précéder cette énième réforme paramétrique de la mise en place dès l’été 2012 d’un dispositif inédit et très favorable pour les carrières longues, c’est-à-dire pour ceux entrés tôt dans la vie active, et on l’accompagne de pistes sérieuses pour prendre en compte la pénibilité avec le soutien du patronat, lequel reviendra en arrière sur ce sujet par la suite. C’est une période de réforme responsable comme la gauche en a connu dans les années 1990. Marisol Touraine est une authentique réformiste, qui construit la réforme non pas sur le sable de la dette, mais dans le dur du rétablissement des comptes.

Quelles sont pour moi les grandes étapes du déni sur la dette sociale ? Il y a d’abord l’euro. Maastricht avait été conçu pour éviter les comportements de “passager clandestin” dans la zone euro, dans un contexte où le budgétaire et le monétaire cessaient durablement d’être dans les mêmes mains. La création de la monnaie unique a un impact très positif sur l’économie européenne, car elle engendre une détente très rapide des taux. Mais, par construction, elle crée dans le réglage de la politique économique un découplage entre le monétaire et le budgétaire. La baisse des taux peut devenir un puissant anesthésiant pour l’endettement. D’où les règles fixées au niveau européen pour tenter d’encadrer les politiques budgétaires nationales. Or, très vite, on a le sentiment dans notre pays qu’on peut finasser avec les règles. On présente des programmes de stabilité, dont on sait pertinemment dès leur construction qu’ils ont une probabilité d’exécution proche de zéro. La France est le seul pays de la zone euro à faire ça tous les ans. On devrait tous les ans présenter la réalité d’une trajectoire et essayer de s’y tenir !

Dans un tel contexte, les réformes d’organisation de Bercy, menées entre 2005 et 2010, ont éclaté entre de trop nombreuses directions d’administration centrale les responsabilités en matière de finances publiques. Le Trésor a la responsabilité de la stratégie, et est le point de contact unique de la Commission. Il s’est dispersé après 2005 en intégrant la Direction des relations économiques extérieures. Il est devenu une grande direction, un peu lourde. Le Budget suit pour l’essentiel les dépenses de l’État et a même perdu en 2017, après mon départ, ses compétences en matière de prévision de finances publiques. En 1996, Alain Juppé a confié la responsabilité de la loi de financement de la Sécurité sociale au ministère des Affaires sociales. La Direction de la Sécurité sociale s’est donc métamorphosée pour devenir la grande direction financière de la Sécu. Les collectivités locales sont suivies par la DGCL, la DGFIP et le Budget, excusez du peu ! Enfin, la fiscalité relève d’une autre direction, la Direction de la législation fiscale, rattachée à la DGFIP, mais encore assez autonome. C’est donc un univers éclaté, et de plus peu coordonné, si ce n’est par les cabinets, eux-mêmes nombreux, qui ne peuvent tout faire.

La crise de 2008 est un moment de prise de conscience. Je suis à ce moment en poste à Lyon. À la suite de cette crise, un traité intergouvernemental, le TSCG, est mis au point et décrit très précisément, de façon quasi mathématique, ce que doit faire chaque pays selon sa situation financière. Il porte naturellement la marque allemande, et renforce la capacité de la Commission à analyser les trajectoires financières des États, et à demander des corrections si la trajectoire définie par les programmes de stabilité n’est pas respectée durablement. Le TSCG est transposé par une loi organique, fin 2012. C’est de là que datent les premières tensions entre le gouvernement Ayrault et le PS. Elles vont s’aggraver quand François Hollande, en janvier 2014, fait une conférence de presse pour présenter une trajectoire de finances publiques pluriannuelle, visant l’équilibre structurel des comptes (c’est-à-dire hors impact de la situation conjoncturelle). Parallèlement, il lance le CICE, en promettant qu’il effacera la moitié de la perte de compétitivité par rapport à l’Allemagne, après dix ans de désindustrialisation, et se fait immédiatement accuser par l’aile gauche du PS (ceux que l’on a appelés “les frondeurs”) de mener, horresco referens, une politique “de l’offre”. Il était bien loin le temps où Dominique Strauss-Kahn théorisait le socialisme de la production !

2015 marque une nouvelle étape. Terrorisme, Crimée, l’ordre géopolitique change peu à peu. Je suis directeur du Budget, et les événements graves que nous traversons, plus que les crispations politiques d’une partie de la majorité, rétroagissent évidemment sur la capacité à mener une trajectoire de redressement ambitieuse. On réajuste sensiblement à la hausse les dépenses de défense et de sécurité, après des années de réduction des budgets militaires. C’est la fin des dividendes de la paix. Sur le social, c’est tenu, mais le discours politique monte en puissance sur l’idée qu’on fait trop de consolidations budgétaires en Europe. Or, c’était vrai chez les autres mais pas chez nous. Revient, dans un contexte où l’équation budgétaire commence à se tendre sérieusement, un discours positif sur la dette, notamment de la part de certains économistes, qui conduit à s’éviter des choix douloureux. Et notre dette publique atteint 100 % du PIB. »

Raymond Soubie

28 avril 2025

Raymond Soubie a été conseiller social de Jacques Chirac et de Raymond Barre, puis de Nicolas Sarkozy. Il a poursuivi en parallèle une grande carrière d’entrepreneur.

« J’ai été de 1974 à 1981 conseiller social auprès des deux Premiers ministres du mandat de Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Chirac et Raymond Barre. J’ai été, plus tard, de 2007 à 2010, conseiller auprès de Nicolas Sarkozy, président de la République. Le souvenir que j’ai de l’époque de Raymond Barre est que la dette n’était pas un vrai sujet. Le déficit était à des années-lumière de ce qu’il est aujourd’hui, notamment parce que, sur les retraites, le déséquilibre démographique n’avait pas encore commencé. Raymond Barre était par principe contre tous les déficits publics. C’était pour lui l’horreur absolue. Si le sujet du déficit des retraites s’était posé, il aurait été pour l’équilibre. Il était caricaturé sur ce sujet, pour son côté professoral. Il était entêté et n’en bougeait pas. On l’appelait le père la rigueur. Et le plan Barre était en effet un vrai plan de rigueur. Son analyse intellectuelle l’avait amené à penser que le risque de dépense excessive était le phénomène central. Sa raideur, ensuite, lui a permis d’être fidèle à cette conviction.

Sur les dépenses de la branche maladie, le sujet était en revanche récurrent. Des mesures ont été prises. Jacques Chirac et Simone Veil, alors ministre de la Santé, ont décidé notamment l’instauration du numerus clausus des médecins. Je me souviens du rendez-vous avec les syndicats de médecins libéraux sur ce sujet. C’était violent. C’est Raymond Barre aussi qui a décidé le déplafonnement des cotisations de l’assurance maladie. C’était une mesure très impopulaire, mais elle est passée sans drame. On n’avait pas le sentiment d’être pris en étau par un déficit incompressible comme aujourd’hui.

En conséquence, les sujets de finances sociales ne faisaient pas vraiment débat. Les politiques pouvaient passer à côté. C’est plus tard qu’on a commencé à s’en préoccuper réellement. Pour Raymond Barre, on pouvait couvrir les augmentations de charges par des augmentations de cotisations, et on pouvait aussi accorder parfois, comme disait Jacques Chirac, quelques mesures de douceur aux électeurs. Les 10 % d’abattement des retraites décidés en septembre 1977 en sont un exemple.

Dans le débat politique, pendant les années 1970 et une bonne partie de la décennie suivante, les problèmes d’emploi étaient beaucoup plus prégnants que ceux de l’équilibre des finances sociales. La crise était un phénomène nouveau, on n’avait jamais vu ça, et c’était l’augmentation continue du chômage qui tenait les gouvernements en haleine. Pour la Sécurité sociale, c’était encore une époque heureuse, où il n’y avait pas de problèmes majeurs de financement. Tout paraissait compliqué, bien sûr, mais rien qui soit comparable à ce que l’on vit aujourd’hui.

La réforme des retraites en tant que grand projet politique est apparue avec Nicolas Sarkozy. Personne ne l’avait évoquée jusqu’alors. Certes, il y avait eu la réforme Raffarin, qui avait été précédée de beaucoup de travaux avant 2002. J’en étais. Frédéric Salat-Baroux jouait un rôle important, notamment sur ce sujet. Des groupes étaient constitués, qui ont continué à travailler après la nomination du Premier ministre.

En 2010, ce fut tout à fait autre chose : l’âge de la retraite est passé de 60 à 62 ans. Cela a été très difficile, mais c’est passé. C’est la seule mesure d’âge qu’on ait faite en France en trente-sept ans, avant la réforme Borne. Pourquoi 62 plutôt que 63 ? Je me souviens des multiples réunions à Matignon où nous avons eu un débat sur le choix à faire entre durée et âge. On a décidé qu’il fallait augmenter l’âge quoi qu’il arrive, car c’était beaucoup plus efficace dans le temps. Certains proposaient 63 ans, mais la perspective de 62 ans soulevait déjà un tonnerre de contestations. Sarkozy a choisi la prudence, à 62. Je lui avais dit que la seule mesure à prendre était la mesure d’âge : “Vous n’avez rien à discuter, car toutes vos propositions seront balayées. Et vos concessions vous feront perdre beaucoup de rendement.” L’âge, on l’impose, point. Les 64 ans de 2024 ont été agrémentés de tellement de contreparties que leur rendement a été abîmé. Aucun syndicat ne pouvait accepter la règle des 62 ni celle des 64. Jamais. Ça ne se négocie pas. Raison pour laquelle le conclave de 2025 contient sa propre contradiction. Il ne peut pas traiter de l’âge.

Le tandem Sarkozy-Fillon était clairement piloté par Sarkozy. Sur tous les sujets centraux, il avait le dernier, voire le premier mot. Fillon était budgétaire dans son discours, mais je ne suis pas certain qu’il proposait beaucoup de mesures. Christine Lagarde était, quant à elle, sans position politique affirmée. Elle s’était fait taper sur les doigts quand elle avait parlé de rigueur…

C’est Éric Woerth qui était à la manœuvre. Il était courageux. Sarkozy m’avait demandé d’être ministre. Je ne voulais pas rentrer en politique, j’avais refusé. Je lui avais conseillé de prendre Woerth. Il a été très bien. Sarkozy est un mélange de détermination et de prudence. Il s’est vraiment battu sur l’âge de 62 ans, j’étais très admiratif. C’est la seule mesure sèche réellement prise. Sarkozy s’est concentré sur les retraites et le reste a filé. Le dérapage des dépenses de l’assurance maladie était un sujet permanent, mais on s’est limité à des petits plans purement paramétriques. Rien de fondamental. Il est vrai que la situation de la France sur la dette, beaucoup moins grave qu’aujourd’hui, n’était pas encore un sujet absolument central.

Le sujet de la dette est apparu progressivement et lentement. Le rapport Pébereau en 2007, tout le monde s’en est un peu moqué. Ce n’était pas un sujet central. Cela l’est aujourd’hui, mais c’est très récent dans nos vies. Il y a quinze ans, il n’y avait pas la prise de conscience d’aujourd’hui. La gauche et le RN ont décidé d’occulter tout ce qui était impopulaire et personne n’a voulu dire aux gens pourquoi on s’endettait.

En 2017, Macron croyait vraiment dans la grande réforme par points. Édouard Philippe était beaucoup moins convaincu et il incitait Macron à la prudence. Il avait raison. Il était flanqué, comme directeur de cabinet, de Ribadeau-Dumas, parfait car inébranlable. Jean-Paul Delevoye était une pièce importante du dispositif présidentiel. Il avait en effet été chargé de choisir les candidats macronistes aux législatives. Emmanuel Macron lui a confié la présidence de la commission chargée de préparer la réforme. Celle-ci a été très étudiée. Elle a été votée une semaine avant le covid, mais elle était très critiquée. Le barreau de Paris, par exemple, était hors de lui. Elle a été mise de côté non seulement à cause du covid, mais aussi parce que le politique sentait qu’elle ne passait pas dans la majorité de la population.

La raison première de l’immobilisme de ces dernières années est la fragmentation du paysage politique qui empêche d’avoir des majorités claires et donc de prendre des décisions fortes. La droite est éclatée et la gauche ne va guère mieux. La structure du paysage politique empêche de prendre à bras-le-corps les sujets importants pour la France. Le président, par ailleurs, a toujours cru que sa politique de l’offre produirait des miracles. Il est un keynésien de l’investissement.

Aujourd’hui il faut 120 milliards d’euros pour stabiliser la dette. On n’a jamais vécu ça. Dans le débat public, c’est un thème qui ne domine pas les autres. 120 milliards d’euros, c’est le début de la dévaluation interne. Oui, je pense que la dette contractée pour verser des prestations sociales représente au moins 2 000 sur les 3 500 milliards de dettes. Mais on connaît toujours mal l’ampleur du financement de l’État social consolidé, comprenant l’État, la Sécurité sociale et les collectivités locales.

Enfin la guerre aux riches est repartie.

Je suis donc pessimiste et désemparé. Il faut espérer qu’il y ait un bon personnel politique dans la pièce le jour où la question du défaut se posera. Aux Français, les chiffres ne parlent pas. Gros ou moyen, c’est pareil. Et de toute manière, on nous explique qu’il y a les riches. Il y a un écart énorme entre la perception de la gravité et le réel. Le quotidien efface la grande menace. Ça me rend très pessimiste, et je vois beaucoup de renoncement chez les politiques. Souvent, je les vois simplement se consoler de l’échec de leurs prédécesseurs. »

Sandrine Lemery

5 mai 2025

Sandrine Lemery est présidente du Conseil de surveillance du Fonds de réserve des retraites.

« J’ai rejoint la direction du Trésor en 1999 comme adjointe au bureau en charge des assurances de personnes. C’est dans ce cadre que j’ai commencé à travailler sur la réflexion autour des fonds de pension, en lien notamment avec Benoît Cœuré, alors conseiller économique du directeur du Trésor. Au tournant des années 2000, les pouvoirs publics prennent pleinement conscience du choc démographique à venir. Depuis le Livre blanc sur les retraites de 1991, les rapports s’étaient succédé pour alerter sur l’équilibre futur du système par répartition, fragilisé par l’arrivée à la retraite des générations du baby-boom. Plusieurs pistes sont alors explorées : repousser l’âge de départ, moduler les pensions, renforcer les cotisations… mais aussi constituer des réserves financières.

Deux grandes logiques s’opposent alors : créer des fonds de pension privés, ou constituer un fonds de réserve. Vu du côté Trésor, les deux présentaient l’avantage de développer des investisseurs institutionnels investissant dans l’économie. Le fonds de réserve permettait de capitaliser les excédents des régimes par répartition pour les mobiliser plus tard. Nous étions cependant convaincus qu’en pratique, ces réserves seraient toujours exposées à la tentation politique, et donc vulnérables. Nous étions alors davantage favorables à la constitution de fonds de pension privés. La loi Thomas, votée quelques années plus tôt, avait d’ailleurs tenté de promouvoir l’épargne retraite individuelle, gérée collectivement à l’échelle de l’entreprise. Mais côté Sécurité sociale, les fonds de pension continuaient de susciter une grande méfiance. Ils étaient jugés trop privés, insuffisamment redistributifs et éloignés des principes de solidarité qui fondent notre modèle. Pour éviter le mot tabou “capitalisation”, on parlait alors de “répartition provisionnée”.

Finalement, dans le contexte budgétaire favorable du début des années 2000, l’idée d’un fonds de réserve public a été retenue. Il s’agissait de capter les excédents des régimes de retraite de l’époque pour financer le pic démographique attendu entre 2020 et 2040. Près de 6 milliards des 32 milliards des dotations initiales du FRR proviennent d’ailleurs d’excédents de la CNAV qui lui ont été affectés. Mais ce dispositif ne pouvait fonctionner que si les réserves étaient véritablement sanctuarisées. Or, en France, toute réserve suscite des tentations et peut vite devenir une ressource mobilisable. Et c’est malheureusement ce qui s’est produit.

Lorsque j’ai rejoint en juillet 2001 le cabinet d’Élisabeth Guigou, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, la loi créant le FRR venait d’être adoptée. Il restait à la mettre en œuvre. Le choix du fonds public avait été acté, mais restait à lui donner une forme suffisamment robuste pour résister aux aléas politiques.

C’est pourquoi une attention particulière a été portée à la gouvernance. L’idée était de constituer un Conseil de surveillance pluraliste, à la fois collégial et indépendant. Des figures emblématiques, comme Jacques Delors ou Simone Veil, avaient été approchées pour en prendre la présidence. Finalement, Roger Fauroux a été pressenti. Mais le calendrier politique a eu raison de cette nomination : les élections présidentielles de 2002 ont interrompu le processus, et c’est Raoul Briet, nommé par le gouvernement suivant, qui a été le premier président effectif du Conseil de surveillance à partir d’octobre 2002.

Cette gouvernance collégiale visait à garantir transparence, stabilité et intérêt général sur le long terme. Le Conseil de surveillance réunit quatre parlementaires, dix représentants des partenaires sociaux (cinq pour les syndicats, cinq pour le patronat), deux personnalités qualifiées et quatre représentants de l’administration : le Trésor, le Budget, et deux représentants de la Sécurité sociale. Il fixe les grandes orientations de gestion, en particulier l’allocation stratégique entre les différentes classes d’actifs : actions cotées, actifs de risque intermédiaire et actifs de couverture.

À l’origine, les ambitions du FRR étaient à la mesure du défi démographique à venir. Il devait atteindre environ 150 milliards d’euros à l’horizon 2020. L’objectif était clair : constituer une réserve suffisamment significative pour absorber le pic de départs en retraite prévu entre 2020 et 2040, et ainsi contribuer à lisser la charge financière pour les générations futures en absorbant la moitié du déficit anticipé avec des versements de 12 à 15 milliards par an.

Pour alimenter ce fonds, plusieurs sources avaient été identifiées : une fraction des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et de placement, les recettes exceptionnelles issues des privatisations ou de la vente des licences UMTS, et les excédents à venir des régimes de retraite avant le pic démographique.

Mais cette architecture ambitieuse n’a tenu que quelques années. En 2010, un tournant décisif intervient avec la réforme des retraites. Le contexte budgétaire s’est tendu, les priorités ont changé. L’alimentation du FRR est interrompue. Les flux qui devaient continuer à le doter sont redirigés vers la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, pour contribuer au désendettement de la Sécurité sociale. En parallèle, le FRR se voit assigner de nouvelles obligations : verser chaque année 2,1 milliards d’euros à la CADES, et ce jusqu’à la disparition de celle-ci anticipée à l’époque en 2025.

Ce changement d’orientation marque un glissement profond dans la nature même du FRR. D’un outil de capitalisation visant à lisser les dépenses intergénérationnelles, il devient un acteur du désendettement social tout en continuant à être un investisseur de long terme.

En 2019, au moment où je suis nommée à la présidence du Conseil de surveillance, les réflexions engagées autour d’un système universel de retraite relancent temporairement l’idée de transformer le FRR en un fonds de réserve universel. L’idée est séduisante : consolider à long terme les quelque 200 milliards d’euros de réserves détenues de façon dispersée par les différents régimes – dont 80 milliards pour l’Agirc-Arrco, soit environ six mois de versement des pensions – pour en faire un outil mutualisé, plus efficace et mieux piloté.

Mais cette dynamique est rapidement stoppée par la pandémie. La dégradation des comptes sociaux entraîne une nouvelle vague de dette, avec 130 milliards d’euros transférés à la CADES, dont l’horizon de remboursement est repoussé à 2043. Et, une fois de plus, le FRR est mis à contribution. Le gouvernement décide d’anticiper le versement d’une soulte que le fonds devait reverser progressivement à la CNAV dans le cadre de la réforme des industries électriques et gazières. Cette somme, gérée par le FRR, est finalement transférée en une seule fois – au pire moment des marchés financiers – pour un montant de 5 milliards d’euros. La loi organique relative à la dette sociale et à l’autonomie, adoptée en 2020, impose de plus au FRR de verser 1,45 milliard d’euros par an à la CADES, pour un total de 13 milliards d’euros supplémentaires d’ici 2033. Le FRR, conçu pour préparer l’avenir, se retrouve ainsi absorbé dans la gestion du passé. À nouveau une décision révélatrice de la fragilité statutaire des réserves financières, toujours exposées aux besoins immédiats de financement public.

Aujourd’hui, le FRR gère environ 20 milliards d’euros d’actifs, dont plus de 80 % sont investis dans des classes à risque avec un horizon de placement de plus de dix ans. Il a d’ores et déjà reversé 34 milliards à la CADES, soit davantage que les 32 milliards reçus, et son horizon a été prolongé jusqu’en 2043. Cette orientation de long terme lui permet de viser une performance supérieure à celle des placements souverains, avec un objectif de rendement d’environ 300 points de base au-dessus de l’OAT.

Le fonds a développé une forte expertise en capital-investissement, avec plus de 4 milliards déjà engagés et un programme annuel de 500 millions prévu jusqu’en 2027. Il finance ainsi des entreprises non cotées, en croissance ou en transmission, contribuant à la diversification du financement de l’économie.

Il a aussi structuré une politique climat et intégré dès l’origine des critères ESG dans ses processus de sélection et de gestion. Sa gestion, encadrée par le droit public, repose sur des appels d’offres et des mandats spécialisés.

Malgré ses détournements successifs, le FRR reste un acteur singulier : un investisseur public de long terme, au service de l’intérêt général, doté d’outils professionnels et d’une gouvernance pluraliste. Ce modèle pourrait encore évoluer pour répondre aux défis futurs des retraites et de l’investissement durable.

Sur la dette sociale, il y a quelque chose d’assez décourageant à observer la manière dont elle s’est installée. Les arbitrages publics ne sont jamais neutres, et il est souvent plus facile, politiquement, de retenir des mesures populaires à court terme que de porter des réformes structurelles, pourtant indispensables à l’équilibre du système.

Je pense à une série de moments révélateurs, dont certains se sont révélés coûteux à long terme. L’épisode de la “cagnotte” sous le gouvernement Jospin, par exemple : un déficit finalement moins élevé que prévu avait été perçu comme une marge de manœuvre budgétaire. Cela avait donné lieu à de nombreux débats sur la meilleure manière de l’utiliser, alors qu’on était encore en déficit et que cette “cagnotte” était donc financée par de la dette. Autre exemple marquant : au début des années 2000, la mesure dite des “carrières longues”, qui visait à permettre à ceux ayant commencé à travailler tôt de partir avant l’âge légal, a failli être adoptée de manière isolée, sans lien avec une réforme d’ensemble du système de retraite. Cette mesure, qui pouvait constituer un levier de justice sociale, n’avait de sens que comme contrepartie positive à des décisions plus difficiles de rééquilibrage des régimes de retraite, notamment le recul de l’âge effectif de départ. Adoptée seule, elle aura déséquilibré un peu plus le système, en affaiblissant sa soutenabilité financière.

Ces décisions ne relèvent pas seulement de calculs politiques à court terme. Elles s’inscrivent aussi dans une logique plus profonde que la théorie des jeux aide à éclairer : en période de contraintes budgétaires, chaque acteur institutionnel cherche à protéger ses moyens. Aucun n’a intérêt à montrer où il pourrait économiser, ni à lancer une réforme impopulaire, tant qu’il n’est pas sûr que les autres en feront autant. Le risque politique est immédiat, les bénéfices sont incertains.

Alors, chacun reste sur ses positions. On préfère ajuster à la marge plutôt que repenser l’ensemble. Et comme il faut bien financer les dépenses, on a recours à la dette. On se rassure en disant que l’emprunt est temporaire, que les économies viendront plus tard. Mais elles ne viennent presque jamais. Et la dette sociale, elle, continue de croître. »

Jean-Pascal Beaufret

12 mai 2025

Jean-Pascal Beaufret a été chef de service à la direction du Trésor, directeur général des impôts, puis directeur financier dans le secteur des télécommunications. Il est actuellement associé du fonds Ring Capital et président de Qonto.

« Pour moi, la dette est d’abord la conséquence d’un refus de la confrontation démocratique. Elle se crée sans se décider, s’amplifie sans être réellement votée. On se souvient de la “Magna Carta”, le document le plus important dans l’histoire de la démocratie moderne, instaurée par les barons dans l’Angleterre du XIIIe siècle et obligeant le roi à demander l’autorisation de lever les impôts. Le roi français, quant à lui, s’en est dispensé pendant près de cinq cents ans. Son successeur, le gouvernement de la République, s’est inscrit dans cette longue tradition, en s’affranchissant aujourd’hui d’une réelle autorisation parlementaire sur la dépense sociale, et accessoirement sur la dépense locale, ces deux postes étant non limitatifs et non encadrés dans des normes strictes. Or, en dehors des deux crises récentes (pandémie et prix de l’énergie de 2020 à 2022), les dépenses sociales et locales sont les principaux facteurs récurrents de l’accroissement de la dette publique.

Le langage même des agrégats, celui des comptes des administrations en comptabilité nationale, seul utilisé dans la communication et dans les comparaisons internationales, n’est pas celui des comptes budgétaires votés par le Parlement pour l’État et pour la Sécurité sociale, non regroupés ou consolidés. Or l’Assemblée nationale et le Sénat ne débattent pas du détail en comptabilité nationale des comptes des administrations. L’auditeur des comptes publics, la Cour des comptes, se dispense de produire un compte d’ensemble des budgets effectivement votés par le Parlement et de ceux qui ne sont pas soumis au vote (budgets locaux et certains budgets sociaux).

Le texte fondamental en matière sociale, la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS), censé nous protéger contre tout excès depuis 1995, a une portée limitée. D’abord, cette loi n’est que partielle, omettant sans vraies raisons, la bagatelle de 140 milliards d’euros de prestations, un quart des retraites obligatoires (retraites complémentaires) et la protection chômage, pourtant financées avec des garanties de l’État. Mais surtout, la loi ne fait qu’acter les conséquences financières de droits sociaux votés, sans généralement les remettre en question, et sans que n’existe une règle d’or d’équilibre entre les prestations versées et les prélèvements obligatoires affectés.

Personne ne veut en effet réduire notre “modèle social”. La dette est donc la conséquence d’une absence séculaire de contrôle efficace du Parlement sur l’exécutif, car la dépense sociale s’accroît plus vite que l’activité économique, malgré un haut niveau d’impôts. L’arbitrage entre les avantages du présent et l’affaiblissement dans le futur est empêché par l’opacité des comptes sociaux. Il engendre par défaut la dette publique, qui ne fait pas l’objet d’une vraie délibération.

L’accroissement permanent de la dette vient aussi de ce que la France, sous une apparence de centralisation, reste anthropologiquement le pays le plus éclaté d’Europe, composé d’innombrables “tribus” géographiques ou professionnelles. Le nombre d’organismes de petite taille dans tous les domaines, nonobstant considérés comme représentatifs, est sans commune mesure avec ce qui existe ailleurs en Europe.

Ainsi, le premier niveau d’administration du pays, local et pléthorique, avec ses 567 000 élus et 35 000 collectivités, au périmètre à peu près identique à celui des paroisses de l’Ancien Régime, reste toujours partagé avec le niveau central dans une confusion des compétences spécifique à notre pays. De même, le nombre des organismes professionnels reste inédit. Nous n’aurions pas 8 syndicats représentatifs, 99 fédérations professionnelles au MEDEF, 430 opérateurs de l’État, 42 régimes de retraite, 474 niches fiscales, 476 impôts, taxes et cotisations, si nous ne versions pas systématiquement dans le clientélisme au détriment de l’efficacité et de l’action.

La dette est la conséquence de cette situation, avec un pouvoir central, en réalité faible, historiquement obligé “d’acheter” les subdivisions multiples de la société par un surcroît d’interventions publiques. La condition implicite du maintien du pouvoir central est alors la satisfaction des demandes de nombreux intérêts concurrents. Le clientélisme, qui n’a fait que croître avec le caractère immédiat de la communication, est aussi une source essentielle de l’endettement.

Il se nourrit de l’opacité dans laquelle nos comptes publics sont établis. Dans les articles liminaires des lois de financement et de programmation, le Parlement vote un cadrage des finances publiques, élément essentiel de pilotage, qui répartit les dépenses et les recettes entre les administrations centrales (l’État et ses opérateurs), les administrations locales et les administrations de Sécurité sociale. Mais cette répartition est trompeuse : alors qu’il ne représente que 32 % des dépenses, l’État concentre apparemment 90 % des déficits, pendant que les administrations sociales (maladie, retraites, famille, chômage), chargées pourtant de la moitié des dépenses publiques, sont présentées en excédent. Les collectivités locales, qui font 19 % des dépenses, sont quant à elles aussi présentées proches de l’équilibre. C’est que les importantes subventions d’équilibre aux administrations sociales et locales sont imputées à l’État. De ce fait, les besoins de financement des secteurs locaux et surtout sociaux, couverts par les administrations centrales, n’apparaissent jamais. De manière plus précise, on fournit au Parlement et à l’opinion non pas la contribution de chaque secteur d’intervention, central, local, social, au déficit public d’ensemble, mais une ventilation sur base non consolidée, par origine et non par destination, des dépenses et des recettes, après subventions entre administrations. Dans cette présentation, le régime de Sécurité sociale des retraites des fonctionnaires de l’État n’est pas classé avec la Sécurité sociale, ce qui aggrave à tort les comptes de l’État et embellit les comptes de la Sécurité sociale. Enfin, des recettes exceptionnellement allouées au remboursement en principal de la dette publique, donc le passé, sont à tort présentées en recettes courantes de la protection sociale actuelle.

Or, la sensibilisation aux actions à mener ne peut être réalisée dans un système où l’origine des besoins de financement n’est pas correctement décrite. Je montre souvent les deux tableaux suivants. Le premier donne la présentation standard de la comptabilité publique, qui néglige le fait que l’État subventionne massivement la Sécu. Le second montre que la protection sociale concourt en réalité à 49 % des déficits publics, les collectivités locales à 19 %, l’État n’étant à l’origine que de seulement 32 % des déficits, et ce, même après avoir supporté la charge financière de presque toute la dette, dont la partie relative à la dette sociale devrait en toute logique être imputée au social8.

Répartition officielle | Central APUC | Local APUL | Social ASSO | TOTAL

Dépenses en Mds d’euros

670

330

777

1 777

En % des dépenses

38

19

44

100

Déficit en Mds d’euros

– 154

– 17

2

– 169

Répartition corrigée | Central APUC | Local APUL | Social ASSO | TOTAL

Dépenses en Mds d’euros

542

309

819

1 670

En % des dépenses

32

19

49

100

Déficit en Mds d’euros

– 49

– 53

– 67

– 169

En % du PIB

– 1,7

– 1,8

– 2,3

– 5,8

En conséquence, la fraction de la dette publique dite “sociale” est méconnue, et fait l’objet de débats insuffisants. On peut prendre, par exemple le cas emblématique de la CADES. Les déficits passés de la Sécurité sociale sont repris et consolidés depuis 1995 par un établissement de l’État, appelé “Caisse d’amortissement de la dette sociale, CADES”, doté à cette fin d’une recette large et spécifique, la “contribution au remboursement de la dette sociale ou CRDS” (0,5 % de tous les revenus, soit près de 10 milliards d’euros). Cette recette est destinée, en principe de manière exceptionnelle, à rembourser le principal et les intérêts d’une dette de l’État (puisque la Sécurité sociale en a été débarrassée) de 150 milliards d’euros qui s’est accumulée depuis trente ans et dont l’amortissement était recherché. Mais, à partir de 2011, on a commencé à compter à tort les recettes de la CADES dans les recettes de fonctionnement des administrations de Sécurité sociale, ce qui a amélioré leur solde de manière artificielle, sans objection sérieuse de la Cour des comptes et sans vote par le Parlement. De plus, au cours de la décennie 2010, comme la quantité de dettes transférées à la CADES a dépassé ce que permettait le rendement de la CRDS, et pour ne pas accroître le taux de cet impôt, on a transféré des recettes existantes de CSG pour accroître le plafond de dette admis au compte de la CADES. Les recettes de CSG ont donc été détournées de la protection sociale courante. Comme le Sapeur Camember, on a créé un trou dans le présent pour boucher celui de la dette passée. Le Parlement en est-il conscient ? La commission d’enquête récente montre le contraire car la conséquence de ce système n’a pas été explicitée.

On peut aussi prendre naturellement l’exemple de notre système de retraite obligatoire par répartition, qui représente le quart de la dépense publique et 14 % du PIB (2,5 points de plus qu’en moyenne européenne et 4 points de plus de PIB qu’en Allemagne). Il concourt massivement au déficit et à la dette de la France, et depuis longtemps. On peut démontrer notamment que la moitié de l’accroissement de dette depuis 2017 provient de la protection vieillesse9, les crises n’ayant concouru qu’au quart de l’augmentation de la dette sur la période. Or, la présentation désuète et trompeuse des comptes publics le cache au Parlement et à l’opinion publique. Les faits sont pourtant là ! En 2024, 410 milliards d’euros de pensions versées à des personnes inactives sont financées par, seulement, 330 milliards d’euros de prélèvements obligatoires sur des revenus d’activité (des cotisations pour 270 milliards d’euros, à un niveau très élevé en Europe, et des impôts affectés aux caisses de retraite pour 60 milliards d’euros). Le reste est constitué de subventions pour 80 milliards d’euros, sous des dénominations diverses prêtant à confusion. On parle de “transferts”, de “subventions”, de “surcotisations” ou de “contributions d’équilibre”, qui couvrent le besoin de financement des retraites. Ces subventions sont des dépenses publiques qui, dans le déficit d’ensemble des administrations, ne peuvent être comptées en double avec les dépenses publiques finales de retraites. Elles doivent donc être éliminées du solde des retraites afin de mesurer comptablement la contribution des retraites au déficit public d’ensemble. Pourtant les rapports publiés présentent chaque année un solde des retraites artificiellement équilibré car, “par convention”, ils considèrent ces subventions comme des prélèvements sur l’activité. En définitive, les rapports officiels (COR, Cour des comptes) livrent un message trompeur et minimisent le déficit des retraites, parce que ce sont en réalité d’autres administrations qui le prennent en charge.

C’est particulièrement le cas des régimes de retraite des fonctionnaires, un régime spécial de Sécurité sociale géré dans les comptes de l’État, ainsi que de la “caisse nationale des agents des collectivités locales, CNRACL”, pour les fonctionnaires locaux ou hospitaliers. Des subventions, d’un total de 53 milliards d’euros en 2024 pour les deux régimes, se cachent derrière une qualification de “cotisation patronale”. Elles y prennent en réalité la forme de “surcotisations” aux taux exorbitants de 89 %, voire 137 % pour les militaires et 43 % des traitements des agents locaux et hospitaliers, alors que les autres salariés cotisent au taux, déjà élevé en Europe, de 28 % des rémunérations brutes.

Cette pratique constante fausse largement les comptes, masquant l’ampleur du déséquilibre des régimes d’agents publics. De ce fait, par exemple, la masse salariale totale de l’État, de 70 000 euros par employé, excède de 40 % celle des salariés du privé en moyenne, qui est de 50 000 euros. Cette pratique conduit à surévaluer la valeur ajoutée non marchande dans le PIB et donc le PIB lui-même de 1,5 %. Dans la dépense intérieure d’éducation, le ministère de l’Éducation nationale consacre ainsi près du quart de ses budgets votés à équilibrer les retraites des anciens enseignants, plutôt qu’à investir dans des moyens opérationnels pour les enseignants actifs.

C’est aussi le cas du régime général des salariés du secteur privé (de base et complémentaire), qui n’est pas plus à l’équilibre : il reçoit des subventions des autres caisses de Sécurité sociale, de l’Unedic et de l’État, à hauteur de 22 milliards d’euros, soit 8 % de ses dépenses. Ces subventions financent des retraites à partir des ressources affectées à la branche famille (CNAF), au chômage (Unedic) ou à la branche maladie (CNAM). Sans ces avantages particuliers des retraites, ces ressources combleraient le déficit voté de la Sécurité sociale dans ces trois branches. Rien n’apparaît pourtant dans le solde officiel du COR ou dans les LFSS, débattues au Parlement.

Certes, des personnalités politiques de premier plan, Premiers ministres actuels ou récents, en sont maintenant conscientes, comme le montrent :

– le discours de politique générale de François Bayrou du 14 janvier 2025 (“les retraites sont à l’origine de la moitié de la dette publique depuis dix ans”) ;

– le commentaire d’Édouard Philippe (“Et comme il n’y a rien de tel pour continuer à se mentir que de recourir à la magie, nous avons considéré qu’il était parfaitement admissible de faire financer notre système de retraite par la dette. Le pire est que ces tours de passe-passe comptables, parfaitement documentés, n’apparaissent pas en tant que tels dans notre comptabilité publique”, Le Prix de nos mensonges, JC Lattès, juin 2015) ;

– le bloc-notes de Bernard Cazeneuve (“Les subventions aux retraites font apparaître une contribution des régimes de retraite au déficit global de l’ordre de 70 milliards chaque année, toutes administrations confondues… qui renvoie à la nécessaire transparence qui doit accompagner le débat démocratique autour des enjeux des finances publiques”, L’Opinion, 24 avril 2024).

La transparence n’a pourtant pas encore progressé. Les artifices comptables continuent à entretenir l’illusion d’un équilibre des régimes de retraite et, masquant leur poids réel dans la formation du déficit et de la dette publique, rendent donc impossible un débat public productif et démocratique sur la question. Les défauts d’un processus d’information non démocratique accroissent donc la dette.

Ces ambiguïtés évitent par ailleurs de considérer et de faire comprendre l’urgence de réduire graduellement des prestations trop généreuses par rapport aux pays comparables. Les éléments de comparaison internationale sont clairs. Dans l’OCDE, les systèmes obligatoires de retraite par répartition remplacent 72 % des revenus d’activité en France contre 61 % pour la moyenne des pays de l’OCDE et 55 % dans des pays comme l’Allemagne ou le Royaume-Uni10. Le système donne en France environ 20 % de retraites en plus que les générations antérieures, pendant une durée de vie à la retraite de quatre ans supérieure à celle des pays comparables, en moyenne. Les revenus totaux des retraités sont équivalents, en France, à ceux des actifs alors qu’ils sont au moins 10 % inférieurs dans les autres pays. On estime que depuis 1983, 20 cohortes de retraités français se sont vu offrir trois ans de retraite en plus, supérieures de 20 % à celles de leurs parents, ce qui a conduit à environ 1 800 milliards d’euros de dettes supplémentaires11. De telles analyses n’ont pas été incluses dans les volumineuses études d’impact des deux réformes de 2019 et 2023.

En particulier, cela n’est pas un hasard si l’on n’a pas réussi à fusionner les 42 régimes légaux (dont 5 grandes catégories avec des conditions de liquidation différentes). Avec la clause de grand-père, l’adossement récent au régime général de 6 régimes spéciaux par la réforme de 2023 laissera subsister leurs spécificités et leurs subventions pendant des dizaines d’années (SNCF, RATP, CNIEG) pour les salariés en place.

Cela n’est pas non plus un hasard si, malgré une tentative en 1974, on n’a pas réussi à instaurer complètement la compensation démographique entre tous les régimes, dont certains ont beaucoup de retraités alors que d’autres en ont moins. Cette compensation est indispensable dans un système par répartition. Le régime général évite à cet égard des coûts importants qui n’apparaissent pas, car l’État prend en charge, à travers les régimes de fonctionnaires, la charge démographique résultant d’un rapport cotisants/retraités moins élevé.

Parmi ces facteurs démographiques défavorables pour l’État, le changement de statut de France Télécom et La Poste a eu des conséquences très importantes à partir de la fin de la décennie 1990. Pour 400 000 retraités, l’État a gardé au fil du temps la charge des prestations (pour un coût à long terme d’environ 200 milliards d’euros, 8 par année de prestations), pendant que le régime général a continué à bénéficier, sans la charge afférente et sans compensation à l’État, des cotisations de 300 000 nouveaux cotisants privés qui ont remplacé les agents publics dont les cotisations ont été perdues pour l’État. Ceci ne fait l’objet d’aucun commentaire.

Cela n’est pas un hasard enfin qu’on ait institué au fil du temps, en plus des prestations de droit commun, six catégories différentes d’avantages sociaux spécifiques et légaux, minima de pensions, famille, départs précoces, périodes non cotisées, invalidité, carrières longues, qui améliorent de 25 % les droits théoriques à la retraite pour 94 % des retraités. Elles s’adressent à de nombreuses catégories de bénéficiaires, souvent indépendamment de leur niveau de revenu.

Il appartient au Parlement de calibrer ces dispositifs au fil du temps. Le plus grave, toutefois, est que ces avantages ne soient pas comptabilisés en dépenses ni publiés par les régimes, ne soient estimés statistiquement qu’une fois tous les cinq ans, et ne soient jamais réexaminés alors que leur objectif et leur ampleur considérable (entre 60 et 80 milliards d’euros) auraient dû évoluer dans le temps. Ainsi, l’approche clientéliste qui pèse sur la dépense n’est pas mise en évidence par les comptes publiés.

La réforme, présentée par Édouard Philippe en décembre 2019, fusionnait les régimes dans un système unique de manière très graduelle, effaçait dans un temps long le caractère corporatiste des retraites obligatoires, tendant vers l’équilibre pour un avenir lointain grâce à la valeur du point, et rationalisait les avantages non contributifs. Mais cette réforme votée en première lecture a été abandonnée en 2020 sans être reprise en 2023. En matière de retraites, des solutions sont pourtant toujours possibles. L’Allemagne a donné l’exemple au début des années 2000, en appliquant à la revalorisation des retraites un “coefficient de soutenabilité” (l’augmentation du nombre des retraités), puissant facteur de maîtrise de la dépense. Une méthode de ce type, alliée à une nouvelle augmentation de la durée de cotisation et à une révision des avantages non contributifs, rétablirait le solde des retraites en France en dix ans. Mais elles ne pourront probablement pas être mises en œuvre tant que la situation financière réelle des retraites ne sera pas présentée, toutes administrations confondues, dans un souci de transparence. C’est une réforme facile à réaliser, qui ne demanderait aucune disposition législative nouvelle pour être mise en œuvre. Le rétablissement des finances publiques passera d’abord par la transparence sur l’origine de la dette publique, permettant une prise de conscience sur la nécessité de mesures correctives durables. »

Benoît Cœuré

14 mai 2025

Benoît Cœuré, président de l’Autorité de la concurrence, a fait sa carrière au Trésor et à la Banque centrale européenne.

« J’ai commencé au bureau des changes du service international de la direction du Trésor en mai 1995, sous l’autorité de Francis Mayer. On défendait le franc avec la Banque de France et on se préparait au passage à l’euro, alors prévu pour le 1er janvier 1997. Le conseil européen de Madrid en décembre 1995 a décidé du nom de l’euro en lieu et place de l’ECU, dont la consonance ne plaisait pas aux Allemands. Le même conseil décidait de lancer la phase opérationnelle du passage à l’euro, et d’engager la négociation d’un “Pacte de stabilité”. Il y avait beaucoup de questions sur les taux de conversion et sur l’encadrement de la discipline budgétaire. François Villeroy de Galhau était, à Bruxelles, conseiller financier à la Représentation permanente. Il était très impliqué dans la négociation du pacte. Beaucoup de discussions bilatérales avaient lieu avec les Allemands. Le traité de Maastricht imposait l’atteinte à moyen terme d’un solde budgétaire “close to balance or in surplus”, c’est-à-dire “proche de l’équilibre ou en excédent”. C’est l’expression consacrée. Cet engagement était naturellement très important pour les Allemands. En face, le gouvernement français a fait de son mieux pour diluer cette règle. Les Allemands avaient une approche juridique. Ils voulaient une règle dont la Cour de justice de l’Union serait garante. Elle seule pourrait autoriser des exceptions. Pour nous, c’était, au contraire, un débat politique. Je me souviens d’une réunion où le secrétaire d’État aux Finances allemand, Jürgen Stark, a expliqué devant les ministres Theo Waigel et Jean Arthuis qu’on ne pouvait pas faire confiance aux politiques pour gérer les finances publiques ! Ni eux ni nous ne parlions de l’économie réelle. Le Pacte de stabilité et de croissance a été signé en juillet 1997, juste après l’élection de Jospin. Le grand apport politique de la France était d’avoir obtenu de rajouter le “et de croissance” à l’intitulé du pacte. Pour les Allemands, ce document était fondamental. Leur ministre disait : “Je ne peux pas prêter ma carte de crédit à quelqu’un si je ne sais pas comment il va l’utiliser.” Les Français du Trésor étaient assez d’accord.

Nous pensions qu’une partie de la discipline budgétaire passerait par les marchés, comme cela avait été le cas pour le franc. On se finançait en effet sur les marchés depuis l’abrogation en 1993 des décrets Giscard d’Estaing autorisant le découvert à la Banque de France. On a cru collectivement qu’en développant ce système, très efficace, de financement obligataire, on allait pouvoir déléguer en partie la discipline budgétaire au marché. Or ça n’a pas fonctionné. Les marchés n’ont pas envoyé les signaux qu’on attendait d’eux. On sortait de crises spectaculaires de change en 1992-1993 et on pensait que le rôle de lanceur d’alerte allait être transféré au marché des obligations d’État. Le spread (c’est-à-dire l’écart de coût de financement sur les marchés entre la France et l’Allemagne) devait remplacer le taux de change entre le franc et le mark comme avertissement aux politiques.

Ça s’est passé au Royaume-Uni en 2022 avec Liz Truss, et dans une certaine mesure, en 2025 après la réélection de Donald Trump. Le mécanisme existe donc. Mais il n’a pas marché systématiquement. Sur la Grèce, par exemple, les marchés se sont massivement trompés jusqu’en 2009 et n’ont pas assuré la discipline nécessaire. Or, si le marché n’est plus la corde de rappel, que reste-t-il ? Soit on a un modèle de régulation budgétaire de nature politique où le Parlement et l’opinion publique ont intégré la discipline budgétaire, et on se repose sur lui. C’est le cas en Allemagne. Un autre modèle repose sur la contrainte extérieure du recours au FMI, mais il ne marche qu’en dernier ressort et s’il y a un besoin de financement extérieur. Or l’Europe est en excédent extérieur. En l’absence de régulation budgétaire, il y a donc un risque de dérive qui peut être fatal.

Dans ces années de passage à l’euro, la France n’a eu de cesse de réaffirmer la primauté du politique et le refus de toute règle d’autorité. Elle n’avait pas de problème majeur de finances publiques à l’époque, et pouvait se permettre de défendre cette position. François Mitterrand a pu accepter sans difficulté, à Maastricht, de se plier à la discipline dans le traité, car il pensait qu’on partait d’un niveau de dette faible et que les finances étaient tenues. On ne s’est jamais projeté dans une situation de dette supérieure à 100 % du PIB comme aujourd’hui : c’était bon pour les Belges et les Italiens ! Nous étions fiers de notre situation budgétaire. Or il se trouve que, depuis, le politique n’a pas fait son travail. J’en veux pour preuve par exemple l’affaire de la “cagnotte” de 1999 : lors de son entretien du 14 juillet, Jacques Chirac avait reproché au Premier ministre Lionel Jospin de ne pas dépenser l’excédent de recettes fiscales, alors que la France était en déficit. En septembre de la même année, Laurent Fabius déclarait que “la gauche ne court pas beaucoup de risque d’être battue par la droite, mais elle peut l’être par les impôts et par les charges”. Alors président de l’Assemblée nationale, il recommandait de les baisser, ce qu’il fera une fois arrivé à Bercy.

Quelques années plus tard, la création de l’Agence France Trésor (AFT) a été une étape importante. Elle a été constituée par Laurent Fabius en 2001 sur une idée de Mathieu Pigasse, son directeur adjoint de cabinet. Le Trésor, dirigé depuis 2000 par Jean-Pierre Jouyet, était contre l’idée d’autonomiser la gestion de la dette. C’était pourtant un geste important de modernisation de l’État, qui valorisait un domaine où la France était en pointe. Le compromis arraché par le Trésor était que l’AFT ne serait pas un établissement public administratif, qui aurait eu un actif et un passif, mais un service à compétence nationale, à l’intérieur du Trésor. C’était donc très différent de la CADES, la Caisse d’amortissement de la dette sociale créée cinq ans plus tôt. Sylvain de Forges, secondé par Ambroise Fayolle, a été désigné pour créer l’agence.

Quel est le saut quantique que permet l’AFT ? Elle donne une lisibilité, une marque, à nos émissions de dette. Son directeur général est un chef de service au ministère, mais il a sur sa carte le titre de CEO. Les Anglais, eux aussi, avaient créé un Debt Management Office, dont nous nous sommes inspirés. Fait nouveau, nous avons mis en place un portefeuille de contrats d’échange de taux (“swaps”) pour réduire la duration de la dette. Le marché de l’OAT (l’emprunt d’État à long terme français) s’échelonnant entre dix et trente ans, réduire la duration permettait d’abaisser la charge d’intérêts moyenne de la dette, au prix d’une exposition à des taux d’intérêt plus courts, et donc à plus de volatilité. Sylvain de Forges a recruté des économistes et des statisticiens pour faire ces simulations et convaincre le Parlement. Une autre innovation a été d’ordre budgétaire. Comme au même moment avait lieu la réforme de la procédure budgétaire à la suite de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votée en 2001, les premiers dirigeants de l’AFT ont négocié, dans la dernière ligne droite, la création d’un compte de commerce et l’identification d’un programme “Gestion de la dette” dans la loi de finances, avec une logique de performance. Nous avions une relation de confiance avec la commission des finances, qui comprenait ce qu’on faisait. À l’époque, le spread entre l’OAT française et le Bund allemand était encore de quelques points de base. À 5 points de base, on était très inquiets. En 2025, ce spread est de 70 points de base ! Le taux d’intérêt à dix ans était autour de 4 %.

Entre 1999 et 2010, les différents dispositifs de gestion de l’euro se mettent en place. Il y a de la croissance. À part l’éclatement de la bulle Internet en 2000, la situation économique mondiale est stable, au point que les économistes parlent de la “grande modération”. Tout le monde se met en pilotage automatique. Il n’y a pas de problème macroéconomique. Chirac commence à détricoter la culture de discipline budgétaire, par son acte symbolique de 2003, quand il demande l’assouplissement du Pacte de stabilité. Or, même quand il est rejoint par Schröder, il n’y a pas de réaction des marchés. De même, jusqu’à 2009, le spread France-Allemagne reste complètement plat et ne réagit pas à l’actualité.

La dette française était bien gérée, on faisait beaucoup de roadshows pour l’expliquer et la vendre. Elle était même parfois considérée comme mieux gérée techniquement que les autres. Par exemple, elle permettait de séparer le principal et le coupon, par une opération qu’on appelait le “démembrement” (strip). Ça n’existait pas en Allemagne et ça permettait aux investisseurs une gestion très fine du risque de taux. Le marché de la dette française était très liquide, le Trésor réabondait les souches qui n’étaient pas assez liquides, ou reprenait de la liquidité si au contraire elles l’étaient trop. Le marché à terme (le Matif) ne jouait plus le rôle de pourvoyeur de liquidité du début de l’histoire des OAT. Les banques françaises l’avaient laissé tomber en mettant leurs salles de marché à Londres. Le contrat qui servait de couverture à terme des OAT était donc le contrat sur la dette allemande, le Bund. Une autre innovation avait été de lancer un programme d’OAT indexées sur l’inflation, d’abord française en 1998 puis européenne en 2002. Ça a permis d’attirer les investisseurs comme les fonds de pension qui ont des besoins spécifiques de couverture parce que leurs passifs sont indexés sur l’inflation. Ça a donc contribué, en moyenne, à faire baisser le coût de refinancement.

De 2010 à 2015, c’est la crise de la zone euro. Elle commence fin 2009 en Grèce, puis se généralise en 2012 à l’Espagne et à l’Italie, avec une alerte sérieuse pour la France à l’été 2011, qui voit les marchés spéculer contre les banques françaises. L’Irlande, le Portugal, la Grèce et Chypre demandent l’assistance du FMI et la situation devient particulièrement dramatique pour la Grèce après la victoire d’Alexis Tsipras, en janvier 2015. À l’été 2015, on est à deux doigts de faire sortir la Grèce de l’euro. Lors de l’Eurogroupe du 27 juin 2015, les ministres des Finances avaient demandé au ministre grec de sortir de la pièce : après des mois de négociation infructueuse avec le gouvernement Tsipras, une majorité d’entre eux voulaient jeter l’éponge. Ce sont les chefs d’État qui ont mis leur veto le 13 juillet, au prix d’un nouvel ajustement budgétaire. Cet épisode est en quelque sorte le point culminant d’une interrogation fondamentale sur la solidité de la gouvernance budgétaire de la monnaie unique, puisque la crise grecque était initialement une crise budgétaire.

Pendant toutes ces années, de 1999 à 2015, l’absence de discipline budgétaire a été vue par les Européens du Nord (Allemands, Néerlandais, Finlandais…) et par la BCE comme un danger pour la politique monétaire unique car elle risquait de pousser la BCE à se substituer à une politique budgétaire défaillante. Après tout, les Allemands ont toujours dit qu’on ne pouvait pas avoir de monnaie unique sans union politique. Le Pacte de stabilité n’était qu’un substitut imparfait et ce sont les Français qui ont fait mine de croire qu’on pouvait se limiter à ce mécanisme.

En réalité, entre Français et Allemands, il y a toujours eu un énorme écart culturel et politique sur la question de la dette. Pour beaucoup d’Allemands, la gestion correcte des finances est un impératif démocratique. Ils s’attristent des dérapages de la France, avec une perspective morale. Ils considèrent que les États endettés, les “pays du Sud”, sont des pays dont le système démocratique ne fonctionne pas. Or l’histoire de la France depuis le traité de Maastricht est celle d’un pays qui se considérait du Nord, noté AAA par les agences de notation, ancré dans le groupe des pays “frugaux”, mais qui a dérivé pour venir échouer au Sud. Avant l’euro, et tant que les ratios de dette publique étaient proches en France et en Allemagne, les Allemands portaient parfois un regard ironique sur les budgets français mais ils n’étaient pas fondamentalement inquiets. Mais avec l’euro, c’était autre chose : l’impéritie française était devenue un risque pour la stabilité de la monnaie que nous avions en partage. Les dispositions du traité étaient déjà plus faibles que ce qu’ils auraient souhaité. Ils pensaient qu’il y aurait inévitablement une pression sur la BCE pour monétiser la dette française.

En 2020, le covid a permis de franchir une étape, car il créait une unanimité. Le Pandemic Emergency Purchase Programme de la BCE, la “saison 3” de la politique monétaire non conventionnelle qui avait commencé avec la crise grecque, puis lors de la crise de la zone euro, a été un succès. Le covid va en effet montrer que la politique monétaire et la politique budgétaire peuvent agir main dans la main pour sauver l’économie. La BCE ne prend plus des balles perdues. Elle accorde des prêts à long terme et des achats de titres pour assurer des taux d’intérêt bas, ET les États membres et la Commission lancent NextGeneration EU (c’est-à-dire des programmes communautaires d’investissement).

A-t-on à un moment pensé à renforcer nos règles budgétaires nationales ? Oui, on a eu des grands débats. En 2012, je viens d’arriver à la BCE. Un conseil européen de juillet 2012 fait le bilan de la première phase de la crise de l’euro. Le point de sortie de ce conseil est la décision de faire l’Union bancaire, qui a ouvert la voie à la fameuse déclaration de Mario Draghi le 26 juillet sur la défense de la zone euro (“Whatever it takes”). Mais il faut se souvenir que cette séquence avait été rendue possible en mars 2012 par la signature d’un nouveau traité budgétaire, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), surnommé à l’époque le “Fiscal Compact”. Le terme avait été lancé en 2011 par Mario Draghi, alors gouverneur de la Banque d’Italie et qui faisait campagne pour être patron de la BCE.

Pour comprendre la genèse de ce traité, un petit retour en arrière est nécessaire. En avril 2010, la BCE avait commencé à acheter des obligations grecques et les Allemands s’étaient inquiétés. Ils avaient, d’une part, souhaité durcir le Pacte de stabilité en rendant les sanctions plus automatiques, et d’autre part développé l’idée que, quand les États sont mal gérés, il fallait les laisser faire faillite. Il y a eu un accord Sarkozy-Merkel en octobre 2010 à Deauville, qui incluait une version de cette idée : les créanciers privés devaient accepter des pertes en cas de sauvetage d’un État de la zone euro. Sarkozy avait cédé là-dessus, mais Trichet, qui présidait la BCE, était vent debout : “On ne peut pas laisser planer le doute ! Personne ne pense que le Trésor américain peut faire faillite. En Europe, le marché est déjà fragmenté. Si en plus on laisse planer le risque de faillite, on ne pourra plus faire de politique monétaire.” L’accord de Deauville a semé beaucoup de doute sur les marchés et renforcé la nécessité d’un mécanisme strict de discipline budgétaire. Le TSCG, signé en 2012, est un traité intergouvernemental, entre membres de la zone euro, et non pas communautaire. Il introduit un objectif d’“équilibre structurel” sans détailler la définition de celui-ci. Il a fallu ensuite le transcrire en droit français. En 2011, numéro 2 du Trésor, j’ai animé tout un travail, conjoint avec le directeur du Budget Philippe Josse, pour décliner ce traité dans une loi organique annexée à la LOLF, définissant les conditions du retour à l’équilibre. Les Allemands avaient choisi de se référer au PIB potentiel, et définissaient l’équilibre structurel comme le solde budgétaire si le PIB était à son niveau potentiel. Avec Philippe Josse, nous pensions qu’il ne fallait pas faire ça. Il ne fallait pas mettre dans la loi un solde se référant à une notion économique théorique, le PIB potentiel, qu’aucun parlementaire ne peut comprendre et qui prête à débat parce qu’elle n’est pas observable. On a donc défini une autre méthode à partir des mesures fiscales nouvelles et de la tendance des dépenses.

En passant, j’ai toujours été contre l’idée qu’on pouvait sortir les dépenses militaires ou éducatives ou climatiques de la mesure du déficit budgétaire. Mario Monti a par exemple défendu l’idée qu’il fallait laisser l’investissement public hors de la discipline budgétaire européenne, ce qui pour moi est une erreur, car le rôle du Pacte de stabilité n’est pas de dire aux États membres quelle est la “bonne” politique budgétaire (c’est à leurs Parlements de le faire), mais de protéger la BCE en limitant la progression de la dette, quelle qu’en soit l’origine.

Je pense que le sentier de sortie ne peut être que politique. La solution passant par une crise des marchés est immorale et inefficace : immorale car elle n’est pas démocratique, inefficace car elle n’a jamais vraiment marché, ni en continu ni pendant les crises. L’expérience montre qu’on fait les mauvais ajustements pendant une crise, car en panique, on coupe d’abord les investissements. Il faut, au contraire, une discussion ordonnée. Il faut donc créer les conditions politiques de cette discussion dans le cadre national. C’est toujours difficile. Les Italiens ont voulu faire une “spending review”, une revue des dépenses au premier euro, en faisant revenir un économiste réputé, Carlo Cottarelli, du FMI. Je n’ai pas l’impression que le résultat soit probant, mais l’exercice est pourtant indispensable. Si on veut que ça marche, il faut être discipliné et résister à la tentation de résoudre tous les problèmes par la dette. Dans le domaine social, par exemple, l’existence même de la CADES12 a contribué à la disparition de la discipline sur la dépense. Pour résumer : l’ajustement par les marchés serait brutal et inefficace ; la sphère politique doit accepter qu’une revue des dépenses publiques au premier euro est nécessaire et organiser le débat public en conséquence ; et rien de tout ça ne sera possible sans une politique de croissance. »

Gilles Grapinet

15 mai 2025

Au fil d’une carrière de vingt ans au ministère des Finances, Gilles Grapinet a été conseiller d’Hervé Gaymard puis de Jean-Pierre Raffarin, puis directeur du cabinet de Thierry Breton. Il a présidé l’entreprise Worldline.

« Quelques semaines après les présidentielles de 2000, j’arrive comme conseiller pour les affaires économiques et financières au cabinet du Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, avec un périmètre de responsabilité qui englobe l’ensemble de Bercy, la Fonction publique, la Réforme de l’État et, symboliquement, l’Agriculture car on voulait manifester que c’est un secteur économique comme les autres. Je quitte Matignon en octobre 2004 pour devenir directeur du cabinet d’Hervé Gaymard, puis en février 2005, de Thierry Breton qui le remplace à la tête du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie.

Dès fin 2002, sur le plan des finances publiques, le premier sujet à traiter est déjà le déficit. Les services nous prédisent que la France a de grandes chances de finir 2003 avec un peu plus de 3 % de déficit par rapport au PIB, et le ralentissement très marqué de la croissance augure très mal de 2004. Très vite, dans les semestres qui vont suivre, la Commission européenne commencera à agiter la menace de mettre en œuvre la procédure de déficit public excessif, prévue dans le traité de Maastricht. La question des finances publiques va, de ce fait, être pendant cinq ans un sujet omniprésent du quinquennat, mais avec deux dynamiques très différentes. Il y a d’abord une séquence où les comptes se dégradent jusqu’à fin 2004. La croissance est très molle, 1 % en 2002, à peine plus en 2003. Or, à l’époque, on croyait toujours au retour possible de niveaux de croissance économique bien supérieurs, car on avait encore tutoyé les 3 à 4 % fin 1997 à 2001. On pensait qu’il s’agissait de “trous d’air” et on n’imaginait pas une seconde qu’on était témoin du début de la chute du rythme de croissance de long terme que l’on vit aujourd’hui. En conséquence, la manne de recettes fiscales engendrée par la croissance exceptionnelle de la période 1998-2001 n’avait pas été utilisée par les gouvernements précédents pour réduire structurellement le déficit, mais beaucoup plus pour financer une foultitude de nouvelles dépenses publiques, dont notamment les 35 heures. À l’été 2002, quand la droite arrive aux affaires, le déficit est déjà dans les faits en train de se creuser dangereusement, et va dès 2003 dépasser le fameux plafond de 3 %, sachant que ce n’est que le maximum admis, et que les traités demandent aux États de piloter plutôt à l’équilibre, ce qui est d’ailleurs parfaitement cohérent avec les bas niveaux de la croissance qu’on observe désormais en Europe. Aujourd’hui, certains critiquent la règle des 3 %, mais la réalité, c’est qu’avec une croissance potentielle autour de 1 %, il faudrait sans doute une règle beaucoup plus stricte que celle des 3 %, fixée dans les années 1990.

Mais, à l’époque comme toujours, face au ralentissement de la croissance de 2002-2004, l’inertie des dépenses publiques, elle, joue à fond. Elle est largement la conséquence des décisions de dépenses structurelles, à longue portée, certaines prises depuis les années 1970-1980, dans des contextes très différents, et qui pèsent de tout leur poids avec l’évolution démographique : baisse de l’âge de la retraite alors que le “papy-boom” approche, baisse de la durée annuelle du travail, rigidité accrue du marché de l’emploi, multiplication d’aides sociales nouvelles, élargissement de l’assurance maladie, etc. Il suffit en revanche d’un retournement conjoncturel pour que les recettes publiques se tassent alors que certaines dépenses sociales, contracycliques comme l’indemnisation du chômage, s’envolent au contraire. Le déficit se creuse alors très rapidement, même sans aucune décision politique de dépenses nouvelles significatives. Cette désynchronisation force à prendre des décisions urgentes, de court terme sur ce qui reste activable, pour tenter de redresser les trajectoires : gel et annulation de crédits budgétaires, décalage d’investissement… C’est exactement ce qui va se passer fin 2002 et 2003. Le gouvernement n’est pas du tout dispendieux, mais on subit, outre la croissance molle, le début des pleins effets négatifs structurels des 35 heures, qui avaient commencé en 1998 dans les grandes entreprises et qui ont été généralisées aux PME à partir de 2001. À l’époque, tout cela est encore très récent, et on n’a aucun chiffre vraiment précis sur les impacts de toutes natures d’une réforme aussi profonde. Le gouvernement Jospin pensait les financer par un cocktail à base de modération salariale et de gains de productivité, notamment dans le monde industriel. Ça a été le cas, au moins partiellement. Mais il a fallu aussi ajouter un troisième ingrédient très important : les allègements de charges sociales qui, eux, allaient peser très longtemps, et très cher, sur les finances publiques, sans compter les effets secondaires de plus longue portée des 35 heures. La modération salariale, par exemple, c’était aussi moins de dynamique salariale, donc moins de pouvoir d’achat, moins de demande et de consommation, et donc aussi moins de dynamique de TVA. C’est aussi l’époque où, par ailleurs, attirées par l’ouverture du marché chinois et sous la pression des investisseurs, toutes les grandes entreprises devaient adapter leur stratégie, avoir une equity story centrée sur la conquête du marché chinois ou la possibilité d’y produire. Les 35 heures, dans ce contexte, ont probablement été aussi une raison, dite ou non dite, de moins investir en France, voire d’y réduire la production. Elles ont été un des éléments de plus qui ont également contribué aux délocalisations, et donc au chômage, avec la conséquence que l’on sait sur la baisse des cotisations sociales et donc sur les déficits publics. Pour autant, quand on arrive en 2002, il n’y a pas de consensus pour annuler les 35 heures, ou même les corriger en profondeur. Même chez les employeurs, personne n’a vraiment envie de “remettre le couvert” après des négociations sociales et des réorganisations qui ont été longues et complexes, et ce d’autant plus que c’est l’État qui paie une partie de la facture. En réalité, ça n’a même pas été vraiment un thème fort de la campagne. On se dit, implicitement, qu’on va se débrouiller, sachant que la conséquence de la baisse du temps de travail sur les comptes publics n’est pas encore réellement documentée. En fait, dans la durée, l’État va y perdre deux fois : en finançant la compensation des allègements de charges liés aux 35 heures d’une main et, quelque temps plus tard, en finançant des mesures exceptionnelles pour réencourager davantage de travail par salarié, avec, par exemple sous Nicolas Sarkozy en 2007, la défiscalisation des heures supplémentaires, qui tente d’inciter les salariés à remonter leur temps réel de travail au niveau duquel il était avant les 35 heures, mais avec une aide fiscale pour eux, en plus de l’allègement de charges côté employeur.

En y repensant, les 75 % de suffrages obtenus par Jacques Chirac au second tour de la présidentielle de 2002 face à Jean-Marie Le Pen nous obligent plus qu’ils ne nous libèrent. Le choc politique du premier tour a été terrible, est encore très frais, et le tissu social est perçu comme très fragile et fracturé. La réalité est certainement que le poison de la désindustrialisation a bien commencé à se diffuser mais on ne le nomme pas encore comme cela. De surcroît, à l’occasion du passage à l’euro en 2002, se développe toute une thématique sur l’érosion du pouvoir d’achat des Français et la hausse des prix engendrée par l’abandon du franc. On sait qu’il faut remettre de l’ordre dans les comptes publics et l’esprit de responsabilité budgétaire est bien présent dès le début du quinquennat, mais on juge aussi qu’on ne peut raisonnablement pas prendre des mesures trop dures, qui pourraient accélérer la dérive vers les extrêmes. Je pense que le président Chirac n’a clairement pas considéré qu’il avait reçu en 2002 un mandat pour un ajustement en profondeur du modèle social français. Cela dit, il sait que la question de la quantité et de la durée du travail dans l’économie française doit trouver des solutions, et il laisse Jean-Pierre Raffarin faire, avec courage, une réforme des retraites ambitieuse et, face à de nouveaux besoins sociaux, le quatrième âge et la grande dépendance, financer la création de la branche dépendance par la suppression symbolique d’un jour de congé, ce sera le fameux lundi de Pentecôte. On ne doit pas minorer l’importance de ces marqueurs politiques de cette première partie du quinquennat, car dans les deux cas, et avec un vrai courage politique, on reconnectait visiblement et directement le financement public de grands enjeux sociaux et sociétaux, notamment le vieillissement, avec la nécessité de produire et travailler plus en tant que nation pour s’y adapter.

De la même manière, l’esprit de discipline des comptes publics est bien là dès le début du quinquennat, mais limité par un plafond. C’est que, dans le contexte de croissance vue comme exceptionnellement atone de 2002-2003, il y a encore une forme de consensus intellectuel sur l’idée qu’il ne faut pas taper trop fort sur la dépense publique à très court terme. Une forme de keynésianisme culturel continue à dominer une partie des débats médiatiques et économiques, et on a du mal à reconnaître que le monde a changé depuis le temps où les économies tournaient en circuit largement fermé, où les “relances” pouvaient temporairement marcher. Or, avec la globalisation, il faut vivre maintenant avec des niveaux de fuite extrêmement élevés sur n’importe quelle mesure de relance budgétaire. La longue chronique du déficit et de la dette publique nous enseigne désormais la fausseté de l’idée que le déficit public de l’année soutient la croissance du pays et se “rembourse” tout seul par le surcroît de recettes fiscales futures. La gestion de la croissance par la dépense publique, et encore pire du déficit finançant du fonctionnement courant de la nation, et non de l’investissement, ne marche plus. Il faudrait admettre qu’il faut désormais s’en défaire totalement, et que c’est sans doute l’inverse : à des niveaux élevés de déficit, de dette et de prélèvements, on étouffe le potentiel structurel de croissance de long terme. Mais c’est encore l’esprit de l’époque et, tout en contrôlant et réduisant les dépenses au mieux, on reste prudent.

D’autant que le niveau des prélèvements obligatoires étant déjà très élevé en 2002, il n’est pas question d’augmenter les impôts car, si la globalisation est encore un phénomène très neuf, on a conscience qu’il faut s’y adapter pour en tirer également des avantages pour le pays. On se dit qu’il faut augmenter l’attractivité de la France dans ce monde désormais largement ouvert pour recevoir des investissements étrangers, et booster croissance et emploi chez nous. Pour le coup, l’attractivité de la France avait été un des thèmes de la campagne présidentielle, et on rassemble rapidement autour de Jean-Pierre Raffarin des chefs d’entreprise étrangers, dans une version ancienne du Choose France d’aujourd’hui, pour qu’ils donnent leurs attentes pour investir davantage dans notre pays. Avec le concours de ces participants, on prend d’ailleurs beaucoup d’initiatives, on crée le régime des impatriés, fast track pour cadres supérieurs étrangers, un régime attractif pour les sièges sociaux, pour les chercheurs scientifiques de classe internationale… C’est d’ailleurs dans ce cadre qu’on va chercher pour la première fois Christine Lagarde, encore présidente d’un très grand cabinet d’avocats à Chicago, pour devenir membre du conseil de l’Attractivité et que, remarquée pour son grand talent, elle rejoindra le gouvernement un peu plus tard dans le quinquennat comme ministre du Commerce extérieur de Thierry Breton.

Mais ce type d’initiatives, pour utiles qu’elles puissent être dans la durée, n’a que des effets économiques très lents et n’empêche pas qu’en 2003, on est à 4,1 % de déficit public. Or l’Union européenne veut montrer que le dispositif de gouvernance de l’euro, voté dix ans plus tôt, va fonctionner. C’est un peu son baptême du feu. D’où le lancement de la procédure de déficit excessif à l’encontre de la France, même si la droite avait voulu lui montrer son sérieux par la réforme des retraites de 2003. Tout est un peu neuf, y compris le rôle exact de la Commission. On pose les bases du rapport de force qui doit s’installer entre les États et Bruxelles dans le nouveau cadre de l’euro. Le fait que la France et l’Allemagne se trouvent dans une situation déficitaire marquée permet précisément à la Commission de montrer les dents. Elle ne veut pas faire “semblant” d’exercer ses pouvoirs et le fait que ce soient les deux plus grands États qui sont en cause lui en donne une occasion parfaite. Les États, eux, sont non moins fermes, et rappellent le primat du politique. Tout le monde se teste. Chirac et Schröder feront leur déclaration sur les assouplissements nécessaires du Pacte de stabilité et le primat du politique, mais Bruxelles tiendra sa position. La Commission engage donc formellement la procédure, et nous demande, comme à l’Allemagne, un plan de retour à l’équilibre sous peine des lourdes sanctions financières prévues dans les traités.

C’est le contexte quand Thierry Breton arrive à Bercy début 2005 et qu’il va alors impulser une dynamique de redressement très forte des finances publiques avec des résultats remarquables, obtenus finalement très rapidement. Si l’idée que les comptes publics devaient être bien tenus était déjà bien dans l’air au sein de la majorité depuis mi-2002, le nouveau ministre arrive, lui, avec la conviction absolue que le déficit et la dette publics sont bien plus qu’un sujet comptable de bonne gestion. Il est résolument convaincu que c’est un enjeu stratégique pour l’avenir du pays et que la parole française en Europe sera durablement démonétisée, si elle ne restaure pas très rapidement ses finances publiques et que c’est aussi une question centrale dans l’équilibre du couple avec l’Allemagne. Il apporte aussi un niveau de volontarisme, de priorité politique et d’action, tous inédits sur ce sujet. Il lui faudra moins de deux années pour inverser la tendance et réussir à sortir notre pays de la procédure de déficit excessif, avant même l’Allemagne, ce dont, soit dit en passant, nous n’étions pas peu fiers. Pour obtenir cela, malgré l’atmosphère de fin de quinquennat et la perspective de la présidentielle de 2007, Thierry Breton a su se créer les marges de manœuvre dont il avait besoin, et dans les faits, obtenir le soutien nécessaire de Matignon, de l’Élysée et de la majorité. Thierry Breton a assez vite compris qu’alors qu’en Allemagne, un seul et même ministre des Finances Peer Steinbruck pouvait peser de tout son poids dans la durée. Ce dernier lui avait dit lors de leur première entrevue qu’il était son 7e partenaire français à l’Ecofin à Bruxelles, et qu’il avait vu se succéder face à lui pas moins de six ministres de l’Économie et des Finances à Bercy entre mi-1997 et février 2005 (DSK, Christian Sautter, Laurent Fabius, puis mi-2002 Francis Mer, Nicolas Sarkozy, Hervé Gaymard), soit en gros un nouveau ministre tous les quinze mois. Cette instabilité sous-jacente a fragilisé Bercy, dont il fallait très vite restaurer l’autorité et une capacité rapide de mouvement. C’est pourquoi les premiers mots de Thierry Breton ont été très forts, pour pouvoir agir vite. Il déclare lors de sa première conférence de presse et devant l’opinion que “la France vivait au-dessus de ses moyens” et qu’il s’engageait à redresser les comptes et c’est alors qu’il lance la mission Pébereau sur la dette publique.

Cette mission présidée par Michel Pébereau sur la dette a bien constitué un acte fondateur pour l’action de Thierry Breton. Elle était transpartisane et va pouvoir livrer de ce fait un diagnostic factuel et lucide sur l’évolution des finances publiques, et commencer à proposer des pistes. Le rapport a popularisé puissamment le thème de la dette publique, et plus personne ne pouvait vraiment feindre de l’ignorer. En particulier, le rapport montrait que l’endettement, résultat de vingt-cinq années de déficits depuis le début des années 1980, avait dans les faits été largement utilisé comme une recette courante. Il pointait aussi que jamais, dans les bonnes années de croissance, le surcroît de recettes fiscales ou les bénéfices de période de taux bas, ou encore les recettes de privatisation, n’avaient été mis à profit pour refaire diminuer la dette. Un de ses grands apports a aussi été de dégager le sujet des déficits de la seule question d’“obéir” à Bruxelles, pour rappeler les enjeux majeurs qu’une dette publique excessive pouvait représenter à terme pour la maîtrise de notre destin collectif, pour notre souveraineté nationale, et même, à plus court terme pour notre vulnérabilité budgétaire à certains scénarios d’évolution défavorable des taux d’intérêt.

Vu de Bercy, nous étions très satisfaits de son impact politique, médiatique et de vulgarisation des enjeux. Ce rapport nous a amplement servi pour justement mener une politique tous azimuts pour baisser le déficit et la dette conformément à la volonté du ministre, et il a clairement permis à Thierry Breton d’inscrire ces priorités au cœur de la deuxième partie du quinquennat, qui du coup a été particulièrement disciplinée, avec un niveau de déficit qui revient rapidement sous contrôle et redevient non seulement conforme aux engagements européens de la France, mais aussi plus cohérent avec la croissance potentielle de long terme du pays.

Avec le recul, et d’ailleurs même sur le moment, le succès de la politique de Thierry Breton s’explique par le fait que la machine extrêmement disciplinée et compétente de Bercy reçoit alors de son ministre un mandat politique extrêmement fort, très clair et motivant, sur cette priorité de redressement fort et rapide des finances publiques. Dans ce cadre, il y a une volonté affirmée d’être “intransigeant” dans les réunions interministérielles dès qu’une dépense de politique publique nouvelle semble injustifiée ou qu’on pourrait trouver des économies correspondantes pour la financer. Un plan d’action large d’économies structurelles et conjoncturelles est déployé. Ce n’est encore que le début de la LOLF mais même si on n’a pas encore toute la boîte à outils, la culture du contrôle de la performance des politiques publiques commence vraiment à se déployer, c’est un levier de plus. Il s’applique d’ailleurs à Bercy qui ne remplace pas 2 départs à la retraite sur 3 grâce aux gains de productivité des téléprocédures, notamment fiscales.

Au-delà de rechercher toutes les possibilités de reprendre le contrôle du déficit primaire, c’est-à-dire avant charges des intérêts, l’impact du rapport a aussi permis de regarder tous les autres leviers permettant d’avoir un impact de réduction très rapide sur la dette publique. On mobilise, par exemple, la vente de certains actifs publics (Alstom, ADP, Sanef, APRR, Cofiroute…) et, le thème de la dette étant devenu un objet politique, Thierry Breton obtient l’accord de Matignon et de l’Élysée pour en sanctuariser très largement les produits de cession, pour les affecter directement au désendettement du pays plutôt que de les voir disparaître dans des dépenses nouvelles. C’est un acquis très important. Autre exemple important d’action inédite, pour la première fois, on lance une revue en profondeur de la gestion du fonds de roulement des administrations publiques, qui va libérer des ressources financières très importantes13. Ou encore, nous lançons des initiatives importantes pour un suivi amélioré du patrimoine public par la mise en place d’une Agence du patrimoine immatériel de l’État sur la recommandation du rapport Levy-Jouyet dans la perspective de mieux valoriser certains actifs publics ignorés ou sous-estimés (patrimoine immobilier, patrimoine immatériel…) et avoir ainsi de nouvelles ressources pour contribuer au désendettement. C’est avec tout cela, qu’en un peu moins de trente mois, dans un quinquennat finissant, on a pu inverser les dynamiques à l’œuvre, réduire rapidement le déficit à partir de 2006 qui revient à – 2,4 %, et baisser, en à peine deux années, le ratio dette/PIB de l’ordre de 2 points, une première depuis des lustres. Avec ces marges de manœuvre, on a même pu engager la réduction de certains impôts pour donner de l’air à la croissance potentielle14.

On aurait pu diminuer plus encore le ratio de déficit si, en fin de septennat, il n’avait fallu financer quelques dépenses nouvelles comme les subventions aux services à la personne ou de nouveaux dispositifs, toujours coûteux, de la politique de l’emploi, pour compenser la rigidité du marché du travail français. Le chômage, même en baisse, restait encore très élevé, autour de 9 %, et restait une obsession politique évidemment légitime. D’ailleurs, quand Dominique de Villepin succède à Jean-Pierre Raffarin, une de ses grandes priorités est la “Bataille pour l’emploi”. Tous les jeudis est ainsi instaurée à Matignon une réunion sur la priorité de l’emploi avec le Premier ministre et son dircab adjoint, Alain Quinet, le ministre de l’Emploi, Jean-Louis Borloo et Thierry Breton, et leurs directeurs de cabinet respectifs pour examiner toutes les initiatives possibles pour réduire le chômage, car c’est le frontispice du combat politique du nouveau Premier ministre, jusqu’au malheureux CPE. Ce trio fonctionnait bien et il y avait beaucoup d’idées, mais on voit bien qu’on traitait à nouveau avec des allègements de charges ou des subventions, plus les symptômes que la racine du mal français du chômage de masse de l’époque, à savoir la rigidité et le coût du travail dans notre pays.

Près de vingt ans après, c’est un immense regret pour moi que cette dynamique de redressement des finances publiques n’ait pas pu être conservée après Thierry Breton, au moins périodiquement entre les grandes crises auxquelles le pays a dû faire face depuis 2008, et c’est aussi une immense chance manquée pour notre pays. Les chiffres nous donnaient déjà le vertige à l’époque, car les taux d’intérêt étaient beaucoup plus élevés que dans la décennie suivante. À dix ans, nous empruntions de mémoire entre 3 et 3,5 % en 2006 ! Nous n’imaginions pas une seconde qu’ils baisseraient continûment, jusqu’à quasiment zéro, pendant presque quinze ans jusqu’en 2022, et que la professionnalisation de la gestion de la dette par l’AFT serait telle que, malgré le quasi-triplement du nominal en 2025 par rapport à 2007, la charge annuelle d’intérêts pourrait rester stable, et même parfois être en baisse, pendant des années. Nous, qui devions gérer avec des taux bien plus élevés que dans la décennie qui allait suivre, nous avions un sentiment d’urgence qui nous forçait à bouger pour éviter le risque qu’un effet “boule de neige” s’enclenche si les taux devaient s’emballer.

Entre 2005 et mi-2007, il y a ainsi eu une fenêtre d’action politique qui a été créée et saisie par Thierry Breton, qu’on n’a pas retrouvée depuis. Au contraire, les quinquennats suivants, dès celui de Nicolas Sarkozy, avec entre autres les coûts générés par la crise bancaire des subprimes, stopperont malheureusement ce parcours de redressement et engendreront alors une première forte réaccélération de la dette publique et, sur la fin du quinquennat, des décisions d’augmentation d’impôts devront d’ailleurs être prises, avec, par exemple, les “surtaxes Fillon” en matière d’impôt sur le revenu15. C’est un exemple de plus qui montre que l’usage récurrent de l’endettement, loin d’être une ressource publique sans conséquence, finit un jour ou l’autre par rendre nécessaires des augmentations d’impôts. Si besoin était, les débats du moment en France en cet été 2025 le rappellent d’ailleurs sans ambiguïté aucune, et mériteraient presque d’actualiser la célèbre citation de Clémenceau en remplaçant juste le mot “fonctionnaires” par celui de dette. Le ratio dette/PIB a quasiment doublé depuis 2007, la France a accumulé 600 milliards d’euros de plus entre 2007 et 2012, presque autant encore de plus dans le quinquennat suivant, avant d’atteindre les sommets que l’on sait depuis 2017 avec les multiples crises majeures à répétition, comme les gilets jaunes, le covid, l’hyperinflation et l’Ukraine. On peut naturellement comprendre que la dette publique puisse se creuser temporairement du fait de la gestion de crises majeures comme celles que nous avons traversées ces dernières années… mais il faudrait retrouver cette réactivité et cette discipline qui ont existé entre 2005 et 2007, pour se désendetter le plus rapidement possible dès la crise passée… et avant que la suivante n’arrive.

De ce point de vue, le rapport Pébereau tirait la bonne sonnette d’alarme. Certes, il était encore dans le respect du modèle social français, qui est pourtant sans doute une des raisons essentielles de la récurrence structurelle des déficits, et ce depuis les années 1980. Il établissait cependant clairement qu’on avait fini de le financer par la croissance et qu’on s’était mis de manière de plus en plus insidieuse à le financer par la dette. Car il est faux de croire que la dette publique finance d’abord une soi-disant impéritie de l’appareil d’État, le fameux “train de vie de l’État” qui serait une sorte de Courteline obèse peuplé de ronds-de-cuir inefficients. Tout n’est pas parfait dans les services publics bien sûr et la recherche de productivité et d’efficacité de l’action publique doit rester une priorité de tous les gouvernements, mais ce n’est sans doute plus le cœur du problème du déficit. La dette publique finance surtout et depuis longtemps le non-travail, la non-production collective de la nation au niveau qui serait nécessaire à notre modèle social pour se financer de manière équilibrée dans la durée compte tenu des évolutions démographiques, de la compétition mondiale et de l’accroissement continu des bénéfices sociaux et protections contre les aléas de la vie dont nous profitons heureusement tous. On a laissé filer dans des couloirs de nage parallèles des problématiques qui n’auraient jamais dû être décorrélées, le social et la production. On est rentré dans un monde un peu imaginaire, où prospère parfois une forme de fantasme, celui qui consiste à se dire qu’on peut réduire de manière significative le temps et la quantité de travail du pays et garder le modèle social en en renforçant régulièrement la générosité. On était donc très heureux d’avoir fait du rapport Pébereau un objet politique et médiatique qui, pour la première fois, popularisait les enjeux considérables de l’endettement public, posait les bonnes questions sur la nécessité de reprendre le contrôle de cette facilité trompeuse pour financer nos dépenses courantes et notre train de vie collectif en tant que peuple. Et surtout il traçait des voies pour agir. La baisse rapide et forte du déficit et de la dette entre 2005 et 2007, c’était notre victoire à nous, à Bercy sous Thierry Breton, d’autant plus que certains nous avaient plutôt, au début, fait le reproche d’entretenir, avec ce sujet, un bruit de fond un peu décourageant et politiquement peu “vendeur”. Dans les faits, c’est le contraire ! Ces deux années ont montré qu’avec une forte volonté politique, une logique d’action résolue permise par une vraie pédagogie, il y aura toujours un chemin et des leviers considérables pour reprendre en main nos trajectoires financières, assumer les débats et les choix exigeants qui seront nécessaires à défaut d’être faciles, pour mieux sécuriser l’avenir financier de notre pays et, ce faisant, les valeurs et le modèle de société auquel nous sommes attachés. »

Ramon Fernandez

7 juin 2025

Ramon Fernandez a été directeur du Trésor de 2009 à 2014. Il est directeur financier du groupe CMA-CGM.

« Je suis entré au Trésor en 1993. J’ai vécu une première crise de la dette, celle des pays asiatiques, entre 1997 et 1999, alors que j’étais au FMI. J’ai rejoint en 2002 le cabinet de Francis Mer, puis celui de Nicolas Sarkozy en 2007 à l’Élysée pendant les neuf premiers mois de sa présidence, avant de prendre la direction du cabinet de Xavier Bertrand pendant de nouveau neuf mois, puis la direction du Trésor que j’ai dirigée de 2009 à 2014.

Dans mes années avec Francis Mer, nous avons eu à gérer les suites de l’éclatement de la bulle Internet et du scandale Enron. En 2002 et en 2003, nous avons fait voter la loi de sécurité financière, qui portait sur la transparence des comptes, le rôle des agences de notation, la création de l’AMF, la séparation des missions d’audit et de conseil des commissaires aux comptes, et toute une série de dispositifs de protection de l’épargne. À l’époque, le sujet n’est pas la dette, mais les suites de la défaillance d’Enron et du manque de transparence des comptes des sociétés cotées. Francis Mer, venant du monde de la sidérurgie, avait une perception aiguë de la nécessité de contrôler les comptes et la dette. Mais le niveau de la dette publique n’était pas au cœur des problématiques, car il n’était pas encore vraiment alarmant.

Je quitte Francis Mer à l’automne 2003 pour prendre la sous-direction du club de Paris au Trésor. La France préside le club de Paris depuis 1956. C’est une fierté et une grande fonction pour le Trésor. Cela pèse peut-être d’ailleurs sur notre imaginaire collectif, créant une forme de compréhension pour les États qui ont un niveau élevé de dette. Bercy est un spécialiste reconnu des techniques de gestion de la dette, qui ont été poussées à un haut degré de raffinement par l’Agence France Trésor. Celle-ci en fait d’ailleurs la promotion par de l’assistance technique. En fond de tableau, tout le monde se dit que ce sont des problèmes qui se gèrent…

L’un des grands moments qui ont permis de remettre en cause cette forme d’indifférence à la dette a été le rapport Pébereau, remis à Thierry Breton en 2005. Cette prise de conscience fut éphémère, puisque le rapport Champsaur-Cotis, remis à la demande de Nicolas Sarkozy en 2010 quand j’étais directeur du Trésor, n’a laissé quant à lui, j’en ai peur, aucun souvenir. À son arrivée à l’Élysée en 2007, Sarkozy a été très vite happé par les soubresauts de la crise financière. En effet, on pense habituellement que la crise démarre avec la chute de Lehman Brothers à l’automne 2008. En réalité, c’est dès août 2007 qu’elle commence, et qu’un premier courrier d’alerte est envoyé au G7 à l’initiative de la France. C’est tout le quinquennat de Sarkozy qui a été dévoré par la crise mondiale la plus grave depuis 1945. Sarkozy en a pris la mesure tout de suite et a rapidement pris un leadership assez fort, en lançant avec Angela Merkel une initiative visant à stabiliser les marchés et restaurer la capacité de croissance des pays de la zone euro.

Dès son arrivée, le président avait décidé la mise en place à ses côtés d’un conseil de politique économique. Sa première réunion porte sur la préparation de sa venue à la réunion des ministres des Finances de la zone euro, l’Eurogroupe, en juin 2007, une première initiative disruptive puisqu’un chef d’État s’invite à une réunion de ministres. Nicolas Sarkozy voulait tester le message qu’il souhaitait passer pour remettre en cause une politique des finances publiques jugée trop rigoureuse au sein de la zone euro. Je n’oublierai pas l’intervention d’Olivier Blanchard qui lui rappelle alors sans fioritures la nécessité de respecter les règles du jeu communes et de tenir un discours équilibré !

C’est l’époque, également, où le président installe la Commission sur la libération de la croissance présidée par Jacques Attali, qui va faire des propositions intéressantes. Mais on peut penser aussi aujourd’hui que ce mythe de la croissance qui serait la solution à tous nos problèmes nous a conduits à être, petit à petit, les champions d’Europe de la dette et des impôts.

Je rejoins le cabinet de Xavier Bertrand pendant un peu moins d’un an entre 2008 et 2009, c’est le temps d’une première réforme des régimes spéciaux de retraite, des réflexions sur la création d’une cinquième branche de la Sécurité sociale pour la dépendance, de mesures pour le pouvoir d’achat ou d’un changement de l’âge auquel on peut mettre fin au contrat de travail, de 65 à 70 ans. Une incursion passionnante dans la sphère sociale, et des échanges à démultiplier entre les mondes de la finance et des affaires sociales.

En mars 2009, je suis nommé directeur du Trésor. Très vite commence la crise grecque, qui va devenir crise de la zone euro et des dettes souveraines, et menacer la survie de la monnaie unique entre le printemps 2010 et le “Whatever it takes” de Mario Draghi en juillet 2012. On constate tout de suite que le dispositif de surveillance des États fonctionne mal, car les États membres sont souverains et ne se disent pas tout, avec pour corollaire une absence de dispositifs d’intervention en cas de crise. Il va falloir les mettre en place dans l’urgence. Le problème, c’est que les dérapages des uns peuvent mettre en risque les autres, il faut un minimum de discipline collective au sein d’une zone monétaire. Au printemps 2010, en même temps qu’on gère l’urgence, on confie donc une task force à Herman van Rompuy, président du Conseil européen, pour renforcer la gouvernance de la zone euro. L’une de ses recommandations principales est d’établir une semi-automaticité des sanctions en cas de dérive des déficits en renversant les règles de majorité qualifiée. Auparavant, il fallait une majorité qualifiée pour “punir” l’État indiscipliné. L’Allemagne et les pays du Nord proposent d’inverser les termes : il faudrait une majorité qualifiée pour empêcher la Commission de sanctionner un État qui ne respecte pas ses engagements. La France a refusé cette rupture, mais elle a dû faire une concession sur un autre sujet, qui a eu des conséquences importantes. Les Allemands tenaient à ce que les créanciers privés soient mis à contribution en cas de crise de la dette d’un État. Nous pensions au Trésor que le moment était mal choisi. Si on donnait le signal que les créanciers privés allaient payer, ces derniers se retireraient et cela accélérerait la crise, la contagion emporterait tout sur son passage. La doctrine des années 1997-1998, le standstill, prévoyait au contraire que les créanciers devaient maintenir et consolider leurs positions si les crédits publics étaient mobilisés pour soutenir un État via notamment le FMI. Le privé devait ainsi prendre sa part de l’effort. En 2010, l’Allemagne via son ministre des Finances dit que les créanciers allaient non seulement devoir maintenir leur position, mais surtout accepter des haircuts. Au Trésor, nous étions convaincus que le risque de contagion était fort, que c’était donc dangereux. En octobre 2010, en marge d’un sommet sur l’Ukraine qui se tenait à Deauville, Nicolas Sarkozy et Angela Merkel se mettent d’accord sur un compromis : pas de sanctions automatiques en cas de dérapage des déficits, demande de la France, contre l’acceptation de l’implication des créanciers privés, demande de l’Allemagne. Après ce compromis entre les deux chefs d’État, les spreads de taux se sont élargis à 350 points de base avec les États du Sud et avec l’Irlande. En cherchant à sanctionner la Grèce dans une phase de grandes tensions sur les marchés, on a de fait fragilisé l’ensemble de la zone euro. La nouvelle nous fut annoncée au moment où le groupe von Rompuy se réunissait à Luxembourg. À la lecture des dépêches, ce fut la stupeur. Instantanément, la plupart des acteurs, dont Jean-Claude Trichet, présent dans la salle, dénoncèrent une erreur grave. Cela a relancé la crise. Tous les États qui semblaient fragiles à un titre ou à un autre ont été attaqués sur les marchés. Pour l’Italie, le tournant a été un peu plus tard, au G20 de Cannes à l’automne 2011, où ont eu lieu des discussions extrêmement dures. Berlusconi doit démissionner, Mario Monti est nommé. Les Italiens ne sont pas passés loin du FMI. L’Espagne connaît rapidement la même situation, à ceci près que sa fragilité, comme en Irlande, c’est la bulle immobilière et la faiblesse des bilans bancaires. En Irlande, notamment, il n’y avait pas de problème de dette publique, mais un gros sujet d’exposition des bilans bancaires aux mauvaises dettes. La crise aurait pu être bien pire encore si Wolfgang Schaüble, ministre des Finances de Merkel, qui voulait la sortie de la Grèce de la zone euro, n’avait été bloqué par Merkel et Sarkozy, qui avaient l’intuition que la situation deviendrait totalement hors de contrôle si l’on ouvrait cette boîte de Pandore.

Comment la France a-t-elle échappé à la crise de la dette ? Car les déficits français restaient sous contrôle et les banques solides. Cela étant, le spread est beaucoup monté, supérieur à 100 points de base en août 2011, et certaines de nos banques ont été très attaquées, comme la Société générale.

La gravité de la crise a été telle qu’il a fallu aussi accepter que le FMI entre en Europe et soit associé aux plans de sauvetage. Jean-Claude Trichet et quelques États dont la France y étaient initialement opposés car c’était reconnaître que le dispositif européen avait failli, mais d’autres États y étaient au contraire favorables, pour les raisons inverses. Face à l’ampleur de la crise, le FMI, en appui de la BCE et de la Commission européenne, a finalement participé aux programmes visant la Grèce, l’Irlande, le Portugal et Chypre. Je dois dire que cela me paraissait assez logique.

Comme toujours, ces programmes arrivent toujours trop tard, car les gouvernements les refusent jusqu’à ce que les marchés l’imposent. J’ai revécu ce qu’on avait expérimenté dans les pays émergents en 1997. La Corée était devenue la 8e économie mondiale, elle était depuis peu membre de l’OCDE, et sa chute était inconcevable. Pourtant, elle était tombée du fait d’un endettement excessif en devises des chaebols. Après la crise d’août, en Thaïlande, les marchés s’étaient mis à douter du miracle asiatique. Or, les chaebols avaient des dettes en devises et n’avaient plus accès au dollar. C’est là que j’ai mesuré la puissance des phénomènes de contagion. Cette réalité séparait les Français, qui s’en inquiétaient, et les Allemands, qui n’y croyaient pas. Pour eux et les Nordiques, il n’y a pas de victime innocente. Si vous êtes attaqués, c’est que vous êtes coupables. Et ils sont, à l’inverse des Français, obsédés par l’aléa moral : pour eux, trop de dispositifs de soutien ex ante vont conduire à des comportements à risque. On a retrouvé ces mêmes débats vingt ans plus tard.

Pendant la crise grecque, le débat était entre ceux qui voulaient d’abord une solidarité européenne accrue et ceux qui voulaient d’abord plus de discipline collective. Il fallait trouver le point d’équilibre. Or, on n’a pas purgé ce débat en France. Certes, dans toute cette période, on a fini par trouver des points d’accord avec les Allemands. On était d’accord sur l’objectif de préserver l’intégrité de la zone euro. Ils ont obtenu des progrès en matière de gouvernance de la zone euro avec l’inscription dans les textes en 2011, puis en 2012 avec le Traité sur la stabilité, la croissance et la gouvernance et divers règlements, de mesures de renforcement des dispositifs de surveillance collectifs. C’est là que la France a créé le Haut Conseil des finances publiques. Une première version du texte prévoyait même que ses avis s’imposeraient au gouvernement. La France l’a refusé, et ses avis sont donc purement consultatifs. Le Haut Conseil a été adossé à la Cour des comptes, permettant à cette dernière d’accomplir un grand virage stratégique vers le contrôle indépendant des grands équilibres. Ce type d’instrument devrait être un jour musclé.

Et dans le même temps, nous avons toujours gardé cette idée que la croissance permettrait de régler tous les problèmes sans traiter le sujet des déficits à la source. Comme Nicolas Sarkozy en 2007, je me souviens de François Hollande réunissant en 2012 à l’Élysée, peu de temps après son élection, pour un déjeuner, des économistes et quelques hauts fonctionnaires avec le même objectif : comment expliquer à Bruxelles que l’austérité budgétaire est l’ennemie de la croissance, et demander une réforme du cadre de mise en œuvre des politiques budgétaires. Le déjeuner sera l’occasion pour le témoin de 2007 de rappeler que la zone euro n’est pas encore sortie d’une crise aiguë où sa survie est en cause, nous sommes avant le discours “Whatever it takes” de Draghi en juillet. La première des priorités, dans ce contexte, était de faire preuve d’une certaine discipline, si l’on voulait ensuite emporter la conviction sur la nécessité d’un assouplissement des règles et le renforcement des instruments de mutualisation des risques. Avant de renverser la table, assurer la solidité de la maison commune. François Hollande en tiendra compte, et la discussion aboutira sur la réforme du Pacte de stabilité et de croissance.

En attendant, on prend 20 points de PIB de dette publique pendant ces années. L’énorme récession de 2009 engendre une explosion des dépenses et un effondrement des recettes. L’économie s’arrête. Le plan de relance coûte cher. Il a marché, mais il a consommé le peu de marges de manœuvre qui restaient. Et là où la France se distingue est la sortie de crise. Le mot “rigueur” est tabou alors qu’il est honoré ailleurs. Il n’y a aucun récit politique permettant d’accompagner la réduction des déficits. Alors que la Grèce, l’Irlande et le Portugal sont désormais en excédent budgétaire, nous sommes proches des 6 % de déficit et la zone euro est à 3 %. L’écart avec nos partenaires sur les ratios de dépenses publiques est très important, et s’explique pour beaucoup par le poids des retraites. Elles représentent 14,5 % du PIB contre 11,8 % en moyenne sur la zone euro. C’est énorme. Le Trésor essaie de faire la pédagogie, mais il n’y a pas assez de relais publics pour vocaliser tout cela.

De nouveau, après le covid, on a donné aux Français le sentiment que les milliards poussent sur les arbres. De nouveau, personne n’a expliqué qu’il faudrait revenir à des niveaux de déficit plus acceptables, ce que tous les autres États ont fait avec succès. On a augmenté la dette publique de 15 points de PIB entre 2019 et 2024. Les autres États de la zone euro s’en sont tenus à 4 points. Le covid n’a pas déclenché de crise de l’euro. Tout ce qui a été fait dans les années 2010 est utile et a fait avancer la résilience de la zone euro. Mais si l’on n’agit pas, on sera un jour rattrapé par une crise de la dette. En France, comme disait Péguy, il reste très difficile de voir ce que l’on voit. »

Benoît Ribadeau-Dumas

17 avril et 13 juin 2025

Benoît Ribadeau-Dumas a été directeur du cabinet d’Édouard Philippe à Matignon entre 2017 et 2021.

« Ce qui m’a frappé quand je suis revenu à Matignon en 2017 après une carrière industrielle dans le secteur privé, c’est que peu de choses avaient changé depuis mes années comme jeune conseiller au cabinet de Jean-Pierre Raffarin en 2002. Les noms des administrations avaient évolué, mais les réflexes et les postures étaient les mêmes, chacun défendant son budget et son pré carré. Pourtant, il y eut au début du quinquennat un moment assez béni et un vent de modernité. Une moitié des ministres venaient de la société civile ; les autres étaient fiers de pratiquer ce qu’on appelait alors “le dépassement”. Il y avait une fraîcheur et une bonne volonté générale, et tous avaient envie de prouver qu’on allait changer les choses. Je n’avais fait aucune des campagnes, ni la présidentielle ni la législative, j’étais loin de tout ça, même si j’étais un ami proche d’Édouard Philippe. J’ai lu rapidement le programme d’Emmanuel Macron, pour voir ce qu’on devait mettre en œuvre en priorité. J’avais conseillé à Édouard Philippe de dire au président de faire la TVA sociale, plutôt que l’augmentation de la CSG. Mais on n’était pas en situation d’influer sur les engagements du programme à ce moment-là.

En 2017, on a mis un frein brutal sur les dépenses, car l’équipe précédente avait laissé une prévision de déficit supérieure à 3,4 % du PIB. Du point de vue des finances publiques, le quinquennat de François Hollande n’est pas le pire. Il n’y a pas eu de dépenses aberrantes et démagogiques, et au contraire, ils avaient commencé, sans l’assumer, à mener une politique de l’offre. Mais, dans la dernière année, ils avaient laissé filer les comptes. Bref, toujours est-il qu’un audit de la Cour des comptes prédisait 3,4 % de déficit, et qu’Édouard Philippe voulait absolument finir 2017 à moins de 3 %. Il pensait que c’était la clé de notre crédibilité en Europe et qu’il faut donner le ton au début, car ça ne se rattrape plus ensuite. Dès le début, on a constaté que le souci d’équilibre des finances publiques était plus fort à Matignon qu’à l’Élysée. Le président de la République pensait qu’on pouvait, en 2017, invoquer l’héritage et se permettre de terminer à 3,2 %, c’est-à-dire 4 milliards de différence environ. Il faisait aussi une distinction entre les réformes, qu’il souhaitait, et les ajustements “paramétriques” que la direction du Budget adore, mais qu’il détestait. Édouard Philippe voulait réformer aussi, mais il tenait à la rigueur budgétaire, voulait montrer sa discipline, et a accepté d’engager sa popularité là-dessus.

On a donc tapé assez fort en annulant des crédits pour rentrer dans les clous. Ça nous a conduits à faire la bêtise de la réduction de 5 euros d’aide personnelle au logement, dont on reparlera. On a aussi demandé aux armées de financer une partie des opérations extérieures, ce qui a entraîné la crise qu’on connaît avec le chef d’état-major des armées. Matignon disait beaucoup “non”. C’est son job d’ailleurs. Une fois qu’on remet cette discipline, les gens finissent par trouver des solutions en interne et ne demandent plus… J’ai le souvenir que le budget 2018 avait été assez facile à préparer parce que les ministres nouvellement nommés étaient assez coopératifs et voulaient réformer. Que 2019 en revanche a été beaucoup plus dur, parce que les ministres devenaient davantage les ambassadeurs de leurs écosystèmes. Les gilets jaunes étaient aussi passés par là. Et qu’en 2020, avant covid, ce n’était pas si compliqué, car la plupart des ministres savaient sur quelle ligne était le Premier ministre, donc ils avaient cessé de demander l’impossible.

Toujours est-il qu’on a fini 2017 bien mieux qu’espéré, donc on peut dire que comme souvent, le ministère du Budget avait un peu exagéré et nous a conduits à en faire un peu trop, y compris les choses qui rapportent peu et irritent beaucoup, comme les APL. Mais ça a donné le ton de notre gestion. Je ne le regrette pas. On n’a en particulier pas fait d’impôt nouveau. C’était une ligne rouge partagée de l’Élysée et de Matignon.

Juste après cet exercice de juin 2017, on a construit la trajectoire fiscale du quinquennat sur un triptyque assez simple, et pour le coup bien marqué à droite : baisser les impôts, contenir les dépenses et baisser le déficit. On a tenu comme ça jusqu’au covid. Honnêtement, Édouard Philippe peut être fier de sa chronique budgétaire : 3,4 % de déficit prévu en 2017 à son arrivée ; 2,8 % en exécution ; 2,5 % en 2018 ; 2,4 % en 2019 malgré les gilets jaunes ; et une LFI 2020 qui prévoyait un atterrissage à 2,2 %, soit le déficit le plus faible depuis vingt ans. Avec la réforme des retraites qui devait être votée en 2020 et sur laquelle le Premier ministre avait engagé sa responsabilité, on prévoyait un atterrissage fin 2022 avec un excédent primaire, un déficit nominal en dessous de 1 point de PIB, et une dette qui ne dépassait jamais le seuil de 100 % et commençait à décroître… Le covid a tout balayé…

Tenir cette ligne n’a pas été sans mal et ça a donné au Premier ministre la réputation d’un gestionnaire rigoureux, ce qui – c’est quand même frappant – n’est pas toujours un commentaire positif en France… Mais ce faisant, il a démontré pendant ces trois années qu’on pouvait baisser le déficit en baissant les impôts. Peu d’autres l’ont fait avant lui, encore moins après, et il est factuel de remarquer que les gouvernements suivants ont complètement lâché les dépenses après 2020, et pas seulement à cause du “quoi qu’il en coûte”.

Si on regarde les différents postes de dépense, c’est vrai qu’on s’est pas mal concentré sur les dépenses de retraite. En 2017, le niveau de vie des retraités était supérieur à celui des actifs, à la différence de ce qui se passe partout dans le monde. C’était honnêtement choquant, et de surcroît mauvais économiquement, parce qu’il vaut mieux mettre l’argent chez les jeunes actifs qui consomment et investissent. D’où notre politique de sous-indexation et l’augmentation de la CSG des retraités, qui permettait de financer la baisse des cotisations et donc la hausse du salaire net des actifs. En 2019, après les gilets jaunes, il a fallu revenir en arrière sur la CSG pour les retraités les plus modestes, c’était devenu un objet très politique. Mais le gouvernement a, en trois ans, rétabli un équilibre et, en 2020, le niveau de vie des actifs est enfin redevenu supérieur à celui des retraités. Deux ans plus tard, j’ai été atterré par la décision, vraiment démagogique, d’augmenter très fortement les retraites, alors que les salaires réels des actifs baissaient… Et cela juste après le covid, alors qu’on avait enfermé le pays, arrêté l’économie, interrompu les études de nos enfants, pour préserver nos compatriotes les plus âgés… Et tout ça au prétexte d’indexer les retraites sur l’inflation… alors que celle-ci était gonflée par les prix de l’énergie qu’on compensait par ailleurs à coups de chèques-énergie… C’est vraiment l’État qui paie pour tout, et tout le temps… Ça a plombé les comptes du pays pour longtemps et ça n’a pas empêché le gouvernement de perdre les élections européennes et de créer le désordre dans lequel on est aujourd’hui…

Au-delà des retraites et de la trajectoire fiscale (baisse de l’IS, création du PFU, suppression de l’ISF, de la taxe d’habitation, d’une partie des impôts de production – pas assez –, basculement de cotisations sur la CSG), le gouvernement d’Édouard Philippe a fait deux autres grosses réformes en 2018-2019, qui ont permis de réduire le déficit et de financer ses priorités politiques.

La réforme la plus compliquée a sans doute été celle du logement. Les bailleurs sociaux étaient excédentaires. Comme on le sait, ils perçoivent le 1 % logement (en fait 0,7 % de la masse salariale), et bénéficient, via le Livret A, de financements bonifiés. Avec cela, ils ont construit et construisent encore un parc immobilier, qui, de facto, a été construit grâce aux efforts de la nation mais dont on ne sait plus très bien à qui il appartient… Il y en a pour, je crois, plus de 500 milliards d’euros, dont ils sont gestionnaires. Nous pensions qu’il fallait révéler cette valeur et faire circuler l’actif. Vendre un peu, notamment dans les zones non tendues, pour construire plus, en particulier dans les zones tendues. C’est ce que font notamment les Allemands, qui ont des loyers bien plus abordables. Notre système à nous consiste à payer une première fois pour solvabiliser la demande, ce qui a un effet de renchérissement sur les prix, qu’on paie une deuxième fois car on subventionne l’offre aussi… Les bailleurs sociaux étaient aussi parcellisés, chacun défendant son parc immobilier, au niveau de la ville ou du département. Le gouvernement a prélevé 3 milliards d’euros sur les bailleurs, leur a interdit de le répercuter sur les loyers, et les a forcés à se regrouper, pour créer des acteurs plus gros, faciliter la rotation du parc et économiser sur les frais de gestion. C’était difficile à porter pour le ministre du Logement, parce qu’Action Logement et la Fédération du bâtiment étaient hostiles, mais on a finalement réussi à faire passer cette réforme, bien plus intéressante que le rabot de 5 euros sur les aides publiques au logement (APL), qui a déclenché un tollé pour un faible rendement.

La deuxième grosse réforme faite par Édouard Philippe, c’est la suppression des emplois aidés. Dans mon souvenir, on a économisé 3 milliards d’euros, en les passant en deux ans de 200 000 à 40 000. On craignait qu’il y ait une conséquence transitoire sur le chômage, mais ça n’a pas été le cas, grâce à l’efficacité des ordonnances travail qui ont en parallèle libéré l’embauche et permis de faire baisser le chômage des jeunes. En revanche, c’est vrai que cela a entraîné une conséquence sur les moyens des associations, notamment dans les quartiers.

C’étaient deux grosses réformes budgétaires, il y en a eu d’autres, comme une forte économie sur les six champs d’éoliennes offshore promis par Mme Royal, qui coûtaient aussi cher que les engagements pris par le ministère de l’Environnement sur le solaire dix ans plus tôt, c’est-à-dire une fortune… Si on avait laissé faire, alors que l’éolien coûtait 70 euros le kilowattheure chez nos voisins, on aurait payé 240 chez nous, c’était fou ! Le coût pour l’État des six premiers champs éoliens offshore était supérieur au coût du métro du Grand Paris ! On a heureusement pu, au moins partiellement, renégocier ça.

Avec ces grosses économies, on a réduit le déficit et on a fortement augmenté le budget des armées, de la formation professionnelle, de la police et de la justice.

Tous les combats de réduction des dépenses, gros ou petits, ont été difficiles. Sur le sport, par exemple, on aurait pu se dire, dans la situation dans laquelle on est, que c’est une compétence locale, et que le ministre des Sports ne doit être que le ministre du sport de haut niveau et des JO, et qu’il faut que l’État arrête de subventionner les équipements sportifs locaux… Quand on voit aussi la richesse de certaines fédérations sportives, on se demande bien pourquoi le ministère salarie encore certains des cadres de ces fédérations… Mais cette idée a engendré une levée de boucliers, avec un support politique transpartisan, et donc, comme de surcroît c’étaient de petits montants, on y a renoncé. Aujourd’hui, alors que les JO sont terminés, je suis prêt à prendre le pari que le budget du ministère des Sports est bien supérieur à celui qu’il était avant les JO…

Pour la culture, c’est pareil. Le Premier ministre avait écarté les solutions drastiques, mais demandé un effort significatif à l’audiovisuel public, qu’ils ont fait d’ailleurs. Mais ils devaient fermer France 4 et fusionner les réseaux locaux de Radio France et de France 3, et dès qu’Édouard Philippe est parti, ils ont obtenu de ne pas le faire…

S’agissant des collectivités locales, on a renoncé à la baisse autoritaire des dotations, mais on a mis les plus grosses collectivités dans des “contrats de Cahors” du nom de la ville où le Premier ministre avait annoncé cette réforme. Dans ces contrats, les collectivités s’engageaient à modérer leurs dépenses de fonctionnement. Cela n’a pas rendu Édouard Philippe très populaire non plus…

Dans le domaine social, et notamment de la santé, la CNAM a piloté dans ces années-là un ONDAM proche ou inférieur à la croissance du PIB. Mon adjoint, Thomas Fatôme, était un des meilleurs experts du domaine. Il avait sous le quinquennat précédent, avec François Hollande et Marisol Touraine, ramené la Sécu hors retraites proche de l’équilibre. Il est de l’école des grands directeurs de la Sécurité sociale, incarnée par exemple par Dominique Libault. Je me souvenais de ce dernier au cabinet Raffarin. Ce n’était pas un fonctionnaire effacé, il avait le courage de s’insurger en réunion quand les ministres procrastinaient. Il les prenait à partie : “Sous Veil, ça nous aurait pris une semaine, là on se balade, et pendant ce temps, le système craque. Dites-moi ce qu’on fait !” Cette fermeté, je pense que nous en avons besoin, car on est devenu un pays de vaches sacrées, où on sait que le système délire, mais où tout le monde finit par penser qu’on ne peut toucher à rien… Les politiques passent leur temps à dire que Bercy décide de tout, alors que la vérité est que la direction du Budget est devenue faible dans l’État… Nos voisins sont capables de débrancher des trucs, surtout quand ils marchent mal. Chez nous, tout est sanctuarisé.

Lorsque le covid est arrivé, on a évidemment changé d’époque. Édouard Philippe était très à l’aise avec l’idée de dépenser beaucoup, il a toujours pensé que l’État doit être rigoureux en temps normal, justement pour pouvoir être généreux en cas de crise. Mais il avait fixé des règles strictes. On avait ouvert un budget illimité pour le traitement de la crise. Mais on gardait un œil serré sur les dépenses des ministères. De même, il avait décidé de refinancer la Santé, en reconnaissant qu’il fallait réinjecter de l’argent. Je me souviens que juste avant de partir, on était près de toper avec les syndicats sur 7 milliards de budget additionnel. Mais le Premier ministre avait mis des conditions, une minorité de ce montant prenait la forme d’une augmentation générale, et une majorité était plus ciblée ou sous forme de primes d’intéressement pour financer des projets de service innovants, à la main des hôpitaux localement. Dès qu’Édouard Philippe est parti, le gouvernement a changé de logique. Ce sont tous les ministères qui se sont retrouvés avec des crédits en expansion, même sans lien avec la crise. Et les augmentations conditionnées aux réformes sont devenues inconditionnelles et plus fortes. Je pense que c’est une occasion manquée et qu’elle coûte très cher aujourd’hui.

Quel est le processus mental qui fait qu’on pense qu’on a encore les moyens de prendre des décisions comme le “reste à charge zéro” ou le “service public des pensions alimentaires”, alors qu’on est surendetté ? D’abord, il faut reconnaître qu’on ne sait pas bien l’évaluer sur le moment, et qu’on est entouré de gens qui expliquent que ça ne coûte rien… Et ensuite, c’était l’époque du plan pauvreté, le président voulait un plan généreux, et ces mesures paraissaient à la fois emblématiques, efficaces et peu coûteuses.

Le “reste à charge zéro” vient d’une idée intéressante. Sur le marché des lunettes, les acteurs profitent, c’est bien documenté, des systèmes de remboursement des mutuelles, pour en faire un produit d’appel et augmenter les prix. De grands entrepreneurs ont essayé de rentrer sur le marché, avec des montures et des verres moins chers, et un système de distribution ad hoc. Ils se sont cassé les dents, car les opticiens poussent rarement les montures sur lesquelles ils ne font pas de marge. On a pensé qu’on pouvait réussir là où ils avaient échoué, donc essayé de motiver tout le monde, opticiens, mutuelles, fabricants, à proposer de belles lunettes, verres et montures, portables notamment par les enfants, très différentes des “lunettes Sécu” de mon enfance, avec un reste à charge zéro… Pareil pour l’audition, qui est un vrai problème, social et générationnel, car le taux d’équipement est vraiment faible. On avait lancé cette réforme parce qu’on avait un bon bilan économique mais qu’on accusait Emmanuel Macron d’être trop peu social et que cela nous semblait une vraie réforme sociale, que tous puissent avoir accès à des lunettes et des appareils auditifs, sans que cela ne coûte trop cher à la collectivité. Je ne sais pas si on a réussi… À chaque fois que j’achète des lunettes à mes enfants, je constate que les opticiens continuent à me dire qu’avec ma mutuelle, je peux en avoir une autre gratuite… Mais je crois que les résultats sont bons sur le dentaire et les prothèses auditives.

S’agissant de la création du service public des pensions alimentaires, c’est inspiré d’un système canadien. Trop de mères isolées doivent se battre pour obtenir leurs pensions alimentaires. C’était un sujet de conflit, et parfois d’emprise de l’ex-mari sur son ancienne femme. Je pensais pour ma part que c’était un peu compliqué de mettre l’État dans les relations mari-femme. Finalement, il a été décidé de passer par un service public de la garantie. Au lieu que la femme doive aller devant un juge, pour obtenir un commandement de payer, puis devant un huissier, pour faire exécuter la mesure, on avait envisagé que la pension puisse, uniquement sur demande et sur justificatif, être intermédiée par la CAF et le Trésor public, qui ont des moyens de coercition efficaces pour se retourner le cas échéant contre le mari redevable. On est parti avant que ce soit mis en place donc je n’ai pas vu les résultats. Et ce n’est pas Édouard Philippe qui a ensuite décidé de rendre la mesure systématique.

S’agissant des gilets jaunes, je rappelle que fin 2018-début 2019, on comptait supprimer des cotisations et la taxe d’habitation, et augmenter la taxe carbone, avec l’idée qu’il valait mieux taxer le carbone que le travail ou le domicile. On a fait la bêtise de baisser les cotisations progressivement, donc ça ne s’est pas vu, alors que la taxe carbone a semblé insupportable, alors même qu’elle n’était pas encore en place… C’était aussi un ras-le-bol général, je pense. C’est une crise qui a évidemment coûté assez cher : sans doute plus de 10 milliards d’euros par an, via la hausse de la prime d’activité, la fin de la sous-indexation des retraites, et une baisse de l’impôt sur le revenu pour 5 milliards d’euros, que, je pense, les contribuables n’ont pas vraiment vue.

Dans le même temps, il a été décidé d’étendre la suppression de la taxe d’habitation pour tous, ce qui coûtait très cher, et d’enterrer Cap22, la mission de réflexion sur la réforme de l’État qu’Édouard Philippe avait lancée. Il y a toujours un prix à payer pour la réforme, et, à ce moment-là, nous n’avions plus les moyens.

Mais le président a remotivé le Premier ministre en promettant qu’on allait faire la loi sur la fonction publique, la réforme de l’assurance chômage et la réforme des retraites. Et de fait, Édouard Philippe a réformé jusqu’au bout.

La loi sur la fonction publique d’Olivier Dussopt est une bonne loi, qui permet plein de choses, même si les managers publics s’en sont peu saisi.

La réforme de l’assurance chômage a été décidée à cette époque, le Premier ministre voulait qu’on s’aligne sur l’Allemagne en la matière, et depuis, très, très progressivement, parce qu’il y a eu le covid entre-temps et beaucoup d’hésitations des gouvernements successifs, c’est ce qu’on est en train de faire.

Enfin, avant d’être absorbé par le covid, Édouard Philippe a mis toute son énergie à avancer sur la réforme des retraites, en insistant pour que ce soit une réforme systémique, qui passe aussi par le retour à l’équilibre. C’est facile de faire passer une réforme en la faisant financer par de la dette… Ce n’était pas son intention. Il a tenu bon sur le fameux âge pivot. On avait surmonté les grèves et le 49.3, avant que le covid n’arrête tout. On avait même un presque accord avec la CFDT. Tout a été balayé. Pourtant, aujourd’hui comme hier, les retraites sont la clé du retour à l’équilibre des finances publiques.

Notre système de santé ne va pas bien et est critiqué, mais il a encore d’excellents résultats, on ne va pas pouvoir économiser beaucoup dessus alors que la population vieillit. On a besoin d’investir dans l’éducation, dans la recherche, dans l’écologie, dans la défense… Nos impôts sont déjà les plus hauts d’Europe. Il faudra d’une façon ou d’une autre, d’une part, réformer l’organisation administrative, et d’autre part, travailler plus, ou accepter des pensions plus faibles, ce qui n’est jamais une solution de long terme. »

1. Conseil général à l’investissement, rattaché au Premier ministre, opérateur des programmes des investissements d’avenir.

2. Au moment de cet entretien, Jean-Jacques Marette était chargé d’animer les travaux du conclave convoqué par François Bayrou.

3. Inspection générale des Affaires sociales.

4. Ce qui fut fait par la loi quinquennale pour l’emploi du 27 juillet 1993.

5. Direction générale des impôts.

6. Le gouverneur de la Banque de France.

7. 35/39.

8. Central APUC : État.

Local APUL : collectivités locales.

Social ASSO : organismes de Sécurité sociale.

9. Voir « Les trois singes et les finances publiques », Commentaire, no 187, septembre 2024.

10. OCDE, Pension at a Glance, 2023.

11. Voir Sylvain Catherine, assistant professeur à la Wharton School, 4 septembre 2024.

12. J’étais administrateur de la CADES de 2002 à 2007. Je discutais quotidiennement avec eux. C’était une petite sœur de l’AFT. D’ailleurs, ils n’ont plus de salle de marché autonome, elle a été transférée à l’AFT. J’ai été dans tous les débats sur la reprise de la dette sociale.

13. Un jeune inspecteur des finances, Emmanuel Macron, fait une mission remarquée sur le fonds de roulement de l’État, avec des propositions d’amélioration pour que les administrations arrêtent de se créer des matelas de liquidité en début d’année creusant inutilement la dette.

14. On baisse le taux de l’IS de 33 à 30 %, et le taux marginal de l’impôt sur le revenu de 48 à 45 %.

15. Au-delà d’un seuil de revenu de 250 k€ s’ajoutent 3 % d’impôts au-dessus de 500 k€, 4 %, ce qui fait tutoyer le taux marginal à 50 %.

Interview d’un investisseur obligataire

Emmanuel Roman

11 avril 2024

Emmanuel Roman est CEO de PIMCO, un des plus grands investisseurs obligataires mondiaux, sur les marchés de la dette cotée et non cotée, filiale du groupe Allianz, avec 2 100 milliards de dollars d’actifs sous gestion en 2024 et 3 000 collaborateurs.

« Dans l’explication de la croissance de la dette, l’euro tient une place essentielle. On peut dire qu’il a tout changé. À partir de 1999 en effet, les pays fiscalement disciplinés réassurent les pays qui ne le sont pas. En conséquence, les dettes française, italienne, espagnole ne traitent pas au vrai prix de marché. Elles sont à des taux trop bas par rapport à un vrai niveau d’équilibre, celui qu’on mesurait quand le franc existait encore. L’Allemagne subventionne l’Europe. Le jour où ça ne se passera plus, ce sera plus compliqué. Notre estimation est que la croissance américaine va rester soutenue, au-dessus de 2 %. En revanche, l’Europe restera faible, à peine au-dessus de 1 %, et l’innovation se passera aux États-Unis. Donc les réformes structurelles sont nécessaires. Il faut augmenter les heures de travail, réformer les retraites.

On parle souvent du Japon, mais c’est un système fermé où l’épargne japonaise détient la dette de son propre pays. La dette est stabilisée, mais cela s’est fait après vingt-cinq ans de récession, conséquence de la démographie en chute libre et des efforts pour avoir un excédent primaire. C’est un pays de vieux qui ne consomment pas et qui ne se reproduisent pas. Un grand nombre d’entreprises étant non profitables, les banques japonaises des années 1990 étaient des zombies avec des books très surestimés. Elles sont maintenant revenues à des normes correctes.

Après la création de l’euro, les investisseurs avaient le choix d’allouer de l’argent en privilégiant les pays où les spreads étaient les plus élevés. Cela a permis de maintenir des écarts raisonnables entre les dettes nationales. Tout le monde regarde depuis le début la courbe des taux et les spreads par rapport au Bund. Le bémol a été la Grèce, où l’on a vu très vite que ce n’était pas gérable. On est donc sorti, jusqu’à ce que le défaut soit évité. Depuis nous y sommes revenus. En revanche, il faudra aussi des années pour revenir en Argentine. Le marché est là pour punir les acteurs et il a la mémoire longue.

Pourquoi continue-t-on d’acheter de la dette française ? Parce qu’on a des mandats où la dette publique représente 10 %, avec une oscillation entre 15 et 5. Nous avons besoin du papier. Il est extrêmement rare que la situation soit si sérieuse qu’elle nous conduise à ne pas acheter de la dette. Il y a tellement de liquidités à placer ! Janet Yelen dit que les économistes sont incapables de dire quand le niveau de la dette est trop élevé. On navigue donc à vue. Pourtant, aux États-Unis, la vraie dette publique, celle qui inclut la dette de Medicaid et de Medicare, aujourd’hui financées en obligations hors bilan, est gigantesque. Ça n’est pas un problème tant que le dollar est la devise de base. Si le monde ne croit plus au dollar, c’est plus compliqué. Il faudra donc que Trump remette impérativement le génie dans la bouteille, d’autant que le plus gros détenteur de treasury, c’est le gouvernement chinois. Il ne peut d’autant moins se payer des taux élevés qu’ils ont un effet ricochet sur les municipal bonds hypothécaires du marché immobilier. Comme les taux sont variables sur les cartes de crédit et le crédit à la consommation, le citoyen de base voit très vite sa facture augmenter. Le Grand Bargain de bon sens est que la Chine achète les bons du Trésor et le gaz naturel américain.

Le problème est qu’en démocratie, les politiques n’ont pas le pouvoir de faire des réformes. La middle class est trop puissante. Pour qu’elle comprenne le problème de la dette, il faut faire un livre de 50 pages et le distribuer gratuitement. On a tous cru que Macron ferait des réformes fondamentales et il a été bloqué. Et la démocratie populiste donne des choses insensées, comme la politique tarifaire de Trump. L’avantage de la globalisation est que les emplois durs et pénibles ont bougé vers les pays émergents. On a exporté Zola. Or, pour Trump, l’usine, c’est nietzschéen, c’est bon. Je pense qu’il n’arrivera pas à relocaliser. Il y a trop de choses qu’on ne sait plus faire aux États-Unis. Je veux bien comprendre l’importance des semi-conducteurs pour la souveraineté, mais je ne vois plus l’intérêt de faire sur le sol américain des chaussures pour Nike ou des canards en plastique. Il y a 4,5 % de chômage et 20 millions d’immigrants illégaux. Donc il n’y a pas de problème d’emploi. Sans immigration, il n’y a plus assez de gens pour travailler. La croissance des vingt dernières années est en partie due aux immigrants illégaux. Le protectionnisme de Trump est donc absurde, et là-dessus, pour une fois, tous les économistes sont d’accord. Les fermiers du Middle West vendaient 25 milliards de dollars par an à la Chine et dans le cadre d’une guerre commerciale, c’est fini. Le cuivre, Trump dit qu’on peut être autosuffisant mais c’est faux : les mines américaines sont exsangues et la demande pour le cuivre de l’industrie de la technologie immense. La loi de finances qui est en train d’être votée ne fait que renforcer le déficit public américain et le Congrès refuse toute discipline. »

Annexe
Liste et coût des prestations de protection sociale en France en 2023
(en millions d’euros)

2020

2021

2022

2023

PRESTATIONS DE PROTECTION SOCIALE

821 515

841 782

855 916

888 019

SANTÉ

278 107

304 911

315 427

323 539

MALADIE

226 712

252 756

260 196

265 105

Remplacement de revenu temporaire

19 590

19 105

21 512

20 584

Indemnités journalières (maladie)

10 311

10 384

12 380

11 002

Congés maladie de longue durée des agents de l’État

282

290

302

318

Maintien de salaire/complément d’IJ des organismes d’assurance

4 438

4 484

4 545

4 660

Indemnités journalières, accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP)

3 409

3 587

3 981

4 123

Maintien de salaire/complément d’IJ des organismes d’assurance (AT-MP)

252

260

266

444

Maintien de salaire pour les personnes vulnérables arrêtées durant le covid (via IJ dérogatoires/ chômage partiel)

898

101

38

38

Prestations de santé maladie prises en charge par les administrations de Sécurité sociale

172 800

190 185

195 787

200 060

Soins de ville (maladie)

77 585

87 759

90 164

89 554

Prestations de soins du secteur public hospitalier

76 745

81 150

84 087

88 380

Prestations de soins en USLD du secteur public hospitalier

1 105

1 190

1 273

1 337

Transferts aux hôpitaux militaires

418

493

400

433

Soins en clinique privée (maladie)

14 415

16 957

17 363

17 780

Prestations de santé de la Camieg

226

260

272

289

Soins de ville (AT-MP)

881

935

839

925

Soins en clinique privée (AT-MP)

113

94

105

112

Soins de ville (maternité)

880

902

852

862

Soins en clinique privée (maternité)

432

445

434

389

Autres prestations de santé NCA

0

0

0

0

Prestations de santé complémentaires

16 727

19 288

20 035

21 245

Prestations maladie prises en charge par le fonds C2S

2 231

2 496

2 303

2 648

Prestations de santé des organismes d’assurance

14 497

16 792

17 732

18 596

Prestations médico-sociales (hors personnes handicapées)

12 096

13 930

14 857

15 186

Établissement d’hébergement pour personnes âgées, établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes

10 311

12 078

12 835

13 065

Services de soins infirmiers à domicile (Ssiad)

1 679

1 779

1 947

2 038

Prestations médico-sociales diverses (alcoologie, toxicomanie…)

1

1

1

1

Autres prestations médico-sociales

105

71

73

82

Autres prestations santé

5 498

10 249

8 005

8 029

Indemnisations de l’Oniam

134

180

162

188

Actions de prévention

265

4 448

1 720

1 486

Action sociale individuelle des caisses

107

118

129

120

Actions collectives des caisses

2

2

12

2

Prestations d’employeurs

4 853

5 254

5 641

5 883

Autres prestations santé NCA

136

247

342

350

INVALIDITÉ

44 894

45 649

48 653

51 669

Remplacement de revenu (pensions et rentes)

10 985

11 068

11 461

12 096

Allocations temporaires d’invalidité

143

147

162

171

Pensions d’invalidité (y compris majorations enfant et tierce personne)

8 091

8 104

8 553

8 965

Rentes d’invalidité des organismes d’assurance (y compris majorations enfant et tierce personne)

2 687

2 760

2 694

2 913

Allocation temporaire d’invalidité (Fonction publique)

6

6

5

5

Pensions militaires d’invalidité – victimes civiles

57

51

46

43

Autres prestations de ressources

12 879

12 912

13 677

14 488

Allocation aux adultes handicapés (AAH)

11 094

11 223

11 938

12 680

Garantie de ressources s’adressant aux travailleurs handicapés (GRTH)

1 511

1 388

1 437

1 499

Allocation supplémentaire d’invalidité (ASI)

274

301

303

309

Prestations de compensation du handicap

3 298

3 405

3 771

4 256

Prestation de compensation du handicap (PCH) moins de 60 ans

1 649

1 712

1 943

2 164

Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) moins de 60 ans

216

197

186

182

Allocation journalière de présence parentale (AJPP)

97

104

147

210

Allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH)

1 163

1 213

1 360

1 493

Crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale (aide aux personnes de moins de 60 ans)

7

8

9

7

Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile (assistance aux personnes handicapées)

52

45

59

62

Autres allocations liées au handicap

115

126

66

137

Accueil et hébergement des personnes handicapées (y compris prestations médico-sociales)

15 820

16 331

17 794

18 762

Ssiad personnes handicapées et ajustement des prestations médico-sociales

103

103

100

Hébergement des enfants handicapés

2 598

2 752

2 929

11 871

Hébergement des adultes handicapés

7 737

7 945

8 489

Accueil et accompagnement sans hébergement des enfants handicapés

4 116

4 346

4 899

6 791

Accueil et accompagnement sans hébergement des adultes handicapés

1 266

1 289

1 376

Autres prestations en nature liées au handicap

-2

Aide par le travail (établissement et service d’aide par le travail, etc.)

1 827

1 684

1 773

1 826

Aide par le travail (établissement et service d’aide par le travail, etc.)

1 827

1 684

1 773

1 826

Autres prestations invalidité (y compris organismes d’assurance)

85

247

177

241

Soins aux tuberculeux

2

1

1

1

Appareillage des mutilés

33

36

32

29

Rente d’invalidité avec perte totale et irréversible d’autonomie versée par les organismes d’assurance

-25

90

4

9

Autres prestations invalidité des organismes d’assurance

-15

59

71

125

Action sociale individuelle des caisses

10

1

2

2

Autres prestations invalidité NCA

81

60

67

74

ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES

6 501

6 505

6 578

6 766

Remplacement de revenu définitif

6 473

6 470

6 542

6 721

Rentes AT-MP

5 298

5 311

5 441

5 554

Pensions militaires d’invalidité – victimes militaires

413

386

371

362

Pensions d’invalidité diverses, suite à accident

71

67

66

63

Indemnisations du Fiva

234

274

265

336

Allocation de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (Acaata)

258

230

212

205

Allocation spécifique de cessation d’activité au titre de l’amiante (Ascaa)

199

201

180

188

Prestations du Fonds d’indemnisation des victimes de pesticides

0

2

8

13

Autres prestations AT-MP

28

35

37

45

Action sociale individuelle des caisses

3

4

3

2

Autres prestations AT-MP NCA

25

31

34

43

VIEILLESSE-SURVIE

359 139

365 030

381 660

400 264

VIEILLESSE

319 248

324 852

340 260

357 286

Pensions de droit direct

301 236

306 010

320 347

336 489

Pensions normales

185 220

189 277

199 014

208 252

Pensions d’inaptitude

7 714

7 638

7 786

7 910

Pensions d’invalidité (y compris ATI définitive aux retraités et rentes viagères d’invalidité après 60 ans)

11 400

11 686

12 317

12 931

Retraites du combattant

642

594

561

492

Indemnités temporaires de la Fonction publique

150

150

149

247

Pensions de vieillesse complémentaires

81 912

83 413

86 720

92 625

Pensions de vieillesse supplémentaires

6 211

5 252

5 554

5 546

Majorations sur pensions de base – enfant

6 732

6 800

7 067

7 329

Majorations sur pensions de base – tierce personne

307

301

303

303

Majorations sur pensions de base – conjoint à charge

110

95

85

75

Majorations sur pensions de base – assurés handicapés

25

25

26

29

Majorations sur pensions de base – autres

65

68

72

78

Autres pensions vieillesse

750

711

693

673

Minimum vieillesse

4 008

4 058

4 261

4 606

Allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa)

2 618

2 828

3 148

3 501

Majorations L814-2 ancien

256

219

192

173

Majorations L815-2 ancien (allocation supplémentaire)

872

770

692

622

Allocations spéciales

72

64

57

52

Minimum vieillesse associé au versement d’une pension de droit dérivé

181

169

164

160

Autres composantes du minimum vieillesse NCA

9

8

8

99

Indemnités de départ à la retraite (organismes d’assurance…)

1 082

1 506

1 695

1 600

Indemnités de départ à la retraite des organismes d’assurance

1 082

1 506

1 695

1 600

Prestations liées à la dépendance

9 537

9 668

10 120

10 596

Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) plus de 60 ans

130

132

132

130

Allocation personnalisée d’autonomie (APA)

6 211

6 348

6 630

7 007

Prestation de compensation du handicap (PCH) plus de 60 ans

595

692

765

854

Prestations dépendance des organismes d’assurance

82

62

77

66

Crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale (aide aux personnes de plus de 60 ans)

44

49

56

44

Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile (assistance aux personnes âgées)

421

363

472

487

Allocation journalière de proche aidant (AJPA)

10

9

12

Hébergement des personnes âgées dépendantes

2 055

2 011

1 980

1 996

Autres prestations vieillesse

3 385

3 610

3 838

3 994

Action sociale individuelle des caisses

616

691

659

643

Actions collectives des caisses

204

173

163

169

Prestations d’employeurs

2 225

2 408

2 586

2 697

Autres prestations vieillesse NCA

340

338

430

485

SURVIE

39 891

40 178

41 400

42 978

Pensions de droit dérivé

37 290

37 401

38 394

39 860

Pensions de réversion sans condition de ressources

7 702

7 355

7 219

7 060

Pensions de réversion avec condition de ressources

8 401

8 769

9 341

9 967

Pensions d’accidents du travail (ayants droit)

34

33

34

34

Pensions d’invalidité (ayants droit)

698

696

714

736

Pensions militaires d’invalidité (ayants droit)

373

344

321

304

Pensions de conjoint survivant, d’orphelins, d’ascendants au titre des retraites et de l’invalidité

5 707

5 769

5 994

6 204

Autres droits dérivés

142

132

126

121

Majorations sur pensions de réversion de base

1 135

1 125

1 148

1 170

Indemnités temporaires de la Fonction publique (ayants cause)

10

10

10

20

Pensions complémentaires obligatoires

13 087

13 167

13 487

14 244

Autres prestations survie

2 601

2 778

3 006

3 119

Indemnités aux orphelins

0

0

0

0

Allocation veuvage

43

48

49

51

Versement forfaitaire unique

0

0

0

0

Capitaux décès, prestations décès, frais funéraires... (y compris organismes d’assurance)

2 503

2 678

2 906

3 013

Action sociale individuelle des caisses

6

7

7

7

Actions collectives des caisses

32

27

25

26

Autres prestations survie NCA

17

17

19

21

FAMILLE

58 481

57 823

59 800

63 841

Prestations en faveur de la famille

20 046

20 017

20 356

21 956

Allocations familiales (AF)

12 732

12 796

12 960

13 424

Complément familial (CF)

2 351

2 385

2 386

2 446

Allocation de soutien familial (ASF)

1 793

1 791

1 998

3 054

PAJE – prime d’adoption

1

1

1

1

PAJE – base

3 136

3 012

2 980

2 999

PAJE – allocation d’adoption

3

3

3

3

Allocation différentielle

26

25

24

26

Allocation jeune enfant « longue » (APJE longue)

4

4

4

4

Prestations liées à la scolarité

3 632

3 149

3 221

3 217

Allocation de rentrée scolaire (ARS)

2 577

2 068

2 117

2 114

Bourses de l’enseignement primaire et secondaire

1 055

1 081

1 103

1 102

Autres prestations liées à l’éducation NCA

1

1

1

0

Prestations liées à la garde d’enfants

16 526

15 379

16 930

18 283

Aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle (AFEAMA)

0

PAJE – CLCA et Colca

3

2

2

2

PAJE – assistante maternelle

5 132

5 476

5 626

5 991

PAJE – employée à domicile

775

942

1 081

1 231

Allocation parentale d’éducation (APE)

0

Crédit d’impôt frais de garde d’enfants de moins de 6 ans

1 163

1 118

1 260

1 534

PAJE – Prepare

865

775

752

745

Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile (garde d’enfants à domicile)

441

464

514

542

Accueil des jeunes enfants

5 954

6 522

7 686

8 231

Maintien de salaire pour les parents en garde d’enfants durant le covid (via IJ dérogatoires/chômage partiel)

2 193

79

8

8

Aide sociale à l’enfance (ASE)

8 518

8 741

9 235

10 440

Prestations d’hébergement et d’accueil

6 923

7 233

8 185

nd

Actions éducatives à domicile (AED), actions éducatives en milieu ouvert (AEMO)

496

542

606

nd

Prévention spécialisée

200

216

233

nd

Dépenses diverses liées à l’ASE (bourses, subventions, frais de placement…)

899

750

212

nd

Complément de rémunération

3 102

3 168

2 777

2 812

Supplément familial de traitement et supplément familial de solde

2 166

2 212

1 965

1 976

Majorations familiales

936

956

812

836

Prestations liées à la maternité

3 957

4 436

4 519

4 329

Indemnités journalières

3 115

3 315

3 379

3 194

Congés de naissance

227

319

557

586

Maintien de salaire/complément d’IJ des organismes d’assurance

70

61

43

30

PAJE – prime de naissance

541

738

529

513

Prestations nuptialité/natalité versées par les organismes d’assurance

4

4

10

6

Autres prestations famille

2 699

2 932

2 762

2 803

Action sociale individuelle des caisses

337

326

402

349

Prestations d’employeurs

1 469

1 590

1 708

1 781

Autres prestations famille NCA

893

1 016

653

673

EMPLOI

74 100

61 424

48 561

49 781

INSERTION ET RÉINSERTION PROFESSIONNELLE

4 885

6 151

6 174

5 968

Formation professionnelle

2 679

3 263

3 225

3 206

Allocation d’aide au retour à l’emploi – formation (ARE-F)

1 631

2 121

2 032

2 008

Stages de formation professionnelle des régions

936

1 046

1 062

1 088

Rémunération de fin de formation (RFF)

112

96

129

108

Autres dépenses de formation

0

0

2

0

Insertion professionnelle

2 091

2 795

2 865

2 654

Aide à la reprise ou à la création d’entreprise

453

486

596

622

Bourses et subventions diverses

3

3

3

2

Insertion professionnelle des jeunes

631

833

968

752

Autres prestations liées à l’insertion professionnelle

1 004

1 473

1 299

1 279

Insertion et réinsertion professionnelle NCA

114

93

84

109

Insertion et réinsertion professionnelle NCA

114

93

84

109

CHÔMAGE

69 214

55 273

42 387

43 813

Allocation chômage

62 821

48 349

34 161

35 217

Allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE)

35 924

34 036

29 847

31 239

Allocation spécifique de reclassement (ASR)

0

0

0

ASS, AER, ASS-F, ASS-ACCRE (anciennement prestations versées par le Fonds de solidarité)

2 155

2 017

1 926

1 668

Dépenses de placement de Pôle emploi

232

413

540

633

Aides de Pôle emploi et de l’Unedic

38

45

52

50

Prestations chômage versées par les organismes d’assurance

49

54

51

54

Allocation de sécurisation professionnelle (ASP)

1 338

1 442

943

1 249

Aide exceptionnelle de fin d’année (prime de Noël) des bénéficiaires de l’ASS, l’AER et l’ATS (comptabilisée dans les prestations du Fonds de solidarité avant 2013)

76

76

74

83

Prestations de chômage partiel

22 717

9 243

713

235

Autres prestations chômage NCA

293

1 023

13

5

Préretraites

409

446

502

533

Préretraites d’entreprises

296

316

326

358

Allocations financées par l’État (allocation spéciale du Fonds national de l’emploi, etc.)

3

2

1

0

Autres préretraites

110

128

175

175

Autres prestations chômage

5 984

6 478

7 724

8 064

Prestations d’employeurs

5 984

6 478

7 724

8 064

LOGEMENT

16 809

15 846

15 561

15 716

Allocation de logement familiale (ALF)

3 986

3 617

3 375

3 164

3 164

ALF location

3 671

3 366

3 174

ALF accédants

315

251

201

Aide personnalisée au logement (APL)

7 292

6 893

6 844

6 915

6 915

APL location HLM + foyers

6 310

6 013

6 008

APL location hors HLM + foyers

818

757

729

APL accédants

164

123

108

Allocation de logement sociale (ALS)

5 352

5 177

5 207

5 509

5 509

ALS location

5 279

5 114

5 152

ALS accédants

73

63

54

Autres prestations logement

179

159

135

128

Fonds de solidarité pour le logement

52

44

37

28

Action sociale individuelle des caisses

120

109

93

96

Autres prestations logement

7

6

5

4

PAUVRETÉ-EXCLUSION SOCIALE

34 880

36 748

34 907

34 877

Revenu minimum

12 587

12 523

12 159

12 250

Revenu minimum d’insertion (RMI)

0

0

0

0

RSA socle

12 176

12 113

11 755

11 797

Prime de solidarité active (avril 2009) et aide exceptionnelle de fin d’année (prime de Noël)

410

410

404

453

Prime liée à l’activité

9 916

9 836

10 328

10 697

Prime d’activité

9 916

9 836

10 328

10 697

Revenu minimum d’activité

0

0

0

0

Prestations versées à titre exceptionnel

2 018

3 800

1 130

433

Aide exceptionnelle de solidarité

2 018

1 130

Indemnité inflation

3 800

Mesure exceptionnelle d’aide à l’acquisition du carburant

433

Prestations liées à l’hébergement

2 947

3 236

2 985

2 904

Prestations liées à l’hébergement

2 947

3 236

2 985

2 904

Chèque-énergie

684

956

1 596

1 633

Chèque-énergie

684

956

1 596

1 633

Bourses de l’enseignement supérieur

2 474

2 438

2 384

2 444

Bourses de l’enseignement supérieur

2 474

2 438

2 384

2 444

Autres prestations pauvreté-exclusion

4 255

3 959

4 326

4 516

Allocations des demandeurs d’asile (ADA, ATA...)

476

382

489

428

Prestations des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS-CIAS)

2 222

2 213

2 299

2 489

Pensions militaires d’invalidité – divers

19

19

41

42

Action sociale individuelle des caisses

879

703

759

789

Prestations d’action sociale versées par les organismes d’assurance

0

0

Autres prestations pauvreté-exclusion NCA

659

642

738

768

Source : DREES, Les comptes de la protection sociale.

Remerciements

Je voudrais remercier ma femme, Caroline, qui, dans des moments difficiles pour elle, m’a accompagné dans l’écriture de ce livre. Mon assistante Florence Michaud qui l’a relu, ainsi que la merveilleuse équipe de Bpifrance, Benjamin Richard, Philippe Mutricy, et surtout Baptiste Thornary. Mes remerciements vont également à Odile Jacob et à Bernard Gotlieb, qui une fois de plus ont compris l’intérêt de cette manière d’écrire l’histoire du temps présent, fondée sur des interviews approfondies et publiées des témoins vivants. Je n’oublie pas mon vieil ami et compagnon Frédéric Bozo, historien, qui m’a encouragé à écrire ce livre comme les précédents, et qui a bien voulu en relire les bonnes pages, de même que de nombreux amis fidèles qui ont bien voulu relire le texte.

Sommaire

Introduction

1969-1981 : nouveaux droits et grands prélèvements

1981-1986 : les marchés font tourner la gauche

1986-1988 : les débuts du franc fort
1988-1993 : la première occasion manquée
1993-1995 : le double drame
1995-1997 : la malédiction des ambitions
1997-2002 : la seconde occasion manquée
2002-2007 : en route vers la discipline
2007-2012 : la crise financière
2012-2017 : le long remords de la gauche
2017-2024 : les infortunes du covid
Conclusion
Interviews des politiques
Éric Woerth (6 mars 2025)
Marisol Touraine (24 mars 2025)
Jean-Pierre Raffarin (24 mars 2025)
Alain Juppé (31 mars 2025)
Nicolas Sarkozy (1er avril 2025)
Olivier Dussopt (29 avril 2025)
Didier Migaud (12 mai 2025)
Christian Sautter (17 mai 2025)
François Hollande (5 mai et 16 juin 2025)
Michel Sapin (11 juin 2025)
Jean-François Copé (12 juin 2025)
Elsa Fornero (22 janvier 2025)
Interviews des économistes
François Ecalle (11 mars 2025)
Henri Sterdyniak (22 mars 2025)
Jean-Marc Daniel (13 juin 2025)
Guillaume Bazot (26 juin 2025)
Interviews des philosophes et essayistes
Alain Minc (3 février 2025)
Julien Damon (8 février 2025)
François Ewald (18 février et 11 juin 2025)
Interviews des syndicalistes
Jean-Marie Spaeth (23 décembre 2024)
Nicole Notat (1er février 2025)
Jean-Pierre Fine (7 février 2025)
Jean-Claude Mailly (5 mars 2025)
Bernard Thibault (5 avril 2025)
Jacques Creyssel (29 avril 2025)
Interviews des fonctionnaires et conseillers
Dominique Libault (23 décembre 2024)
François-Xavier Selleret (18 janvier 2025)
Raoul Briet (21 janvier 2025)
Jean-Luc Tavernier (22 janvier 2025)
Franck von Lennep (1er mars 2025)
Rolande Ruellan (5 mars 2025)
Michel Yahiel (15 mars 2025)
Gilbert Cette (15 mars 2025)
Jean-Louis Rey (18 mars 2025)
Isabelle Bouillot (19 mars 2025)
Jean Peyrelevade (20 mars 2025)
Marie-Hélène Bérard (21 mars 2025)
Antoine Durrleman (22 mars 2025)
Frédéric van Roekeghem (14 avril 2025)
Xavier Musca (14 avril 2025)
Christian Charpy (22 avril 2025)
Denis Morin (26 avril 2025)
Raymond Soubie (28 avril 2025)
Sandrine Lemery (5 mai 2025)
Jean-Pascal Beaufret (12 mai 2025)
Benoît Cœuré (14 mai 2025)
Gilles Grapinet (15 mai 2025)
Ramon Fernandez (7 juin 2025)

Benoît Ribadeau-Dumas (17 avril et 13 juin 2025)

Interview d’un investisseur obligataire

Emmanuel Roman (11 avril 2024)

Annexe. Liste et coût des prestations de protection sociale en France en 2023

Remerciements

www.odilejacob.fr

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